Allegato Linee Guida per l'esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua congruenza (art. 243-quater, TUEL commi 1-3) Il Decreto legge l0 ottobre 2012, n. 174 "Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012", con l'art. 3, co. l lettera r), ha inserito, nel Titolo VIII - Enti locali deficitari o dissestati - del D. Lgs. 267 del 18 agosto 2000, Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali ( TUEL), l'art. 243-bis che prevede un'apposita procedura di riequilibrio finanziario pluriennale per gli enti nei quali sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario. Si tratta di una terza fattispecie che si aggiunge alle situazioni, elencate dagli artt. 242 e 244 del TUEL, di Enti in condizioni strutturalmente deficitarie ed Enti in situazioni di dissesto finanziario. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, disciplinata dai nuovi articoli 243-bis, ter e quater del TUEL, si inserisce, quindi, in un sistema in cui sono prefigurate, in una graduale articolazione, le situazioni di precarieta' delle gestioni amministrative ed in parallelo i rimedi per farvi fronte. Le misure previste prendono le mosse da quelle per il ripiano dei debiti, nonche' dell'eventuale disavanzo di amministrazione e da quelle necessarie per il ripristino del pareggio, laddove si prevedono disavanzi di gestione o di amministrazione per squilibri della gestione di competenza o dei residui. Di maggiore spessore sono gli interventi previsti per le condizioni di deficitarieta' strutturale e ancor piu' quelli in tema di dissesto. In tale sistema articolato e tendenzialmente completo si e', quindi, inserita la procedura del cosiddetto "dissesto guidato" di cui all'art. 6, comma 2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149 che, prima dell'ultimo intervento normativo, rappresentava il rimedio di chiusura di un sistema di salvaguardia delle gestioni degli enti locali. Sull'applicazione di tale ultima procedura, questa Sezione ha avuto occasione di pronunciarsi con la deliberazione 2/AUT/2012/QM1G. La procedura di riequilibrio finanziario pluriennale presuppone una situazione di evidente deficitarieta' strutturale prossima al dissesto, che potrebbe dar luogo al procedimento del c.d. "dissesto guidato", ma che si svolge privilegiando l'affidamento agli organi ordinari dell'ente della gestione delle iniziative per il risanamento. Il legislatore si dimostra ben avvertito della sostanziale prossimita' delle situazioni regolate dal novellato art. 243 TUEL, rispetto a quelle che conducono al dissesto, tanto che vengono introdotte disposizioni tese a regolare l'eventuale coesistenza delle due procedure. Il ricorso al piano di riequilibrio e', infatti, precluso qualora la Sezione regionale di controllo abbia gia' assegnato il termine per l'adozione delle misure correttive, nel corso della procedura ex art. 6, comma 2, d.lgs 149/20] Al riguardo e' opportuno precisare che, con norma transitoria (art. 243-bis) e' stabilito che la preclusione opera solo se la Sezione Regionale di controllo abbia assegnato il termine specificato dall'art. 6, comma 2 del d. lgs. 149/2011 dalla data di entrata in vigore della disposizione. Sul punto non va trascurato di considerare che, pur in presenza di una rigorosa impostazione dei criteri di risanamento della gestione, la maggiore ampiezza del tempo di esecuzione del piano, protratto in sede di conversione ad un arco decennale, vincola anche le future gestioni per cui la graduazione, negli anni di durata del piano, della percentuale del ripiano del disavanzo di amministrazione e degli importi da prevedere nei bilanci per il finanziamento dei debiti fuori bilancio (art. 243-bis, comma 6, lettera d) deve privilegiare un maggior peso delle misure nei primi anni del medesimo piano e, preferibilmente, negli anni residui di attivita' della consiliatura e comunque nei primi 5 anni. La procedura per il riequilibrio finanziario e' cadenzata, con termini perentori, per lo svolgimento degli adempimenti e richiede l'intervento della Corte dei conti nelle sue diverse articolazioni in fasi e momenti diversi del procedimento. La Sezione delle Autonomie della Corte e' chiamata, preventivamente, a deliberare apposite Linee Guida necessarie ad orientare i criteri