4. Altre semplificazioni per i piccoli comuni
L'ANAC si riserva di elaborare indicazioni volte ad agevolare il
processo di gestione del rischio di corruzione nei piccoli comuni in
cui la scarsita' di risorse non consente di implementare, in tempi
brevi, un adeguato processo valutativo.
In ogni caso, per i dati relativi al contesto esterno e una prima
analisi degli stessi, i piccoli comuni possono avvalersi del supporto
tecnico e informativo delle Prefetture. Resta ferma la
responsabilita' di ogni ente di contestualizzare l'analisi anche
rispetto a dati in proprio possesso. Come anche indicato
nell'approfondimento II dedicato alle citta' metropolitane, cui si
rinvia, le "zone omogenee" delle citta' metropolitane possono
rappresentare un utile riferimento per i comuni del territorio ai
fini dell'analisi del contesto esterno e della predisposizione del
PTPC. Analogamente, le province possono fornire un supporto agli enti
locali che ricadono nel relativo ambito territoriale, come precisato
al § 3.1.
Una specifica misura di semplificazione e' stata introdotta
dall'art. 6, co. 6, del decreto del Ministero dell'Interno del 25
settembre 2015 «Determinazione degli indicatori di anomalia al fine
di agevolare l'individuazione delle operazioni sospette di
riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici
della pubblica amministrazione» secondo cui gli enti locali con
popolazione inferiore ai 15.000 abitanti possono individuare un unico
soggetto quale "gestore comune" delle segnalazioni di operazioni
sospette. Nel rinviare alla parte generale § 5.2, si ricorda che gli
enti possono decidere di attribuire tale incarico al RPCT che, in
questo caso, puo' coincidere con il RPCT dell'unione di comuni o,
comunque, in un RPCT dei comuni che abbiano deciso di stipulare una
convenzione o un accordo ai sensi dell'art. 15 della l. 241/1990.
Particolari modalita' semplificate per l'attuazione degli obblighi
di trasparenza da parte dei comuni con popolazione inferiore a 15.000
abitanti, previste nell'art. 3, co. 1-ter, del d.lgs. 33/2013,
introdotto dal d.lgs. 97/2016, saranno oggetto di specifiche Linee
guida dell'Autorita'.
Ai fini della semplificazione si rammenta, comunque, la
possibilita' di assolvere l'obbligo di pubblicazione anche mediante
un link ad altro sito istituzionale ove i dati e le informazioni
siano gia' pubblicati.
5. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
La legge 190/2012, prevede che «l'organo di indirizzo definisce
gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e
trasparenza, che costituiscono contenuto necessario dei documenti di
programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la
prevenzione della corruzione» (art. 1, co. 8, come sostituito dal
d.lgs. 97/2016). Si ribadisce, pertanto, come anche gia' evidenziato
nel § 5.1 della parte generale, la necessita' che il PTPC contenga
gli obiettivi strategici in materia di prevenzione e di trasparenza
fissati dagli organi di indirizzo.
Tali obiettivi devono altresi' essere coordinati con quelli
previsti in altri documenti di programmazione strategico-gestionale
adottati dai comuni ivi inclusi, quindi, piano della performance e
documento unico di programmazione (di seguito DUP). Quest'ultimo,
nuovo documento contabile introdotto dal d.lgs. 23 giugno 2011 n.
118, «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42» (successivamente integrato con il d.lgs. 10 agosto 2014,
n. 126), e' stato adottato dalla generalita' degli enti locali a
partire dal 2015.
Si propone che tra gli obiettivi strategici e operativi di tale
strumento, una volta entrato a regime, vengano inseriti quelli
relativi alle misure di prevenzione della corruzione previsti nel
PTPC al fine di migliorare la coerenza programmatica e l'efficacia
operativa degli strumenti. In prospettiva, piu' che un coordinamento
ex post tra i documenti esistenti, che comunque costituisce un
obiettivo minimale, maggiore efficacia potra' ottenersi
dall'integrazione ex ante degli strumenti di programmazione.
Nel contesto di un percorso di allineamento temporale tra i due
documenti - DUP e PTPC- che richiede un arco temporale maggiore, come
prima indicazione operativa in sede di PNA 2016 si propone, dunque,
di inserire nel DUP quantomeno gli indirizzi strategici sulla
prevenzione della corruzione e sulla promozione della trasparenza ed
i relativi indicatori di performance.
II - CITTA' METROPOLITANE
Premessa
La finalita' del presente approfondimento e' quella di fornire,
anche sulla base delle esperienze concrete, indicazioni operative
alle citta' metropolitane per la predisposizione e gestione delle
misure di prevenzione della corruzione, definendo altresi' competenze
e responsabilita' nell'adozione dei PTPC.
1. Valutazione dei PTPC delle citta' metropolitane
L'esame condotto dall'ANAC sui PTPC delle citta' metropolitane ha
evidenziato, nel complesso, un allineamento con gli esiti della
valutazione dei PTPC 2016 a livello nazionale come descritti nel §2
della parte generale del presente PNA alla quale si rinvia. Si
evidenzia, tuttavia, quale specifico elemento positivo riscontrato
nei PTPC delle citta' metropolitane una buona articolazione delle
aree di rischio e delle misure di carattere generale cui non
corrisponde, pero', un'adeguata mappatura dei processi. Quali
principali criticita' si evidenziano, invece, l'assenza di
partecipazione degli organi di indirizzo politico-amministrativo ai
processi di adozione dei PTPC e uno scarso coinvolgimento degli
stakeholders. Si e' altresi' rilevato che e' stata dedicata grande
attenzione alla ricognizione delle fonti normative e del processo di
subentro delle citta' metropolitane alle province, in ragione del
contesto plurilaterale nel quale tali enti vengono ad inserirsi,
quali organismi intermedi tra la regione e i comuni. Cio' impone di
considerare sia la complessita' nel riparto delle funzioni, dovuta
alla concorrenza tra previsioni statali e regionali, sia
l'articolazione delle strutture, tenuto conto della possibile
presenza di convenzioni tramite le quali, ai sensi della l. 56/2014,
i comuni e le loro unioni possono avvalersi di strutture della citta'
metropolitana per l'esercizio di specifiche attivita' oppure delegare
il predetto esercizio a strutture della citta' metropolitana e
viceversa.
Nel presente PNA sono formulate, pertanto, alcune linee di
indirizzo con particolare riferimento a:
- relazione tra citta' metropolitane e altri enti territoriali
(regione, comune capoluogo, comuni del territorio metropolitano) al
fine di individuare le aree e i processi da valutare per la gestione
del rischio;
- individuazione dell'organo cui compete l'adozione del PTPC;
- individuazione del RPCT della citta' metropolitana;
- contenuti principali del PTPC;
- obblighi di trasparenza.
2. Rapporto citta' metropolitane ed enti territoriali (regione,
comune capoluogo, comuni del territorio)
2.1 Rapporto tra citta' metropolitana e regione per identificare le
funzioni e i relativi processi da mappare nei PTPC
Come e' noto, ai sensi della l. 56/2014 ed alla luce dell'accordo
tra governo e regioni dell'11 settembre 2014, le regioni possono
attribuire funzioni alle citta' metropolitane, mediante leggi di
riordino delle funzioni delegate o trasferite. Tuttavia, allo stato
attuale, mentre sono state approvate le leggi regionali, non
risultano complessivamente adottati i conseguenti accordi attuativi
volti a disciplinare l'effettiva decorrenza del trasferimento delle
funzioni, le modalita' operative, l'entita' dei beni, delle risorse
umane, finanziarie, strumentali ed organizzative destinate dalla
citta' metropolitana all'esercizio di ogni singola funzione. Il
d.P.C.M. 26 settembre 2014, «Criteri per l'individuazione dei beni e
delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative
connesse con l'esercizio delle funzioni provinciali», prevede che le
amministrazioni interessate (provincia ed ente subentrante)
concordino il trasferimento dei beni e delle risorse connesse alle
funzioni.
Il rapporto tra citta' metropolitana e regione di riferimento e'
stato, pertanto, indagato al fine di enucleare il criterio che possa
consentire di individuare, a prescindere dall'incompletezza dei
percorsi formali di attribuzioni di deleghe e funzioni, quali siano
le funzioni che la citta' metropolitana deve considerare ai fini
della mappatura delle aree a rischio e della predisposizione delle
misure di prevenzione della corruzione.
In primo luogo va ribadito che i PTPC delle citta' metropolitane
contengono necessariamente misure di prevenzione della corruzione con
riguardo alle funzioni fondamentali specificamente individuate
dall'art.1, commi da 44 a 46, della l. 56/2014.
Inoltre, ove l'ente territoriale citta' metropolitana si ponga in
qualita' di ente che succede o subentra ad altro ente territoriale
(es. province), le misure di prevenzione dovranno riguardare anche le
funzioni acquisite a seguito del subentro o trasferimento dei
compiti, secondo il criterio indicato con Comunicato del Presidente
dell'Autorita' del 16 dicembre 2015 (16).
Il medesimo criterio puo' essere richiamato per le funzioni
delegate dalle regioni o dalle stesse, viceversa, acquisite a seguito
di specifica normativa regionale. Pertanto, le predette funzioni
devono ritenersi oggetto della programmazione delle misure di
prevenzione della corruzione da parte del soggetto/amministrazione
che direttamente le esercita in virtu' di delega e/o attribuzione.
Per esercizio della funzione deve intendersi l'espletamento della
medesima, con conseguente gestione delle relative risorse umane e
finanziarie.
L'indicazione del presente PNA e' dunque nel senso che, per
individuare l'ente territoriale (citta' metropolitana o regione) cui
spetta considerare la funzione e i relativi processi ai fini della
predisposizione del PTPC, il criterio da utilizzare e' quello
dell'esercizio effettivo della funzione anche in virtu' di delega e/o
attribuzione, criterio che prevale su quello della mera titolarita'
della medesima.
Per quanto riguarda la data certa di decorrenza del criterio
indicato, si considerano esercitate tutte le funzioni svolte in
virtu' di delega e/o attribuzione alla data del 31 dicembre di ogni
anno relativo al triennio considerato nel PTPC, ancorche' le medesime
siano esercitate per frazione di anno, ossia solo per una parte
dell'anno o degli anni considerati nel PTPC, e fermo restando che ove
la citta' metropolitana preveda di cessare l'esercizio della funzione
nel corso dell'anno deve farne menzione nel PTPC, indicando la
procedura di trasferimento e l'ente subentrante che, ai fini del
proprio PTPC considerera' la funzione nell'anno successivo. La
presenza di tale indicazione nel PTPC e' necessaria per circoscrivere
e ricondurre il sistema della responsabilita' all'effettivo periodo
di esercizio della funzione.
Gli enti subentranti (siano essi la regione o viceversa la citta'
metropolitana) devono individuare nei propri PTPC le misure di
prevenzione della corruzione relative a dette funzioni dal momento
dell'effettivo trasferimento dell'esercizio della funzione. Cio' allo
scopo di evitare adempimenti meramente temporanei e agevolare la
riorganizzazione in corso.
Nel caso in cui i processi di trasferimento e riallocazione delle
funzioni, attualmente in atto, determinassero situazioni, transitorie
ma rilevanti, di "esercizio contiguo" delle funzioni gestite dalla
citta' metropolitana e di quelle gestite dalla regione - che si
verifica quando il personale, rispettivamente incardinato nei diversi
enti, lavora a stretto contatto e/o anche nelle stesse strutture -
deve essere dedicata particolare attenzione alle possibili
conseguenze dell'interferenza e dei contatti del personale che opera
nei diversi uffici, individuando nei PTPC adeguate condizioni
organizzative e misure per evitare fenomeni di maladministration.
Con riferimento, inoltre, all'aspetto della gestione del personale
che, per effetto di distacchi o comandi, dovesse transitare da un
ente all'altro, dovra' essere data adeguata evidenza nel PTPC di tali
passaggi e dei criteri adottati, fermo restando che la mappatura
della funzione, cui il personale viene addetto, segue il criterio
sopra indicato.
2.2 Rapporto tra citta' metropolitana e comune capoluogo al fine di
favorire forme di coordinamento per la predisposizione dei rispettivi
PTPC
Comune capoluogo e citta' metropolitana si trovano a svolgere
funzioni che richiedono un elevato livello di condivisione reciproca
che puo' dare luogo ad accordi tra le due amministrazioni volti al
mero coordinamento nello svolgimento delle rispettive funzioni oppure
alla costituzione di uffici comuni al fine di garantire un esercizio
congiunto. Queste soluzioni organizzative possono esser favorite
dall'ampiezza del potere statutario lasciato alle citta'
metropolitane, come risulta dalle disposizioni di cui ai commi 10 e
11 dell'art. 1 della l. 56/2014.
In ordine a quanto sopra evidenziato si forniscono indicazioni
volte a favorire la predisposizione coordinata di alcune parti dei
PTPC di citta' metropolitana e comune capoluogo.
In primo luogo possono esser valorizzati gli accordi di cui
all'art. 15 della l. 241/1990 o le convenzioni tra enti locali di cui
all'art. 30 del TUEL, con i quali comune capoluogo e citta'
metropolitana stabiliscono congiuntamente modalita' operative per
l'esercizio delle attivita' comuni. Tali accordi/convenzioni,
infatti, possono essere utilizzati per definire insieme mappature di
processi condivisi, misure preventive della corruzione nonche'
modalita' di ripartizione delle responsabilita' di attuazione. In
ogni caso deve essere data evidenza, nei rispettivi PTPC, della
presenza di tali accordi o convenzioni e del loro specifico contenuto
in materia di anticorruzione.
Le modalita' di collaborazione tra citta metropolitana e comune
capoluogo potranno essere diverse, comprendendo diversi livelli
organizzativi e riguardando decisioni ed attivita' differenti, in
ragione delle diversita' territoriali e delle forme di collaborazione
prescelte. Pertanto, di volta in volta, le amministrazioni
interessate dovranno verificare l'adeguatezza e l'efficacia del
modello organizzativo adottato rispetto all'individuazione di
attivita' specifiche legate all'anticorruzione.
In ordine ai contenuti di tali accordi/convenzioni ai fini della
predisposizione dei PTPC, e' opportuno che i medesimi abbiano ad
oggetto, quantomeno, l'analisi del contesto esterno vista la
condivisione del medesimo contesto territoriale nonche' alcuni
aspetti dell'analisi di contesto interno, della mappatura dei
processi ed altri aspetti, quali la eventuale condivisione di
strutture, personale ed uffici.
2.3 Rapporto tra citta' metropolitana e piccoli comuni del
territorio, per coordinare e semplificare l'attivita' di elaborazione
dei rispettivi PTPC
L'analisi degli statuti di alcune citta' metropolitane ha
evidenziato la previsione di forme di assistenza tecnico
amministrativa in generale e in materia di prevenzione della
corruzione e promozione della trasparenza in particolare, nei
confronti di comuni ed unioni di comuni del territorio.
Con riferimento al predetto livello di interazione, e premesso il
ruolo di coordinamento degli strumenti di programmazione e
pianificazione che la l. 56/2014 attribuisce alle citta'
metropolitane, il PTPC della citta' metropolitana potrebbe contenere,
sulla base di specifiche modalita' organizzative e di coinvolgimento
dei RPCT del territorio, elementi di impulso e di indirizzo per i
PTPC dei comuni e/o unioni di comuni ricadenti nel territorio di
riferimento.
Nel fare cio', e' auspicabile che i PTPC delle citta'
metropolitane forniscano indicazioni adeguate - e dunque se del caso
opportunamente differenziate - in relazione ad aree omogenee nelle
quali puo' essere articolato il territorio di riferimento, sulla base
degli elementi desunti dalla condivisione metodologica con i RPCT del
territorio stesso.
A titolo esemplificativo si fa riferimento alla possibilita' che
la citta' metropolitana valorizzi la cooperazione funzionale,
promuovendo la costituzione di "zone omogenee", cioe' di realta'
territoriali integrate e gruppi di comuni con caratteristiche
omogenee, con i quali strutturare modalita' di confronto, ai fini
dell'emersione di esigenze specifiche da considerare nella redazione
del PTPC.
In questo modo la citta' metropolitana puo', da un lato,
promuovere la redazione congiunta di parti di PTPC dei comuni, ivi
compresa la configurazione di misure organizzative di prevenzione
della corruzione analoghe, fermo restando che ogni misura e' poi
effettivamente adottata da ciascun comune, in rapporto alla propria
realta' organizzativa. Dall'altro lato, la citta' metropolitana puo'
fornire supporto ai comuni che per ridotte dimensioni o altri motivi,
eventualmente anche legati a profili di inefficienza allo stato non
superati, non dovessero associarsi per la redazione del PTPC.
In un contesto cosi' organizzato, l'apporto collaborativo delle
citta' metropolitane nei confronti dei comuni del territorio, specie
di quelli di ridotte dimensioni, puo' tradursi nell'istituzione di un
tavolo di confronto e/o una consulta tra i RPCT dei comuni, i
responsabili delle aree omogenee e il RPCT della citta'
metropolitana, ovvero loro appositi referenti con il compito di
individuare buone pratiche e programmare attivita', come, ad esempio:
- analisi congiunta del contesto esterno, anche in raccordo con
le Prefetture, al fine di individuare gli elementi di criticita' e di
omogeneizzare l'analisi e i fattori critici del contesto;
- individuazione delle aree comuni di rischio proprie delle
singole amministrazioni, anche per "zone omogenee", sulla base
dell'analisi del contesto interno dei singoli PTPC adottati dagli
enti, al fine di proporre piu' efficaci misure di prevenzione (risk
assessment);
- individuazione e proposta di buone pratiche, non in termini
generali, ma di carattere specifico all'esito di un confronto
concreto tra le diverse realta' territoriali e la condivisione delle
analisi.
Altri interventi possono realizzarsi mediante la gestione
congiunta a livello territoriale di alcune misure di carattere
generale, quali, ad esempio, la formazione prevista obbligatoriamente
in materia di trasparenza e anticorruzione, suddivisa, ad esempio,
nei diversi profili (tecnico, amministrativo, operativo, ecc.), anche
al fine di valorizzare economie di scala e di garantire un livello di
qualita' adeguato alla formazione, con risorse finanziarie in
proporzione a carico dei rispettivi enti.
Quanto sopra, fermo restando il permanere della responsabilita',
ai sensi della l. 190/2012, in capo a ciascun ente e, al proprio
interno, in capo ai diversi soggetti che intervengono nella fase di
predisposizione, adozione, attuazione e monitoraggio dei PTPC.
3. Individuazione dell'organo di indirizzo che adotta il PTPC
L'art. 1, co. 8 della l. 190/2012, come sostituito dall'art. 41,
co. 1, lett. g), del d.lgs. 97/2016, prevede che negli enti locali il
PTPC sia adottato dalla Giunta, quindi da un organo esecutivo.
