Allegato-Linee guida
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI SUI RENDICONTI
DELLE REGIONI PER L'ANNO 2013, SECONDO LE PROCEDURE DI CUI ALL'ART.
1, COMMI 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266, RICHIAMATO
DALL'ART. 1, COMMA 3, D.L. 10 OTTOBRE 2012, N. 174, CONVERTITO, CON
MODIFICAZIONI, DALLA L. 7 DICEMBRE 2012, N. 213.
1. Il processo di attuazione del decreto legge 10 ottobre 2012,
n. 174, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n.
213, ha visto le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
al centro del nuovo sistema dei controlli sulle Autonomie
territoriali, le cui finalita' si compendiano nell'esigenza di
garantire il rispetto delle regole contabili ed il pareggio di
bilancio.
L'estensione dei profili di indagine, condotti dalle Sezioni
regionali con l'ausilio di innovativi strumenti di monitoraggio e di
accertamento della regolarita' della gestione finanziaria, ha
consentito alla Corte di acquisire una piu' approfondita conoscenza
dei sistemi contabili regionali, del quadro organizzativo all'interno
del quale questi operano e dell'assetto dei relativi controlli
interni.
Nell'ambito delle verifiche sulla gestione finanziaria delle
Autonomie regionali e degli enti che compongono il Servizio sanitario
regionale assegnate alla Corte dei conti dall'art. 1, d.l. n.
174/2012, particolarmente qualificante, in termini di collaborazione
e di sviluppo sinergico tra organi di controllo interno ed esterno,
e' la funzione introdotta dal combinato disposto di cui ai commi 3 e
4, che ha esteso agli Organi di revisione economico-finanziaria
istituiti presso le Regioni le procedure previste dall'art. 1, commi
166 e ss., l. 23 dicembre 2005, n. 266, gia' collaudate nei confronti
degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale.
Le finalita' di tale forma di controllo, svolto in stretto
raccordo con il Collegio dei revisori dei conti presso le Regioni,
sono state chiarite dal Giudice delle leggi con la sentenza 20 luglio
2012, n. 198, e confermate, con riferimento alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome, con sentenza 13 febbraio 2014, n.
23. In detta pronuncia si ribadisce che "il controllo esterno cosi'
configurato, sul modello gia' sperimentato per gli enti locali e'
ascrivibile alla categoria del riesame di legalita' e regolarita'", e
"concorre alla formazione di una visione unitaria della finanza
pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di
osservanza del patto di stabilita' interno".
Il tratto distintivo di tale strumento puo' cogliersi nella
pluralita' di obiettivi assegnati dall'art. 1, comma 3, d.l. n.
174/2012, che ne connota il carattere di presidio dinamico essenziale
ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica e del
coordinamento della finanza pubblica, specificamente rivolto alla
"...verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilita' interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia
di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della sostenibilita' dell'indebitamento e dell'assenza di
irregolarita' suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti".
La norma, pur collegandosi alla originaria disciplina relativa
alle funzioni di controllo della Corte dei conti sulla gestione delle
Amministrazioni regionali, introdotta, per un verso, dall'art. 3,
comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e, per altro verso,
dall'art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, rappresenta
il coerente sviluppo del processo di attuazione del federalismo
fiscale fondato su una logica di maggiore trasparenza e di
responsabilizzazione dei diversi livelli di governo.
Tale disciplina, nell'affidare alla Corte dei conti il compito di
verificare, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, il
rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province,
Citta' metropolitane e Regioni, in relazione al Patto di stabilita'
interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea, rende operante nei confronti delle
Amministrazioni territoriali un articolato sistema di controlli che
deve tener conto dei risultati della gestione delle partecipazioni in
societa' controllate e dei richiamati enti del Servizio sanitario.
2. In continuita' con le Linee guida approvate con deliberazione
n. 6/SEZAUT/2013/INPR, le attuali indicazioni istruttorie si ispirano
ad esigenze di razionalizzazione e di semplificazione degli
adempimenti richiesti dalla legge, evitando duplicazioni di richieste
di dati e reiterazioni di verifiche aventi analoghe caratteristiche
funzionali e metodologiche.