dell'esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale da parte dell'apposita sottocommissione della Commissione per la finanza e gli organici degli EE.LL. Le Sezioni regionali di controllo possono fornire indicazioni alla sottocommissione sul caso concreto all'esame sin dall'avvio della fase istruttoria. All'esito della prima fase della procedura, la sottocommissione redige una relazione finale, successivamente trasmessa alla competente Sezione regionale della Corte che, sulla base della valutazione della congruenza delle misure che si intendono adottare ai fini del riequilibrio, emette una deliberazione motivata per l'approvazione del piano o, in caso contrario, di diniego. La deliberazione della Corte dei conti, in ordine all'approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, e' comunicata al Ministero dell'interno e puo' essere impugnata entro 30 giorni (ai sensi dell'articolo 103, secondo comma, della Costituzione) nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Le stesse Sezioni riunite decidono in unico grado, i ricorsi avverso i provvedimenti di ammissione al Fondo di rotazione di cui all'articolo 243-quater. Le funzioni delle Sezioni regionali di controllo non sono limitate all'approvazione del piano: infatti, successivamente a tale adempimento, spetta ad esse il compito di vigilare sull'esecuzione dello stesso, effettuando, ai sensi dell'art. 243-bis, comma 6, lett. a) i controlli gia' previsti dall'art. 1, comma 168 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 ed ora riportati nel testo dell'art. 148-bis del TUEL, ed emettendo, all'occorrenza, apposita pronuncia. L'iniziativa e' rimessa agli organi rappresentativi degli enti attraverso l'adozione della deliberazione consiliare di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale che deve essere trasmessa, entro 5 gg. dalla data di esecutivita', alla Sezione Regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno. Il Consiglio dell'Ente locale, nel termine perentorio di 60 gg. dalla data di esecutivita' della delibera di ricorso alla procedura, deve approvare un piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di 10 anni, compreso quello in corso, corredato del parere dell'organo di revisione economico-finanziario. Presupposto necessario per accedere alla procedura di riequilibrio e' la regolare approvazione del bilancio di previsione e dell'ultimo rendiconto nei termini di legge; cio' in quanto e' necessario che le successive proiezioni abbiano come punto iniziale di riferimento una situazione consacrata in documenti ufficiali. Al riguardo deve essere anche rilevato che l'avvio della procedura non comporta la sospensione dei termini per la presentazione dei documenti contabili; infatti a differenza di quanto previsto nel caso di dissesto dall'art. 248 del TUEL non si rinviene una norma espressa in tal senso. Nel silenzio del legislatore la norma va interpretata nel significato letterale (ubi voluit dixit), anche perche' e' utile disporre della rappresentazione certa e veritiera di partenza, al fine di valutare la sostenibilita' del piano. L'avvio della Procedura per il risanamento pluriennale, ancor prima dell'approvazione del piano, comporta la sospensione delle azioni esecutive, determinando una compressione dei diritti dei terzi creditori. La facolta' di revocare l'istanza di ricorso alla procedura, in linea generale ammissibile in assenza di contraria previsione, dovrebbe comunque essere esercitata non oltre i 60 giorni previsti dalla norma (ex art. 243-bis comma 5 del TUEL) per la presentazione del piano. Il piano di riequilibrio deve essere deliberato entro 60 gg. dalla data di esecutivita' della delibera di cui al comma 1 dell'art. 243-bis del TUEL e, quindi, trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti e alla Commissione per la finanza e gli organici degli EE.LL. La durata massima del Piano e' decennale; esso deve essere corredato del parere dell'Organo di revisione economico-finanziario, che assume un ruolo essenziale sia nella predisposizione del piano che ai fini del controllo della sua attuazione. Il piano viene istruito dalla sottocommissione, che nel termine di 60 gg, redige la relazione finale; tale termine puo' soggiacere a sospensione, nel caso in cui si renda