1. Premessa.
Il presente documento di indirizzo aggiorna le disposizioni,
contenute nelle Linee Guida pubblicate nella G.U.R.I. del 12 agosto e
31 dicembre 2010 (1) nella parte in cui definiscono -in attuazione
dell'art. 16, comma 4, del D.L. n. 39/2009 - le modalita' di
svolgimento dei controlli antimafia sulle imprese affidatarie di
contratti, subappalti e altri subcontratti concernenti la
realizzazione degli interventi di ricostruzione delle localita'
colpite dal sisma del 6 aprile 2009.
Come e' noto, il citato art. 16, comma 4, del D.L. n. 39/2009
stabilisce che le verifiche antimafia si uniformano alle Linee Guida
indicate dal Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle
grandi opere (nel prosieguo anche: "CCASGO"), anche per quanto
concerne il rilascio della documentazione antimafia.
Quest'ultima materia e' stata oggetto di una profonda
rivisitazione a seguito della completa entrata in vigore delle
disposizioni recate dal Libro II del d.lgs. n. 6 settembre 2011, n.
159 (cd. "Codice antimafia"), avvenuta il 13 febbraio scorso per
effetto delle integrazioni introdotte dal decreto legislativo
"correttivo" 13 novembre 2012, n. 218.
Al momento, l'applicazione della riforma introdotta dal "Codice"
risente del fatto che non e' divenuta ancora operativa la Banca dati
nazionale della documentazione antimafia, che consentira' il rilascio
immediato dei provvedimenti in discorso.
Nondimeno, l'applicazione delle nuove disposizioni postula, sin
da adesso, l'adozione di un modello procedimentale connotato da
tratti di maggiore dinamicita' sui quali, del resto, il Ministero
dell'Interno non ha mancato di richiamare l'attenzione in due recenti
direttive emanate 1'8 febbraio e il 19 aprile scorsi (2) .
L'ottica fortemente acceleratoria impressa dalla riforma recata
dal Libro II del d.lgs. n. 159/2011 e', del resto, confermata anche
dal recente D.P.C.M. 18 aprile 2013 - in corso di pubblicazione -
che, in attuazione della legge "anticorruzione" 6 novembre 2012, n.
190, ha istituito presso tutte le Prefetture gli elenchi di
fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti
a rischio di infiltrazione mafiosa (cd. "white list").
In questo rinnovato quadro normativo - in cui si inseriscono
anche le misure per agevolare la prosecuzione della ricostruzione
"post sisma" in Abruzzo recate dal D.L. 26 aprile 2013, n. 43 (in via
di conversione) - il CCASGO ravvisa l'opportunita' di aggiornare le
indicazioni concernenti il modello procedurale di svolgimento delle
verifiche antimafia, formulate nei confronti degli operatori
economici, affidatari di contratti, subappalti e subcontratti
connessi alla realizzazione di interventi di ricostruzione.
Si precisa che le indicazioni recate dalla presente Linea Guida
trovano applicazione per lo svolgimento delle verifiche antimafia che
devono essere espletate nei confronti delle imprese della "filiera"
impegnate nell'esecuzione di:
a) appalti pubblici (cd. "ricostruzione pubblica");
b) appalti commissionati da privati con l'impiego dei previsti
contributi pubblici (cd. "ricostruzione privata"), secondo le
modalita' di "controllo selettivo" stabilite dal paragrafo 10
"Indicazioni relative all'indirizzo dell'attivita' di controllo"
delle Linee Guida del 31 dicembre 2010.
2. Indicazioni relative alle modalita' di svolgimento delle verifiche
antimafia a) i punti-cardine.
In via preliminare, il Comitato ritiene opportuno confermare
alcuni "capisaldi" dello speciale modello dei controlli finalizzati a
prevenire le infiltrazioni mafiose nel processo di ricostruzione
"post sisma" in Abruzzo.
Piu' nello specifico - in linea di continuita' con quanto gia'
indicato nelle prime Linee Guida relative all'"emergenza Abruzzo",
pubblicate nella G.U.R.I. dell'8 luglio 2009 (3) - si ribadisce che
le verifiche antimafia di cui agli articoli dal 90 al 95 del d.lgs.
n. 159/2011 rappresentano l'unica ed esclusiva forma di accertamento
antimafia per le fattispecie contrattuali sub-contrattuali, i
subappalti, i cottimi, le prestazioni d'opera, le forniture e i
servizi, indipendentemente dal loro importo, oggetto, durata e da
qualsiasi condizione e modalita' di esecuzione.
