Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI ANNUALI DEL SINDACO DEI COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA'
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEL
SISTEMA INTEGRATO DEI CONTROLLI INTERNI NELL'ESERCIZIO 2017 (AI
SENSI DELL'ART. 148 DEL DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267
- TUEL)..
1. Le Linee guida annuali volte a definire lo schema di relazione
sul funzionamento del sistema dei controlli interni nell'esercizio
2017, che i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, i sindaci delle citta' metropolitane e i presidenti delle
province trasmettono, ai sensi dell'art. 148 del Tuel, alle sezioni
regionali della Corte dei conti ed alla Sezione delle autonomie,
rappresentano il momento di raccordo delle verifiche sullo stato di
attuazione e sulla funzionalita' del sistema dei controlli interni.
La puntuale compilazione dello schema di relazione consente una
conoscenza piu' approfondita degli eterogenei modelli attuativi e dei
livelli di funzionamento dei sistemi di controllo inseriti nel
contesto organizzativo e gestionale dei singoli enti. Costituisce,
quindi, per gli stessi enti locali uno strumento ricognitivo su cui
basare le proprie valutazioni circa l'adeguatezza, l'affidabilita' e
l'efficacia dei controlli realizzati, utile a promuoverne il piu'
corretto funzionamento attraverso il confronto con l'esperienza di
altre realta' locali.
Ulteriore obiettivo e' quello di evitare il rischio che le
diverse modalita' organizzative del sistema dei controlli interni
nelle singole realta' locali si risolvano in una varieta' di modelli
scarsamente funzionali al miglioramento dell'organizzazione e
dell'attivita' degli enti, ovvero producano una serie di dati
difficilmente raffrontabili e non sufficientemente significativi.
2. Lo scopo fondamentale delle presenti Linee guida e', dunque,
quello di farsi interprete delle logiche di controllo concretamente
perseguite dai singoli enti in funzione della ottimizzazione delle
proprie risorse e delle esigenze informative delle Sezioni regionali
impegnate a completare i controlli di regolarita' contabile,
effettuati ai sensi dei commi 166 e seguenti dell'art. 1 della legge
n. 266/2005, nel quadro di un sistema ordinamentale finalizzato a
garantire il rispetto delle regole contabili ed il mantenimento
dell'equilibrio economico-finanziario da parte degli enti
territoriali.
A tal fine, e' necessario ricostruire, in modo analitico, il
carattere e la fisionomia delle diverse forme attuative di ciascuna
tipologia di controllo interno, muovendo dal contesto operativo di
riferimento (tipologie di contabilita', natura degli indicatori,
strumenti informatici, etc.) e dall'organizzazione interna
(collocazione, composizione, etc.), per giungere alle modalita' ed ai
livelli concreti di funzionamento (servizi monitorati, referti, esiti
prodotti, etc.).
Nel tempo, tale disamina ricognitiva deve conformarsi alla
realta' operativa rappresentata nelle risposte degli enti, procedendo
ad un periodico adattamento delle richieste informative alle linee di
tendenza emergenti dal monitoraggio degli schemi di relazione. Questo
adeguamento delle Linee guida alle rilevazioni effettuate, oltre a
favorire la circolarita' delle informazioni, consente, da un lato, di
trovare la giusta chiave interpretativa dei processi gestionali in
atto, dall'altro, di acquisire, elaborare e analizzare dati piu'
coerenti ed uniformi, riducendo altresi' il rischio di possibili
errori interpretativi.
3. La valutazione del funzionamento delle singole tipologie di
controllo interno non puo', comunque, andare disgiunta dalla
specificita' del loro inserimento in un sistema organico, nel quale
ciascuna di esse e' concepita anche in rapporto alle altre.
Da quando i controlli interni sono stati concretamente attivati
dagli enti ed hanno iniziato ad inserirsi nei processi decisionali e
gestionali delle strutture amministrative, si e' prodotto un
progressivo miglioramento dei processi di analisi interna che ha
rapidamente implementato una piu' stretta collaborazione e proficua
sinergia fra le diverse metodologie di controllo.
L'integrazione fra controllo di gestione, controllo di qualita' e
controllo strategico, che si accompagna alla frequente
sovrapposizione e corrispondenza fra controlli di regolarita'
amministrativo-contabile, controlli sugli equilibri finanziari e
controlli sugli organismi partecipati, offre agli enti l'opportunita'
di adeguare metodi e contenuti del controllo in un processo di
progressivo affinamento che la Corte non puo' non incoraggiare.
Il diverso approccio alla valutazione del sistema integrato dei
controlli interni intende scongiurare il rischio di una valutazione
delle singole tipologie di controllo come funzioni a se', avulse dal
contesto di riferimento, per tradursi in indicazioni di sistema, che
consentano una considerazione globale ed un rapporto sinergico tra i
diversi tipi di controlli.