Attesa l'assenza di Giunta nelle citta' metropolitane, si ritiene
che l'adozione del PTPC debba, di norma, prevedere un doppio
passaggio: l'approvazione da parte del consiglio metropolitano di un
documento di carattere generale sul contenuto del PTPC, mentre
l'organo esecutivo, rappresentato dal Sindaco metropolitano, resta
competente all'adozione finale, salvo diversa previsione statutaria.
Al momento questa indicazione e' confermata dall'analisi dei PTPC
delle citta' metropolitane dalla quale e' emerso che nella
maggioranza dei casi il Sindaco metropolitano adotta il PTPC.
Ne consegue che la responsabilita' in caso di "omessa adozione" si
configura in capo all'organo competente all'adozione finale,
individuato di norma, salvo diversa disposizione statutaria, nel
Sindaco metropolitano. Resta fermo che per omessa adozione si intende
tutto quanto evidenziato dall'Autorita' nell'art. 1, lett. g) del
«Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio
dell'Autorita' Nazionale Anticorruzione per l'omessa adozione dei
Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei Programmi
triennali di trasparenza, dei Codici di comportamento» del 9
settembre 2014. Quanto previsto sull'organo competente ad adottare il
PTPC e' da intendersi riferito anche all'adozione dei codici di
comportamento.
4. Nomina del RPCT
Fermo restando quanto previsto al § 5.2. della parte generale sui
requisiti del RPCT, si ritiene che la sua nomina sia di competenza
dello stesso organo di indirizzo che adotta il PTPC, di norma, il
Sindaco metropolitano.
5. Obblighi di trasparenza
A fini di semplificazione, le citta' metropolitane possono
inserire sul proprio sito istituzionale, nella sezione
Amministrazione trasparente, link di rinvio a quei dati gia'
pubblicati da parte di enti territoriali di dimensione inferiore.
Questa circostanza si puo' verificare quando vi e' totale
coincidenza, a norma di legge, fra i dati da pubblicare da parte
della citta' metropolitana e quelli da parte di altro ente del
territorio e sempre che il RPCT della citta' metropolitana abbia
verificato la correttezza, la completezza e l'aggiornamento del dato
al quale si rinvia.
6. Coordinamento fra gli strumenti di programmazione
L'art. 1, co. 8 della l. 190/2012, come sostituito dal d.lgs.
97/2016, prevede che «l'organo di indirizzo definisce gli obiettivi
strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza,
che costituiscono contenuto necessario dei documenti di
programmazione strategico-gestionale e del Piano triennale per la
prevenzione della corruzione». Si ribadisce pertanto, come gia'
esposto nella parte generale al §5.1. cui si rinvia, la necessita'
che il PTPC contenga gli obiettivi strategici in materia di
prevenzione e di trasparenza fissati dagli organi di indirizzo.
Tali obiettivi devono altresi' essere coordinati con quelli
previsti in altri documenti di programmazione strategico-gestionale
della citta' metropolitana ivi inclusi, quindi, piano della
performance e DUP.
In questa ottica si raccomanda che tra gli obiettivi strategici ed
operativi del DUP vengano inseriti quelli strategici relativi alle
misure di prevenzione della corruzione previsti nel PTPC al fine
migliorare la coerenza programmatica e l'efficacia operativa degli
strumenti. In prospettiva, piu' che un coordinamento ex post tra i
documenti esistenti, che comunque costituisce un obiettivo minimale,
maggiore efficacia potra' ottenersi dall'integrazione ex ante degli
strumenti di programmazione.
Nel contesto di un percorso di allineamento temporale tra i due
documenti - DUP e PTPC- che richiede un arco temporale maggiore, come
prima indicazione operativa in sede di PNA 2016 si propone, dunque,
di inserire nel DUP quantomeno gli indirizzi strategici sulla
prevenzione della corruzione e sulla promozione della trasparenza ed
i relativi indicatori di performance.
III - ORDINI E COLLEGI PROFESSIONALI
Premessa
Gli ordini e i collegi professionali sono tenuti a osservare la
disciplina in materia di trasparenza e di prevenzione della
corruzione nonche' gli orientamenti del presente PNA, secondo quanto
previsto dal d.lgs. 97/2016 ed, in particolare, dagli artt. 3, 4 e 41
che hanno modificato, rispettivamente gli artt. 2 e 3 del d.lgs.
33/2013 e, tra l'altro, l'art. 1 c. 2 della l. 190/2012.
Con particolare riguardo alla trasparenza, l'art. 2-bis del d.lgs.
33/2013 al comma 2 precisa che la medesima disciplina prevista per le
pubbliche amministrazioni si applica anche agli ordini professionali,
in quanto compatibile. Premessi i limiti di compatibilita' indicati,
non sussistono pertanto piu' dubbi che gli ordini professionali
rientrino nel novero dei soggetti tenuti a conformarsi al d.lgs.
33/2013. A tale riguardo, peraltro, all'Autorita' e' stato attribuito
il potere di precisare, in sede di PNA gli obblighi di pubblicazione
e le relative modalita' di attuazione in relazione alla natura dei
soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attivita' svolte,
prevedendo in particolare modalita' semplificate anche per gli organi
e collegi professionali (co.1-ter, inserito all'art. 3, d.lgs.
33/13).
Analogamente, agli ordini e ai collegi professionali si applica la
disciplina prevista dalle l. 190/2012 sulle misure di prevenzione
della corruzione. In virtu' delle modifiche alla l. 190/2012, si
evince che il PNA costituisce atto di indirizzo per i soggetti di cui
all'art. 2 bis del d.lgs. 33/13, ai fini dell'adozione dei PTPC o
delle misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle
adottate ai sensi del d.lgs 8 giugno 2001, n. 231 (co. 2-bis,
inserito all'art. 1 della l. 190/2012).
Alla luce di quanto premesso, al fine di orientare l'attivita'
degli ordini e dei collegi professionali di livello centrale e
territoriale, di seguito sono approfondite le seguenti questioni
relative a profili di tipo organizzativo e di gestione del rischio:
> RPCT e adozione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione;
> aree di rischio specifiche che caratterizzano gli ordini e
collegi professionali;
> trasparenza di cui al d.lgs. 33/2013.
1. Responsabile della prevenzione della corruzione e adozione del
PTPC e di misure di prevenzione della corruzione
1.1 Responsabile della Prevenzione della corruzione e della
trasparenza
La legislazione anticorruzione ha attribuito particolare rilevanza
al ruolo del RPCT. Per quanto attiene alla specifica realta' degli
ordini e collegi professionali, si ritiene che il RPCT debba essere
individuato all'interno di ciascun Consiglio nazionale, ordine e
collegio professionale (sia a livello centrale che a livello locale).
Piu' in particolare, l'organo di indirizzo politico individua il
RPCT, di norma, tra i dirigenti amministrativi in servizio. Occorre
sottolineare, al riguardo, che Ordini e Collegi non necessariamente
dispongono di personale con profilo dirigenziale. In tali casi, si
pone pertanto, il problema dell'individuazione del soggetto al quale
affidare il ruolo di RPCT.
Rinviando al § 5.2. della parte generale per le questioni di
inquadramento complessivo, si evidenzia che nelle sole ipotesi in cui
gli ordini e i collegi professionali siano privi di dirigenti, o
questi siano in numero cosi' limitato da dover essere assegnati
esclusivamente allo svolgimento di compiti gestionali nelle aree a
rischio corruttivo, circostanze che potrebbero verificarsi in
strutture organizzative di ridotte dimensioni, il RPCT potra' essere
individuato in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le
idonee competenze.
Solo in via residuale e con atto motivato, il RPCT potra'
coincidere con un consigliere eletto dell'ente, purche' privo di
deleghe gestionali. In tal senso, dovranno essere escluse le figure
di Presidente, Consigliere segretario o Consigliere tesoriere. In
questi casi, e' auspicabile, al fine di prevedere forme di
responsabilita' collegate al ruolo di RPCT, che i Consigli nazionali,
gli ordini e collegi territoriali - nell'impossibilita' di applicare
le responsabilita' previste dalla l. 190/2012 ai consiglieri -
definiscano e declinino forme di responsabilita' almeno disciplinari,
ai fini delle conseguenze di cui alla predetta legge, con apposite
integrazioni ai propri codici deontologici.
1.2 Predisposizione del PTPC e delle misure di prevenzione della
corruzione
L'art. 41 del d.lgs. 97/2016, nell'introdurre l'art. 1, co. 2-bis,
della l. 190/2012, sembrerebbe ricondurre gli ordini e i collegi
professionali fra quei soggetti cui spetta l'adozione di misure di
prevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi
del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (art. 1, co. 2-bis l.
190/2012). Tuttavia, tenuto conto dell'ambito soggettivo di
applicazione del d.lgs. 231/2001 e considerato che non
necessariamente il modello ivi previsto e' applicabile da parte degli
ordini e dei collegi professionali, di norma gli stessi adottano un
PTPC. In via residuale, qualora gli enti decidano di adottare o
abbiano gia' adottato un modello ai sensi del d.lgs. 231/2001, e'
necessario che le misure idonee a prevenire anche i fenomeni di
corruzione e di illegalita' all'interno dell'ente in coerenza con le
finalita' della l. 190/2012 siano ricondotte all'interno di un
documento unitario che tiene luogo del Piano di prevenzione della
corruzione anche ai fini della valutazione dell'aggiornamento annuale
e della vigilanza dell'A.N.AC..
Separate considerazioni vanno svolte, laddove ordini e collegi
professionali siano di dimensioni limitate e non siano dotati di
pianta organica sufficiente ad implementare la normativa
anticorruzione in maniera sostenibile per insufficienza di struttura
organizzativa o limitato numeri di iscritti.
Al riguardo, deve ragionevolmente riconoscersi la possibilita' per
gli ordini e collegi "di piccole dimensioni" di stipulare accordi ai
sensi dell'art. 15 della l. 241/90, purche' essi risultino comunque
appartenenti ad aree territorialmente limitrofe e siano appartenenti
alla medesima categoria professionale o a categorie professionali
omogenee. Questa indicazione e', peraltro, coerente con quanto
previsto nel d.lgs. 97/2016 in cui si esprime favore per
l'aggregazione di enti di piccole dimensioni al fine della
predisposizione del PTPC.
La definizione di accordi tra ordini e collegi professionali, che
consente di procedere alla redazione in comune di alcune parti del
documento, non esime i singoli enti dalla nomina di un proprio RPCT e
dall'adozione del PTPC o, comunque, di misure di prevenzione della
corruzione.
Ad esempio, potranno essere redatte in comune dagli ordini o
collegi le parti del PTPC relative alla descrizione del contesto
esterno di riferimento e, per i processi dello stesso tipo, anche del
contesto interno. In quest'ultimo caso, le mappature dei processi a
rischio di corruzione possono avere lo stesso contenuto nei singoli
PTPC, ad eccezione della individuazione delle misure di prevenzione
(ivi inclusi i responsabili, i tempi e le modalita' di attuazione),
che dovranno necessariamente essere adeguate alle peculiarita'
specifiche di ciascun ente.
E' auspicabile che ciascun Consiglio nazionale supporti i collegi
e gli ordini territoriali nella predisposizione dei PTPC o delle
misure di prevenzione della corruzione, al fine di migliorare la
mappatura dei processi e la progettazione delle misure di prevenzione
della corruzione. Ad esempio possono essere rese disponibili Linee
guida e atti di indirizzo ovvero diffusi, a livello territoriale,
alcuni contenuti-tipo dei PTPC, a cui gli ordini e collegi possono
fare riferimento, ferma restando la necessita' di un indispensabile
adeguamento dei contenuti, in particolare quanto alle misure
concretamente adottate, alle specifiche realta' dei singoli enti.
1.3 Organo che adotta il PTPC o le misure di prevenzione della
corruzione
Secondo quanto previsto dalla l. 190/2012, il PTPC e' adottato
dall'organo di indirizzo (art. 1, co. 8). Negli ordini e nei collegi
professionali, l'organo in questione e' individuato nel Consiglio.
Questa indicazione rileva anche ai fini dell'eventuale potere
sanzionatorio che ANAC puo' esercitare ai sensi dell'art. 19, co. 5,
del d.l. 90/2014. Tuttavia, per la specificita' degli ordini
professionali, e' raccomandata una consapevole partecipazione e
confronto del Consiglio con il RPCT ed, eventualmente, con
l'Assemblea degli iscritti.
2. Esemplificazione di aree di rischio specifiche negli ordini e
collegi professionali
Da una prima analisi delle funzioni svolte dagli ordini e collegi
territoriali, cosi' come dai Consigli nazionali delle professioni, e'
stato possibile individuare tre macro-aree di rischio specifiche. Per
ciascuna area sono state individuate, a titolo esemplificativo e
senza pretesa di esaustivita', le attivita' a piu' elevato rischio di
corruzione nonche' esempi di eventi rischiosi e di misure di
prevenzione.
Nondimeno, si sottolinea che le indicazioni contenute nel presente
documento presuppongono la consapevolezza delle diversita' di
discipline esistenti fra i vari ordinamenti professionali. Inoltre,
l'individuazione dei processi a rischio, degli eventi rischiosi e
delle misure di prevenzione dovra' poi essere necessariamente
contestualizzata nei PTPC dei singoli organismi, alla luce delle
peculiarita' ordinamentali e disciplinari delle diverse professioni.
Si premette che si e' ritenuto, in questa fase, di escludere le
attivita' riconducibili alla funzione giurisdizionale propria di
alcuni Consigli nazionali (fra cui quelli degli ingegneri, degli
architetti e dei geometri), in quanto si tratta di attivita' di
natura non amministrativa, che i Consigli espletano nella loro
qualita' di giudice speciale, in conformita' con i poteri loro
espressamente conferiti dalla VI Disposizione transitoria e finale
della Costituzione (cfr. sul tema la relazione illustrativa al d.p.r.
7 agosto 2012, n. 137, recante «Riforma degli Ordinamenti
Professionali»).
Lo stesso vale per i procedimenti disciplinari condotti a livello
territoriale, per i quali la recente riforma degli ordinamenti
professionali ha previsto l'istituzione dei Consigli di disciplina
territoriale, quali organi locali, «diversi da quelli aventi funzioni
amministrative», ai quali affidare «l'istruzione e la decisione delle
questioni disciplinari», prevedendo altresi' l'incompatibilita' tra
la carica di consigliere dell'ordine e quella di membro dei Consigli
di disciplina stessi (cfr. art. 3, co. 5, lett. f), decreto legge 13
agosto 2011, n. 138, come convertito in legge 14 settembre 2011, n.
11). Ai sensi del d.p.r. 137/2012, infatti, la funzione disciplinare
viene svolta da consiglieri di disciplina individuati tramite
candidature proposte dall'ordine, in numero pari al doppio dei
componenti da nominare, e designati dal Presidente del Tribunale in
base a tale elenco (art. 8).
Fermi restando ulteriori approfondimenti o analisi condotte
necessariamente dai singoli enti, di seguito si riporta una prima
individuazione esemplificativa delle aree di rischio specifiche:
> formazione professionale continua;
• rilascio di pareri di congruita' (nell'eventualita' dello
svolgimento di tale attivita' da parte di ordini e collegi
territoriali in seguito all'abrogazione delle tariffe professionali);
> indicazione di professionisti per l'affidamento di incarichi
specifici.
Per ciascuna delle tre aree di rischio si riportano di seguito, in
via esemplificativa e non esaustiva, un elenco di processi a rischio,
eventi corruttivi e misure di prevenzione. Si ribadisce che
l'adozione di queste ultime richiede necessariamente una valutazione
alla luce della disciplina dei singoli ordini e collegi professionali
e l'effettiva contestualizzazione in relazione alle caratteristiche e
alle dimensioni dei singoli ordini e collegi.
2.1 Formazione professionale continua
La fonte di disciplina della formazione professionale continua e'
il Regolamento per l'aggiornamento della competenza professionale
emanato dai singoli Consigli nazionali ex art. 7, co. 3, d.p.r.
137/2012 ed eventuali linee di indirizzo/linee guida per
l'applicazione dello stesso. Ciascun ordinamento professionale ha,
infatti, provveduto all'emanazione di un proprio regolamento in
materia di formazione, previo parere favorevole del Ministero
vigilante.
Per il trattamento di questa specifica area di rischio, si e'
concentrata l'attenzione sulla corretta identificazione dei processi
e sulla corrispondente individuazione del rischio e delle connesse
misure di prevenzione, di cui si riporta un elenco esemplificativo.
In particolare ci si e' soffermati sui seguenti processi rilevanti:
• esame e valutazione, da parte dei Consigli nazionali, della domanda
di autorizzazione degli "enti terzi" diversi dagli ordini e collegi,
erogatori dei corsi di formazione (ex art. 7, co. 2, d.p.r.
137/2012);
• esame e valutazione delle offerte formative e attribuzione dei
crediti formativi professionali (CFP) agli iscritti;
• vigilanza sugli "enti terzi" autorizzati all'erogazione della
formazione ai sensi dell'art. 7, co. 2, d.p.r. 137 del 2012, svolta
in proprio da parte dei Consigli nazionali o dagli ordini e collegi
territoriali;
• organizzazione e svolgimento di eventi formativi da parte del
Consiglio nazionale e degli ordini e collegi territoriali.
Possibili eventi rischiosi:
> alterazioni documentali volte a favorire l'accreditamento di
determinati soggetti;
• mancata valutazione di richieste di autorizzazione, per carenza o
inadeguatezza di controlli e mancato rispetto dei regolamenti
interni;
> mancata o impropria attribuzione di crediti formativi
professionali agli iscritti;
> mancata o inefficiente vigilanza sugli "enti terzi" autorizzati
all'erogazione della formazione;
• inefficiente organizzazione e svolgimento delle attivita' formative
da parte del Consiglio nazionale e/o degli ordini e collegi
territoriali.
Possibili misure
• controlli a campione sull'attribuzione dei crediti ai
professionisti, successivi allo svolgimento di un evento formativo,
con verifiche periodiche sulla posizione complessiva relativa ai
crediti formativi degli iscritti;
• introduzione di adeguate misure di pubblicita' e trasparenza legate
agli eventi formativi dei Consigli nazionali e degli ordini e collegi
professionali, preferibilmente mediante pubblicazione - nel sito
internet istituzionale dell'ente organizzatore - dell'evento e degli
eventuali costi sostenuti;
• controlli a campione sulla persistenza dei requisiti degli "enti
terzi" autorizzati all'erogazione della formazione.
2.2 Adozione di pareri di congruita' sui corrispettivi per le
prestazioni professionali
La fonte della disciplina di questa attivita' e' contenuta
nell'art. 5, n. 3), legge 24 giugno 1923 n. 1395, nell'art. 636
c.p.c. e nell'art. 2233 c.c.