Tale opzione risponde all'esigenza, chiaramente desumibile
dall'art. 16, comma 1, del D.L. n. 39/2009, di avanzare la soglia
della prevenzione delle ingerenze della criminalita' organizzata nei
cospicui appalti riguardanti gli interventi di ricostruzione. In
questo senso l'informazione antimafia, anche nel sistema delineato
dal d.lgs. n. 159/2011, resta lo strumento di controllo principe e di
piu' ampio spettro.
Si ritiene altresi' necessario confermare lo speciale modello di
coordinamento inaugurato con le Linee Guida del 13 agosto 2010, in
virtu' del quale la competenza al rilascio delle informazioni
antimafia e' stata accentrata in capo al Prefetto dell'Aquila che
adotta il provvedimento conclusivo sulla base degli apporti
propositivi espressi dalle Prefetture, competenti per il luogo di
residenza o sede legale dell'impresa scrutinata, sulla base delle
analisi sviluppate dai relativi gruppi Interforze.
L'esperienza maturata ha, infatti, dimostrato la validita' e
l'efficacia di questo modello che ha consentito di raggiungere
significativi risultati, non solo in termini di unitarieta'
dell'azione di prevenzione delle infiltrazioni mafiose - obiettivo
espressamente indicato dall'art. 16 del D.L. n. 39/2009 - ma anche
sul piano dell'arricchimento del processo informativo, sviluppatosi
sovente secondo schemi di acquisizione ed analisi, vicini a quelli
propri del cd. "ciclo intelligence".
Infine - e su un piano piu' squisitamente procedurale - il
Comitato ritiene di dover confermare un'articolazione dei controlli
in due steps:
a) una prima fase, di natura per cosi' dire "speditivi", volta
a rilasciare una "liberatoria provvisoria", sulla base della quale la
stazione appaltante puo' stipulare il contratto o autorizzare il
subappalto/subcontratto sia pure nel regime sub condicione di cui
all'art. 93, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011.
Come stabilito fin dalla prima Linea guida emanata per
"l'emergenza Abruzzo", tale liberatoria e' rilasciata dalla
Prefettura dell'Aquila a seguito della verifica dell'assenza sia
delle cause automaticamente ostative all'instaurazione del rapporto
con la pubblica amministrazione, sia di situazioni a forte valenza
"indiziante", in quanto desumibili da provvedimenti dell'Autorita'
Giudiziaria, fattispecie che sono oggi individuate, rispettivamente,
dall'art. 67 e dall'art. 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n.
159/2011 (tali fattispecie sono elencate, per una comodita' di
riferimento, nella scheda in Allegato);
b) una seconda fase, finalizzata a sviluppare lo screening ad
un livello piu' approfondito, al fine di individuare l'eventuale
esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa.
3. Segue: b) la nuova articolazione del procedimento di rilascio
delle informazioni antimafia.
Su queste premesse, il Comitato ritiene che il procedimento di
rilascio delle informazioni antimafia debba adesso snodarsi
attraverso il seguente percorso.
3.1 Fase "speditiva" del controllo.
Si e' appena detto che questo "segmento" del procedimento e'
finalizzato ad una celere verifica dell'esistenza o meno di
situazioni ex artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n.
159/2011.
Questo Comitato ha ben presente che un'attivita' di riscontro
dell'esistenza di cause impeditive "tabellari" o comunque di
situazioni indizianti desumibili da provvedimenti giudiziari richieda
la necessaria integrazione dei sistemi informativi o quanto meno la
concreta possibilita' che le diverse "piattaforme", che le pubbliche
amministrazioni hanno a disposizione, siano in grado di "dialogare"
tra loro.
Anche a tale necessita', in effetti, questo Comitato sta
dedicando i suoi sforzi ed auspica che possa, a breve, trovare
realizzazione una forma di collegamento tra le Prefetture e i servizi
certificativi del casellario giudiziale per la verifica e il
riscontro delle iscrizioni contenute nello SDI del CED Interforze ex
art. 8 della legge n. 121/1981 (nel prosieguo solo: "CED"). Cio' in
quanto il riscontro delle risultanze SDI per il tramite degli archivi
informatici giudiziari e' garanzia dell'attualita' dell'accertamento.
Tuttavia, le esigenze di celerita' connesse al processo di
ricostruzione - che sono diffusamente riconosciute e che rischiano,
se insoddisfatte, di compromettere l'obiettivo essenziale della
ricostruzione - di valore strategico per la Regione e per il Paese,
impongono un refresh delle indicazioni precedenti e una loro parziale
rivisitazione. Ne consegue che, in via immediata, il riscontro delle
risultanze emerse dalla consultazione del CED andra' limitato - come
si precisera' anche infra - ai soli casi nei quali questa stessa
consultazione restituisca elementi che richiedono un'evidente
necessita' di approfondimento, tale da non consentire cioe'
l'immediato rilascio nemmeno della "liberatoria provvisoria".
