(all. 1 - art. 1)
                       RELAZIONE ILLUSTRATIVA

    Il  presente  decreto  e'  emanato  in  attuazione e nel rispetto
dell'art.  1, commi 211 e 212, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 -
recante  «Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)».
    In   particolare,  in  forza  di  quanto  disposto  dall'art.  1,
comma 212  della  citata  legge  finanziaria  2008,  il  decreto deve
individuare  il  gestore  del  sistema  di interscambio in materia di
fatturazione  elettronica  e  definire,  altresi', le competenze e le
attribuzioni  tra  le  quali sono inclusi, per espressa previsione di
legge,  (i)  «il  presidio  del  processo  di  ricezione e successivo
inoltro    delle    fatture    elettroniche    alle   amministrazioni
destinatarie», nonche' (ii) «la gestione dei dati informa aggregata e
dei  flussi  informativi  anche  ai  fini della loro integrazione nei
sistemi di monitoraggio della finanza pubblica».
    Viene  innanzitutto  in  rilievo  che il decreto si inserisce nel
piu'   ampio   quadro   di   evoluzione   normativa   in  materia  di
predisposizione  e conservazione di documenti digitali da parte delle
amministrazioni pubbliche.
    In  particolare,  l'art.  1,  comma 209,  della legge 24 dicembre
2007,   n.   244  statuisce  che  l'emissione,  la  trasmissione,  la
conservazione  e  l'archiviazione  delle fatture, emesse nei rapporti
con  le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e
con  gli  enti  pubblici nazionali, anche sotto forma di nota, conto,
parcella  e  simili,  deve  essere effettuata esclusivamente in forma
elettronica.
    Ne  consegue  che  l'introduzione dell'obbligo della fatturazione
elettronica introdotta nell'ambito del nostro ordinamento dal decreto
legislativo  20 febbraio  2004, n. 52 in materia di semplificazione e
armonizzazione  delle  modalita'  di fatturazione in materia di IVA -
consente  la  completa sostituzione dei titoli cartacei con documenti
informatici secondo standard comuni che permettono l'automatizzazione
del  flusso  di informazioni tra fornitori e amministrazione, nonche'
la  semplificazione  e  la  maggiore  economicita'  dei  processi  di
fatturazione.
    La  legge  24 dicembre  2007,  n.  244  al comma 211 dell'art. 1,
inoltre,  precisa che la trasmissione delle fatture elettroniche puo'
avvenire  esclusivamente tramite il sistema di interscambio istituito
dal  Ministero dell'economia e delle finanze, il quale puo' avvalersi
per la gestione del medesimo anche di proprie strutture societarie.
    Il  sistema di interscambio e', quindi, l'unica interfaccia per i
fornitori  essendo  ad esso demandata la gestione del coordinamento e
l'indirizzamento del flusso informativo.
    Tanto  premesso,  scopo  del  decreto e' quello di individuare il
gestore  del  sistema  di  interscambio  in  materia  di fatturazione
elettronica, nonche' le sue competenze ed attribuzioni.
    Il  decreto,  infatti,  all'art. 1, attribuisce all'Agenzia delle
entrate la titolarita' della gestione del sistema di interscambio che
si  avvale  di  SOGEI  -  Societa'  Generale  d'Informatica - S.p.A.,
societa'  interamente partecipata dal Ministero dell'economia e delle
finanze,  per  la  conduzione  tecnica  e  lo svolgimento dei servizi
strumentali.
    La  ragione  di  dette  attribuzioni e' da rinvenire nella natura
delle  attivita' svolte da tali organismi e segnatamente dall'Agenzia
delle  entrate  e  dalla  SOGEI  -  Societa' Generale d'Informatica -
S.p.A.
    Infatti,   l'Agenzia   delle   entrate,   istituita  con  decreto
legislativo  30 luglio 1999, n. 300, svolge le funzioni inerenti alle
entrate tributarie erariali che non sono assegnate alla competenza di
altre amministrazioni con il compito, tra gli altri, di perseguire il
massimo  livello di adempimento degli obblighi fiscali sia assistendo
i contribuenti sia contrastando l'evasione fiscale tramite controlli.
    Invece,  SOGEI - Societa' Generale d'Informatica S.p.A., ai sensi
dell'art.  22,  comma 4,  della  legge 30 dicembre 1991, n. 413, e in
conformita'   a   quanto  convenuto  nel  contratto  di  servizi  del
23 dicembre  2005 tra l'amministrazione finanziaria e detta societa',
sviluppa,   conduce   e   manutiene   il  sistema  informativo  della
fiscalita'.