Nonostante l'abrogazione delle tariffe professionali, ad opera del
d.l. 1/2012 (come convertito dalla l. 27/2012), sussiste ancora la
facolta' dei Consigli degli ordini territoriali di esprimersi sulla
«liquidazione di onorari e spese» relativi alle prestazioni
professionali, avendo la predetta abrogazione inciso soltanto sui
criteri da porre a fondamento della citata procedura di accertamento.
Il parere di congruita' resta, quindi, necessario per il
professionista che, ai sensi dell'art. 636 c.p.c., intenda attivare
lo strumento "monitorio" della domanda di ingiunzione di pagamento,
per ottenere quanto dovuto dal cliente, nonche' per il giudice che
debba provvedere alla liquidazione giudiziale dei compensi, ai sensi
dell'art. 2233 c.c..
Il parere di congruita', quale espressione dei poteri
pubblicistici dell'ente, e' riconducibile nell'alveo dei
provvedimenti di natura amministrativa, necessitando delle tutele
previste dall'ordinamento per tale tipologia di procedimenti.
Pertanto, nell'eventualita' dello svolgimento della predetta
attivita' di valutazione da parte degli ordini o collegi
territoriali, possono essere considerati i seguenti eventi rischiosi
e misure preventive:
Possibili eventi rischiosi
• incertezza nei criteri di quantificazione degli onorari
professionali;
> effettuazione di una istruttoria lacunosa e/o parziale per
favorire l'interesse del professionista;
• valutazione erronea delle indicazioni in fatto e di tutti i
documenti a corredo dell'istanza e necessari alla corretta
valutazione dell'attivita' professionale.
Possibili misure
• necessita' di un regolamento interno in coerenza con la l.
241/1990, ove non gia' adottato in base all'autonomia organizzativa
degli enti, che disciplini la previsione di: a) Commissioni da
istituire per le valutazioni di congruita'; b) specifici requisiti in
capo ai componenti da nominare nelle Commissioni; c) modalita' di
funzionamento delle Commissioni;
• rotazione dei soggetti che istruiscono le domande;
• organizzazione delle richieste, raccolta e rendicontazione, su
richiesta, dei pareri di congruita' rilasciati anche al fine di
disporre di parametri di confronto, eventualmente e se sostenibile,
con una adeguata informatizzazione, nel rispetto della normativa in
materia di tutela della riservatezza dei dati personali.
2.3 Indicazione di professionisti per lo svolgimento di incarichi
L'area di rischio riguarda tutte le ipotesi in cui gli ordini sono
interpellati per la nomina, a vario titolo, di professionisti ai
quali conferire incarichi.
Tra le varie fonti di disciplina vi e' il decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo
A)», che prevede, in relazione alle attivita' di collaudo statico, ad
esempio, che «Quando non esiste il committente ed il costruttore
esegue in proprio, e' fatto obbligo al costruttore di chiedere,
anteriormente alla presentazione della denuncia di inizio dei lavori,
all'ordine provinciale degli ingegneri o a quello degli architetti,
la designazione di una terna di nominativi fra i quali sceglie il
collaudatore» (art. 67, co. 4). Vi sono, poi, altri casi in cui
normative di settore prevedono ipotesi in cui soggetti pubblici o
privati possono rivolgersi agli ordini e collegi territoriali al fine
di ricevere un'indicazione sui professionisti iscritti agli albi o
registri professionali cui affidare determinati incarichi.
Possibili eventi rischiosi
Nelle ipotesi sopra descritte e negli altri casi previsti dalla
legge, gli eventi rischiosi attengono principalmente alla nomina di
professionisti - da parte dell'ordine o collegio incaricato - in
violazione dei principi di terzieta', imparzialita' e concorrenza.
Tale violazione puo' concretizzarsi, ad esempio, nella nomina di
professionisti che abbiamo interessi personali o professionali in
comune con i componenti dell'ordine o collegio incaricato della
nomina, con i soggetti richiedenti e/o con i destinatari delle
prestazioni professionali, o di professionisti che siano privi dei
requisiti tecnici idonei ed adeguati allo svolgimento dell'incarico.
Possibili misure
Le misure preventive potranno, pertanto, essere connesse
all'adozione di criteri di selezione di candidati, tra soggetti in
possesso dei necessari requisiti, mediante estrazione a sorte in
un'ampia rosa di professionisti (come avviene per la nomina dei
componenti delle commissioni di collaudo).
E' di fondamentale importanza, inoltre, garantire la trasparenza e
la pubblicita' delle procedure di predisposizione di liste di
professionisti, ad esempio provvedendo alla pubblicazione di liste
on-line o ricorrendo a procedure di selezione ad evidenza pubblica,
oltre che all'assunzione della relativa decisione in composizione
collegiale da parte dell'ordine o del collegio interpellato.
Qualora l'ordine debba conferire incarichi al di fuori delle
normali procedure ad evidenza pubblica, sono auspicabili le seguenti
misure:
• utilizzo di criteri di trasparenza sugli atti di conferimento degli
incarichi;
• rotazione dei soggetti da nominare;
• valutazioni preferibilmente collegiali, con limitazioni delle
designazioni dirette da parte del Presidente, se non in casi di
urgenza;
• se la designazione avviene da parte del solo Presidente con atto
motivato, previsione della successiva ratifica da parte del
Consiglio;
• verifica dell'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di
conflitto di interesse nei confronti del soggetto che nomina il
professionista a cui affidare l'incarico richiesto, del
professionista designato, dei soggetti pubblici o privati
richiedenti, del soggetto destinatario delle prestazioni
professionali;
• eventuali misure di trasparenza sui compensi, indicando i livelli
piu' alti e piu' bassi dei compensi corrisposti, nel rispetto della
normativa dettata in materia di tutela della riservatezza dei dati
personali.
3. Trasparenza ai sensi del d.lgs. 33/2013
Chiarita la diretta applicabilita' agli ordini e collegi
professionali della disciplina contenuta nel d.lgs. 33/2013, in
quanto compatibile, secondo quanto gia' rilevato in premessa,
l'Autorita' adottera', come gia' chiarito nella parte generale al §
7.1., specifiche Linee guida volte a fornire indicazioni per
l'attuazione della normativa in questione, da considerare parte
integrante del presente PNA.
Saranno, pertanto, forniti chiarimenti in ordine al criterio della
"compatibilita'" e ai necessari adattamenti degli obblighi di
trasparenza in ragione delle peculiarita' organizzative e
dell'attivita' svolta dagli ordini e collegi professionali, in linea
con quanto l'Autorita', per i principali obblighi, ha gia'
dettagliato per le societa' pubbliche e gli altri enti di diritto
privato con determinazione n. 8/2015.
IV - ISTITUZIONI SCOLASTICHE
Premessa
Tenuto conto delle caratteristiche organizzative e dimensionali
del settore dell'istruzione scolastica e delle singole istituzioni,
della specificita' e peculiarita' delle funzioni, nonche' della
disciplina di settore che caratterizza queste amministrazioni, l'ANAC
ha adottato specifiche Linee guida con la delibera n. 430 del 13
aprile 2016 a cui si rinvia integralmente per l'applicazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza
nelle istituzioni scolastiche, fatti salvi eventuali adeguamenti
degli obblighi, ai sensi del d.lgs. 97/2016, che saranno specificati
nelle Linee guida che l'Autorita' si riserva di emanare, secondo
quanto previsto al § 7.1 «Trasparenza».
1. Precisazioni in merito al RPCT e ai contenuti dei PTPC in
relazione al d.lgs. 97/2016
A seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. 97/2016 al d.lgs.
33/2013 e alla l. 190/2012 relativamente all'unicita' della figura
del RPC e del RT, le funzioni di RPC e RT sono attribuite al
Direttore dell'Ufficio scolastico regionale, o per le regioni in cui
e' previsto, al Coordinatore regionale. In attuazione delle nuove
disposizioni normative, si ribadisce, come gia' indicato nella parte
generale del presente PNA al § 5.2. lett. a), che e' necessaria la
formalizzazione, con apposito atto dell'organo di indirizzo,
dell'attribuzione agli attuali RPC anche della responsabilita' sulla
trasparenza, con l'indicazione della relativa decorrenza.
Quanto ai dirigenti scolastici e' opportuno che nei PTPC gli
stessi siano responsabilizzati, in quanto dirigenti, in ordine alla
elaborazione e pubblicazione dei dati sui siti web delle istituzioni
scolastiche presso cui prestano servizio. Attraverso un loro attivo e
responsabile coinvolgimento all'interno del modello organizzativo dei
flussi informativi, viene cosi' assicurata la prossimita' della
trasparenza rispetto alla comunita' scolastica di riferimento, con la
pubblicazione dei dati e delle informazioni previste dalla normativa
vigente sui siti delle singole istituzioni scolastiche.
Per quanto riguarda i PTPC, a seguito della confluenza dei
contenuti del PTTI all'interno del PTPC, a decorrere dal primo
aggiornamento ordinario del 31 gennaio 2018, salvo eventuali
modifiche anticipate proposte dal RPCT, i PTPC regionali dovranno
contenere l'apposita sezione in cui sono indicati i responsabili
della trasmissione e della pubblicazione dei documenti, delle
informazioni e dei dati ai sensi del d.lgs. 33/2013, come previsto
dall'art. 10, co. 1, del medesimo decreto, come sostituito dal d.lgs.
97/2016.
2. Istituzioni dell'Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica
(AFAM)
L'Autorita' ha precisato, nelle Linee guida sopra richiamate, che
le istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica,
che costituiscono il sistema dell'alta formazione e specializzazione
artistica e musicale, applicano le disposizioni in materia di
prevenzione della corruzione e trasparenza contenute nella l.
190/2012 e nel d.lgs. 33/2013, in quanto equiparabili alle
istituzioni universitarie e, quindi, ricomprese nelle amministrazioni
pubbliche di cui all'art. 1, co. 2, del d.lgs. 165/2001.
Con riguardo alle modalita' attuative della normativa, a seguito
di un confronto con il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, si precisa che il PTPC delle AFAM e' adottato dal
Consiglio di amministrazione quale organo di indirizzo di dette
istituzioni e che il RPCT e' individuato nel Direttore
dell'istituzione (conservatorio, accademia, ecc.). Tale figura, si
ritiene, possieda sia una profonda conoscenza del funzionamento e
dell'organizzazione delle istituzioni in parola, e, dunque, dei
fattori di rischio presenti nelle relative aree, sia poteri e
funzioni idonee a garantire lo svolgimento dell'incarico con
autonomia ed effettivita', come richiesto dalla l. 190/2012.
V - TUTELA E VALORIZZAZIONE DEI BENI CULTURALI
Premessa
La specificita' del settore dei beni e delle attivita' culturali,
rispetto ad altri ambiti di attivita' della pubblica amministrazione,
risente della peculiarita' e della complessita' dei beni da tutelare,
patrimonio non solo dell'Italia, ma di tutta l'umanita'. La scelta di
svolgere un approfondimento su questa materia deriva da una
pluralita' di ragioni.
In primo luogo, si tratta di un ambito di elevata complessita'
giuridico-istituzionale, sia perche' nella regolamentazione del
patrimonio culturale si intrecciano numerosi profili di diritto
pubblico e di diritto privato, sia perche' vengono coinvolti, a vario
titolo, tutti i diversi livelli di governo.
In secondo luogo, il settore in questione, negli ultimi anni, e'
stato oggetto di ripetute riforme legislative e amministrative che
hanno interessato, in modo significativo, anche la stessa
organizzazione amministrativa del Ministero preposto. In questa
prospettiva, l'esemplificazione di eventi rischiosi e misure di
prevenzione della corruzione in un contesto di riorganizzazione puo'
rappresentare un utile ausilio per le analisi future.
In considerazione dell'ampiezza della materia, l'approfondimento,
in questa fase, e' stato avviato attraverso l'interlocuzione con il
MIBACT, che svolge istituzionalmente a livello nazionale, tramite una
fitta rete di uffici periferici (soprintendenze in primis), i compiti
di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.
Le prime aree e attivita' considerate come particolarmente esposte
al rischio di eventi corruttivi e di particolare rilevanza sul piano
delle funzioni affidate al MIBACT oggetto del presente
approfondimento sono:
- la verifica di interesse culturale per beni mobili e immobili,
inclusi i beni di interesse paesaggistico;
- le autorizzazioni all'esportazione e alla circolazione delle
opere d'arte e dei beni culturali in genere;
- le autorizzazioni paesaggistiche (tutela del paesaggio).
Una prima parte dell'approfondimento riguarda aspetti
organizzativi relativi alla predisposizione del PTPC e alla nomina
del RPCT, anche tenendo conto della diffusa articolazione
dell'amministrazione periferica del Ministero.
1. Programmazione delle misure di prevenzione e di trasparenza e
nomina del RPCT nel MIBACT
Nell'attuale organizzazione del MIBACT, il RPCT e' individuato
nella persona del Segretario generale, coadiuvato dai "Referenti per
l'anticorruzione" individuati nei Direttori generali centrali e nei
Segretari regionali.
I referenti per la prevenzione svolgono attivita' informativa nei
confronti del Responsabile, affinche' questi abbia elementi e
riscontri sull'intera organizzazione e sulle attivita'
dell'amministrazione; il RPCT effettua altresi' il costante
monitoraggio dell'attivita' svolta dai dirigenti assegnati agli
uffici di riferimento, anche in relazione all'adozione di misure
gestionali per assicurare la rotazione del personale.
La distribuzione capillare sul territorio delle strutture del
MIBACT e l'attribuzione delle funzioni di "stazioni appaltanti",
attualmente affidate ai Segretariati regionali e agli istituti e
musei di rilevante interesse nazionale, tuttavia, fanno nascere
l'esigenza di prevenire e contrastare il rischio corruzione a questo
livello organizzativo.
A tale scopo, il Ministero puo' affidare agli stessi Segretari
regionali e ai direttori dei musei di cui all'art. 30, co. 3, del
d.p.c.m. 171/2014 il ruolo di RPCT a livello territoriale. In tale
ipotesi, questi ultimi sono tenuti a predisporre appositi PTPC
coerenti con le indicazioni date a livello centrale con il PTPC del
Ministero.
2. Procedimento per la dichiarazione di interesse culturale
La scelta di analizzare questo procedimento e' nata da una
valutazione degli interessi coinvolti all'interno delle singole fasi
istruttorie e decisionali.
Si tratta di un procedimento, strutturato su piu' livelli e
secondo diverse fattispecie normative delineate all'interno del
Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42), in cui si opera un bilanciamento costante tra
interesse del singolo e interesse della collettivita', con
provvedimenti finali autoritativi che incidono in modo economicamente
rilevante nella sfera giuridica dei singoli, sia persone fisiche che
giuridiche.
Con l'entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del
paesaggio e' stata infatti introdotta la norma che prevede
l'accertamento specifico dell'interesse culturale delle cose
appartenenti a soggetti pubblici o privati senza scopo di lucro (c.d.
verifica di interesse culturale), ponendo fine ad un sistema che
produceva notevoli incertezze, sia per la sottrazione all'obbligo
dell'inserimento in elenchi delle cose mobili e immobili dello Stato
- per i quali non era previsto nessun meccanismo di individuazione -
sia per la generale inosservanza dell'obbligo nei casi previsti. In
particolare, l'art. 12 del d.lgs. 42/2004 prevede che le cose mobili
e immobili appartenenti ad enti pubblici e a persone giuridiche
private senza scopo di lucro, che rivestano interesse artistico,
storico o di altro tipo, risalgano ad oltre cinquant'anni, se mobili,
o settanta anni, se immobili, e siano di autore non piu' vivente,
vengano sottoposte ad un apposito procedimento di verifica, volto ad
accertare la sussistenza o meno di un interesse artistico, storico,
archeologico o etnoantropologico. In attesa della verifica, tali cose
sono in via provvisoria soggette alla disciplina di tutela prevista
dal Codice. L'esito della verifica - che e' promossa d'ufficio o su
richiesta del soggetto proprietario - se positivo, comporta la
definitiva sottoposizione del bene alla disciplina di tutela, se
negativo, la fuoruscita da detta disciplina.
Il procedimento concernente la dichiarazione di interesse
culturale e' disciplinato dagli artt. 12 e seguenti del d.lgs.
42/2004 e s.m.i., nonche' dagli artt. 33 lettera l) e 39 del d.p.c.m.
29 agosto 2014, n. 171 recante «Regolamento di organizzazione del
Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo, degli
uffici di diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo
indipendente di valutazione della performance, a norma dell'articolo
16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazione, dalla legge n. 89 del 23 giugno 2014».
Lo stesso si articola secondo tre linee procedimentali, a seconda
del soggetto interessato dal vincolo o dalla tipologia di bene
oggetto di valutazione finalizzata alla apposizione di un vincolo di
tutela:
1) la verifica di interesse culturale per beni mobili e immobili di
proprieta' di enti pubblici o persone giuridiche private senza fini
di lucro di cui all'art. 12 del Codice;
2) la dichiarazione di interesse culturale per beni mobili e immobili
appartenenti a soggetti privati di cui all'art. 13 del Codice;
3) la dichiarazione di notevole interesse pubblico per beni
paesaggistici di cui all'art. 138 del Codice.