In questo senso, il Comitato ritiene che il procedimento debba
essere articolato come segue:
a) la stazione appaltante richiede alla Prefettura dell'Aquila
il rilascio dell'informazione antimafia nei confronti dell'impresa
aggiudicataria dell'appalto, o affidataria del subappalto o
subcontratto, indipendentemente dal luogo di residenza o sede legale
di quest'ultima. La richiesta deve essere corredata dei dati indicati
all'art. 91, comma 4, del d.lgs. n. 159/2011.
Qualora la richiesta risulti incompleta, perche' mancante
dell'indicazione di dati essenziali per la conclusione del
procedimento, la Prefettura dell'Aquila provvede a dichiararne
l'improcedibilita' secondo le modalita' semplificate stabilite oggi
dall'art. 2 della legge n. 240990, come modificato dalla legge
"anticorruzione" n. 190/2012, indicando, in una logica di leale
collaborazione, i dati con i quali la domanda deve essere integrata;
b) la Prefettura dell'Aquila provvede a svolgere la prima
verifica circa l'esistenza o meno delle situazioni ex artt. 67 e 84,
comma 4, lett. a), b) e e) del d.lgs. n. 159/2011, consultando a tal
fine il CED. In questa fase andra', in particolare, verificata
l'eventuale esistenza di iscrizioni a carico dell'impresa e degli
altri soggetti rilevanti indicati all'art. 85 del d.lgs. n. 159/2011
che indichino l'esistenza:
1. dei provvedimenti giudiziari di cui ai ripetuti artt. 67 e
84, comma 4, lett. a), b) e c), del d.lgs. n. 159/2011;
2. di denunce e segnalazioni di notizie di reato
all'Autorita' Giudiziaria relative a procedimenti penali concernenti
i delitti menzionati ai predetti artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b)
e c);
3. di segnalazioni riferibili anche a fatti potenzialmente
suscettibili di sfociare nell'avvio di un procedimento per
l'applicazione di misure di prevenzione personali o patrimoniali,
quali il rimpatrio con foglio di via obbligatorio e l'avviso orale
del Questore (artt. 2 e 3 del d.lgs. n. 159/2011).
Inoltre, la Prefettura dell'Aquila verifichera' l'eventuale
sussistenza o meno di comunicazioni indirizzatele dall'Autorita'
Giudiziaria circa casi di omessa denuncia delle condotte concussive
ed estorsive di cui all'art. 84, comma 4, lett. e) del d.lgs. n.
159/2011 nei confronti dei soggetti che, nella compagine dell'impresa
scrutinata, ricoprono gli incarichi di cui all'art. 38, comma i,
lett. b) del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici).
c) Qualora dalla consultazione del CED e dei propri atti
d'archivio non emerga l'esistenza di alcune delle situazioni sopra
descritte, la Prefettura dell'Aquila rilascia immediatamente la
"liberatoria provvisoria" alla stazione appaltante che procede alla
stipula del contratto o all'autorizzazione del subcontratto con la
condizione risolutiva di cui all'art. 92, comma 3, del d.lgs. n.
159/2011.
Qualora invece emerga l'esistenza di iscrizioni o di risultanze
indicate al precedente punto b), la Prefettura dell'Aquila avvia il
procedimento volto a verificare la loro attualita'. Tale verifica e',
in particolare, finalizzata ad appurare se nei confronti dei soggetti
interessati si siano concretizzate le condizioni ostative o le
situazioni marcatamente indizianti di cui ai ripetuti artt. 67 e 84,
comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011.
Di conseguenza, la Prefettura dell'Aquila, dandone
contestualmente notizia alla Prefettura competente per il luogo di
residenza/sede legale dell'impresa, provvedera' ad interpellare:
1. l'Autorita' Giudiziaria competente, per conoscere lo stato
del procedimento penale o di prevenzione.