4. Il nuovo questionario, pur conservando le principali
caratteristiche di forma e contenuto delineate dalle Linee Guida
approvate negli anni precedenti, introduce innovazioni sostanziali
che privilegiano una logica di sistema, con modifiche nella struttura
e nel numero delle sezioni (che nelle Linee guida attuali passano da
sei ad otto) in cui si articola lo schema di relazione, e la
creazione di una sezione introduttiva (denominata «Sistema dei
controlli interni») che compendia le domande da cui e' possibile
evincere, attraverso il raffronto tra i diversi ambiti operativi del
controllo, il profilo caratteristico del sistema attuato dall'ente,
la sua conformita' al disposto normativo e la capacita' di incidere
efficacemente sui processi in atto sviluppando nuove sinergie.
A differenza di quelli adottati in precedenza, infatti, lo schema
attuale di relazione-questionario non presenta quesiti ripetuti in
ogni sezione per ciascuna tipologia di controllo, ma li compendia
secondo una prospettiva sinergica degli adempimenti di carattere
organizzativo e funzionale. La maggiore attenzione rivolta ai momenti
di integrazione e raccordo tra le diverse tipologie di controllo puo'
cogliersi nella corrispondenza dello schema di relazione alle
caratteristiche specifiche dei singoli enti, offrendosi ai
compilatori la facolta' di formulare i chiarimenti necessari per la
miglior comprensione delle informazioni richieste e di fornire
informazioni aggiuntive, di carattere generale o di dettaglio, in una
sezione del questionario appositamente dedicata.
5. Al fine di ottenere un quadro informativo piu' puntuale e
particolareggiato che consenta di far emergere le reali criticita'
delle gestioni, come evidenziate nel referto al Parlamento approvato
dalla Sezione delle autonomie con deliberazione SEZAUT/13/2018/FRG,
e' sembrato opportuno introdurre nuovi quesiti e precisare quelli
gia' utilizzati nei questionari adottati in precedenza per assicurare
una maggiore omogeneita' e comparabilita' dei dati raccolti.
Dagli esiti del monitoraggio condotto dalla Sezione delle
autonomie nell'ambito del predetto referto, servendosi dell'esame
comparato delle risposte fornite dagli enti al questionario allegato
alle Linee guida per l'esercizio 2016 e del loro confronto con le
corrispondenti risposte che gli stessi enti avevano potuto fornire
nell'esercizio precedente, si e' potuto infatti valutare l'evoluzione
degli aspetti organizzativi e funzionali piu' caratteristici del
nuovo sistema integrato dei controlli interni, ma anche rilevare le
difficolta' operative e, talvolta, le resistenze «culturali»
nell'attuarlo.
Ancorche' sia innegabile un progressivo miglioramento nel
funzionamento del sistema, la cultura dei controlli interni risulta
ancora non recepita integralmente nelle sue piene potenzialita',
poiche' i controlli, il piu' delle volte, vengono percepiti quale
mero adempimento formale, piuttosto che come un elemento di sinergia
tra gli organi amministrativi e, piu' in generale, come strumento di
miglioramento dell'agire amministrativo in senso sostanziale.
6. Il nuovo schema di relazione per l'esercizio 2017 e', dunque,
strutturato in un questionario a risposta sintetica, da scaricare e
trasmettere compilato mediante l'applicativo «Con.Te.» (Contabilita'
Territoriale), organizzato in 8 sezioni dedicate, per ciascuna
tipologia di controllo, alla raccolta di informazioni uniformi per i
profili di seguito indicati:
la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira, come
detto, a realizzare la ricognizione dei principali adempimenti di
carattere comune a tutte le tipologie di controllo; i nuovi quesiti
attengono alla verifica della piena ed effettiva operativita' dei
controlli in conformita' alle disposizioni regolamentarie, statutarie
o di programmazione, con particolare riferimento al numero dei report
da produrre e ufficializzare nonche' all'adeguatezza e al
funzionamento dei controlli con riguardo anche alle azioni correttive
avviate;
la seconda sezione (Controllo di regolarita' amministrativa e
contabile) e' volta ad intercettare la presenza di eventuali
problematiche nell'esercizio del controllo preventivo di regolarita'
tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o
patrimoniale; per il controllo successivo sui provvedimenti di spesa
e sui contratti posti in essere viene, inoltre, richiesta una serie
di elementi informativi sul corretto funzionamento dei processi a
monte e a valle dei report adottati nell'esercizio, con particolare
riferimento alle misure consequenziali adottate dai responsabili dei
settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata;
la terza sezione (Controllo di gestione) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente organizzativo e di
contesto, nonche' specifici approfondimenti sull'utilizzo dei report
periodici e sulla natura degli indicatori adottati, con particolare
riferimento al tasso medio di copertura dei costi dei servizi a
domanda individuale gestiti direttamente o per il tramite di enti
strumentali e al grado complessivo di raggiungimento degli obiettivi
operativi dell'azione amministrativa;
la quarta sezione (Controllo strategico) e' intesa, invece, a
verificare l'attuazione dei programmi e il conseguimento degli
obiettivi preordinati all'adozione delle scelte strategiche da