    Ai  sensi  dell'art.  2,  il  decreto  demanda  all'Agenzia delle
entrate  specifiche  attribuzioni di indirizzo, di coordinamento e di
controllo del sistema di interscambio, gravando altresi' sulla stessa
l'obbligo  di  riferire al Ministero dell'economia e delle finanze in
merito all'evoluzione del sistema di interscambio ogni sei mesi.
    Con  il  successivo  art.  3  sono  demandate  a SOGEI - Societa'
Generale d'Informatica S.p.A. le attivita' di sviluppo, di gestione e
di   conduzione   dell'infrastruttura   tecnologica   e  dei  servizi
informatici   del  sistema  di  interscambio;  in  detto  articolo si
prevede, inoltre, a garanzia del maggior coordinamento possibile, che
SOGEI    -   Societa'   Generale   d'Informatica   S.p.A.   relazioni
periodicamente  all'Agenzia  delle entrate sullo stato di avanzamento
delle attivita' svolte nell'ambito del sistema di interscambio.
    Inoltre,  l'art.  4  del  decreto dispone che sia l'Agenzia delle
entrate  sia  SOGEI  -  Societa'  Generale  d'Informatica S.p.A. sono
tenute  a fornire al Ministero dell'economia e delle finanze tutte le
informazioni  relative  alle  attivita' oggetto del decreto e ai dati
trattati che transitano nel sistema di interscambio.
    L'art.  5,  stabilisce  che  le  attivita'  svolte  dalla SOGEI -
Societa'  Generale  d'Informatica S.p.A., sono regolate dal contratto
di  servizi quadro concluso in data 23 dicembre 2005 ed efficace fino
alla  fine  del  2011,  nonche'  da  appositi contratti esecutivi che
verranno conclusi con Agenzia delle entrate nei limiti degli ordinari
stanziamenti di bilancio.
Quadro di riferimento del progetto «fatturazione elettronica»
    L'art.  1,  comma 209  e  seguenti  della  legge n. 244, del 2007
(finanziaria  per  il  2008),  introduce l'obbligo della fatturazione
elettronica per la pubblica amministrazione e per tutti gli operatori
economici.
    Tale  intervento  si  colloca  nell'ambito  delle linee di azione
richieste dall'Unione europea relativamente alla digitalizzazione dei
processi amministrativi tra cui, in particolare, l'iniziativa «i2010»
che  incoraggia  gli  Stati  membri  a  dotarsi di un adeguato quadro
normativo,   organizzativo   e   tecnologico  per  gestire  in  forma
elettronica l'intero ciclo degli acquisti.
    Alcuni paesi europei, tra cui la Danimarca, Norvegia e Finlandia,
hanno   avviato  un  programma  di  introduzione  della  fatturazione
elettronica  nelle  relazioni  tra  mercati  di  fornitura e pubblica
amministrazione.    In   particolare,   l'esempio   della   Danimarca
costituisce  oggi  un modello di «best practice» a livello europeo: a
partire  dal  1° febbraio  2005  tutto  il  settore  pubblico  Danese
(ministeri,  strutture  sanitarie,  istituzioni  scolastiche, etc...)
accetta,   per   obbligo   legislativo,   solo   fatture  in  formato
elettronico.  A seconda della propria capacita' di investimento e dei
volumi di fatturazione verso la pubblica amministrazione, i fornitori
hanno  la  possibilita'  di  scegliere  la soluzione tecnologica piu'
adatta  per  inviare  la  fattura  elettronica  attraverso  i diversi
canali:  intermediari  dedicati  ai  piccoli operatori, portale della
pubblica  amministrazione,  sistemi  proprietari aderenti a specifici
standard.  A livello complessivo, comunque, il servizio e' assicurato
da  un  unico  sistema  che garantisce l'indirizzamento delle fatture
alle  diverse  amministrazioni  per  il  tramite di un codice univoco
assegnato.
    In  Italia  il  contesto  normativo per avviare la diffusione del
sistema   della   fatturazione  elettronica  e'  maturo  e  la  legge
finanziaria  per  il  2008,  in  particolare,  ha impresso una svolta
decisiva.   L'introduzione   dello   strumento   della   fatturazione
elettronica  consentira', dunque, la completa sostituzione dei titoli
cartacei  con  documenti  informatici  organizzati  secondo  standard
comuni  che determinano l'automatizzazione del flusso informativo tra
fornitore  e  amministrazione.  Cio',  oltre a garantire una completa
trasparenza  dei  processi  di  fatturazione, consentira' vantaggi in
termini economici, logistici e di semplificazione dei processi.