2. la Questura competente, per conoscere se le situazioni
indicate al precedente punto b), n. 3 siano da considerarsi tuttora
attuali e se esse abbiano portato all'adozione di iniziative sul
piano penale o dell'avvio di procedimenti per l'applicazione di
misure di prevenzione;
d) all'esito di questa attivita', la Prefettura dell'Aquila:
1. ove non risulti confermata l'attualita' delle iscrizioni e
delle altre risultanze rilevate dalla consultazione del CED e dei
propri atti d'archivio, rilascia la "liberatoria" provvisoria;
2. ove risulti confermata l'esistenza delle situazioni
ostative di cui all'art. 67 del d.lgs. n. 159/2011, emette, sulla
base di tali circostanze, un'informazione antimafia interdittiva ai
sensi del successivo 84, comma 3. Il provvedimento adottato deve
essere trasmesso, oltreche' ai soggetti di cui all'art. 91, comma
7-bis, del decreto legislativo appena citato, anche alla Prefettura
nella cui Provincia ricade il luogo di residenza o sede legale
dell'impresa colpita dalla determinazione antimafia;
3. ove risulti confermata l'attualita' delle situazioni di
cui all'art. 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011 e
gli elementi contenuti nei provvedimenti giudiziari siano tali da non
consentire di desumere con il necessario grado di attendibilita'
prognostica l'esistenza di un tentativo di infiltrazione mafiosa, la
Prefettura dell'Aquila informa la stazione appaltante degli esiti
delle verifiche svolte e del fatto che i controlli proseguiranno al
fine di appurare l'eventuale esistenza di tentativi di infiltrazione
mafiosa.
Nello speciale modello dei controlli "antimafia" previsto per la
ricostruzione "post sisma" in Abruzzo, questa informazione equivale
alla comunicazione della particolare complessita' degli accertamenti
da espletare ai fini del rilascio dell'informazione antimafia, in
conseguenza della quale il tempo di conclusione del procedimento
viene prolungato di trenta giorni ulteriori, rispetto ai
quarantacinque previsti.
Ne consegue che in tali ipotesi le stazioni appaltanti possono
procedere . alla stipula del contratto decorso il termine di cui
all'art. 92, comma 2, del d.lgs. n. 159/2011.
3.2 L'accertamento degli eventuali tentativi di infiltrazione
mafiosa.
Anche nella nuova procedura, il secondo step delle verifiche
resta incentrato sull'accertamento degli eventuali tentativi di
infiltrazione mafiosa capaci di condizionare l'andamento dell'impresa
scrutinata, desunti dall'intero ventaglio delle situazioni indizianti
descritte dal ricordato art. 84, comma 4, nonche' dall'art. 91, comma
6, del d.lgs. n. 159/2011.
In questa fase gli elementi acquisiti, attraverso le verifiche
finalizzate all'emissione della "liberatoria provvisoria", devono
essere arricchiti, con i contributi che provengono:
1. dall'attivita' informativa disposta dal Prefetto dell'Aquila
e dal Prefetto della Provincia dove l'impresa esaminata ha la
residenza e la sede legale. In tale contesto, si sottolinea
l'importanza di continuare a corroborare il quadro informativo
acquisito, ricorrendo agli strumenti che consentono di effettuare
verifiche dinamiche sull'esecuzione dell'appalto (attraverso gli
accessi ai cantieri espletati dai Gruppi Interforze), nonche' ai
poteri conoscitivi ex D.L. n. 629/1982 che sono stati delegati ai
Prefetto in virtu' del D.M. 1° gennaio 1993. A questi puo'
aggiungersi l'ulteriore potere di richiesta di informazioni sulle
procedure di gara e sull'esecuzione dell'appalto, riconosciuto al
Prefetto dall'art. 14, commi dal 3-bis al 3-septies, del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito con modificazioni
nella legge 12 luglio 1991, n. 203;
2. dalle analisi che sono svolte dai Gruppi Interforze (della
Prefettura dell'Aquila e della Prefettura del luogo di residenza/sede
legale), dal GICER e dalla Sezione Specializzata di questo Comitato,
istituita presso la Prefettura dell'Aquila.
Coerentemente con la logica voluta dal piu' volte ricordato art.
16 del D.L. n. 39/2009, il Comitato ritiene che tali verifiche
debbano essere svolte secondo modalita' di controllo stringenti e
particolarmente penetranti, capaci di fotografare immediatamente le
eventuali situazioni di ingerenza o contiguita' mafiosa.
In questo senso si ravvisa l'opportunita' che le verifiche
continuino a svolgersi secondo un modello che implichi una costante
interazione tra la Prefettura dell'Aquila, nel suo ruolo di
"capo-maglia" e le Prefetture del luogo di residenza/sede legale ed i
rispettivi Gruppi Interforze. Cio' sempre nell'ottica di proseguire
sulla direttrice d'azione inaugurata con le ricordate Linee Guida del
2010 che vede la possibilita' di arricchire gli approfondimenti
svolti in sede locale con gli apporti che possono provenire dalle
strutture (GICER e Sezione Specializzata del CCASGO) destinate, in
virtu' del D.L. n. 39/2009, a supportare il Prefetto dell'Aquila
nella sua attivita' di prevenzione amministrativa delle infiltrazioni
della criminalita' organizzata.
