Allegato
CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie
LINEE GUIDA E RELATIVO QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE
ECONOMICO - FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ART. 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005, N.
266. RENDICONTO DELLA GESTIONE 2016.
1. Come noto, parallelamente all'attivita' di orientamento svolta
con riguardo alle rilevanti novita' intervenute nell'ordinamento
finanziario e contabile degli enti locali a seguito del compiuto
avvio del sistema di contabilita' armonizzata e della prima
applicazione del principio del pareggio di bilancio, la sezione delle
autonomie ha avviato una attenta riflessione in ordine all'ambito dei
controlli intestati alle sezioni regionali di controllo dall'art. 1,
commi 166 e successive e seguentis della legge 23 dicembre 2005, n.
266, nonche' in relazione alle finalita' conoscitive da soddisfare
attraverso la tradizionale interlocuzione con l'organo di revisione
dell'ente.
In questa prospettiva il questionario qui allegato, relativo al
rendiconto della gestione 2016, rappresenta un'ulteriore tappa del
percorso di semplificazione intrapreso a partire dalla deliberazione
n. 32/2015/INPR (Linee di indirizzo su aspetti significativi dei
bilanci preventivi 2015) e ribadito con la deliberazione n.
22/2016/INPR (Linee guida e questionario per gli organi di revisione
economico-finanziaria in relazione agli esiti dell'esercizio
finanziario 2015) oltreche' con la recente deliberazione n.
2/SEZAUT/2017/INPR avente ad oggetto il programma delle attivita' di
controllo della sezione per l'anno 2017.
Una significativa spinta nel senso della semplificazione e'
stata, inoltre, impressa dalla ormai completa operativita' del canale
informativo della Banca dati delle amministrazioni pubbliche (d'ora
in poi BDAP) che, come evidenziato nella citata deliberazione di
programma, ha consentito - ed in certa misura imposto - una
rivisitazione dei tradizionali questionari nell'ottica di una loro
utilizzazione «nei limiti delle strette necessita' informative non
soddisfatte dalla immediata attingibilita' dei dati dalla copiosa
documentazione che affluisce alla BDAP».
In tal senso non appare, invero, superfluo rimarcare come la
nuova Banca dati consenta di acquisire - distintamente per le
regioni, le Province autonome di Trento e Bolzano, gli enti locali, i
loro organismi ed enti strumentali in contabilita' finanziaria o
economico - patrimoniale - gli schemi di bilancio ed i dati contabili
analitici (comprensivi del piano degli indicatori e dei risultati
attesi di bilancio) relativamente alle fasi di previsione,
rendicontazione e consolidamento.
Ne consegue un cospicuo patrimonio conoscitivo di pronta
fruibilita' da parte delle Sezioni regionali di controllo che, ai
fini delle verifiche di competenza, potranno, altresi', avvalersi
delle potenzialita' del nuovo sistema che consente di acquisire
finanche dati di preconsuntivo nonche' di effettuare controlli
automatici sulla qualita' e sulla coerenza dei dati trasmessi.
Di qui la possibilita' di conseguire, per un verso «una riduzione
dei tempi e dei costi della raccolta delle informazioni contabili» e,
per altro, una maggiore tempestivita' delle verifiche riducendo
significativamente lo iato temporale che, sino ad oggi, ha
caratterizzato i controlli sulla gestione finanziaria degli enti
locali ponendo, peraltro, delicate questioni in ordine
all'effettivita' di eventuali misure correttive.
D'altro canto non puo' revocarsi in dubbio che tale
riconsiderazione dei criteri e dei metodi sia coerente con la
previsione di cui all'art. 1 commi 166 e successive e seguenti della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 - imprescindibile parametro normativo
di riferimento - posto che i controlli di cui trattasi rinvengono,
comunque, fondamento nel questionario redatto, sia pur in forma
semplificata, dall'organo di revisione dell'ente il quale, nel
rinnovato contesto, e' piuttosto chiamato ad assicurare
l'attendibilita' dei dati e ad attestare la congruenza di quelli
inseriti in BDAP con quelli presenti nei documenti contabili
dell'ente.
A tal fine gli organi di revisione dovranno registrarsi nel
sistema BDAP - bilanci armonizzati per poter accedere in
visualizzazione di tutti i documenti contabili (schemi di bilancio,
piano dei conti integrato - con i relativi dati contabili analitici e
piano degli indicatori e risultati attesi) relativi all'ente o agli
enti di propria competenza.
La registrazione potra' essere eseguita dal presidente del
collegio dei revisori (PCR) e dai collaboratori del collegio dei
revisori (CCR) e dovra' essere effettuata selezionando il seguente
link «Nuova registrazione» presente nella Home page di BDAP:
http://www.bdap.tesoro.it/Pagine/default.aspx
Per qualsiasi supporto di tipo tecnico alla registrazione e
all'utilizzo del sistema e' possibile selezionare la voce «supporto»
all'interno della home page.
Anche sul portale «FITNET» della Corte dei conti sara'
disponibile una sintetica guida operativa per effettuare la
registrazione.
