Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI DELLE REGIONI SUI
BILANCI DI PREVISIONE PER IL 2013 E SUI RENDICONTI DELLE REGIONI
PER IL 2012, SECONDO LE PROCEDURE DI CUI ALL'ART. 1, COMMA 166 E
SEGUENTI, LEGGE 23 DICEMBRE 2005, N. 266, RICHIAMATO DALL'ART. 1,
COMMA 3, DECRETO-LEGGE 10 OTTOBRE 2012, N. 174, CONVERTITO, CON
MODIFICAZIONI, DALLA LEGGE 7 DICEMBRE 2012, N. 213.
1. Il rafforzamento del sistema dei controlli sulle autonomie
territoriali, originato dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213,
persegue l'obiettivo di garantire il coordinamento della finanza
pubblica, nei diversi livelli di Governo.
Con riferimento alle regioni, il disegno di riforma ha inteso
rendere piu' incisive le verifiche sulla gestione dei predetti enti,
mediante l'estensione agli organi di revisione economico-finanziaria
istituiti presso le regioni, delle procedure di cui all'art. 1, comma
166 e seguenti, legge 23 dicembre 2005, n. 266, gia' collaudate nei
confronti degli enti locali e degli enti del servizio sanitario.
In tal senso, il sistema prefigurato dal decreto-legge n.
174/2012, si salda con l'istituzione del Collegio dei revisori presso
le regioni prevista, con disposizioni via via piu' stringenti (art.
14, comma 1, lettera e), decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, come modificato
dall'art. 30, comma 5, legge dall'art. 30, comma 5, legge 12 novembre
2011, n. 183), sino alla disciplina dell'art. 2, comma 1, lettera a),
decreto-legge n. 174/2012, che condiziona l'erogazione dei
trasferimenti erariali all'adempimento, tra gli altri, dell'obbligo
di istituire l'Organo di revisione.
L'istituzione del Collegio dei revisori presso le regioni e'
stata positivamente scrutinata dalla Corte costituzionale, con
sentenza 20 luglio 2012, n. 198, in quanto consente alla Corte dei
conti di svolgere il controllo complessivo della finanza pubblica, a
tutela dell'unita' economica della Repubblica, anche nei confronti
delle regioni. In attuazione del disposto normativo, la Sezione delle
autonomie ha provveduto ad individuare i criteri per l'iscrizione
negli appositi elenchi dei candidati a rivestire il ruolo di revisore
dei conti presso le regioni (deliberazione n. 3/SEZAUT/2012/INPR).
Il sistema si completa con l'art. 1, comma 3, decreto-legge n.
174/2012, secondo cui «Le sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi
delle regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario
nazionale, con le modalita' e secondo le procedure di cui all'art. 1,
commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la
verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilita' interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia
di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilita' dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti. I bilanci preventivi
annuali e pluriennali e i rendiconti delle regioni con i relativi
allegati sono trasmessi alle competenti sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti dai presidenti delle regioni con
propria relazione».
Il descritto meccanismo introduce per le amministrazioni
regionali un sistema di controllo analogo a quello gia' previsto per
gli enti locali, stabilendo un «raccordo» fra il Collegio dei
revisori dei conti della regione e la Sezione regionale di controllo
della Corte dei conti, sulla base di apposite Linee guida.
Cio' in coerenza con le esigenze di armonizzazione dei bilanci e
di coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 1, comma 1,
legge 31 dicembre 2009, n. 196, e al decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, ma anche con le preesistenti disposizioni che assegnano
alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione del
bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche (art. 3,
comma 4, legge 14 gennaio 1994, n. 20), nonche' la verifica del
rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province,
citta' metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilita'
interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (art. 7, comma 7, legge 5 giugno 2003, n. 131).
Trattasi delle verifiche sulla sana gestione finanziaria che, nella
rinnovata attenzione per gli strumenti di Governo della finanza
pubblica, di cui e' espressione il decreto-legge n. 174/2012, si
declinano nella tipizzazione dei profili gestionali oggetto di
controllo e nel miglioramento, in termini di effettivita', delle
verifiche svolte.
In sintesi, trova piu' completa articolazione un sistema di
controllo che fonda sull'art. 100, comma 2, Cost., l'attribuzione
alla Corte dei conti della tutela della finanza pubblica.
Le linee guida per l'esame dei bilanci preventivi e consuntivi
predispongono strumenti atti ad esaminare specifici profili contabili
e di correttezza gestionale, in coerenza con i seguenti ambiti di
controllo individuati dalla legge:
- obiettivi annuali posti dal patto di stabilita' interno e dal
patto per la salute;
- vincoli costituzionali all'indebitamento;
- sostenibilita' dell'indebitamento;
- assenza di irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.