necessario procedere ad acquisizione documentale e a richieste istruttorie, per il periodo che impiega l'Ente per fornire risposte e, comunque, non oltre i 30 giorni . Le Linee Guida della Sezione delle Autonomie offrono indicazioni sulla corretta applicazione della nuova procedura, al fine di superare possibili difficolta' nell'esegesi delle norme e per renderne l'interpretazione tendenzialmente uniforme. Esse mirano, in particolare, a fornire criteri per verificare l'esatta determinazione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell'ente, nonche' l'attendibilita' e sostenibilita' delle misure rivolte al superamento della situazione critica. Le indicazioni contenute nelle specifiche Linee Guida non possono non considerare le analoghe istruzioni presenti nelle Linee Guida ex art. 1, co. 166 e seguenti della legge 266/2005 - compilate dagli organi di revisione - per il bilancio e il rendiconto nelle parti in cui esaminano le stesse questioni rilevanti per la procedura di riequilibrio pluriennale. Va sottolineato, quindi, il supporto che si puo' ricevere, nelle valutazioni finalizzate allo svolgimento della procedura di riequilibrio, dai dati raccolti nei questionari annessi alle suddette Linee Guida, utilizzati per gli accertamenti, demandati alla Corte, in merito alla corretta attuazione degli interventi previsti dalle norme e, in particolare, per verificare la presenza di gravi squilibri finanziari nella gestione degli enti. Inoltre, le Sezioni regionali nella sede del controllo sui rendiconti e sui bilanci hanno avuto frequente occasione di rilevare situazioni di squilibrio e profili d'irregolarita' e richiamato gli organi rappresentativi degli enti a porre in essere i correttivi necessari per scongiurare situazioni piu' gravi, che avrebbero potuto determinare il dissesto. Per tale ragione, nella fase istruttoria, e' necessario acquisire le delibere delle Sezioni Regionali di controllo sui bilanci e rendiconti relative ad un significativo periodo. A tale riguardo, va anche ricordato che i dati impiegati per i riscontri in tale sede sono quelli verificati dall'organo di revisione che, per la loro provenienza, assumono maggiore significativita'. Nella procedura in esame le Linee Guida non si rivolgono agli organi di revisione, ma alla sottocommissione e la guidano nella valutazione dei piani. Tali indirizzi risultano importanti anche per le Sezioni regionali a supporto delle funzioni di controllo esercitate. L'attivita' dei revisori e' prevista sin dalla fase di redazione del piano di riequilibrio. Il loro intervento, che prosegue anche in successivi passaggi della procedura, con le cadenze temporali previste dalla legge, puo' rivelarsi di ausilio anche per asseverare dati e valutazioni espresse nello stesso piano durante tutto il percorso di approvazione e realizzazione e consentire momenti di confronto con le Sezioni regionali. Le istruzioni delle Linee Guida, deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti, si rivolgono particolarmente alla fase istruttoria da parte della sottocommissione, indicando elementi da acquisire per una ponderata valutazione del piano; le Linee Guida non precludono l'effettuazione di ulteriori e maggiormente calibrate richieste istruttorie, da parte della competente Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti, estese anche alla fase di verifica. Tra gli elementi da prendere in considerazione per inquadrare la gravita' della situazione di squilibrio e' utile raccogliere una dettagliata descrizione delle caratteristiche dell'Ente quali: la collocazione geografica (ad esempio: isola, ente montano) la popolazione residente (il trend demografico recente) la percentuale di popolazione immigrata, i flussi temporanei di residenti (vocazione turistica). Presupposto indefettibile per la positiva valutazione dei piani di rientro e' che si possa constatare l'adeguamento al complesso delle regole di coordinamento della finanza pubblica contenute nelle vigenti norme in tema di finanza locale, quali il rispetto del patto di stabilita' interno, le misure per la riduzione della spesa di personale e quelle in tema di societa' partecipate, limiti all'indebitamento, dismissioni patrimoniali, ecc.. Se al momento di avvio della procedura la situazione dell'ente