Il procedimento di verifica o di dichiarazione si sviluppa nelle
seguenti fasi:
- avvio del procedimento: ai sensi dell'art. 12 o dell'art. 14,
co. 1, del d.lgs. 42/2004, da parte del Soprintendente. Per la
verifica e' ammessa la richiesta da parte dei soggetti interessati;
- fase istruttoria di accertamento dell'interesse culturale:
l'accertamento della sussistenza, nella "cosa" indagata, del livello
di interesse culturale prescritto dalla normativa di tutela e la
comunicazione, agli aventi diritto, degli esiti di detto
accertamento, di carattere tecnico-discrezionale, costituisce il
contenuto pressoche' integrale del procedimento in questione;
- il Soprintendente invia la proposta di dichiarazione alla
Commissione regionale per il patrimonio culturale, prevista dal
d.p.c.m. 171/2014, art. 39, la quale verifica la sussistenza
dell'interesse;
- il provvedimento finale (decreto o comunicazione di parere
negativo) e' adottato dalla Commissione regionale con firma del
Segretario regionale, che la presiede, e viene trasmesso alla
Soprintendenza (Servizio affari legali) che provvede alla notifica
dello stesso agli interessati e alla trascrizione presso i registri
della Conservatoria;
- in caso di verifica negativa (art. 12 del d.lgs. 42/2004) la
scheda contenente i relativi dati e' trasmessa ai competenti uffici
affinche' ne dispongano la sdemanializzazione e i beni per i quali si
sia proceduto alla sdemanializzazione sono liberamente alienabili, ai
fini del Codice;
- nel caso di verifica con esito positivo l'accertamento
dell'interesse costituisce dichiarazione ai sensi dell'art. 13 del
d.lgs. 42/2004 (dichiarazione dell'interesse culturale) ed il
relativo provvedimento e' trascritto nei modi previsti dalla legge. I
beni restano in questo caso definitivamente sottoposti alle
disposizioni del Codice;
- le schede descrittive oggetto di verifica con esito positivo
confluiscono in un archivio informatico (17) conservato presso il
Ministero e accessibile al Ministero e all'Agenzia del demanio, per
finalita' di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di
programmazione degli interventi in funzione delle rispettive
competenze istituzionali: l'aggiornamento dell'archivio informatico,
la notifica e la trascrizione del decreto sono a cura del
Segretariato regionale;
- i procedimenti, di verifica e di dichiarazione, si concludono
entro 120 gg. dalla notifica al proprietario dell'avviso di avvio del
procedimento; qualora il procedimento sia iniziato su impulso del
proprietario del bene e non si concluda entro i 120 gg. previsti, gli
interessati possono diffidare il Ministero a provvedere, e agire
avverso il silenzio ai sensi di legge;
- entro 30 gg. dalla notifica della dichiarazione o degli esiti
della verifica, e' ammesso ricorso amministrativo al Ministero per
motivi di legittimita' e di merito; in tale ipotesi si determina la
sospensione degli effetti del provvedimento impugnato, fermo restando
l'applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal
d.lgs. 42/2004, nella Parte Seconda Titolo I e precisamente al Capo
II, al Capo III Sezione I e Capo IV Sezione I (approvazione di opere
e lavori, denuncia degli atti di trasferimento della proprieta' o
della detenzione, ecc.). Il Ministero, nello specifico la Commissione
Regionale, sentito il competente organo consultivo, decide sul
ricorso entro novanta giorni dalla presentazione dello stesso, e
qualora venga accolto procede all'annullamento in autotutela od alla
modifica del provvedimento medesimo. Sono inoltre ammesse
proposizioni di ricorso giurisdizionale al TAR competente, a norma
degli artt. 2 e 20 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e successive
modificazioni, ovvero ricorso straordinario al Capo dello Stato ai
sensi del d.p.r. 20 novembre 1971, n. 1199.
L'analisi del contesto interno in cui si sviluppa il procedimento
ha evidenziato una serie di possibili eventi rischiosi, collegabili
tanto agli aspetti organizzativi che di regolamentazione del
processo, trattandosi peraltro di fasi procedimentali che coinvolgono
piu' amministrazioni ed uffici, oltre che utenti privati destinatari
del provvedimento finale, da cui derivano una serie di obblighi e
limiti: denunzia di trasferimento delle opere per cambio di
residenza, denunzia di trasferimento di proprieta\detenzione, divieto
di trasferimento all'estero, sanzioni.
L'impatto del provvedimento, risultante da un specifica
valutazione tecnico/scientifica, costituisce un primo fattore di
rischio corruttivo.
Il rischio di ingerenze si ripropone su piu' livelli intermedi,
declinabili dalla fase istruttoria fino alla fase decisoria, con fasi
endoprocedimentali, relativi per esempio alla imposizione di
prescrizioni, i cui esiti, pur potendo modificare in maniera
rilevante i diritti dei singoli, sono di difficile predeterminazione.
Posto che l'evento corruttivo consista, nel procedimento
esaminato, nell'apposizione o nella mancata apposizione illegittima
di un vincolo, nell'adozione di prescrizioni irragionevoli o,
comunque, in valutazioni negligenti e/o arbitrarie, il rischio che
esso si possa verificare e' particolarmente presente nella fase
istruttoria, affidata normalmente ad un unico funzionario che, per la
conoscenza che ha del territorio, da cui deriva la sua competenza, e'
esposto ad ingerenze esterne o all'interesse personale.
L'aver demandato, in virtu' dell'art. 39 d.p.c.m. 171/2014, alla
Commissione regionale il momento finale del procedimento costituisce
- per questa fase - sicuramente un'evoluzione in termini di
trasparenza e garanzia, stante la collegialita' della decisione
assunta nel contraddittorio fra le diverse posizioni soggettive
coinvolte e potendo la Commissione emettere il provvedimento finale o
imporre prescrizioni, sia sull'"an" del vincolo, sia sul "quomodo",
diverse da quelle proposte dal Soprintendente che ha avviato il
procedimento.
Sotto quest'ultimo profilo, e' raccomandabile, come misura
organizzativa e gestionale generale, l'implementazione di un sistema
informativo che possa consentire un monitoraggio - da parte della
Commissione regionale e della stessa Direzione generale - dei tempi
di avvio e gestione delle procedure. Cio' al fine di controllare il
rispetto della cronologia delle pratiche avviate a seguito della
preistruttoria relativa alla ammissibilita' stessa del procedimento.
In tal modo si potrebbe fornire un quadro generale degli esiti del
procedimento (privo, allo stato, di evidenza esterna) e delle
motivazioni fornite nel decreto finale, consentendo di intercettare
eventuali anomalie e di armonizzare le prassi valutative.
Come in casi analoghi, inoltre, la rotazione degli incarichi e
l'adozione di strumenti di emersione di eventuali conflitti di
interessi (anche solo nella forma di una dichiarazione attestante
l'assenza di conflitti sottoscritta dal funzionario in rapporto a
ciascun procedimento gestito) consentirebbe un maggior controllo
sull'esercizio imparziale del potere autoritativo rimesso alle
Soprintendenze.
Infine, l'introduzione di un obbligo relativo alla pubblicazione
delle schede descrittive dei beni sia da parte del proprietario che
della soprintendenza sul sito www.benitutelati.it, andando a
soddisfare l'esigenza di trasparenza, garantirebbe una maggiore
imparzialita' dell'azione amministrativa.
Piu' in generale, un rafforzamento degli obblighi di comunicazione
e trasparenza da parte delle Commissioni regionali e delle
Soprintendenze su tutta l'attivita' espletata in materia di
apposizione dei vincoli, potrebbe consentire il raggiungimento di una
maggiore omogeneita' e coerenza dei criteri decisionali e valutativi.
Invero, consentendo alla ormai costituita Direzione Unitaria
dell'Archeologia e delle Belle Arti e Paesaggio una capacita' di
coordinamento e controllo dell'attivita' di tutela nello specifico
settore, si potrebbe assicurare, nel rispetto degli inderogabili
principi di parita' di trattamento e di imparzialita' dell'azione
amministrativa, un'attivita' di tutela il piu' possibile omogenea
sull'intero territorio nazionale, ma attenta, allo stesso tempo, alle
peculiarita' di ciascun ambito territoriale regionale.
3. Circolazione internazionale intracomunitaria dei beni culturali
All'interno del vasto quadro di funzioni pubbliche in materia di
tutela dei beni culturali, un ruolo particolare e' quello della
regolamentazione dell'esportazione e della circolazione delle opere
d'arte (18), tema di estrema delicatezza per la finalita' strategica
di difesa dell'integrita' del patrimonio culturale.
Due sono le principali finalita' delle norme in materia di
circolazione: assicurare che i beni culturali rimangano di proprieta'
pubblica o siano acquisiti dallo Stato; garantire che tali beni non
siano portati definitivamente al di fuori del territorio nazionale.
Un esempio della prima finalita' e' quello dell'istituto della
prelazione storico-artistica, che consente allo Stato (e agli enti
territoriali e locali) di acquistare beni alienati tra privati oppure
di espropriarli. Un esempio della seconda e' dato dai limiti posti
sia all'alienabilita' del demanio culturale sia all'uscita dei beni
dal territorio nazionale.
In considerazione della finalita' generale volta al
contemperamento di interessi privati collegati e subalterni, e alla
tutela di interessi pubblici prevalenti di rango costituzionale (art.
9 Cost.), gli eventi rischiosi da prevenire sono collegati
all'assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di
procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli
procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura
dell'interesse generale.
Di seguito ci si sofferma, in particolare sul procedimento di
rilascio dell'attestato di libera circolazione previsto all'art. 68
del Codice dei beni culturali, strumento utilizzato per consentire
l'uscita di beni culturali dal territorio della Repubblica italiana,
in via definitiva e senza danni per il patrimonio nazionale. In ogni
caso, il procedimento, oltre a poter dar luogo all'apposizione di un
vincolo di interesse culturale che ne inibisca l'esportazione, puo'
condurre alla proposta di acquisto del bene.
Gli eventi rischiosi connessi a tale procedimento attengono:
a) ad una deviazione dalle regole procedimentali tale da determinare,
anche per pressioni esterne, un'illecita uscita definitiva del bene
culturale dal territorio nazionale;
b) ad una valutazione non congrua del valore venale del bene (19).
La competenza relativa al rilascio di autorizzazioni di
esportazione/importazione per beni culturali e' attribuita agli
uffici esportazione, istituiti presso diciotto Soprintendenze. Detti
uffici, diffusi su tutto il territorio nazionale, risultano,
tuttavia, privi di una competenza territoriale. Cio' consente ai
privati di poter scegliere, anche sulla base di valutazioni
opportunistiche (in ragione, ad esempio, di rapporti di conoscenza ed
interesse maturati tra il privato e i funzionari che vi operano),
l'ufficio al quale rivolgersi per ottenere il rilascio
dell'autorizzazione e prima ancora la valutazione del bene.
In base all'attuale normativa, inoltre, i privati detentori di
beni possono reiterare la richiesta di autorizzazione in uffici
esportazione diversi, anche se non contemporaneamente, ritirando
l'istanza, prima della pronuncia finale e a seguito della
comunicazione di un preavviso di diniego, allo scopo di ottenere una
valutazione che si discosti da quella precedentemente formulata.
Attualmente, infatti, non esiste un sistema condiviso da tutti gli
uffici esportazione di tracciatura delle domande presentate dai
privati.
Un ulteriore fattore di rischio e' individuabile nel ruolo e nel
funzionamento della commissione, costituita da tre esperti scelti a
rotazione tra i funzionari tecnici del territorio (due storici
dell'arte e un archeologo), che deve effettuare la valutazione tanto
della congruita' del valore del bene quanto della certificazione di
interesse pubblico con apposizione dei limiti alla sua circolazione.
Al riguardo, la principale causa di eventi rischiosi e' connessa
alla genericita' e al non aggiornamento dei criteri a cui la
Commissione si attiene nel corso di tale valutazione, risalenti ad
una circolare del 1974, emanata dall'allora Ministero della pubblica
istruzione. Si tratta di criteri che lasciano ampia discrezionalita'
in capo alla Commissione e ai singoli funzionari.
Una necessaria misura preventiva e' costituita dall'emanazione, da
parte del MIBACT, di indirizzi di carattere generale (previsti
dall'art. 71, co. 4 del Codice) e vincolanti per i diversi uffici
esportazione, in modo che la valutazione circa il rilascio o il
rifiuto dell'attestato sia effettuata sulla base di prassi e
procedure uniformi. Cio' consentirebbe di ancorare l'esercizio della
discrezionalita' dei vari uffici a criteri oggettivi, assicurando
l'imparzialita' del giudizio tecnico.
Un ulteriore criticita' e' da ravvisarsi nell'assenza, nei criteri
adottati per la nomina dei membri della Commissione esportazione, di
adeguate misure di prevenzione dei conflitti di interesse.
Si evidenzia, infatti, che gli esperti che compongono la
commissione, in virtu' dell'esperienza acquisita sul campo, possono
offrire anche consulenze esterne ad antiquari e case d'asta; sarebbe
utile, pertanto, per scongiurare i rischi connessi a valutazioni di
comodo, volte a favorire l'acquisizione privata del bene, la
sottoscrizione di una dichiarazione relativa all'assenza di conflitti
di interessi, attuali o potenziali, al momento di assunzione
dell'incarico.
In aggiunta a tale misura, puo' essere utile l'istituzione di uno
specifico albo da cui estrarre i membri della Commissione, che
consentirebbe la trasparenza delle procedure di nomina,
l'effettivita' della rotazione, la valutazione circa la sussistenza
dei requisiti scientifici di idoneita' all'incarico nonche'
l'identificazione di potenziali conflitti di interesse tra i membri
della commissione e i soggetti richiedenti.
Ulteriori misure preventive possono, poi, riguardare:
- lo sviluppo del Sistema informativo degli Uffici Esportazione
(SUE), attualmente utilizzato non da tutti gli uffici territoriali,
al fine di consentire ad ogni ufficio esportazione di conoscere in
tempo reale le decisioni adottate dagli uffici omologhi e di essere
aggiornato sull'eventuale riproposizioni delle richieste in
differenti uffici a seguito di un precedente diniego;
- la fissazione delle competenze territoriali degli uffici
esportazione;
- la rotazione, ove possibile, dei funzionari responsabili del
procedimento.
4. Autorizzazioni paesaggistiche: il ruolo delle Soprintendenze
Il procedimento in esame - che non include quello semplificato ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n.
139, «Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entita', a norma
dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, e successive modificazioni» - si articola nelle seguenti fasi:
- istanza da parte del soggetto di cui all'art. 146, co. 1, del
Codice;
- istruttoria da parte della regione o del comune subdelegato;
- trasmissione dell'istanza ad opera della amministrazione
competente al Soprintendente e contestuale avviso di avvio del
procedimento al soggetto interessato;
- parere di compatibilita' e conformita' reso dal Soprintendente;
- fase conclusiva del procedimento (eventuale preavviso di
procedimento negativo, trasmissione del parere, autorizzazione o
diniego).
L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.
Nell'ambito del procedimento si esamina, in particolare, il ruolo
svolto dalle Soprintendenze nel rilascio del parere. Si tratta di un
atto vincolante, che va trasmesso all'amministrazione competente al
rilascio del provvedimento finale (comune o regione) e riveste un
ruolo di fondamentale importanza ai fini dell'ottenimento
dell'autorizzazione.
Le principali cause di rischio e i principali eventi rischiosi si
individuano:
• nell'elevata discrezionalita' tecnica legata al rilascio del parere
da parte del Soprintendente/responsabile del procedimento. Le scelte
dell'amministrazione sono basate su regole e parametri di natura
tecnica e scientifica specialistica. L'elevato tasso di
discrezionalita' tecnica caratterizzante il parere della
Soprintendenza e' rapportato alla tipologia di vincolo apposto sul
bene. Vincolare senza prescrizione un'area molto vasta lascia ampi
margini di valutazione. Pertanto, in presenza di vincoli c.d. "nudi"
la ponderazione degli interessi da parte dei funzionari sull'uso del
bene e' assai elevata, in quanto detti vincoli derivano da
provvedimenti di tutela dei beni paesaggistici che, riducendosi ad un
mero divieto di trasformazione del territorio, non indicano l'essenza
valoriale e differenziata del bene vincolato. Diversamente, minor
grado di discrezionalita' si puo' avere nel caso di vincoli c.d.
"vestiti". Tali vincoli si caratterizzano per la presenza di
prescrizioni relative all'uso dell'area oggetto del procedimento,
presentando un contenuto regolativo e prescrittivo che, in quanto
operato "a monte", circoscrive l'oggetto del parere di merito e con
esso la discrezionalita' del Soprintendente e del responsabile del
procedimento. Gli eventi rischiosi si possono concretizzare in varie
forme di condizionamento della fase istruttoria per pressioni
esterne, ovvero nella non corretta e adeguata ponderazione dei
diversi interessi da contemperare;
• nella complessita' del processo di autorizzazione che prevede il
coinvolgimento di piu' amministrazioni. Eventi rischiosi possono
annidarsi tanto nel rapporto tra soggetto richiedente e
amministrazione competente (regione, comune), quanto nel rapporto tra
lo stesso e la Soprintendenza competente, se non addirittura nel
rapporto tra funzionario responsabile per il rilascio del parere ed
ente competente al rilascio dell'autorizzazione (ad esempio in
ipotesi di inerzia da parte del Soprintendente volta a far decorrere
il termine per il rilascio del parere rimettendo, pertanto,
all'amministrazione competente la pronuncia sulla domanda di
autorizzazione - cfr. art. 146, co. 9 del Codice). Evento rischioso
suscettibile di condizionare lo svolgimento corretto del processo
potrebbe essere, invece, il rilascio del parere o proprio della
stessa autorizzazione paesaggistica, sulla base di una falsa
attestazione da parte dell'ente a cio' deputato;
• nell'inadeguatezza delle strutture nel dare una risposta celere
alle istanze con conseguente dilatazione dei termini di definizione
del procedimento. In tali casi, ad esempio, condotte "inerti" possono
dar luogo a criticita' procedimentali cui potrebbe ovviarsi con una
maggiore attenzione all'organizzazione e alla distribuzione del
personale in organico;
• nella presenza di eventuali interessi privati e nel collegamento
territoriale tra utente/istante e funzionario/responsabile del
procedimento. Tali collegamenti potrebbero favorire dinamiche
improprie nella gestione dell'istruttoria con conseguente
condizionamento dell'esito finale del processo di autorizzazione.
Occorre sul punto considerare che i funzionari di zona depositari di
una conoscenza capillare del territorio in cui operano sono
maggiormente esposti, per prossimita' e consuetudine, all'esercizio
di pressioni esterne di interessi particolari e soggettivi.
Al riguardo possono ipotizzarsi le seguenti misure preventive:
• sul piano normativo, sembrerebbe opportuno un adeguamento della
normativa vigente in materia di vincoli sui beni paesaggistici,
introducendo idonei meccanismi sanzionatori o incentivanti affinche'
si possa effettivamente provvedere alla vestizione dei c.d. "vincoli
nudi" (come gia' previsto dal 2008). Possono essere valutate
positivamente, inoltre, alcune misure, quale quella introdotta dal
d.l. 83/2014, art. 12, co. 1-bis (poi confluito nel d.p.c.m.
171/2014) ove si prevede che ogni decisione di un soprintendente
possa comunque essere riesaminata dalla Commissione regionale, anche
su segnalazione di altre amministrazioni. Tali misure, infatti, si
sono gia' dimostrate efficaci sul piano della previsione di eventi
corruttivi, allargando la responsabilita' della decisione a un organo
collegiale che puo' comunque ribaltare la decisione di un singolo;
• sul piano gestionale, sarebbe opportuno realizzare sistemi che
assicurino la trasparenza, il controllo e monitoraggio del
procedimento in ogni sua fase, consentendo di pervenire ad un quadro
il piu' possibile completo sia del numero dei procedimenti trattati
che dei relativi esiti (positivi, negativi o derivante da inerzia e
dalla conseguente formazione del c.d. silenzio-assenso). Anche in
questo caso e' un segnale positivo la previsione di cui all'art. 12,
co. 1-ter, del d.l. 83/2014 (poi ripresa dal citato d.p.c.m. 171 del
2014), in base alla quale tutti gli atti aventi rilevanza esterna e i
provvedimenti adottati dagli organi centrali e periferici del MIBACT,
nell'esercizio delle funzioni di tutela e valorizzazione di cui al
codice dei beni culturali e del paesaggio, debbono essere pubblicati
integralmente sul sito internet del Ministero e in quello, ove
esistente, dell'organo che ha adottato l'atto. Per ogni procedimento
vanno indicati la data di inizio, lo stato di avanzamento, il termine
di conclusione e l'esito dello stesso;
• sul piano organizzativo, sarebbero utili misure di rotazione dei
funzionari di zona adeguatamente programmate nel tempo, all'interno
della medesima Soprintendenza, nei limiti indicati per queste misure
nella Parte generale (§ 7.2);
• quanto alla prevenzione del conflitto di interessi, si puo'
ipotizzare l'assunzione di responsabilita' da parte del titolare del
procedimento, attraverso la sottoscrizione di un'attestazione di
insussistenza di rapporti personali o familiari con l'istante.
