LA CORTE DEI CONTI
Nell'adunanza del 18 marzo 2016;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e
successive modificazioni (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visti gli articoli 1 e 3 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la propria deliberazione n. 4/2015/INPR, con cui sono state
dettate «Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilita'
delle regioni e degli enti locali»;
Vista, la propria deliberazione n. 31/2015/INPR, con cui sono state
integrate le linee guida enti locali, ai sensi dell'art. 1, commi 166
e seguenti della legge n. 266/2005 (approvate con deliberazione n.
13/2015/INPR), in ordine all'utilizzo della cassa vincolata per
temporanee esigenze correnti, ai sensi dell'art. 195 del TUEL;
Vista la propria deliberazione n. 32/2015/INPR, recante «Linee di
indirizzo su aspetti significativi dei bilanci preventivi 2015 nel
contesto della contabilita' armonizzata»;
Viste le proprie deliberazioni n. 7/SEZAUT/2016/FRG e n.
8/SEZAUT/2016/FRG con le quali sono state approvate, rispettivamente
le relazioni al Parlamento sulla gestione finanziaria delle regioni e
sulla gestione finanziaria degli enti locali per l'esercizio 2014;
Vista l'esigenza di fornire agli enti utili indicazioni di
principio e operative su alcuni profili di particolare rilevanza per
la corretta attuazione della contabilita' armonizzata negli enti
territoriali e per la formazione del bilancio 2016;
Vista la nota n. 1812, del 9 marzo 2016, con la quale il presidente
della Corte dei conti ha convocato la sezione delle autonomie per
l'adunanza del giorno 18 marzo 2016;
Uditi i relatori: presidente di sezione Mario Falcucci e i
consiglieri Alfredo Grasselli, Rinieri Ferone, Paola Cosa, Adelisa
Corsetti;
Premesso
Per l'esercizio 2016, alla stessa stregua degli anni precedenti, il
termine per l'approvazione del bilancio di previsione - fissato
dall'art. 151, comma 1, del decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL),
al 31 dicembre dell'anno precedente all'esercizio di riferimento,
anche in ragione delle difficolta' incontrate dagli enti per definire
una programmazione su un arco temporale triennale, nell'incertezza
delle risorse finanziarie a disposizione - e' stato differito per gli
enti locali, inizialmente con decreto ministeriale del 28 ottobre
2015, al 31 marzo 2016 e successivamente e' stato ulteriormente
prorogato al 30 aprile per i comuni ed al 31 luglio per province e
citta' metropolitane in forza del decreto ministeriale 1° marzo 2016.
Alla luce di quanto disposto dall'art. 43 del decreto legislativo
n. 118/2011, alcune regioni non hanno adottato le leggi di bilancio
nei termini previsti, facendo cosi' ricorso all'esercizio
provvisorio.
L'esercizio 2016 rappresenta momento centrale per l'entrata a
regime della riforma contabile per gli enti territoriali, che non
avendo partecipato alla fase di sperimentazione, ai sensi dell'art.
78 del decreto legislativo n. 118/2011, hanno rinviato alcuni degli
adempimenti richiesti dall'armonizzazione. Si intende fare
riferimento, in particolare, all'adozione degli schemi di bilancio
armonizzato; all'introduzione per gli enti locali del bilancio di
cassa; all'applicazione della codifica della transazione elementare;
all'adozione del piano dei conti integrato; all'affiancamento della
contabilita' economico-patrimoniale a quella finanziaria, per
garantire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali; alla
predisposizione del bilancio consolidato. Adempimenti questi ultimi
che si sono aggiunti a quelli gia' previsti per il 2015, riguardanti,
principalmente, l'applicazione del principio della competenza
finanziaria potenziata, con il conseguente riaccertamento
straordinario dei residui attivi e passivi nonche' l'individuazione e
corretta applicazione del «fondo pluriennale vincolato» e del «fondo
crediti di dubbia esigibilita'».
Pertanto, sottolineando ancora una volta l'importanza del processo
di armonizzazione contabile in atto, si ritiene di accompagnare
l'azione degli enti in questa complessa fase di passaggio, fornendo
utili indicazioni di principio ed operative su alcuni profili di
particolare rilievo, anche al fine di orientare l'applicazione
uniforme delle disposizioni in materia.