2. Operata tale doverosa premessa di ordine metodologico, nel
merito, si evidenzia come, in coerenza con le linee direttrici
indicate nella piu' volte richiamata deliberazione n.
2/SEZAUT/2017/INPR, la Sezione ha ritenuto di proseguire nel
monitoraggio degli istituti piu' rilevanti del sistema armonizzato
appuntando, altresi', l'attenzione su specifici profili gestionali
indicativi della capacita' di perseguire quella effettiva stabilita'
di medio-lungo termine che assume valenza centrale in relazione ai
plurimi oneri maturati a carico degli enti per effetto delle misure
di sostegno ai bilanci (rimborso delle anticipazioni di liquidita',
dilazione del ripiano del disavanzo conseguente al riaccertamento
straordinario, rinegoziazione dei mutui, utilizzo dei fondi di
rotazione per il riequilibrio dei bilanci, ripiano connesso agli
squilibri nella gestione dei residui previsto dalla legge di bilancio
per il 2017).
Nel dettaglio il questionario risulta articolato in cinque
Sezioni precedute, secondo un modello ormai consolidato, da una serie
di domande preliminari che si arricchiscono, tuttavia, di nuovi
contenuti essendo le stesse finalizzate, non solo ad operare una
ricostruzione di insieme di aspetti sensibili della gestione, ma
anche a sollecitare le verifiche dell'Organo di revisione in ordine
alla completezza del compendio documentale trasmesso alla BDAP
(rendiconto 2016 corredato dei documenti elencati all'art. 11, comma
4, del decreto legislativo 118/2011) nonche' in ordine alla
congruenza dei dati inviati alla BDAP ovvero alla Banca dati degli
organismi partecipati tenuta dal Dipartimento del Tesoro con quelli
presenti nei documenti contabili dell'Ente.
La sezione prima, dedicata alla gestione finanziaria, ha
particolare riguardo alla tematica degli equilibri di cassa quale
aspetto cruciale della gestione dei bilanci degli enti locali alla
luce del vigente apparato normativo ancorche' significativamente
temperato a seguito del superamento dell'obbligo di pareggio
«surrogato» dalla garanzia di un fondo di cassa finale non negativo:
in questa ottica dettagliati e circostanziati sono i dati contabili
richiesti per una ricognizione delle riscossioni e dei pagamenti
all'esito dell'esercizio 2016. Parimenti puntuale ed analitico, in
coerenza con le indicazioni gia' rese dalla sezione con la
deliberazione n. 31/SEZAUT/2015, e' lo scrutinio dell'evoluzione
della cassa vincolata e dell'anticipazione di tesoreria. Precipua
rilevanza rivestono i quesiti relativi all'alimentazione ed alla
corretta rappresentazione a rendiconto del fondo pluriennale
vincolato, quale istituto a presidio dell'ortodossa applicazione
della competenza finanziaria, nonche' quelli afferenti l'evoluzione
del fondo crediti di dubbia esigibilita' la cui analisi non puo'
prescindere da una lettura congiunta dei dati delle riscossioni delle
principali risorse. A completare tale ricostruzione intervengono i
quesiti aventi ad oggetto la gestione dei residui scrutinata anche
sotto il profilo delle procedure e delle modalita' osservate per il
riaccertamento ordinario e per le eventuali declaratorie di
inesigibilita' e/o insussistenza.
Per la parte spesa, analogamente al questionario relativo al
rendiconto della gestione 2015, sono inseriti un numero assolutamente
contenuto di quesiti in tema di personale - che, tuttavia, non
mancano di indagare le problematiche della contrattazione integrativa
(rispetto dei vincoli e recupero ex art. 4, decreto-legge n.
16/2014) - e di tempestivita' dei pagamenti. Specifica attenzione e'
rivolta alla tematica dell'accantonamento a fondi e, segnatamente,
alla congruita' degli stessi in relazione alle precipue finalita'
assolte (copertura debiti fuori bilancio/oneri da contenzioso/perdite
reiterate) tipicamente espressive di uno dei principali principi
contabili generali e cioe' quello della prudenza. Di interesse, da
ultimo, i quesiti volti alla verifica della corretta
contabilizzazione dei servizi in conto terzi e delle partite di giro
nell'ambito dei quali si segnala la questione della contabilizzazione
di risorse afferenti programmi operativi finanziati con fondi
comunitari.
Particolarmente semplificata risulta la struttura della sezione
seconda, intitolata indebitamento e strumenti di finanza derivata,
incentrata su quesiti mirati e su un prospetto riepilogativo
ricostruito sul modello dell'allegato licenziato con il quinto
decreto correttivo dei principi contabili applicati di cui al decreto
del Ministro dell'economia e delle finanze del 4 agosto 2016. Cio' in
vista di una compiuta verifica in ordine al rispetto della disciplina
vincolistica, peraltro, ormai, significativamente ridimensionata, ed
all'acquisizione di dati di rilievo per la determinazione del peso
finanziario dell'indebitamento e, dunque, indispensabili ai fini del
giudizio sulla sostenibilita' dello stesso che l'art. 148-bis TUEL
intesta alle sezioni regionali di controllo.