VI - GOVERNO DEL TERRITORIO
Premessa
Con l'espressione "governo del territorio", nel presente PNA, si
fa riferimento ai processi che regolano la tutela, l'uso e la
trasformazione del territorio. A tale ambito si ascrivono
principalmente i settori dell'urbanistica e dell'edilizia, come
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale sull'attribuzione alle
regioni della potesta' legislativa concorrente in materia (20).
Il governo del territorio rappresenta da sempre, e viene percepito
dai cittadini, come un'area ad elevato rischio di corruzione, per le
forti pressioni di interessi particolaristici, che possono
condizionare o addirittura precludere il perseguimento degli
interessi generali.
Le principali cause di corruzione in questa materia sono
determinate da:
a) estrema complessita' ed ampiezza della materia, che si riflette
nella disorganicita', scarsa chiarezza e stratificazione della
normativa di riferimento e perdurante vigenza di una frammentaria
legislazione precostituzionale ancorata alla legge urbanistica 17
agosto 1942, n. 1150. Tale complessita' si ripercuote negativamente:
sull'individuazione e delimitazione delle competenze spettanti alle
diverse amministrazioni coinvolte e dei contenuti - con possibili
duplicazioni - dei rispettivi, diversi, atti pianificatori; sui tempi
di adozione delle decisioni; sulle risorse pubbliche; sulla fiducia
dei cittadini, dei professionisti e degli imprenditori nell'utilita',
nell'efficienza e nell'efficacia del ruolo svolto dai pubblici
poteri;
b) varieta' e molteplicita' degli interessi pubblici e privati da
ponderare, che comportano che gli atti che maggiormente
caratterizzano il governo del territorio - i piani generali dei
diversi livelli territoriali - presentino un elevato grado di
discrezionalita';
c) difficolta' nell'applicazione del principio di distinzione fra
politica e amministrazione nelle decisioni, le piu' rilevanti delle
quali di sicura valenza politica;
d) difficile applicazione del principio di concorrenza fra i soggetti
privati interessati, condizionata dall'assetto della proprieta' delle
aree sulle quali incidono le scelte di destinazione territoriale e
urbanistica;
e) esistenza, alla base delle scelte di pianificazione, di asimmetrie
informative tra soggetti pubblici e privati, accompagnate dalla
difficolta' nelle predeterminazione dei criteri di scelta;
f) ampiezza delle rendite immobiliari in gioco.
Il rischio corruttivo e' trasversale e comune a tutti i processi
dell'area governo del territorio, a prescindere dal contenuto
(generale o speciale) e dagli effetti (autoritativi o consensuali)
degli atti adottati (piani, programmi, concessioni, accordi,
convenzioni); la gran parte delle trasformazioni territoriali ha
conseguenze permanenti, che possono causare la perdita o il
depauperamento di risorse non rinnovabili, prima fra tutte il suolo,
le cui funzioni sono tanto essenziali quanto infungibili per la
collettivita' e per l'ambiente.
La prevenzione e il contrasto del rischio traversale di sviamento
dall'interesse pubblico primario alla sostenibilita' dello sviluppo
urbano e dagli obiettivi di politica territoriale dichiarati
richiedono che, nella mappatura di tutti i processi che riguardano il
governo del territorio, siano precisati, preliminarmente, i criteri e
le specifiche modalita' delle verifiche previste, per accertare la
compatibilita' tra gli effetti delle trasformazioni programmate e la
salvaguardia delle risorse ambientali, paesaggistiche e storico
culturali che costituiscono il patrimonio identitario delle
popolazioni insediate nello specifico contesto territoriale.
Nella presente analisi saranno maggiormente approfonditi alcuni,
specifici, rischi corruttivi che riguardano i piu' significativi
processi pianificatori di livello comunale, salvo brevi riferimenti
alla pianificazione di livello superiore.
Sono state rinviate ad una fase futura le esemplificazioni
relative ai processi pianificatori che riguardano altre materie, pur
strettamente connesse al governo del territorio (piani ambientali,
piani paesaggistici, ecc.). Tale scelta non intende in alcun modo
sottovalutare i rischi corruttivi relativi a tali processi, ne'
intende suggerire una minore attenzione per le amministrazioni -
statali, regionali e provinciali/metropolitane - responsabili degli
stessi.
In conformita' a quanto previsto dall'art. 1, co. 2-bis della l.
190/2012, sono anche individuate misure organizzative di prevenzione
della corruzione. Si ribadisce che si tratta di esempi volti a
fornire alle amministrazioni e agli enti indicazioni e orientamenti
per supportare l'elaborazione dei PTPC. La concreta adozione di tali
misure richiede la loro necessaria contestualizzazione e il loro
necessario adeguamento rispetto alle dimensioni e alle
caratteristiche organizzative di ogni ente a seguito dell'analisi e
della valutazione del rischio corruttivo e in coerenza con il
principio di non aggravamento procedimentale e organizzativo. Vista
la particolare complessita' della normativa del governo del
territorio l'Autorita' si riserva, proprio nel rispetto dei principi
sopra esposti, di verificare l'attuazione e la funzionalita' delle
misure proposte.
1. Pianificazione territoriale regionale, provinciale o metropolitana
La pianificazione territoriale, sia essa di carattere generale sia
essa di carattere settoriale, di livello regionale, provinciale,
metropolitano o d'area vasta, pur assumendo nelle legislazioni
regionali denominazioni talvolta differenti, e' regolamentata in
maniera analoga, per i profili concernenti la trasparenza e la
partecipazione alle diverse fasi in cui si articola la procedura di
approvazione (formazione, adozione e approvazione del piano).
Molte legislazioni regionali prevedono, infatti, peculiari forme
di pubblicita' dell'atto con cui l'organo di governo manifesta la
volonta' di procedere all'elaborazione del piano territoriale o sua
variante, disciplinando gia' in questa fase la partecipazione dei
portatori di interesse.
Con riferimento alla fase di adozione dell'atto di pianificazione
regionale, le discipline regionali sono sostanzialmente omogenee,
prevedendo ampie forme di pubblicita' tra cui la consultazione degli
atti via web, e presso le sedi regionali, provinciali, spesso anche
presso le sedi comunali, garantendo a tutti i portatori di interesse
la possibilita' di accedere agli atti e di esprimere le proprie
osservazioni.
Con riferimento, infine, alla fase di approvazione, la proposta di
atto di pianificazione territoriale viene elaborata con apposito atto
motivato (anche sull'accoglimento delle osservazioni) e trasmessa al
Consiglio regionale per l'approvazione definitiva.
Nel fare riserva di approfondimenti successivi, in questa sede si
considerano possibili fenomeni corruttivi che si possono manifestare
allorche' quei piani sovracomunali, tematici o settoriali, prevedano
l'apposizione di discipline di tutela (principalmente ambientale o
paesaggistica) che comportano significative limitazioni all'uso o
alla trasformazione del territorio. Il livello di esposizione al
rischio puo' essere piu' marcato nel caso di procedure di
approvazione di varianti specifiche (o di approvazione di progetti in
variante alla pianificazione sovracomunale) che prevedano modifiche
cartografiche, in riduzione degli ambiti vincolati o che attenuino le
tutele.
In tali casi, per la prevenzione del rischio, trovano applicazione
misure analoghe a quelle indicate nel successivo § 2.
2. Processi di pianificazione comunale generale
Il modello della pianificazione disciplinato dalla legge
urbanistica 1150/1942 prevede il piano regolatore generale (p.r.g.),
che presenta, oltre ad un contenuto direttivo e programmatico,
prescrizioni vincolanti per i privati, con effetti conformativi della
proprieta'. Esso puo' essere ricondotto ai piani comunali generali,
ovvero a quegli strumenti di pianificazione urbanistica che hanno ad
oggetto l'intero territorio comunale.
Le leggi regionali hanno introdotto propri modelli di
pianificazione urbanistico-territoriale e sono intervenute sulla
struttura, sul contenuto e sugli effetti giuridici della
pianificazione urbanistica comunale, che puo' articolarsi cosi' su
piu' livelli. Di conseguenza, il panorama attuale dei piani comunali
generali si presenta molto variegato e complesso. Pertanto, anche la
mappatura dei processi di pianificazione generale e l'individuazione
dei rischi corruttivi che ne derivano dovranno essere dimensionate e
calibrate da ogni amministrazione interessata in rapporto a tale
complessita' e varieta'.
Di seguito si indicano alcuni eventi rischiosi, aggregati per fasi
del processo, che possono considerarsi comuni ai vari modelli
adottati dalle regioni ed alcune misure per prevenirli.
2.1 Varianti specifiche
Possibili eventi rischiosi
Anche le varianti specifiche allo strumento urbanistico generale,
siano esse approvate con iter ordinario, ovvero attraverso i numerosi
procedimenti che consentono l'approvazione di progetti con l'effetto
di variante agli strumenti urbanistici, sono esposte a rischio e
necessitano di misure preventive integrative, laddove dalle modifiche
derivi per i privati interessati un significativo aumento delle
potesta' edificatorie o del valore d'uso degli immobili interessati.
I rischi connessi a tali varianti risultano relativi, in particolare:
alla scelta o al maggior consumo del suolo finalizzati a procurare un
indebito vantaggio ai destinatari del provvedimento; alla possibile
disparita' di trattamento tra diversi operatori; alla sottostima del
maggior valore generato dalla variante.
Possibili misure
Anche i processi relativi a queste varianti e' necessario siano
mappati in relazione ai contenuti della variante e all'impatto che
gli stessi possono generare, per valutare il livello di rischio che
comportano e stabilire, di conseguenza, le misure di prevenzione da
assumere, secondo quanto evidenziato nel presente approfondimento per
le diverse tipologie di strumenti urbanistici e le relative fasi.
2.2 Fase di redazione del piano
Possibili eventi rischiosi
Alcuni eventi rischiosi sono connessi alle modalita' e alle
tecniche di redazione del piano o delle varianti. La mancanza di
chiare e specifiche indicazioni preliminari, da parte degli organi
politici, sugli obiettivi delle politiche di sviluppo territoriale
alla cui concretizzazione le soluzioni tecniche devono essere
finalizzate, puo' impedire una trasparente verifica della
corrispondenza tra le soluzioni tecniche adottate e le scelte
politiche ad esse sottese, non rendendo evidenti gli interessi
pubblici che effettivamente si intendono privilegiare. Tale
commistione tra soluzioni tecniche e scelte politiche e' ancor piu'
rimarcata nel caso in cui la redazione del piano e' prevalentemente
affidata a tecnici esterni all'amministrazione comunale.
Possibili misure
• In caso di affidamento della redazione del piano a soggetti esterni
all'amministrazione comunale, e' necessario che l'ente renda note le
ragioni che determinano questa scelta, le procedure che intende
seguire per individuare il professionista, cui affidare l'incarico e
i relativi costi, nel rispetto della normativa vigente in materia di
affidamento di servizi e, comunque, dei principi dell'evidenza
pubblica; il comune, specialmente se di piccole dimensioni, puo'
valutare preventivamente la possibilita' di associarsi con comuni
confinanti per la redazione dei rispettivi piani, con conseguente
risparmio di costi e possibilita' di acquisire una visione piu' ampia
e significativa di contesti territoriali contigui e omogenei. In ogni
caso, e' opportuno che lo staff incaricato della redazione del piano
sia interdisciplinare (con la presenza di competenze anche
ambientali, paesaggistiche e giuridiche) e che siano comunque
previste modalita' operative che vedano il diretto coinvolgimento
delle strutture comunali, tecniche e giuridiche;
• la verifica dell'assenza di cause di incompatibilita' o casi di
conflitto di interesse in capo a tutti i soggetti appartenenti al
gruppo di lavoro;
• anteriormente all'avvio del processo di elaborazione del piano,
l'individuazione da parte dell'organo politico competente degli
obiettivi generali del piano e l'elaborazione di criteri generali e
linee guida per la definizione delle conseguenti scelte
pianificatorie. In quest'ottica e' utile prevedere che, in fase di
adozione dello strumento urbanistico, l'amministrazione comunale
effettui un'espressa verifica del rispetto della coerenza tra gli
indirizzi di politica territoriale e le soluzioni tecniche adottate e
apporti i conseguenti correttivi;
• puo', altresi', essere opportuno dare ampia diffusione di tali
documenti di indirizzo tra la popolazione locale, prevedendo forme di
partecipazione dei cittadini sin dalla fase di redazione del piano,
attraverso strumenti da configurarsi in analogia, ad esempio, a
quello dell'udienza pubblica, prevista nella VIA, in modo da
acquisire ulteriori informazioni sulle effettive esigenze o sulle
eventuali criticita' di aree specifiche, per adeguare ed orientare le
soluzioni tecniche, ma anche per consentire a tutta la cittadinanza,
cosi' come alle associazioni e organizzazioni locali, di avanzare
proposte di carattere generale e specifico per riqualificare l'intero
territorio comunale, con particolare attenzione ai servizi pubblici.
2.3 Fase di pubblicazione del piano e raccolta delle osservazioni
Possibili eventi rischiosi
In questa fase possono verificarsi eventi rischiosi a causa di
asimmetrie informative, grazie alle quali gruppi di interessi o
privati proprietari "oppositori" vengono agevolati nella conoscenza e
interpretazione dell'effettivo contenuto del piano adottato, con la
possibilita' di orientare e condizionare le scelte dall'esterno.
Possibili misure
• divulgazione e massima trasparenza e conoscibilita' delle decisioni
fondamentali contenute nel piano adottato, anche attraverso
l'elaborazione di documenti di sintesi dei loro contenuti in
linguaggio non tecnico e la predisposizione di punti informativi per
i cittadini;
• attenta verifica del rispetto degli obblighi di pubblicazione di
cui al d.lgs. 33/2013 da parte del responsabile del procedimento;
• previsione della esplicita attestazione di avvenuta pubblicazione
dei provvedimenti e degli elaborati da allegare al provvedimento di
approvazione.
2.4 Fase di approvazione del piano
Possibili eventi rischiosi
In questa fase, il principale rischio e' che il piano adottato sia
modificato con l'accoglimento di osservazioni che risultino in
contrasto con gli interessi generali di tutela e razionale assetto
del territorio cui e' informato il piano stesso.
Possibili misure
• predeterminazione e pubblicizzazione dei criteri generali che
saranno utilizzati in fase istruttoria per la valutazione delle
osservazioni;
• motivazione puntuale delle decisioni di accoglimento delle
osservazioni che modificano il piano adottato, con particolare
riferimento agli impatti sul contesto ambientale, paesaggistico e
culturale;
• monitoraggio sugli esiti dell'attivita' istruttoria delle
osservazioni, al fine di verificare quali e quante proposte
presentate dai privati siano state accolte e con quali motivazioni.
2.4.1 Concorso di regioni, province e citta' metropolitane al
procedimento di approvazione
In alcune leggi regionali e' previsto che la regione, la provincia
e la citta' metropolitana svolgano un'importante attivita' di
concorso nel processo di approvazione dei piani comunali, finalizzata
a garantire la coerenza tra i vari livelli di governo del territorio.
Possibili eventi rischiosi
Nell'esercizio di tale funzione possono individuarsi alcuni eventi
rischiosi tra cui:
• il decorso infruttuoso del termine di legge a disposizione degli
enti per adottare le proprie determinazioni, al fine di favorire
l'approvazione del piano senza modifiche;
• l'istruttoria non approfondita del piano in esame da parte del
responsabile del procedimento;
• l'accoglimento delle controdeduzioni comunali alle proprie
precedenti riserve sul piano, pur in carenza di adeguate motivazioni.
Possibili misure
Le principali misure di prevenzione possono fare leva sulla
trasparenza degli atti, anche istruttori, al fine di rendere evidenti
e conoscibili le scelte operate, nonche' sul rafforzamento delle
misure di controllo attraverso il monitoraggio interno, anche a
campione, dei tempi procedimentali e dei contenuti degli atti.
Per quanto concerne la trasparenza, ad esempio, l'ente (regione,
provincia o citta' metropolitana) cura la pubblicazione sintetica e
comprensibile degli atti, anche istruttori al fine di rendere
evidenti e conoscibili le scelte operate.
3. Processi di pianificazione attuativa
La locuzione "piani attuativi" non indica una tipologia omogenea
di strumenti pianificatori, bensi' una pluralita' di strumenti
urbanistici di dettaglio, non ascrivibili ad uno schema unitario,
configurando tipologie pianificatorie fra loro disomogenee. Inoltre,
a tali strumenti esecutivi della pianificazione urbanistica comunale,
si e' aggiunta una ulteriore categoria dei c.d. "programmi complessi"
(il prototipo dei quali e' il programma integrato di intervento,
introdotto dall'art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 recante
«Norme per l'edilizia residenziale pubblica») consistenti in
programmi di intervento, finanziati con risorse pubbliche statali e
regionali, che prevedono la realizzazione di opere di interesse
pubblico e privato, per il recupero e la rigenerazione dei tessuti
urbani esistenti. Tali programmi presentano il dettaglio urbanistico
proprio dei piani attuativi e sono abilitati ad apportare varianti ai
piani urbanistici generali.
3.1 Piani attuativi d'iniziativa privata
I piani attuativi di iniziativa privata si caratterizzano per la
presenza di un promotore privato, che predispone lo strumento
urbanistico di esecuzione, sottoponendolo all'approvazione comunale,
e con il quale viene stipulata una convenzione per la realizzazione
di opere di urbanizzazione primaria e secondaria e per la cessione
delle aree necessarie. Tali piani sono pertanto particolarmente
esposti al rischio di indebite pressioni di interessi
particolaristici.
Possibili eventi rischiosi
Nella fase di adozione del piano attuativo il principale evento
rischioso e' quello della mancata coerenza con il piano generale (e
con la legge), che si traduce in uso improprio del suolo e delle
risorse naturali.