Le presenti Linee guida concernono le relazioni del Collegio dei
revisori presso le Regioni sui rendiconti 2013, rinviando ad una
successiva deliberazione l'individuazione degli adempimenti
riguardanti le relazioni sui bilanci preventivi 2014.
Alla luce delle verifiche svolte dalle Sezioni regionali,
chiamate a pronunciarsi, in sede di giudizio di parificazione, sui
rendiconti generali proposti dalle Giunte regionali e, in un secondo
momento, sulle relazioni dei Collegi dei revisori dei conti
concernenti i rendiconti approvati dai Consigli regionali, si e'
ritenuto necessario gettare le basi per realizzare un piano di piu'
profonda interoperabilita' e di cooperazione tra la Corte e le
Istituzioni territoriali. Esso, in particolare, deve consentire di
strutturare e di mettere a disposizione degli operatori una "banca
dati integrata" che favorisca la gestione condivisa delle
informazioni contabili ed extracontabili, sviluppando un patrimonio
informativo omogeneo utile anche alla Sezione delle autonomie per
elaborare il referto annuale.
Infatti, le relazioni annuali dei revisori dei conti regionali
sono funzionali anche alle attribuzioni intestate alla Sezione delle
autonomie, la quale, a mente dell'art. 3, comma 6, l. n. 20/1994 e
dell'art. 7, comma 7, l. n. 131/2003, riferisce annualmente al
Parlamento ed ai Consigli regionali sull'esito del controllo eseguito
sulla base dei dati e delle informazioni raccolti anche dalle Sezioni
regionali di controllo.
3. In una logica di semplificazione e di interoperabilita' tra
sistemi informativi, in cui le banche dati governate dalla Sezione
delle autonomie convergono progressivamente verso un unico sistema
integrato di finanza territoriale ad interconnessione flessibile, si
e' ritenuto di non richiedere la produzione di dati gia' presenti in
altri sistemi informativi (SICO, SIOPE, PATTO).
Nella prospettiva dell'acquisizione telematica dei rendiconti
delle Regioni, si e' inteso proporre agli Organi di revisione
economico-finanziaria delle Regioni nuovi schemi di relazione sui
consuntivi regionali, strutturati in questionari che consentono la
compilazione on line ed il successivo invio alla Corte dei conti,
utilizzando un modello analogo a quello gia' esistente per gli Enti
locali (SIQuEL).
Questo processo di cambiamento costituisce un primo passo verso
l'attuazione delle disposizioni recate dal d.lgs. 23 giugno 2011, n.
118, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli
schemi di bilancio delle Regioni, nella prospettiva di far confluire
le attuali modalita' di raccolta dei dati contabili in un progetto
generale di accesso "concordato" alle scritture informatiche delle
singole Regioni, in grado di fornire un costante flusso di dati
relativi alle diverse fasi gestionali (sul modello del sistema
informativo integrato RGS - Corte dei conti).
Al fine di adeguare le esigenze istruttorie rappresentate dalle
Sezioni regionali di controllo e dalla Sezione delle autonomie alle
soluzioni tecnico-informatiche che consentano un piu' rapido
adeguamento del software, e' stata enucleata nella
relazione-questionario una parte "fissa", contenente "quadri
contabili" da aggiornare nel tempo, che si aggiunge a quella
"variabile", recante "quesiti" relativi a informazioni di carattere
qualitativo, cosi' da favorire la gestione informatizzata della banca
dati e circoscrivere l'ambito delle modifiche da apportare, riducendo
i tempi ed i costi di adeguamento del sistema alle revisioni che si
renderanno necessarie.
Al pari dello scorso anno, lo schema di relazione presenta una
forma sufficientemente flessibile ed aperta, tale da consentire ai
destinatari (che nelle more della effettiva operativita' dei Collegi
dei revisori possono essere individuati nei Responsabili delle
ragionerie/uffici di bilancio delle Regioni) di integrare
adeguatamente la risposta sintetica, nella parte "quesiti", con
l'esplicitazione di ogni ulteriore chiarimento ritenuto utile allo
scopo.