Ove, all'esito delle prescritte verifiche, le sezioni regionali
della Corte dei conti accertino comportamenti contrari alla sana
gestione (squilibri economico-finanziari, mancata copertura di spese,
violazione di norme finalizzate a garantire la regolarita' della
gestione finanziaria e mancato rispetto degli obiettivi del patto di
stabilita' interno), sorge l'obbligo, per le amministrazioni
interessate «di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione
del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei
a rimuovere le irregolarita' e a ripristinare gli equilibri di
bilancio» (art. 1, comma 7, decreto-legge n. 174/2012). La predetta
disposizione assegna alle sezioni regionali di controllo il termine
di trenta giorni per la successiva verifica e prevede che «Qualora la
regione non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o
la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo,
e' preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i quali e' stata
accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa
sostenibilita' finanziaria».
Tenuto conto della natura del controllo esterno della Corte dei
conti sugli enti territoriali con l'ausilio dei Collegi dei revisori
dei conti, che «e' ascrivibile alla categoria del riesame di
legalita' e regolarita'» pur assumendo anche «i caratteri propri del
controllo sulla gestione in senso stretto» secondo l'avviso espresso
dal giudice delle leggi (cfr. C. cost. 7 giugno 2007, n. 179; id., n.
198/2012), le relazioni del Collegio dei revisori si differenziano
dagli ulteriori strumenti introdotti dall'art. 1, decreto-legge n.
174/2012; dalla relazione intestata al Presidente della regione (art.
1, comma 3), che riveste natura di documento ricognitivo sulla
situazione generale dell'Ente; dai controlli in tema di revisione
della spesa previsti dal successivo art. 6, cosi' come dalle altre
verifiche introdotte dallo stesso art. 1 al comma 2 (verifica
semestrale sulle coperture finanziarie adottate dalle leggi
regionali) e al comma 5 (giudizio di parificazione dei rendiconti
generali delle regioni).
Tenendo conto della recente introduzione della norma che ha reso
obbligatoria l'istituzione dei Collegi dei revisori presso le
regioni, nelle more della loro effettiva operativita', i destinatari
possono essere individuati nei Responsabili degli uffici bilancio e
finanze della regione.
2. L'esame del bilancio di previsione svolto dalle sezioni
regionali e' finalizzato ad esprimere un giudizio idoneo a dare conto
dell'attitudine del bilancio analizzato a contenere previsioni
attendibili, da apprezzare secondo criteri che tengono conto del
trend storico, avuto riguardo agli ambiti di controllo individuati
dalla legge tra cui, in particolare, la salvaguardia degli equilibri
di bilancio, il rispetto del patto di stabilita' interno, la
sostenibilita' dell'indebitamento, la sana gestione
economico-finanziaria degli enti, nonche' gli effetti sul bilancio
dei risultati delle partecipate e degli enti del sistema sanitario
regionale.
Il bilancio di previsione puo' essere osservato nel complesso e
per singole voci contabili (andamento dei risultati, delle spese,
delle entrate, ecc.), ma per verificare la tenuta complessiva del
documento e' necessario verificare il loro andamento prendendo in
considerazione un arco temporale triennale, poiche' le previsioni si
basano solitamente anche su inferenze costruite sulla base dei
risultati che le variabili hanno evidenziato nel tempo. A tal fine i
dati devono essere richiesti con riferimento ai rendiconti dei due
esercizi precedenti e al bilancio di previsione oggetto di controllo.
Inoltre, deve essere considerata la capacita' programmatoria
della regione (ad esempio numero delle variazioni al bilancio di
previsioni approvate durante l'anno, nonche' attendibilita' delle
stime di entrata e di spesa). Sotto questo profilo, costanti crescite
del disavanzo richiedono, da parte degli amministratori, una
programmazione attenta, come pure attenzione deve essere dedicata ai
profili del pareggio di bilancio e all'eventuale utilizzo dell'avanzo
presunto, secondo l'indirizzo della Corte costituzionale (cfr. 28
marzo 2012, n. 70).
3. Le relazioni del Collegio dei revisori sui rendiconti delle
regioni considerano gli stessi aspetti valutati in sede di preventivo
(equilibri di bilancio e rispetto del patto di stabilita'; rispetto
dei vincoli e sostenibilita' dell'indebitamento; sana gestione
economico-finanziaria degli enti; effetti sul bilancio dei risultati
delle partecipate e degli enti del sistema sanitario regionale),
nella diversa logica dei risultati conseguiti.
In sede di consuntivo, i controlli effettuati dalle sezioni
regionali della Corte si intersecano con le verifiche intestate alla
Sezione delle autonomie, a mente dell'art. 3, comma 6, legge n.
20/1994, secondo cui la Corte riferisce, almeno annualmente «al
Parlamento ed ai consigli regionali sull'esito del controllo
eseguito»; referto che e' effettuato «anche sulla base dei dati e
delle informazioni raccolti dalle sezioni regionali di controllo»
(art. 7, comma 7, legge n. 131/2003).