Un'efficace azione di contrasto dei fenomeni corruttivi presuppone
che sia valorizzata l'efficacia prescrittiva del piano comunale
generale, in ordine alla puntuale definizione degli obiettivi, dei
requisiti e delle prestazioni che in fase attuativa degli interventi
debbano essere realizzati. La chiarezza di tali indicazioni consente,
infatti, di guidare in fase attuativa la verifica da parte delle
strutture comunali del rispetto degli indici e parametri edificatori
e degli standard urbanistici stabiliti dal piano generale, ma anche
della traduzione grafica delle scelte urbanistiche riguardanti: la
viabilita' interna, l'ubicazione dei fabbricati, la sistemazione
delle attrezzature pubbliche, l'estensione dei lotti da edificare,
ecc.
Possibili misure
• incontri preliminari del responsabile del procedimento con gli
uffici tecnici e i rappresentanti politici competenti, diretti a
definire gli obiettivi generali in relazione alle proposte del
soggetto attuatore;
• linee guida interne, oggetto di pubblicazione, che disciplinino la
procedura da seguire e introducano specifiche forme di trasparenza e
rendicontazione (ad esempio, tramite check list di verifica degli
adempimenti da porre in essere, inviata al RPCT ai fini di
controllo);
• costituzione di gruppi di lavoro interdisciplinare con personale
dell'ente, ma appartenente a uffici diversi, i cui componenti siano
chiamati a rendere una dichiarazione sull'assenza di conflitti di
interesse; tale misura si rivela opportuna soprattutto per i piani di
particolare incidenza urbanistica;
• la predisposizione di un registro degli incontri con i soggetti
attuatori, nel quale riportare le relative verbalizzazioni;
• la richiesta della presentazione di un programma economico
finanziario relativo sia alle trasformazioni edilizie che alle opere
di urbanizzazione da realizzare, il quale consenta di verificare non
soltanto la fattibilita' dell'intero programma di interventi, ma
anche l'adeguatezza degli oneri economici posti in capo agli
operatori;
• puo' poi risultare opportuno acquisire alcune informazioni dirette
ad accertare il livello di affidabilita' dei privati promotori (quali
ad esempio il certificato della Camera di commercio, i bilanci
depositati, le referenze bancarie, casellario giudiziale).
Ulteriori eventi rischiosi
Anche per i piani attuativi si pongono i rischi gia' esaminati per
le fasi di pubblicazione, decisione delle osservazioni e approvazione
dei piani urbanistici generali (§ 2), cui si rinvia anche in merito
alle possibili misure di prevenzione, sottolineando anzi che nel caso
dei piani esecutivi il livello di rischio deve essere considerato
piu' elevato, a causa della piu' diretta vicinanza delle
determinazioni di piano rispetto agli interessi economici e
patrimoniali dei privati interessati.
3.2 Piani attuativi di iniziativa pubblica
I piani attuativi di iniziativa pubblica presentano
caratteristiche comuni con i piani sopradescritti, ma sono
caratterizzati in genere da una minore pressione o condizionamento da
parte dei privati. Tuttavia, particolare attenzione deve essere
prestata ai piani in variante, qualora risultino in riduzione delle
aree assoggettate a vincoli ablatori.
3.3 Convenzione urbanistica
Fra gli atti predisposti nel corso del processo di pianificazione
attuativa, lo schema di convenzione riveste un particolare rilievo,
in quanto stabilisce gli impegni assunti dal privato per l'esecuzione
delle opere di urbanizzazione connesse all'intervento (ed in
particolare: obbligo di realizzazione di tutte le opere di
urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di
urbanizzazione secondaria o di quelle che siano necessarie per
allacciare la zona ai servizi pubblici; obbligo di cessione gratuita
delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e per
le attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale; nel
caso in cui l'acquisizione di tali aree non risulti possibile o non
sia ritenuta opportuna dal comune, corresponsione di una somma
commisurata all'utilita' economica conseguita per effetto della
mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione
di altre aree; congrue garanzie finanziarie per gli obblighi
derivanti al privato per effetto della stipula della convenzione).
Per quanto riguarda la completezza e l'adeguatezza dei contenuti
della convenzione, puo' essere opportuno richiedere l'utilizzo di
schemi di convenzione - tipo che assicurino una completa e organica
regolazione degli aspetti sopra richiamati, eventualmente modificati
e integrati alla luce della particolare disciplina prevista dalla
pianificazione urbanistica comunale. A titolo meramente
esemplificativo, si richiama il modello elaborato dall'Istituto per
l'innovazione e trasparenza degli appalti e compatibilita' ambientale
(ITACA) del 7 novembre 2013.
3.3.1 Calcolo degli oneri
L'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e'
stabilita con deliberazione del consiglio comunale. Il Testo Unico
sull'edilizia dispone articolati e dettagliati criteri per il calcolo
del contributo dovuto per il permesso di costruire, in modo tale che
esso sia «commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione
nonche' al costo di costruzione» (art. 16, co. 1, d.p.r. 380/2001).
Il calcolo e' effettuato in base a tabelle parametriche definite
dalla regione di appartenenza, per classi di comuni in relazione a
criteri omogenei. La disciplina regionale risulta nella materia
piuttosto differenziata.
Possibili eventi rischiosi
Poiche' non spetta al presente PNA definire discipline omogenee,
semmai affidate a scelte delle regioni, si possono indicare misure da
adottarsi a livello comunale. In tal senso, un primo, possibile,
evento rischioso e' connesso alla non corretta, non adeguata o non
aggiornata commisurazione degli "oneri" dovuti, in difetto o in
eccesso, rispetto all'intervento edilizio da realizzare, al fine di
favorire eventuali soggetti interessati. Cio' puo' avvenire a causa
di una erronea applicazione dei sistemi di calcolo, ovvero a causa di
omissioni o errori nella valutazione dell'incidenza urbanistica
dell'intervento e/o delle opere di urbanizzazione che lo stesso
comporta.
Possibili misure
• attestazione del responsabile dell'ufficio comunale competente, da
allegare alla convenzione, dell'avvenuto aggiornamento delle tabelle
parametriche degli oneri e del fatto che la determinazione degli
stessi e' stata attuata sulla base dei valori in vigore alla data di
stipula della convenzione;
• pubblicazione delle tabelle a cura della regione e del comune, ove
non sia gia' prevista per legge;
• assegnazione della mansione del calcolo degli oneri dovuti a
personale diverso da quello che cura l'istruttoria tecnica del piano
attuativo e della convenzione.
3.3.2 Individuazione delle opere di urbanizzazione
Altrettanto rilevante e' la corretta individuazione delle opere di
urbanizzazione necessarie e dei relativi costi, in quanto la
sottostima/sovrastima delle stesse puo' comportare un danno
patrimoniale per l'ente, venendo a falsare i contenuti della
convenzione riferiti a tali valori (scomputo degli oneri dovuti,
calcolo del contributo residuo da versare, ecc.).
Possibili eventi rischiosi
Possibili eventi rischiosi possono essere: l'individuazione di
un'opera come prioritaria, laddove essa, invece, sia a beneficio
esclusivo o prevalente dell'operatore privato; l'indicazione di costi
di realizzazione superiori a quelli che l'amministrazione sosterebbe
con l'esecuzione diretta.
Possibili misure
• identificazione delle opere di urbanizzazione mediante il
coinvolgimento del responsabile della programmazione delle opere
pubbliche, che esprime un parere, in particolare, circa l'assenza di
altri interventi prioritari realizzabili a scomputo, rispetto a
quelli proposti dall'operatore privato nonche' sul livello
qualitativo adeguato al contesto d'intervento, consentendo cosi' una
valutazione piu' coerente alle effettive esigenze pubbliche;
• previsione di una specifica motivazione in merito alla necessita'
di far realizzare direttamente al privato costruttore le opere di
urbanizzazione secondaria;
• calcolo del valore delle opere da scomputare utilizzando i
prezziari regionali o dell'ente, anche tenendo conto dei prezzi che
l'amministrazione ottiene solitamente in esito a procedure di appalto
per la realizzazione di opere analoghe;
• richiesta per tutte le opere per cui e' ammesso lo scomputo del
progetto di fattibilita' tecnica ed economica delle opere di
urbanizzazione, previsto dall'art. 1, co. 2, lett. e) del d.lgs.
50/2016, da porre a base di gara per l'affidamento delle stesse, e
prevedere che la relativa istruttoria sia svolta da personale in
possesso di specifiche competenze in relazione alla natura delle
opere da eseguire, appartenente ad altri servizi dell'ente ovvero
utilizzando personale di altri enti locali mediante accordo o
convenzione;
• previsione di garanzie aventi caratteristiche analoghe a quelle
richieste in caso di appalto di opere pubbliche, ferma restando la
possibilita' di adeguare tali garanzie, anche tenendo conto dei costi
indicizzati, in relazione ai tempi di realizzazione degli interventi.
3.3.3 Cessione delle aree necessarie per opere di urbanizzazione
primaria e secondaria
Anche le valutazioni compiute dall'amministrazione ai fini
dell'acquisizione delle aree sono connotate da una forte
discrezionalita' tecnica. La cessione gratuita delle aree per
standard e' determinata con riferimento alle previsioni normative e
al progetto urbano delineato dal piano, e deve essere coerente con le
soluzioni progettuali contenute negli strumenti urbanistici esecutivi
o negli interventi edilizi diretti convenzionati, mentre tempi e
modalita' della cessione sono stabiliti nella convenzione.
Possibili eventi rischiosi
I possibili eventi rischiosi consistono dunque: nell'errata
determinazione della quantita' di aree da cedere (inferiore a quella
dovuta ai sensi della legge o degli strumenti urbanistici
sovraordinati); nell'individuazione di aree da cedere di minor pregio
o di poco interesse per la collettivita', con sacrificio
dell'interesse pubblico a disporre di aree di pregio per servizi,
quali verde o parcheggi; nell'acquisizione di aree gravate da oneri
di bonifica anche rilevanti.
Possibili misure
• individuazione di un responsabile dell'acquisizione delle aree, che
curi la corretta quantificazione e individuazione delle aree,
contestualmente alla stipula della convenzione, e che richieda, ove
ritenuto indispensabile, un piano di caratterizzazione nella
previsione di specifiche garanzie in ordine a eventuali oneri di
bonifica;
• monitoraggio da parte dell'amministrazione comunale sui tempi e gli
adempimenti connessi alla acquisizione gratuita delle aree.
3.3.4 Monetizzazione delle aree a standard
In conformita' alla legislazione regionale vigente, la
pianificazione urbanistica puo' prevedere il versamento al comune di
un importo alternativo alla cessione diretta delle aree, qualora
l'acquisizione non risulti possibile o non sia ritenuta opportuna, in
relazione alla estensione delle aree, alla loro conformazione o
localizzazione, ovvero in relazione ai programmi comunali di
intervento.
Possibili eventi rischiosi
Tale valutazione appartiene alla discrezionalita' tecnica degli
uffici competenti e puo' essere causa di eventi rischiosi, non solo
comportando minori entrate per le finanze comunali, ma anche
determinando una elusione dei corretti rapporti tra spazi destinati
agli insediamenti residenziali o produttivi e spazi a destinazione
pubblica, con sacrificio dell'interesse generale a disporre di
servizi - quali aree a verde o parcheggi - in aree di pregio.
Possibili misure
• adozione di criteri generali per la individuazione dei casi
specifici in cui procedere alle monetizzazioni e per la definizione
dei valori da attribuire alle aree, da aggiornare annualmente;
• previsione per le monetizzazioni di importo significativo di forme
di verifica attraverso un organismo collegiale, composto da soggetti
che non hanno curato l'istruttoria, compresi tecnici provenienti da
altre amministrazioni, quale ad esempio l'Agenzia delle entrate;
• previsione del pagamento delle monetizzazioni contestuale alla
stipula della convenzione, al fine di evitare il mancato o ritardato
introito, e, in caso di rateizzazione, richiesta in convenzione di
idonee garanzie.
3.4 Approvazione del piano attuativo
Possibili eventi rischiosi
Anche nel corso del processo di approvazione del piano attuativo,
sono riscontrabili gli eventi rischiosi (legati alla scarsa
trasparenza e conoscibilita' dei contenuti del piano, alla mancata o
non adeguata valutazione delle osservazioni pervenute, dovuta a
indebiti condizionamenti dei privati interessati, al non adeguato
esercizio della funzione di verifica dell'ente sovraordinato) che
sono stati esaminati, con riferimento al piano generale, al
precedente § 2.
Possibili misure
Anche per le possibili misure preventive si rinvia alle
indicazioni fornite nel suddetto paragrafo.
3.5 Esecuzione delle opere di urbanizzazione
Possibili eventi rischiosi
La fase dell'esecuzione da parte degli operatori privati delle
opere di urbanizzazione presenta rischi analoghi a quelli previsti
per l'esecuzione di lavori pubblici e alcuni rischi specifici,
laddove l'amministrazione non eserciti i propri compiti di vigilanza
al fine di evitare la realizzazione di opere qualitativamente di
minor pregio rispetto a quanto dedotto in obbligazione.
Le carenze nell'espletamento di tale importante attivita'
comportano un danno sia per l'ente, che sara' costretto a sostenere
piu' elevati oneri di manutenzione o per la riparazione di vizi e
difetti delle opere, sia per la collettivita' e per gli stessi
acquirenti degli immobili privati realizzati che saranno privi di
servizi essenziali ai fini dell'agibilita' degli stessi.
Altro rischio tipico e' costituito dal mancato rispetto delle
norme sulla scelta del soggetto che deve realizzare le opere.
Possibili misure
• costituzione di un'apposita struttura interna, composta da
dipendenti di uffici tecnici con competenze adeguate alla natura
delle opere, e che non siano in rapporto di contiguita' con il
privato, che verifichi puntualmente la correttezza dell'esecuzione
delle opere previste in convenzione. Tale compito di vigilanza deve
comprendere anche l'accertamento della qualificazione delle imprese
utilizzate, qualora l'esecuzione delle opere sia affidata
direttamente al privato titolare del permesso di costruire, in
conformita' alla vigente disciplina in materia (cfr. d.lgs. 50/2016,
artt.1, co. 2, lettera e) e 36, co. 3 e 4, ove e' fatta salva la
disposizione di cui all'art. 16, co. 2-bis, del Testo Unico
sull'edilizia);
• comunicazione, a carico del soggetto attuatore, delle imprese
utilizzate, anche nel caso di opere per la cui realizzazione la
scelta del contraente non e' vincolata da procedimenti previsti dalla
legge;
• verifica, secondo tempi programmati, del cronoprogramma e dello
stato di avanzamento dei lavori, per assicurare l'esecuzione dei
lavori nei tempi e modi stabiliti nella convenzione;
• particolare rilievo riveste la previsione che la nomina del
collaudatore sia effettuata dal comune, con oneri a carico del
privato attuatore, dovendo essere assicurata la terzieta' del
soggetto incaricato;
• previsione in convenzione, in caso di ritardata o mancata
esecuzione delle opere, di apposite misure sanzionatorie quali il
divieto del rilascio del titolo abilitativo per le parti d'intervento
non ancora attuate.
4. Permessi di costruire convenzionati
Il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133 (c.d. "Sblocca Italia")
ha introdotto nel Testo Unico sull'edilizia il permesso di costruire
convenzionato, che puo' essere rilasciato «qualora le esigenze di
urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalita'
semplificata» (art. 28-bis del d.p.r. 380/2001). Detto istituto e'
caratterizzato dal fatto che il rilascio del titolo edilizio e'
preceduto dalla stipula di una convenzione urbanistica.
Possibili eventi rischiosi
Si osserva, di conseguenza, che gli eventi rischiosi sono analoghi
a quelli indicati per la convenzione urbanistica conseguente agli
atti di pianificazione attuativa (per quanto riguarda: la stipula
della convenzione; la coerenza della convenzione con i contenuti del
piano urbanistico di riferimento; la definizione degli oneri da
versare; la cessione di aree o la monetizzazione, l'individuazione
delle opere a scomputo da realizzare e la vigilanza sulla loro
esecuzione).
Possibili misure
Per l'analisi di questi processi e per le relative misure di
prevenzione si fa quindi riferimento a quanto indicato nel precedente
§ 3.
5. Il processo attinente al rilascio o al controllo dei titoli
abilitativi edilizi
L'attivita' amministrativa attinente al rilascio o alla
presentazione dei titoli abilitativi edilizi e ai relativi controlli,
salvo diversa disciplina regionale, e' regolata dal d.p.r. 380/2001.
In particolare:
- l'attivita' edilizia libera, la comunicazione inizio lavori (di
seguito CIL) e la comunicazione inizio lavori asseverata (di seguito
CILA) sono disciplinati dall'art. 6;
- il permesso di costruire e' disciplinato dagli artt. 10-15 e 20;
- la segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) dagli artt.
22-23-bis;
- il contributo di costruzione dagli artt. 16-19.
Il processo che presiede al rilascio dei titoli abilitativi
edilizi o al controllo di quelli presentati dai privati e'
caratterizzato dalla elevata specializzazione delle strutture
competenti e complessita' della normativa da applicare.
Tradizionalmente le funzioni edilizie sono svolte infatti da un
ufficio speciale, oggi denominato Sportello unico per l'edilizia
(SUE) - e Sportello unico per le attivita' produttive (SUAP) -
chiamati ad applicare una disciplina che attiene non soltanto alla
normativa urbanistica ed edilizia di carattere locale, ma anche alla
normativa tecnica sui requisiti delle opere, ai limiti e condizioni
alle trasformazioni del territorio, etc. Tali peculiarita' comportano
che il personale dotato di adeguate competenze si formi in un lungo
periodo di tempo e l'amministrazione comunale sia portata a
mantenerlo stabilmente assegnato a tali compiti.
Inoltre, si evidenzia che il procedimento per il rilascio del
permesso di costruire e la verifica delle istanze presentate dai
privati in relazione a SCIA, CIL e CILA sono considerati espressione
di attivita' vincolata, in quanto in presenza dei requisiti e
presupposti richiesti dalla legge non sussistono margini di
discrezionalita', ne' circa l'ammissibilita' dell'intervento, ne' sui
contenuti progettuali dello stesso. Nondimeno, l'ampiezza e la
complessita' della normativa da applicare e' tale da indurre a
considerare l'attivita' edilizia un'area di rischio specifico.
In generale, un contributo positivo di significativa trasparenza
dei processi valutativi degli interventi edilizi, e dunque di
prevenzione del rischio, e' offerto dalla modulistica edilizia
unificata approvata in attuazione della c.d. Agenda per la
semplificazione. Tale modulistica, infatti, richiedendo un'analitica
disamina delle caratteristiche del progetto, delle normative tecniche
e delle discipline vincolistiche da applicare, da una parte ha
ridotto significativamente le incertezze normative insite nella
materia; dall'altra, consente di ricostruire in modo analitico sia i
contenuti delle asseverazioni del committente e del professionista
abilitato, sia l'oggetto della valutazione delle strutture comunali.