Per consentire l'avvio della banca dati integrata, l'arco
temporale preso in considerazione e' necessariamente triennale, il
che consentira', altresi', di verificare, sulla base di dati omogenei
riferiti all'intero triennio, la tenuta complessiva dei documenti di
programmazione e di esprimere valutazioni anche ai fini del giudizio
di parificazione del rendiconto.
4. Al fine di pervenire a un sempre maggior coordinamento con le
Sezioni regionali di controllo e le Amministrazioni controllate, la
Sezione delle autonomie ha sviluppato le linee operative del presente
documento con il concorso di specifici gruppi di lavoro, composti in
prevalenza da magistrati assegnati alle Sezioni regionali di
controllo, integrati da esperti esterni selezionati con procedura
comparativa per titoli. Il relativo contributo di analisi e' stato
recepito, come pure sono state considerate le esigenze operative
delle Amministrazioni regionali emerse in sede di confronto con la
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nonche' con la
Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e
delle Province autonome.
Le Linee guida e la relazione-questionario costituiscono supporto
operativo anche per le Sezioni di controllo nelle Regioni a Statuto
speciale e nelle Province autonome, nel rispetto degli ordinamenti
giuridici e degli specifici regimi di autonomia differenziata. Negli
appositi quadri riservati ai chiarimenti potra' essere indicata, a
cura dei medesimi Enti, la normativa eventualmente applicata in luogo
di quella citata nel testo, in coerenza con le procedure di controllo
previste dai rispettivi ordinamenti.
Il risultato del complesso lavoro di aggiornamento delle Linee
guida per le relazioni dei Collegi dei revisori dei conti sui
rendiconti delle Regioni per l'esercizio 2013 e' costituito da un
questionario che si articola in due parti. La prima, suddivisa in
sette sezioni, compendia i tratti caratteristici di particolari
profili gestionali, potenzialmente idonei ad incidere sulla sana
gestione economico-finanziaria dell'Ente; la seconda, invece, e'
destinata ad implementare la banca dati contabili e si articola in
vari quadri, la cui compilazione alimenta una serie di voci di
bilancio che vanno a comporre prospetti di sintesi che caratterizzano
la situazione economico-finanziaria dell'Ente.
Con riguardo alla prima parte ("quesiti"), il questionario e'
articolato come di seguito indicato:
la prima sezione (Domande preliminari) contiene una ricognizione
dei principali adempimenti di carattere contabile e finanziario;
la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa e
contabile) riguarda taluni parametri amministrativo-contabili capaci
di intercettare la presenza di problematiche nella gestione del
personale ovvero di far emergere una non corretta rappresentazione
contabile delle effettive risultanze della gestione finanziaria;
la terza sezione (Gestione contabile) si limita ad alcune
verifiche in ordine all'avanzo di amministrazione ed alla effettiva
consistenza patrimoniale, rinviando la compilazione dei dati numerici
di rendiconto al secondo blocco di domande;
la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) e' intesa ad evidenziare il rispetto dei vincoli di
indebitamento, con approfondimenti circa l'utilizzo di strumenti di
finanza derivata o di altri mezzi di finanziamento suscettibili di
avere potenziali finalita' elusive;
la quinta sezione (Organismi partecipati) mira a verificare il
rispetto delle prescrizioni normative in materia di esternalizzazione
dei servizi in societa' e altri organismi partecipati, considerando i
risultati di esercizio conseguiti e l'impatto delle relative gestioni
sui bilanci degli enti proprietari;
la sesta sezione (Patto di stabilita') contiene parametri diretti
a verificare l'effettivo rispetto degli obblighi e degli obiettivi
fissati dal patto di stabilita' interno per il 2013;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' diretta ad
evidenziare la presenza di eventuali criticita' nel finanziamento del
Servizio sanitario regionale e nella relativa gestione contabile.