operare a livello di programmazione; accanto alla individuazione dei
parametri di controllo e delle deliberazioni di verifica dello stato
di attuazione dei programmi, vengono monitorati gli indicatori e le
tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici e
per segnalare al controllo di gestione le opportune analisi da
effettuare in vista degli obiettivi da raggiungere;
la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a
verificare il rispetto delle prescrizioni normative e regolamentari
da parte dei responsabili del servizio finanziario, ai quali compete
l'adozione delle linee di indirizzo e di coordinamento per l'ordinato
svolgimento dei controlli sugli equilibri finanziari che devono
coinvolgere attivamente i responsabili dei servizi, il segretario o
il direttore generale e gli organi di governo dell'ente, secondo le
rispettive responsabilita'; in quest'ambito, sono richieste
informazioni relative alle modalita' di attuazione delle previste
misure di salvaguardia degli equilibri finanziari e delle opportune
verifiche in materia di esternalizzazione dei servizi in organismi e
societa' partecipate;
la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati)
contiene domande dirette a verificare il grado di operativita' della
struttura dedicata al controllo sugli organismi partecipati, con
specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l'ambito del
monitoraggio, i profili organizzativi e gestionali, gli adempimenti
normativi, la tipologia degli indicatori applicati e il grado di
raggiungimento degli obiettivi loro assegnati;
la settima sezione (Controllo sulla qualita' dei servizi) e'
diretta, infine, ad evidenziare le dimensioni effettive della
qualita' dei servizi e delle prestazioni erogate anche dagli
organismi gestionali esterni, in termini di prontezza, coerenza ed
esaustivita'; sono inoltre indagati i requisiti di appropriatezza
degli indicatori adottati, il livello degli standard di qualita'
programmati, la misurazione della soddisfazione percepita dagli
utenti, l'effettuazione di indagini di benchmarking ed il
coinvolgimento attivo degli stakeholders;
l'ottava sezione (Note) e' dedicata ai chiarimenti necessari
per la miglior comprensione delle informazioni e/o all'inserimento di
informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri
dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a
rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.
7. In ordine alle modalita' di compilazione e di invio della
relazione-questionario sul funzionamento del sistema integrato dei
controlli interni nell'esercizio 2017, diversamente dal passato,
sara' necessario accedere al sistema «Con.Te.», dal quale scaricare
e, successivamente, trasmettere compilato il documento contenente lo
schema di relazione.
A tal fine, occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area
«Servizi», selezionare l'area «Portale dei servizi on-line» per poi
accedere, con le richieste credenziali, al sistema «Con.Te.», da cui
scaricare l'allegato questionario dal box «Documenti - Questionari»
presente nella homepage. Prima della compilazione, occorre procedere
alla nomina del file della relazione-questionario secondo i seguenti
parametri:
REGIONE_SIGLA PROVINCIA_ENTE_Controlli_Interni_2017
(es. LAZIO_RM_TIVOLI_Controlli_Interni_2017).
Per la restituzione della relazione, occorrera' invece
selezionare, sempre attraverso il sistema «Con.Te», la funzione
«Invio da EETT» presente nel menu' «Documenti».
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sara'
necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza (Responsabile Servizi Finanziari - RSF; Responsabile invio
dati - RIDC) e ottenute, via e-mail, user-id e password, sara'
possibile entrare su «Con.Te.»
8. Appare utile ribadire che le presenti Linee guida, in
ottemperanza a quanto disposto dall'art. 11-bis del decreto-legge n.
174/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012, si
applicano anche ai comuni ed alle province e citta' metropolitane
ricomprese nel territorio delle regioni a statuto speciale nonche'
agli enti locali delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Resta ferma, altresi', la facolta' per le Sezioni regionali di
controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema
di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi
informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati. Tali
integrazioni istruttorie non dovranno, comunque, compromettere
l'integrita' del contenuto e del formato originale del documento
scaricabile dall'applicativo «Con.Te.», che garantisce il
riversamento delle informazioni in uno specifico database.
Nella stessa ottica, le Sezioni giurisdizionali regionali, in
forza del comma 4 dell'art. 148 del Tuel, potranno irrogare sanzioni
agli amministratori in caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli
strumenti e delle metodologie di controllo interno adottate.
In proposito, si richiama l'attenzione sulla necessita' che la
presente relazione-questionario riguardante i controlli svolti
nell'anno 2017 sia trasmessa alla Corte dei conti, con le suindicate
modalita', entro il 30 settembre 2018, salvo termine piu' breve
eventualmente stabilito dalle Sezioni regionali per gli enti
territoriali di rispettiva competenza.