Cio' nonostante ogni intervento edilizio presenta elementi di
specificita' e peculiarita' che richiedono una complessa
ricostruzione della disciplina del caso concreto, con un processo
decisionale che puo' quindi essere oggetto di condizionamenti,
parziali interpretazioni e applicazioni normative. Inoltre, a
differenza dei processi di pianificazione urbanistica, in questa area
non sono previste adeguate forme di pubblicita' del processo
decisionale, bensi' solo la possibilita' per i soggetti interessati
di prendere conoscenza dei titoli abilitativi presentati o
rilasciati, a conclusione del procedimento abilitativo.
Sotto il profilo della complessita' e rilevanza dei processi
interpretativi, non sussistono differenze significative tra i diversi
tipi di titoli abilitativi edilizi: l'uno, il permesso di costruire,
richiede il rilascio di un provvedimento abilitativo (suscettibile di
silenzio assenso); l'altro, la SCIA presuppone comunque un obbligo
generale dell'amministrazione comunale di provvedere al controllo
della pratica. Ma in entrambi i casi e' necessaria una attivita'
istruttoria che porti all'accertamento della sussistenza dei
requisiti e presupposti previsti dalla legge per l'intervento
ipotizzato.
5.1 Assegnazione delle pratiche per l'istruttoria
Possibili eventi rischiosi
In questa fase il principale evento rischioso consiste nella
assegnazione a tecnici in rapporto di contiguita' con professionisti
o aventi titolo al fine di orientare le decisioni edilizie. Nelle
difficolta' di attuare misure di rotazione, a causa della
specializzazione richiesta ai funzionari assegnati a queste funzioni,
tale evento puo' essere prevenuto, ove possibile, con la
informatizzazione delle procedure di protocollazione e assegnazione
automatica delle pratiche ai diversi responsabili del procedimento.
Sotto questo profilo e' utile mantenere la tracciabilita' delle
modifiche alle assegnazioni delle pratiche e monitorare i casi in cui
tali modifiche avvengono.
Quanto all'attivita' istruttoria e agli esiti della stessa, emerge
il rischio di un potenziale condizionamento esterno nella gestione
dell'istruttoria che puo' essere favorito dall'esercizio di attivita'
professionali esterne svolte da dipendenti degli uffici, in
collaborazione con professionisti del territorio nel quale svolgono
tale attivita'.
Possibili misure
Misure preventive da porre in essere possono far leva su doveri di
comportamento, introdotti nei codici di comportamento di
amministrazione, consistenti nel divieto di svolgere attivita'
esterne, se non al di fuori dell'ambito territoriale di competenza,
nelle specifiche attivita' di controllo da parte dei competenti
nuclei ispettivi, nell'obbligo di dichiarare ogni situazione di
potenziale conflitto di interessi, ma anche su percorsi di formazione
professionale che approfondiscano le competenze del funzionario e
rafforzino la sua capacita' di autonome e specifiche valutazioni
circa la disciplina da applicare nel caso concreto.
5.2 Richiesta di integrazioni documentali
Possibili eventi rischiosi
Anche la fase di richiesta di integrazioni documentali e di
chiarimenti istruttori puo' essere l'occasione di pressioni, al fine
di ottenere vantaggi indebiti. Le misure possibili attengono al
controllo a campione di tali richieste, monitorando eventuali
eccessive frequenze di tali comportamenti, al fine di accertare
anomalie.
Sia in caso di permesso di costruire (cui si applica il meccanismo
del silenzio assenso) che di SCIA (per la quale e' stabilito un
termine perentorio per lo svolgimento dei controlli), la mancata
conclusione dell'attivita' istruttoria entro i tempi massimi
stabiliti dalla legge (e la conseguente non assunzione di
provvedimenti sfavorevoli agli interessati) deve essere considerata
un evento rischioso.
Possibili misure
La sua prevenzione generale si incentra su misure organizzative
atte a garantire un adeguato numero di risorse umane impegnate in
questa attivita' o, nel caso di insuperabile carenza di personale,
nella fissazione di una quota ragionevole di controlli da effettuare
e nella definizione di criteri oggettivi per la individuazione del
campione. Rispetto ai casi di non conclusione formale
dell'istruttoria, pur in presenza di dette misure organizzative, e'
immaginabile lo svolgimento di un monitoraggio delle cause del
ritardo e una verifica di quelle pratiche che, in astratto, non
presentano oggettiva complessita'.
5.3 Calcolo del contributo di costruzione
Le amministrazioni devono porre attenzione al calcolo del
contributo di costruzione da corrispondere, alla corretta
applicazione delle modalita' di rateizzazione dello stesso e
all'applicazione delle eventuali sanzioni per il ritardo.
Possibili eventi rischiosi
Gli eventi rischiosi ad esso riferibili sono: l'errato calcolo del
contributo, il riconoscimento di una rateizzazione al di fuori dei
casi previsti dal regolamento comunale o comunque con modalita' piu'
favorevoli e la non applicazione delle sanzioni per il ritardo.
Possibili misure
Anche in questo caso il primo fattore di riduzione del rischio e'
la chiarezza dei meccanismi di calcolo del contributo, della
rateizzazione e della sanzione e l'adozione di procedure telematiche
che favoriscano una gestione automatizzata del processo. In
subordine, una efficace prevenzione del rischio puo' essere attuata
assegnando tali mansioni a personale diverso da coloro che hanno
curato l'istruttoria tecnica della pratica edilizia. Inoltre puo'
essere utile un sistema di verifica di report che segnalino gli
evidenti scostamenti delle somme quantificate, a parita' delle
dimensioni complessive dell'opera, o anomalie dello scadenziario.
5.4 Controllo dei titoli rilasciati
Possibili eventi rischiosi
In merito al controllo dei titoli rilasciati possono configurarsi
rischi di omissioni o ritardi nello svolgimento di tale attivita';
inoltre puo' risultare carente la definizione di criteri per la
selezione del campione delle pratiche soggette a controllo.
Possibili misure
In tutti i casi nei quali i controlli sono attuati a campione, la
principale misura di prevenzione del rischio appare la puntuale
regolamentazione dei casi e delle modalita' di individuazione degli
interventi da assoggettare a verifica (per esempio con sorteggio in
data fissa, utilizzando un estrattore di numeri verificabili nel
tempo, dando alle pratiche presentate un peso differente in ragione
della rilevanza o della problematicita' dell'intervento).
Una misura generale di verifica della corretta applicazione della
normativa che incide sulla attivita' edilizia puo' essere costituita
da controlli su tutte le pratiche che abbiano interessato un
determinato ambito urbanistico di particolare rilevanza, una
determinata area soggetta a vincoli, ecc., per verificare se tutti
gli interventi edilizi abbiano dato applicazione alla relativa
normativa in modo omogeneo.
6. Vigilanza
L'attivita' di vigilanza costituisce un processo complesso volto
all'individuazione degli illeciti edilizi, all'esercizio del potere
sanzionatorio, repressivo e ripristinatorio, ma anche alla sanatoria
degli abusi attraverso il procedimento di accertamento di
conformita'.
Quest'attivita' e' connotata da un'ampia discrezionalita' tecnica
e, come tale, e' suscettibile di condizionamenti e pressioni esterne,
anche in relazione ai rilevanti valori patrimoniali in gioco e alla
natura reale della sanzione ripristinatoria.
Possibili eventi rischiosi
Gli eventi rischiosi consistono, innanzitutto, nella omissione o
nel parziale esercizio dell'attivita' di verifica dell'attivita'
edilizia in corso nel territorio. Altro evento rischioso puo' essere
individuato nell'applicazione della sanzione pecuniaria, in luogo
dell'ordine di ripristino, che richiede una attivita' particolarmente
complessa, dal punto di vista tecnico, di accertamento
dell'impossibilita' di procedere alla demolizione dell'intervento
abusivo senza pregiudizio per le opere eseguite legittimamente in
conformita' al titolo edilizio.
Una particolare attenzione si deve avere per i processi di
vigilanza e controllo delle attivita' edilizie (minori) non soggette
a titolo abilitativo edilizio, bensi' totalmente liberalizzate o
soggette a comunicazione di inizio lavori (CIL) da parte del privato
interessato o a CIL asseverata da un professionista abilitato. Tali
interventi, infatti, pur essendo comunque tenuti al rispetto della
disciplina che incide sull'attivita' edilizia, sono sottratti alle
ordinarie procedure di controllo e sottoposti alla generale funzione
comunale di vigilanza sull'attivita' edilizia, il cui esercizio e le
cui modalita' di svolgimento di norma non sono soggetti a criteri
rigorosi e verificabili.
Possibili misure
Quali misure generali di prevenzione, le amministrazioni comunali
possono predisporre accurati sistemi di valutazione della performance
individuale e organizzativa delle strutture preposte alla vigilanza,
prevedendo obiettivi ed indicatori di attivita' che consentano di
monitorare l'esercizio di tali compiti, anche in ordine agli esiti
delle segnalazioni ricevute. Inoltre e' opportuno assegnare le
funzioni di vigilanza a soggetti diversi da quelli che, per
l'esercizio delle funzioni istruttorie delle pratiche edilizie, hanno
relazione continuative con i professionisti (e quindi con i direttori
dei lavori).
Al fine di assicurare la corretta applicazione delle sanzioni
pecuniarie possono essere individuate le seguenti misure specifiche:
• forme collegiali per l'esercizio di attivita' di accertamento
complesse, con il ricorso a tecnici esterni agli uffici che
esercitano la vigilanza, in particolare per la valutazione della
impossibilita' della restituzione in pristino;
• la definizione analitica dei criteri e modalita' di calcolo delle
sanzioni amministrative pecuniarie (comprensivi dei metodi per la
determinazione dell'aumento di valore venale dell'immobile
conseguente alla realizzazione delle opere abusive e del danno
arrecato o del profitto conseguito, ai fini dell'applicazione della
sanzione amministrativa pecuniaria prevista per gli interventi
abusivi realizzati su aree sottoposte a vincolo paesaggistico) e
delle somme da corrispondere a titolo di oblazione, in caso di
sanatoria;
• verifiche, anche a campione, del calcolo delle sanzioni, con
riferimento a tutte le fasce di importo.
Al fine di prevenire i rischi di mancata ingiunzione a demolire
l'opera abusiva o di omessa acquisizione gratuita al patrimonio
comunale di quanto costruito, a seguito del mancato adempimento
dell'ordine di demolire possono essere introdotte le seguenti misure:
• l'istituzione di un registro degli abusi accertati, che consenta la
tracciabilita' di tutte le fasi del procedimento, compreso
l'eventuale processo di sanatoria;
• la pubblicazione sul sito del comune di tutti gli interventi
oggetto di ordine di demolizione o ripristino e dello stato di
attuazione degli stessi, nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza;
• il monitoraggio dei tempi del procedimento sanzionatorio,
comprensivo delle attivita' esecutive dei provvedimenti finali.
VII - SANITA'
Introduzione
Il presente approfondimento e' stato redatto tenendo conto del
lavoro degli appositi tavoli tematici ANAC, Ministero della salute e
AGENAS.
Le indicazioni specifiche qui fornite, da leggere a integrazione
di quelle contenute nell'Aggiornamento 2015 al PNA che si intendono
recepite anche con riferimento agli ambiti non specificamente
trattati ( § 1.5, § 2.1.3, § 2.1.4, § 2.2.3, § 2.2.4), rappresentano
un insieme di misure, in costante evoluzione, affinamento e
miglioramento, concretamente attuabili con gli opportuni adattamenti
di contesto e con gli strumenti disponibili, che hanno lo scopo di
favorire una maggiore capacita' di contrasto da parte delle
istituzioni sanitarie dei fenomeni corruttivi nel breve/medio
periodo.
In particolare, le misure indicate costituiscono possibili
soluzioni organizzative per preservare il Servizio Sanitario
Nazionale (di seguito SSN) dal rischio di eventi corruttivi (con
specifico riferimento al contesto strutturale, sociale ed economico
in cui si collocano ed operano le istituzioni medesime) e per
innalzare il livello globale di integrita', di competenza e di
produttivita' del sistema sanitario nazionale a partire dall'aumento
dell'efficacia e dell'efficienza delle singole unita' operative in
cui si articola.
Per realizzare questi obiettivi, il presente approfondimento
rivolto alle regioni e alle organizzazioni sanitarie aziendali,
presenta un quadro di interventi tra loro correlati la cui
realizzazione richiede necessariamente un forte investimento
formativo, soprattutto sugli RPCT e, a cascata, su tutti coloro che
intervengono nei processi di costruzione ed attuazione delle azioni
dei PTPC. Cio' affinche' tutti i soggetti siano in grado di
utilizzare al meglio le misure e le indicazioni contenute nel PNA per
realizzare il livello di equilibrio ottimale fra i due pilastri: la
realizzazione piena delle finalita' istituzionali di un'azienda
sanitaria, da cui dipende il livello di salute di una popolazione, e
il contrasto ai tentativi e/o ai fatti corruttivi che si oppongono o
ne ostacolano il perseguimento.
Ruolo del responsabile della prevenzione della corruzione
Premessa
Il RPCT rappresenta uno dei soggetti fondamentali per l'attuazione
della normativa sulla prevenzione della corruzione e della
trasparenza (21).
In considerazione della natura dei soggetti destinatari del PNA -
sezione II Sanita' - e delle peculiarita' delle organizzazioni
sanitarie nell'ambito del sistema-aziende che operano all'interno del
SSN, e' necessario che le indicazioni fornite nella parte generale al
§ 5.2. siano quanto piu' possibile contestualizzate, sia nella scelta
da parte dell'organo nominante (Direttore Generale), sia nella
configurazione degli strumenti di supporto nell'ambito
dell'organizzazione sanitaria, funzionali alla migliore gestione di
tutti i processi interni alla stessa. In coerenza, infatti, con le
indicazioni della parte generale, il ruolo e le funzioni del RPCT non
possono prescindere, ancor piu' in un'organizzazione sanitaria e di
alta complessita', dalle funzioni strategiche di pianificazione, di
vigilanza, di monitoraggio e di controllo proprie dell'organizzazione
stessa e devono essere integrate ed interconnesse con esse.
Nel presente approfondimento sono contenute indicazioni specifiche
al fine di uniformare, per gli aspetti di comune applicabilita', i
criteri di scelta delle aziende e degli enti del SSN, del profilo cui
attribuire la funzione di RPCT.
1. Ambito soggettivo
I soggetti cui si rivolge l'approfondimento sono i medesimi
contenuti al punto 1.2 dell'approfondimento sezione II Sanita'
dell'Aggiornamento 2015 al PNA (22).
1.1 Altri soggetti non di diritto pubblico: gli ospedali classificati
e altri soggetti accreditati con il SSN
Per gli enti non di diritto pubblico accreditati con il SSN si
raccomanda alle amministrazioni di riferimento di promuovere
l'adozione di strumenti per il rafforzamento della trasparenza e per
la prevenzione della corruzione e del conflitto di interessi, alla
luce delle indicazioni operative contenute anche nel presente
approfondimento.
Particolare riguardo va riservato ai c.d. ospedali classificati o
equiparati (23) in ragione della peculiarita' di questi enti la cui
natura giuridica - amministrativa non ne consente la riconducibilita'
netta al settore pubblico o al privato. La normativa di settore (24)
a oggi invariata ha, di fatto, determinato, con riferimento a tali
enti, una nuova fattispecie giuridica legata ad una personalita' di
natura privata delle strutture ecclesiastiche classificate ed
equiparate, coesistente con la erogazione di un servizio ospedaliero
sottoposto alle stesse regole generali del settore pubblico.
E' ragionevole, quanto opportuno, quindi, estendere anche a tali
enti le medesime indicazioni contenute nel presente approfondimento,
per quanto applicabili, dandone opportuna evidenza in ognuno degli
specifici accordi contrattuali.
Qualora le aziende sanitarie e gli altri soggetti di cui al
presente paragrafo controllino o partecipino in societa' o altri enti
di diritto privato, questi ultimi, in analogia agli altri soggetti
sopra menzionati, sono tenuti ad assicurare l'applicazione della
normativa di prevenzione della corruzione e di promozione della
trasparenza (25), anche ai fini dell'individuazione e nomina della
figura del RPCT.
2. Conoscenze e competenze generali e comuni del RPCT in ambito
sanitario e requisiti soggettivi
L'approfondimento sezione II Sanita' dell'Aggiornamento 2015 al
PNA contiene gia' indicazioni sui requisiti soggettivi dei RPCT,
prevedendo che «Fermo restando quanto gia' indicato nella parte
generale, il profilo del professionista al quale attribuire
l'incarico di RPC e' opportuno abbia specifiche competenze in tema di
conoscenza dell'organizzazione e gestione della struttura sanitaria,
dei processi e delle relazioni in essa esistenti».
Nella definizione del profilo del RPCT e' necessario tenere conto
degli aspetti che connotano la funzione che deve esercitare tale
figura che possono essere ricompresi prevalentemente in due ambiti:
"preventivo" e di "vigilanza".
In riferimento al primo ambito, il RPCT e' chiamato ad elaborare
il PTPC che costituisce l'espressione delle conoscenze specifiche e
contingenti in possesso del RPCT e della sua capacita' di utilizzare
esperienze e competenze presenti all'interno e all'esterno della
struttura in cui opera. In merito al secondo aspetto, quello della
vigilanza, il RPCT e' chiamato a vigilare sul rispetto di quanto
previsto dal Piano, a elaborare nuove misure e strategie preventive e
a segnalare criticita' e/o specifici fatti corruttivi o di cattiva
gestione. Il prevalere di un aspetto o dell'altro, ovvero il livello
di equilibrio fra questi due ambiti, rilevano nell'identificazione
del profilo del RPCT.
Poste le caratteristiche comuni della funzione del RPCT e del
profilo dirigenziale cui deve rispondere tale figura, il RPCT delle
aziende sanitarie e degli enti assimilati del SSN assume, anche alla
luce della sezione II Sanita' dell'Aggiornamento 2015 al PNA, un
ruolo pregnante all'interno dell'organizzazione sanitaria che
richiede, in quanto tale, una sempre piu' specifica conoscenza del
settore sotto tutti gli aspetti, organizzativo, gestionale e
sanitario.
Al fine di contestualizzare tale profilo nell'ambito
dell'organizzazione sanitaria, occorre, con maggior livello di
dettaglio:
- definire il profilo e le competenze del RPCT delle aziende
sanitarie e degli enti del SSN;
- esplicitare il sistema di relazioni/collegamenti del RPCT con
riferimento ai rapporti con i vertici aziendali e con i responsabili
delle varie articolazioni aziendali;
- esplicitare gli strumenti a supporto del RPCT (ad esempio
referenti e/o struttura organizzativa in relazione al livello di
complessita' dell'organizzazione aziendale).