La seconda parte del questionario ("quadri contabili") e'
suddivisa in tre sezioni, cosi' articolate:
ottava sezione (dati contabili)
8.1 Entrate
8.2 Entrate tributarie
8.3 Spese
8.4 Risultato amministrazione
8.5 Equilibri
8.6 Contabilita' speciali
8.7 Residui attivi e passivi
8.8 Contenimento spese
8.9 Conto del patrimonio
8.10 Indebitamento
8.11 Vincoli indebitamento
8.12 SSR indebitamento
8.13 Sanita'
8.14 Sanita' consolidato
nona sezione (Organismi partecipati)
9.1 Dati societari
9.2 Dati di bilancio
9.3 Crediti e debiti
9.4 Bilancio consolidato
9.5 Affidamenti
9.6 Spese dell'ente
decima sezione (Note) dedicata all'inserimento di importi
rettificativi, con riferimento a ciascuna posta contabile, nonche' di
eventuali commenti e/o precisazioni.
5. Con specifico riferimento alla duplice funzione delle Linee
guida, preordinate tanto ai giudizi di parificazione quanto alle
relazioni sul rendiconto approvato dai Consigli regionali, e'
necessario che i "dati contabili" richiesti nel questionario siano
"validati" con priorita' rispetto alla parte "quesiti", ossia
immediatamente dopo l'approvazione del rendiconto da parte della
Giunta regionale (di norma entro il 30 aprile), per essere poi
confermati/rettificati al momento dell'approvazione dal parte del
Consiglio regionale.
Sotto il profilo operativo, si evidenzia che la
relazione-questionario, che sara' resa disponibile on line nei tempi
tecnici necessari, previa comunicazione da parte della Sezione delle
autonomie, potra' mostrare talune differenze di carattere meramente
formale rispetto alla versione pubblicata in Gazzetta Ufficiale, per
esigenze legate allo sviluppo del software.
Per procedere alla compilazione della relazione-questionario,
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on line,
selezionare il link "Controllo e Referto" e, successivamente,
selezionare il sistema ConTe (Contabilita' Territoriale).
Per gli utenti gia' registrati sul sistema SIQuEL non sara'
necessario effettuare una nuova registrazione, ma potranno accedere
direttamente al sistema ConTe.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione nel sistema GET - Gestione
Enti Territoriali (all'interno dell'Area "Controllo e Referto").
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza (Presidente del collegio dei revisori - PCR; Collaboratore
del collegio dei revisori - CCR; Responsabile Organismi Partecipati -
ROP; Responsabile Ragioneria/Servizi Finanziari della Regione - RSF)
e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara' possibile entrare
sia su ConTe sia su SIQuEL.
In ordine alle modalita' di gestione della
relazione-questionario, il sistema ConTe e' composto da due macro
funzioni distinte: nella parte "Quesiti" e' possibile inserire il
Questionario in formato .xls debitamente compilato, mentre l'area
"Quadri contabili" (organizzata in diverse sezioni), e' dedicata
all'inserimento dei dati richiesti.
Con la macro funzione "Quadri contabili" sara' consentito
compilare o modificare ciascuna sezione anche in tempi diversi,
salvando a piu' riprese i dati immessi al fine di memorizzarli
provvisoriamente prima dell'invio finale ("Validazione"). Sara'
disponibile anche una funzione di annullamento dell'invio effettuato
("Annulla Validazione"), per permettere l'integrazione/rettifica dei
dati.
Inoltre, si richiama l'attenzione sulla necessita' di inserire i
dati degli Organismi Partecipati (sezione IX della parte "Quadri
Contabili") nell'ambito del sistema SIQuEL, ove e' gia' operativa una
specifica banca dati. Con le medesime modalita', dovranno essere
forniti i dati di dettaglio relativi agli strumenti di finanza
derivata (sezione VIII della parte Quadri Contabili, tabella 8.10.5).
All'interno del sistema ConTe saranno fornite le indicazioni
necessarie per accedere alle predette banche dati, oltre ai
riferimenti per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.