Le richiamate nuove competenze attribuite alla Corte dei conti
dal decreto-legge n. 174/2012 si innestano nello stretto rapporto
esistente tra l'attivita' di referto al Parlamento della Sezione
delle autonomie e il controllo svolto dalle sezioni regionali.
In un'ottica di coordinamento e di ottimizzazione dei tempi e
delle procedure, la richiesta di dati alle regioni da parte della
Corte dei conti, ai diversi fini previsti dalla legge, puo' essere
coordinata e inserita all'interno delle procedure gia' attivate.
Al riguardo, la sezione «Dati contabili», di estremo rilievo
nell'analisi dei rendiconti, e' corredata dai prospetti gia'
utilizzati dalla Sezione delle autonomie per l'elaborazione del
referto annuale 2012, con un positivo riscontro in termini di
omogeneita' e di completezza dei dati raccolti, fatti salvi ulteriori
strumenti istruttori che le sezioni regionali riterranno di
affiancare per le loro specifiche finalita' conoscitive.
Tali Linee guida costituiscono supporto operativo anche per le
regioni a statuto speciale e delle province autonome, nel rispetto
degli specifici regimi di disciplina.
4. Le linee guida predisposte per le relazioni dei collegi dei
revisori delle regioni si ispirano ad esigenze di razionalizzazione e
di semplificazione degli adempimenti richiesti dalla legge. In
relazione alle diverse esigenze conoscitive correlate all'analisi dei
bilanci preventivi e dei consuntivi, le presenti Linee guida sono
corredati da due distinti schemi di relazione in forma di
questionario strutturato con domande a risposta chiusa (si/no/altro
con possibilita' di inserire testi atti a fornire chiarimenti).
Ferma restando la diversa impostazione del questionario riferito
ai bilanci di previsione, finalizzato a una valutazione di tenuta
complessiva del documento, sotto il profilo della capacita'
programmatoria, rispetto al questionario relativo ai rendiconti,
rispondente alla diversa logica del raggiungimento dei risultati,
entrambi i documenti si articolano in sette Sezioni distinte,
ciascuna delle quali compendia i tratti caratteristici di particolari
profili gestionali.
La prima sezione (domande preliminari) contiene una ricognizione
dei fondamentali adempimenti che attengono alla predisposizione e ai
tempi di approvazione dei documenti contabili.
La seconda sezione (regolarita' della gestione amministrativa e
contabile), riguarda i parametri della regolarita' amministrativa e
contabile, con richieste volte ad intercettare eventuali
problematiche (in materia di gestione del personale, dei servizi
pubblici locali, ecc.) idonee, almeno potenzialmente, ad alterare i
profili di una sana e corretta gestione economico-finanziaria.
La terza sezione (dati contabili) concerne la verifica del
risultati di amministrazione attesi, in relazione al trend storico,
ivi comprese le modalita' di utilizzo dell'avanzo presunto (nella
parte relativa ai bilanci di previsione) e degli equilibri di
bilancio (nella parte relativa ai consuntivi). In questa parte sono
inclusi i prospetti relativi a entrate generali, entrate tributarie,
spese, indebitamento, partecipate e sanita'.
La quarta sezione (sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) contiene prospetti intesi ad evidenziare il rispetto dei
vincoli di indebitamento, delle cautele disposte dalla legge per l'
utilizzo di strumenti della finanza derivata
La quinta Sezione (Organismi partecipati) mira a verificare il
rispetto delle prescrizioni normative in materia di
esternalizzazione, oltre a far emergere l'entita' dell'impegno
finanziario dell'ente in organismi e societa' partecipate, a titolo
di corrispettivi per contratti di servizio, di ricapitalizzazioni e
di ripiano perdite.
La sesta sezione (patto di stabilita') contiene parametri diretti
a verificare la coerenza delle previsioni con il patto di stabilita'
2013 e, a consuntivo, l'effettivo rispetto degli obiettivi fissati
dal patto per il 2012.
La settima sezione (enti del servizio sanitario regionale) e'
diretta ad evidenziare la presenza di eventuali criticita' nella
gestione del Servizio sanitario regionale.
QUESTIONARIO-RELAZIONE PER IL COLLEGIO DEI REVISORI DEI CONTI SUL
RENDICONTO DELLE REGIONI PER L'ANNO 2012 (EX ART. 1, CO. 166 E SS.,
L. N. 266/2005, RICHIAMATO DALL'ART. 1, CO. 3, D.L. N. 174/2012)
Parte di provvedimento in formato grafico
QUESTIONARIO-RELAZIONE PER IL COLLEGIO DEI REVISORI DEI CONTI SUL
BILANCIO DI PREVISIONE DELLE REGIONI PER L'ANNO 2013 (EX ART. 1, CO.
166 E SS., L. N. 266/2005, RICHIAMATO DALL'ART. 1, CO. 3, D.L. N.
174/2012)
Parte di provvedimento in formato grafico