Le presenti linee di indirizzo riguardano l'intero universo degli
enti territoriali, dal momento che il concetto di armonizzazione
«deve essere inteso come un complesso normativo unitario e
inscindibile, i cui principi si impongono anche alle autonomie
speciali», le quali, a norma dell'art. 79, decreto legislativo n.
118/2011, possono stabilire decorrenza e modalita' di applicazione
(cfr. deliberazione n. 3/SEZAUT/2016/QMIG).
E' stato pure sottolineato che l'utilizzo di tali prerogative «deve
quindi avvenire preservando la sostanza dell'ampio e complesso
processo di armonizzazione senza ridurne la portata, attraverso
l'introduzione di criteri interpretativi che finirebbero per
riprodurre aspetti di disomogeneita' nei conti degli enti
territoriali».
Considerato
La Corte dei conti, in piu' occasioni, ha avuto modo di
sottolineare la centralita' del processo di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali,
ai fini di un recupero di trasparenza dei relativi conti.
Nel condividere, sostanzialmente, l'impianto della contabilita'
armonizzata, la Corte (sezione delle autonomie e sezioni regionali di
controllo) si e' riservata di procedere ad un sistematico
monitoraggio - essenziale anche per garantire la sana gestione
finanziaria degli enti territoriali - delle disposizioni contenute
nel decreto legislativo n. 118/2011, come novellato dal decreto
legislativo n. 126/2014.
Non a caso puntuali indicazioni al riguardo sono state fornite, nel
corso del 2015, con le delibere n. 4/INPR, n. 31/INPR e n. 32/INPR
della sezione delle autonomie. Cio' anche per accompagnare gli enti
nella non facile fase di passaggio alle nuove regole contabili e,
segnatamente, nell'applicazione degli istituti qualificanti della
riforma, in linea con le considerazioni sviluppate nelle audizioni
del 29 maggio e 27 novembre 2014, presso la Commissione parlamentare
per l'attuazione del federalismo fiscale.
La Corte, in questa sede, ribadisce l'esigenza che si proceda nel
percorso intrapreso per migliorare la qualita' dei conti degli enti
territoriali, che costituiscono una componente primaria del conto
della pubblica amministrazione. Proprio in questa prospettiva ritiene
di procedere all'adozione di una deliberazione di orientamento per la
predisposizione dei bilanci di previsione 2016-2018.
Si intende focalizzare l'attenzione su alcuni temi di particolare
rilievo individuati alla luce, da un lato, delle criticita' emerse
nel primo anno di esperienza fatta dalla generalita' degli enti che
dal 2015 hanno avviato l'armonizzazione dei bilanci, e dall'altro,
dell'avvio del pareggio di bilancio in una forma semplificata per
l'esercizio 2016.
A differenza di quanto avvenuto per gli esercizi 2014 e 2015,
questa delibera e' collegata funzionalmente alle linee guida, che a
breve saranno emanate, per la relazione degli organi di revisione
economico-finanziaria, sui bilanci di previsione 2016-2018, in cui
sara' allargato lo spettro valutativo ad una piu' ampia prospettiva
della gestione.
Un'ulteriore complicazione per il conseguimento della finalita' di
un'ordinata gestione e' rappresentata dall'ormai consolidato ricorso
all'esercizio provvisorio, i cui effetti negativi sono stati
evidenziati negli anni passati con specifiche delibere della Sezione
delle autonomie.
L'esercizio provvisorio riguarda quest'anno anche alcune regioni
che, per motivi diversi, non hanno approvato nei termini previsti i
bilanci di previsione 2016. Valgono per le predette amministrazioni
regionali, con riguardo agli aspetti di principio, gli indirizzi
rivolti agli organi di revisione economico-finanziaria degli enti
locali, con le deliberazioni n. 23/2013/INPR e n. 18/2014/INPR di
questa sezione.
Delibera
Di adottare le unite linee di indirizzo per la formazione del
bilancio 2016-2018 e per l'attuazione della contabilita' armonizzata
negli enti territoriali.
Le suddette indicazioni sono rivolte anche alle regioni e agli enti
locali operanti nel territorio delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome, nei limiti della compatibilita' con gli
specifici ordinamenti.
Dispone
Che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
pertinenti valutazioni, al Ministro dell'interno e al Ministro
dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 18 marzo 2016.
Il presidente/relatore: Falcucci
I relatori: Grasselli - Ferone - Cosa - Corsetti
Depositata in Segreteria il 23 marzo 2016
Il dirigente: Prozzo