non risulti allineata a tali prescrizioni e' necessario che il piano contenga misure atte a consentirne il rispetto entro il primo periodo di attuazione del programma di risanamento. E' altresi' necessario che il piano contenga una quantificazione veritiera e attendibile dell'esposizione debitoria, in stretta ottemperanza a quanto previsto dalle norme che stabiliscono il contenuto obbligatorio del piano. A tale riguardo e' necessario tenere presente l'art. 6 co. 4 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135, che prevede l'allineamento con i dati contabili degli organismi partecipati. Nel contesto delle misure necessarie ad assicurare il graduale riequilibrio finanziario, assume rilievo, tra le altre, la verifica della situazione di tutti gli organismi e delle societa' partecipate e dei relativi costi ed oneri, richiedendo l'adozione, ove non sia stato gia' provveduto, delle misure legislative di liquidazione e privatizzazione degli organismi partecipati secondo i criteri espressamente previsti. La verifica del rispetto del complesso delle regole della gestione finanziaria imposte agli enti locali e' un punto fermo nel corso della procedura di risanamento; infatti le situazioni di squilibrio si generano laddove ci si e' discostati da criteri di sana gestione desumibili dalle norme e dai principi contabili e in molti casi laddove si siano generati fattori critici che non trovavano rappresentazione in bilancio. Nella rilevazione dell'entita' della situazione iniziale di squilibrio e', quindi, di assoluto rilievo un'attenta indagine sulla presenza di oneri latenti non adeguatamente considerati dall'Ente, in modo da poterne stimare le ricadute negli armi di svolgimento della procedura di risanamento. Sul punto soccorrono ampiamente tutte le valutazioni effettuate dalle Sezioni regionali di controllo nel corso degli ultimi anni in tema di effettivita' dell'equilibrio esposto nei documenti contabili avendo considerazione di fenomeni quali: rinvio di contabilizzazione ad esercizi successivi; debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento; presenza di residui attivi vetusti; disallineamento nelle partite di giro e nei fondi vincolati; situazioni critiche delle societa' partecipate in corso di emersione; contenzioso ecc.. L'esigenza di dare immediato avvio alle attivita' finalizzate ai complessi adempimenti previsti dalla procedura per il riequilibrio pluriennale comporta che il primo schema di Linee Guida debba essere emesso tempestivamente e potra' essere suscettibile di adattamenti anche per via del necessario coordinamento con le Linee Guida degli organi di revisione per i bilanci 2013 e rendiconti 2012. Le nuove Linee Guida ex art. 243-bis del TUEL, superata la fase iniziale di avvio, dovranno essere, quindi, adeguatamente raccordate con le modalita' di monitoraggio e controllo proprie delle Linee Guida degli organi di revisione, gia' ampiamente collaudate. La nuova procedura rappresenta, nell'ambito dell'attuale problematico panorama della finanza locale, un utile rimedio per scongiurare la piu' grave situazione di dissesto. Tuttavia essa deve essere rigorosamente attuata e sottoposta a scrupolosi controlli sulla regolarita' della gestione e sul puntuale procedere del percorso di risanamento, perche' potrebbe rivelarsi un dannoso escainotage per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare ai sensi dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. 149/2011, diluendo in un ampio arco di tempo soluzioni che andrebbero immediatamente attuate. SCHEMA ISTRUTTORIO Le istruzioni che seguono sono rivolte in via principale alla sottocommissione per guidare l'istruttoria sul piano di riequilibrio finanziario pluriennale. Riguardano tutti gli enti che hanno facolta' di accedere alla procedura. SEZIONE PRIMA - FATTORI E CAUSE DELLO SQUILIBRIO Parte di provvedimento in formato grafico SEZIONE SECONDA - RISANAMENTO Le tabelle sono state predisposte per la durata massima del piano (10 anni). Unica eccezione il prospetto che esamina l'incremento delle aliquote dei tributi locali, atteso che gli Enti in difficolta' eserciteranno la loro facolta' di incrementare le aliquote, nella misura massima consentita, nel breve periodo. Parte di provvedimento in formato grafico