Analogamente circoscritti, nonostante le importanti novita'
recate dall'art. 1, comma 710, della legge n. 208/2015, sono gli
ambiti di indagine della sezione terza avente ad oggetto rispetto del
saldo di finanza pubblica essendo prevista, in vista delle doverose
verifiche e di ulteriori approfondimenti istruttori, l'allegazione
del prospetto di monitoraggio dello stesso nonche' di quello relativo
ad eventuali variazioni intervenute in ragione della partecipazione a
patti di solidarieta'.
La sezione quarta e' rivolta alle verifiche in tema di organismi
partecipati.
A tal riguardo deve segnalarsi come, nel corso del 2016 in vista
di una riduzione dei costi per la raccolta delle informazioni e di
una semplificazione degli adempimenti a carico degli enti
territoriali, sia venuto meno lo specifico canale informativo
rappresentato dalla Banca dati S.i.qu.e.l. degli organismi e sia
stata istituita presso il Dipartimento del tesoro la Banca dati unica
delle partecipazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni cui
affluiscono tutti i dati necessari alla rilevazione delle
partecipazioni e dei rappresentanti delle amministrazioni negli
organi di Governo di societa' ed enti nonche' quelli di interesse per
le attivita' di controllo e di referto della Corte dei conti. In
considerazione di quanto appena ricordato, la Sezione in esame, a
completamento del percorso ricognitivo avviato in occasione delle
verifiche sul rendiconto 2015, focalizza l'attenzione sugli esiti dei
processi di razionalizzazione avviati dagli enti in forza delle
previsioni di cui ai commi 611 e 612 dell'articolo unico della legge
n. 190/2014 oltre che su singoli aspetti gestionali oggetto di
precipue disposizioni di legge: sotto tale profilo, accanto ai
tradizionali quesiti relativi al rispetto delle discipline
vincolistiche (divieto di ricapitalizzazione di societa' in perdite
da piu' di tre esercizi, riduzione dei compensi agli amministratori
di societa' con risultato economico negativo nei tre esercizi
precedenti) si segnalano quelli relativi all'assolvimento di obblighi
introdotti dal nuovo sistema di contabilita' (eventuale adozione del
bilancio consolidato, adempimenti preliminari all'adozione dello
stesso) ovvero dal recente decreto legislativo 175/2016 (c.d. Testo
unico sulle partecipate).
Del tutto nuova e' la sezione quinta intitolata «Stato
patrimoniale» e dedicata all'acquisizione di circostanziati elementi
conoscitivi in relazione ai numerosi adempimenti posti in essere nel
corso dell'esercizio 2016, atteso il pressoche' generalizzato
differimento di cui si sono avvalsi gli enti, per l'avvio della
contabilita' economico-patrimoniale.
Come noto si tratta di operazioni di carattere straordinario che,
attuando il passaggio dai criteri di valutazione e di classificazione
propri del vecchio ordinamento a quelli previsti dal sistema
armonizzato, rappresentano uno snodo fondamentale della contabilita'
economico-patrimoniale assumendo una valenza analoga a quella svolta,
sotto il profilo finanziario, dal riaccertamento straordinario.
Puntuali quesiti sono stati, pertanto, formulati in relazione
alla riclassificazione dello stato patrimoniale chiuso al 31 dicembre
2015 ed alla rivalutazione dell'attivo e del passivo riclassificato -
quali attivita' preliminari fondamentali per l'adozione della nuova
rappresentazione contabile - agli atti deliberativi assunti dal
Consiglio oltre che al compiuto assolvimento, nella relazione sulla
gestione allegata al rendiconto 2016, dei prescritti obblighi di
informazione.
3. Cosi' ricostruiti gli aspetti salienti di ciascuna sezione in
cui e' articolato il questionario licenziato dalla sezione emerge
evidente come lo stesso rappresenti una base informativa essenziale i
cui contenuti potranno essere implementati dalle Sezioni regionali di
controllo in relazione a specifiche esigenze conoscitive.
Le presenti linee guida e la relativa relazione-questionario
costituiscono supporto operativo anche per l'attivita' delle sezioni
regionali di controllo delle regioni a statuto speciale e le due
province autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalla
sentenza n. 23/2014 della Corte costituzionale, potranno utilizzarle
nel rispetto dei regimi di autonomia differenziata ad esse
applicabili. In tale ottica, i revisori dei predetti enti potranno
richiamare, negli appositi quadri riservati ai chiarimenti, la
normativa di settore eventualmente applicata in luogo di quella
nazionale citata nel questionario.
Per esigenze legate allo sviluppo del software, la
relazione-questionario disponibile on line potra' mostrare talune
differenze di carattere meramente formale rispetto alla versione
pubblicata in Gazzetta Ufficiale. La sezione delle autonomie
comunichera' la data dalla quale sara' resa disponibile agli utenti
la versione on line.
Parte di provvedimento in formato grafico