Coerentemente con tale indicazioni, il Comitato ritiene che
questa fase del procedimento di rilascio delle informazioni antimafia
debba svolgersi secondo il seguente iter:
a) la Prefettura dell'Aquila, dopo aver consultato il CED
Interforze e le risultanze dei propri archivi, coinvolge la
Prefettura del luogo di residenza/sede legale dell'impresa, nella
fase degli accertamenti. Si precisa che tale coinvolgimento potra'
svilupparsi contemporaneamente alle verifiche che la Prefettura
dell'Aquila abbia eventualmente attivato in merito alle iscrizioni
concernenti situazioni rilevanti ai sensi degli artt. 67 e 84, comma
4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011. Dell'avvio di tali
verifiche e' comunque necessario che sia informata la Prefettura di
residenza/sede legale al fine di consentire uno svolgimento
coordinato degli accertamenti;
b) la Prefettura di residenza/sede legale provvede a disporre
gli opportuni accertamenti in merito all'impresa scrutinata. E'
stato, piu' volte, rappresentato come questo pur indispensabile
coinvolgimento di altre strutture e comandi localizzati fuori dal
teatro aquilano comporti, tuttavia, lungaggini e dispersivita' tali
da aggravare, talora sensibilmente, il procedimento di accertamento e
rilascio della documentazione antimafia. A tal riguardo, occorre
ribadire quanto gia' raccomandato da questo Comitato circa l'assoluta
imprescindibilita' che la fase in questione venga "presidiata" dai
Gruppi Interforze attivi presso ciascuna Prefettura.
Tali Organismi, concepiti fin dall'inizio come sede naturale per
l'approfondimento congiunto e lo scambio informativo interforze,
potranno anche svolgere quella utile funzione di demoltiplicatore dei
vari passaggi burocratici. A questi fini, si raccomanda altresi' che
per la messaggistica istruttoria il flusso comunicativo passi
esclusivamente attraverso il canale dei Gruppi Interforze, sia per
cio' che riguarda le interlocuzioni tra Prefetture, sia per cio' che
riguarda le interlocuzioni tra le varie componenti degli stessi
Gruppi;
c) la Prefettura di residenza/sede legale trasmette gli apporti
informativi e di analisi acquisiti con la metodica di cui al punto
precedente, alla Prefettura dell'Aquila, corredandoli con una
valutazione propositiva (obbligatoria, ma non vincolante) circa il
provvedimento finale da adottare;
d) la Prefettura dell'Aquila, sulla base degli elementi
ricevuti e di eventuali altri approfondimenti che ritiene necessario
disporre (iniziative informative del GICER, accessi nei cantieri
della ricostruzione, ecc.), adotta, previa eventuale valutazione del
Gruppo Interforze, il provvedimento conclusivo.
La procedura sopra delineata costituisce il "percorso" normale
attraverso il quale sono destinate a snodarsi le verifiche
"antimafia" nei confronti delle imprese impegnate nel processo di
ricostruzione.
L'esperienza pluriennale maturata ha, tuttavia, dimostrato come,
nel corso dei controlli, possano presentarsi anche situazioni
particolarmente complesse.
In simili casi, resta ferma la possibilita' per la Prefettura
dell'Aquila di avviare da subito iniziative di approfondimento
congiunte con le altre Prefetture, prime tra tutte quella di
residenza/sede legale.
4. Efficacia delle presenti Linee Guida.
Le presenti Linee Guida si applicano a decorrere dalla data della
loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale anche con riguardo ai
procedimenti in corso che sono stati avviati sulla base delle Linee
Guida pubblicate il 12 agosto 2010 come successivamente modificate ed
integrate.
(1) In particolare: le citate Linee Guida sono state pubblicate sul
Supplemento Ordinario alla G.U.R.I. n. 187 del 2010, e sulla
G.U.R.I. del 31 dicembre 2010, n. 305.
(2) Si tratta nello specifico della circolare n. 11001/119/20 (6)
dell'8 febbraio 2013 e della direttiva ministeriale n.
11001/119/20 (8) del 19 aprile 2013.
(3) Questa edizione delle Linee Guida e' pubblicata nella G.U.R.I.
dell'8 luglio 2009, n. 156.