    Dal  punto di vista del modello operativo, anche sulla base delle
esperienze  sviluppate  da  altri  paesi, si e' scelto di adottare un
sistema che replica le migliori esperienze europee:
      *   autonomia  di  scelta  per  i  fornitori delle modalita' di
adeguamento  al  nuovo  sistema  a  tutela  della massima apertura di
mercato,  limitando  l'intervento  centrale  alla  definizione  delle
regole tecniche;
      *  promozione della diffusione di intermediari privati in grado
di  supportare  gli  operatori con minor capacita' di investimento in
tecnologie;
      *   costituzione  di un sistema unificato di interscambio, come
unica  interfaccia  per  i fornitori, che gestisce il coordinamento e
indirizzamento del flusso informativo a tutte le amministrazioni.
Il gestore del sistema di interscambio
    L'art.  l,  comma 212  della  legge  finanziaria 2008 prevede che
entro  il  31 marzo  2008 venga individuato, con decreto del Ministro
dell'economia   e   delle   finanze,   il   gestore  del  sistema  di
interscambio, definendone in particolare le competenze.
    Il  sistema  di interscambio garantira' la gestione unificata del
sistema  di  identificazione  delle  amministrazioni  che i fornitori
utilizzeranno  per  indirizzare  le  fatture  e  monitorera' i flussi
informativi  presidiando la distribuzione dei documenti digitali alle
amministrazioni.
    Il  modello  operativo  ipotizzato  prevede  che  il  gestore del
sistema  di  interscambio  delle  fatture valida e gestisce i flussi,
effettua  le  opportune  verifiche  dell'integrita'  e  indirizza  le
fatture  sul  sistema  documentale,  previa protocollazione. Inoltre,
quale   possibile  responsabile  della  conservazione,  adempie  agli
obblighi  per  la  conservazione  sostitutiva  quale  servizio per le
amministrazioni  che in fase transitoria non siano autonome dal punto
di vista organizzativo e tecnologico.
    Dal punto di vista dell'individuazione del gestore si ritiene che
l'amministrazione  finanziaria  per  il  tramite  del proprio braccio
tecnologico e strumentale sia il candidato piu' idoneo in quanto:
      *   il  progetto  si  inserisce  e  da  attuazione al quadro di
evoluzione   normativa  in  materia  di  fatturazione  elettronica  e
conservazione  ai  fini fiscali dei documenti digitali definito negli
anni  dall'Agenzia  delle entrate e rappresenta un passo fondamentale
nell'introduzione  delle  fatturazione  elettronica come standard sul
mercato  a  supporto  degli  obiettivi  di  trasparenza  e  contrasto
all'evasione;
      *    dal   punto  di  vista  dell'integrazione  del  patrimonio
informativo sono evidenti le sinergie con l'anagrafe tributaria anche
solo   in   termini   di   identificazione   univoca   e  validazione
dell'operatore  economico  (che  non  potra'  avvenire che tramite il
codice fiscale/partita IVA);
      *    e'   evidente   anche   l'integrazione   del  processo  di
fatturazione   elettronica  con  processi  contigui  (in  particolare
trasmissione del F24 on-line) che utilizzano un modello organizzativo
e  tecnologico  assolutamente  omogeneo  e  testato  nell'ambito  dei
servizi telematici fiscali.
    Si segnala, inoltre, che l'identificazione del gestore nell'alveo
dell'amministrazione       finanziaria,      potrebbe      consentire
progressivamente   l'integrazione   automatica  con  il  processo  di
validazione  della  correntezza fiscale e contribuitiva ai fini della
liquidazione    delle    fatture   dei   fornitori   della   pubblica
amministrazione prevista dai recenti interventi normativi.
Primo piano operativo di massima
    Dal  punto  di  vista  temporale  la  norma  prevede alcuni passi
operativi  che  sono  stati  ipotizzati  su  un  asse  di riferimento
indicativo che e' necessario porsi, in prima istanza, come obiettivo:

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    La  realizzazione  di  un  sistema  di  fatturazione  elettronica
prevede  un  percorso  attuativo  di  tipo  progressivo:  l'approccio
proposto  e'  di  tipo  incrementale  e potrebbe prevedere di rendere
disponibile  il  sistema a sottoinsiemi di persone fisiche e societa'
suddivise per volumi di affari.
    Si  puo'  ipotizzare  l'avvio  in  fase  sperimentale  nel  primo
semestre  2009  per le sole aziende piu' grandi e per un sottoinsieme
di   amministrazioni   (ipoteticamente   la   stessa  amministrazioni
finanziaria),  la successiva estensione dell'obbligo alle sole grandi
aziende  su  tutte  le  amministrazioni  coinvolte  e  la progressiva
estensione alle aziende piu' piccole.
    Questo   garantirebbe  non  solo  di  consentire  un  adeguamento
tecnologico   progressivo   agli  operatori  economici  ma  anche,  e
soprattutto, l'adeguamento da parte degli intermediari e delle stesse
amministrazioni che sono ad oggi assolutamente impreparate anche solo
alla gestione della conservazione sostitutiva.