Sulla base delle suddette considerazioni si possono distinguere in
capo al RPCT due diversi aspetti: profili di competenza e aspetti
organizzativi.
2.1 Profili di competenza
Le caratteristiche conoscitive principali del RPCT devono essere:
- conoscenza dell'organizzazione sanitaria
(ospedaliera/territoriale) e dei diversi processi che costituiscono
gli elementi fondamentali per la produzione di servizi sanitari;
- conoscenza dei processi amministrativi e gestionali;
- capacita' di valutare il contesto in cui opera un'azienda
sanitaria e gli snodi importanti di funzionamento della macchina
assistenziale ed amministrativa sulla base anche della conoscenza
intersettoriale dell'azienda sanitaria e della rete di relazioni
interne ed esterne della stessa in ambito locale, regionale ed extra
regionale;
- conoscenza degli strumenti di programmazione aziendale e del
sistema di valutazione delle performance per le necessarie
interconnessioni tra questi e il PTPC.
2.2 Aspetti organizzativi
Posto che il RPCT negli enti del servizio sanitario debba almeno
occupare una posizione dirigenziale di struttura complessa o a
valenza dipartimentale (UOC, UOD, Dipartimento/Distretto/Presidio,
ecc.) e che la funzione di RPCT e' aggiuntiva rispetto alla funzione
e al ruolo del dirigente gia' ricoperti all'interno
dell'organizzazione, a invarianza di risorse economiche, e'
importante nell'individuazione della figura piu' adeguata al ruolo di
RPCT, tenere conto della tipologia di struttura organizzativa diretta
e del livello di integrabilita'/compatibilita' delle relative
funzioni ed attivita' con quelle aggiuntive del ruolo di RPCT.
3. Criteri di esclusione
La normativa vigente prevede che il RPCT sia un dirigente stabile
dell'amministrazione, con una adeguata conoscenza della sua
organizzazione e del suo funzionamento, dotato della necessaria
imparzialita' ed autonomia valutativa e scelto, di norma, tra i
dirigenti non assegnati ad uffici che svolgano attivita' di gestione
e di amministrazione attiva.
Nel contesto delle organizzazioni sanitarie, l'applicazione delle
richiamate disposizioni normative e delle indicazioni gia' fornite da
questa Autorita', induce ad escludere, ai fini della scelta e della
conseguente nomina del RPCT, le fattispecie di seguito elencate a
titolo indicativo e non esaustivo:
- direttore generale;
- dirigente (sia di area sanitaria che amministrativa) di
struttura semplice;
- dirigente responsabile del settore gare e appalti;
- dirigente responsabile dell'ufficio procedimenti disciplinari;
- dirigente esterno con contratto di collaborazione/consulenza
e/o altro tipo di rapporti a tempo determinato.
Rispetto ai suddetti criteri di esclusione, eventuali scelte
residuali dovranno, in ogni caso, essere adeguatamente motivate,
avuto riguardo delle indicazioni di cui al presente approfondimento e
a quelle della parte generale, in coerenza con la cornice normativa
vigente per l'ambito di riferimento. Resta salva la possibilita' di
salvaguardare le professionalita' che hanno svolto l'incarico per
almeno un triennio, previa adeguata motivazione circa l'assenza di
altre figure compatibili con le indicazioni gia' fornite nel PNA.
In ogni caso, per tutte le fattispecie non esplicitamente
annoverate tra quelle escludenti la nomina a RPCT, resta intesa la
presupposta condizione di assoluta integrita' del soggetto da
nominare, che, di norma, non deve essere stato sottoposto a
procedimenti disciplinari.
4. Criteri di scelta
Se gli aspetti che prevalgono nella scelta sono quelli "di
competenza", le aziende sanitarie e gli enti assimilati avranno cura
di valorizzare l'organizzazione funzionale di supporto al RPCT di cui
al successivo § 6. Qualora, invece, gli aspetti che prevalgono siano
quelli "organizzativi", e' opportuno prendere a riferimento strutture
organizzative che, per funzioni strategiche proprie, oltre a
presupporre la conoscenza dei processi organizzativi e gestionali
interni all'azienda, gia' si caratterizzano per un elevato livello di
integrazione con gli altri livelli di responsabilita' aziendali.
Rispondono a quest'ultimo caso, e sono da intendersi quali profili
elettivi, figure come il responsabile del controllo di gestione, il
responsabile del settore affari legali/affari generali, il risk
manager, il direttore medico di presidio, il dirigente amministrativo
di presidio, il direttore di distretto, il direttore di dipartimento,
il cui ruolo e funzioni si caratterizzano per essere trasversali
rispetto all'organizzazione aziendale e che, pertanto, devono
interagire necessariamente con la direzione strategica.
Transitoriamente, e in via eccezionale, e' fatta salva la
possibilita' di attribuire l'incarico di RPCT ai dirigenti di
struttura semplice o ai titolari di incarichi di alta
professionalita' che abbiano gia' svolto l'incarico di RPCT per
almeno un triennio, previa adeguata motivazione circa l'assenza di
condizioni per poter attribuire l'incarico agli altri soggetti sopra
indicati.
5. Fattori di rischio/criticita'
In questa sezione rientrano tutti quegli elementi che possono
influenzare, positivamente o negativamente, l'azione del RPCT. In
particolare, si segnalano:
- il livello di integrita' del soggetto cui affidare l'incarico
di RPCT;
- il livello di legittimazione/autorevolezza del soggetto
all'interno dell'organizzazione e nelle relazioni con gli altri
livelli di responsabilita' aziendali;
- il grado di "dipendenza" del soggetto e del suo percorso di
carriera da persone che operano all'interno dell'azienda (o che ne
possono influenzare gli orientamenti dall'esterno);
- l'appartenenza a specifiche "comunita'" (ad es. associazioni o
altro);
- la mancanza di prospettive di realizzazione di azioni che
possono richiedere tempi operativi medio/lunghi (rotazioni troppo
brevi possono disincentivare l'attivita' di un RPCT);
- la necessita' di rientro nel precedente percorso di carriera e
quindi la convivenza nell'ambiente con ruoli diversi, ecc.;
- ulteriori eventuali fattori di "rischio" soggettivi evincibili
ad es. dalla dichiarazione pubblica di interessi di cui alla
modulistica standard resa disponibile in applicazione della specifica
previsione contenuta nella determinazione ANAC n. 12/2015 - sezione
II - Sanita'.
6. Struttura di supporto
Per quanto concerne, in particolare, gli strumenti a supporto del
RPCT si rinvia a quanto illustrato nella parte generale (cfr.§ 5.2.),
in coerenza con le indicazioni fornite dal legislatore nel d.lgs.
97/2016. All'atto della nomina, specie laddove nella scelta i profili
di competenza prevalgano sugli aspetti organizzativi, e' opportuno
esplicitare i collegamenti e le strutture/figure di supporto al RPCT
che consentano, da un lato, un efficace espletamento dei compiti di
quest'ultimo e, dall'altro, la necessaria partecipazione dei
responsabili degli uffici a tutte le fasi di predisposizione e di
attuazione del PTPC, nonche' la piena condivisione degli obiettivi e
la piu' ampia partecipazione di tutti i dipendenti.
7. Durata dell'incarico
La durata dell'incarico del RPCT deve essere fissata tenendo conto
della non esclusivita' della funzione, che, al contrario, viene
assegnata a titolari di incarichi dirigenziali di struttura complessa
e/o valenza dipartimentale gia' ricoperti all'interno
dell'organizzazione. Al riguardo si rinvia alla parte generale. Le
predette indicazioni sono connesse alla salvaguardia della necessaria
"indipendenza" delle funzione del RPCT rispetto anche ad eventuali
potenziali condizionamenti connessi ai fattori di rischio evidenziati
al precedente § 5. Il RPCT deve, infatti, essere una figura di
garanzia per l'istituzione sanitaria e non un incarico di natura
fiduciaria. Di cio' deve tenersi conto anche nella determinazione
della durata dell'incarico, non correlata a quella del contratto del
Direttore Generale.
8. Formazione
La centralita' della formazione (26) e il ruolo strategico che
essa assume nella qualificazione e nel mantenimento delle competenze,
sono affermati, come richiamato nella nota sottostante, gia' nella l.
190/2012.
Ferma restando la responsabilizzazione delle amministrazioni e
degli enti sulla scelta dei soggetti da formare e su cui investire
prioritariamente e la trasversalita' della formazione all'interno
dell'organizzazione per tutti i soggetti che, seppur con approcci
differenziati, partecipano, a vario titolo, alla formazione ed
attuazione delle misure di prevenzione, la figura del RPCT e le
figure di supporto (referenti, organi di indirizzo, titolari di
uffici e di funzioni strategiche, ecc.) sono da considerarsi
destinatari prioritari dell'investimento formativo.
Sotto il profilo dei contenuti la formazione deve riguardare,
anche in modo specialistico, tutte le diverse fasi di costruzione dei
PTPC e delle connesse relazioni annuali: a titolo di esempio,
l'analisi di contesto, esterno e interno, la mappatura dei processi,
l'individuazione e la valutazione del rischio, l'identificazione
delle misure e le modalita' di verifica, monitoraggio e controllo
delle stesse.
Sotto il profilo delle modalita' didattiche, sono da valorizzare
modalita' formative secondo la logica della diffusione e
implementazione dell'esperienza e delle buone pratiche, da condursi
anche sul campo, rivolte sia ai RPCT che alle figure di supporto
finalizzate a costruire la consapevolezza e la
corresponsabilizzazione degli operatori e dei responsabili delle aree
a rischio nelle attivita' di monitoraggio dei processi e dei
procedimenti.
I percorsi formativi dovranno pertanto connotarsi per una sempre
maggiore specificita' in relazione alle peculiarita' del settore
sanitario rispetto agli altri settori della pubblica amministrazione
e per l'approccio operativo finalizzato al consolidamento di una
reale e concreta capacita' di applicazione e di trasferimento delle
competenze nell'espletamento delle funzioni rivestite all'interno
dell'organizzazione.
Acquisti in ambito sanitario
Fermo restando quanto gia' indicato nella determinazione ANAC n.
12 del 28 ottobre 2015, nella sezione II Sanita' e, in particolare,
quanto ivi riportato al § 2.1.1. "Contratti pubblici", di seguito si
forniscono ulteriori, specifiche indicazioni relative al processo
degli acquisti in ambito sanitario.
1. Misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di
procurement in sanita'
Nell'ambito degli appalti in sanita', l'esigenza di affrontare in
modo sistemico e strategico le situazioni di conflitti di interesse
appare maggiormente sentita a causa delle caratteristiche strutturali
di potenziale intrinseca "prossimita'" di interessi presenti
nell'organizzazione sanitaria con specifico riferimento al settore
degli acquisti, generata dal fatto che i soggetti proponenti
l'acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali
acquistati. L'argomento riveste una particolare rilevanza alla luce
anche del d.lgs. 50/2016 (nuovo Codice dei contratti pubblici) che,
all'art. 42, reca una specifica previsione sulla individuazione e
risoluzione dei conflitti di interesse che possano essere percepiti
come minaccia alla imparzialita' e all'indipendenza del personale
della stazione appaltante.
Occorre, pertanto, predisporre misure per una corretta gestione
dei conflitti potenziali e/o effettivi attraverso l'enucleazione
delle fattispecie tipiche di conflitto di interessi e la divulgazione
di informazioni finalizzate a consentire ai tecnici e ai
professionisti sanitari piu' esposti al rischio di conflitto di
interessi di agire con la consapevolezza richiesta, anche attraverso
la compilazione delle apposite dichiarazioni; e' inoltre opportuna la
definizione di un modello di gestione dei conflitti di interessi e la
informazione dei professionisti coinvolti.
Di conseguenza si propongono le seguenti possibili misure:
• adozione di documenti strategici finalizzati a facilitare
l'implementazione coordinata di misure preventive che agiscano
contemporaneamente sul piano della sensibilizzazione e della
responsabilizzazione degli attori coinvolti;
• predisposizione di una modulistica per le dichiarazioni di assenza
di conflitti di interesse e definizione di apposite procedure per la
raccolta, tenuta ed aggiornamento di tali dichiarazioni;
• formazione dei professionisti coinvolti mediante moduli dedicati
alla gestione dei conflitti di interesse;
• informazione puntuale e tempestiva degli operatori coinvolti, ad
esempio mediante l'adozione e diffusione di documenti esplicativi che
facilitino l'autovalutazione delle situazioni personali e relazionali
con riferimento al contesto in cui ciascun soggetto si trova ad
operare (in una Commissione giudicatrice, in un Collegio tecnico per
la stesura degli atti di gara, ecc.).
L'AGENAS potra' offrire un supporto operativo per l'attuazione
delle misure indicate attraverso materiale pubblicato sul proprio
sito istituzionale.
1.1 Possibili ambiti di conflitto di interesse
Le situazioni che possono generare conflitti di interessi
dovrebbero, per le ragioni anzidette, essere gestite dalle aziende
sanitarie in modo che i contatti tra mondo professionale interno ed
operatori economici possano avvenire all'interno di un quadro
regolamentato in termini di procedure definite a livello aziendale.
In tale ottica si suggeriscono le seguenti misure, utili a
costituire un valido contributo procedurale alla riduzione del
rischio e la cui adozione favorisca la percezione di un'attivita'
imparziale e indipendente da parte delle stazioni appaltanti, sia
nella fase di progettazione che in quella di selezione del
contraente.
* Nell'ambito della sponsorizzazione di attivita':
• nei casi in cui la formazione dei professionisti sia sponsorizzata
con fondi provenienti da imprese private, le aziende predispongono
procedure che prevedano che le richieste di sponsorizzazione siano
indirizzate direttamente alla struttura indicata dall'azienda (es.
Direzione Sanitaria) e non ai singoli professionisti o a loro
associazioni private e che tali richieste non siano mai nominative,
dovendo essere l'azienda a indicare e autorizzare i dipendenti idonei
a beneficiarne (in relazione al ruolo organizzativo, al bisogno
formativo, ecc.);
• le risorse derivanti dalle sponsorizzazioni sono utilizzate
attraverso l'istituzione di un fondo dedicato alla formazione dei
professionisti, da gestire secondo criteri di rotazione,
imparzialita' e con modalita' che garantiscano la piena trasparenza.
- Nel rilascio di pareri, nulla osta, autorizzazioni allo
svolgimento di attivita' extra impiego:
• le aziende definiscono un procedimento per il rilascio di pareri,
nulla osta, autorizzazioni allo svolgimento di attivita' extra
impiego che tenga conto: nel caso in cui il soggetto richiedente sia
membro di una commissione di gara, della possibile insorgenza di
situazioni di conflitto quando la procedure di gara sia in uno stato
avanzato di espletamento che non consente agevoli sostituzioni o
quando non siano presenti professionalita' fungibili con quella del
dipendente; della programmazione degli acquisti e, quindi, delle
professionalita' che potranno essere chiamate a partecipare alle
future procedure di gara.
2. Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti
La pubblicazione dei dati relativi alle attivita' negoziali da
parte delle stazioni appaltanti e' finalizzata a consentire l'accesso
alle informazioni essenziali, che devono essere innanzitutto
contenute negli atti riguardanti un appalto. Il rispetto dell'obbligo
di pubblicazione di tali dati e informazioni richiede, quindi, anche
una maggiore cognizione e responsabilita' nell'adozione degli atti e
nella definizione dei relativi contenuti, in quanto deve consentire
alle figure preposte - ed ai cittadini in senso generale - la piena
conoscenza dell'operato della pubblica amministrazione. Pertanto,
fermi restando gli obblighi di pubblicazione previsti dalla
legislazione vigente, di seguito sono indicati, quali misure di
trasparenza, un set di dati da pubblicare sul sito istituzionale
delle stazioni appaltanti e un set di dati minimi da riportare nella
determina a contrarre, nel contratto e in tutti gli ulteriori atti
connessi all'appalto (atto di proroga, di rinnovo, di variante,
ecc.), con un duplice livello di controllo del rispetto di tali
misure da parte sia del RPCT sia del collegio dei revisori aziendali.
Set di dati minimo all'interno degli atti relativi ad appalti:
- presenza o meno dell'oggetto dell'appalto negli atti di
programmazione, con indicazione dell'identificativo dell'atto di
programmazione;
- oggetto e natura dell'appalto (lavori/servizi/forniture/misto con
esplicitazione della prevalenza; in caso di contratto di global
service comprensivo di diversi servizi, indicazione analitica dei
diversi servizi, evidenziando eventuali beni e/o servizi ad esclusivo
utilizzo della Direzione generale aziendale);
- procedura di scelta del contraente e relativi riferimenti normativi
(aperta/ristretta/competitiva con negoziazione/negoziata senza previa
pubblicazione del bando/procedura sotto soglia);
- importo dell'appalto, con specificazione anche dei costi derivanti
dal ciclo di vita dell'appalto (ad es. per materiali connessi
all'utilizzo e/o per manutenzioni);
- termini temporali dell'appalto: durata dell'esigenza da soddisfare
con l'appalto (permanente/una tantum), durata prevista dell'appalto,
se disponibili, decorrenza e termine dell'appalto;
- RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore
dell'esecuzione e commissione di collaudo;
- CIG e (se presente) CUP.
Set di dati oggetto di pubblicazione:
Oltre ai dati di cui all'art. 29 del d.lgs. 50/2016:
- presenza o meno dell'oggetto dell'appalto negli atti di
programmazione, con indicazione dell'identificativo dell'atto di
programmazione;
- fase della procedura di aggiudicazione o di esecuzione del
contratto (indizione/aggiudicazione/affidamento/proroga del
contratto/rinnovo del contratto ecc./risoluzione) nonche' motivazioni
di eventuali proroghe, rinnovi, affidamenti in via diretta o in via
d'urgenza;
- indicazione dell'operatore economico affidatario del medesimo
appalto immediatamente precedente a quello oggetto della procedura di
selezione;
- RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore
dell'esecuzione e commissione di collaudo;
- CIG e (se presente) CUP;
- resoconto economico e gestionale dell'appalto, incluso l'ammontare
delle fatture liquidate all'appaltatore.
2.1 Altre proposte di misure di trasparenza nel settore degli
acquisti
Ulteriori proposte di misure tese a rafforzare ed elevare il
livello di trasparenza in questo settore trovano specifica
applicazione in relazione alle diverse fasi del processo di acquisto.
> Nella fase di progettazione della gara le stazioni appaltanti
pubblicano le seguenti informazioni:
- criteri per gestire le varie forme di consultazione preliminare di
mercato con i soggetti privati e con le associazioni di categoria,
prevedendo la rendicontazione sintetica degli incontri (anche di
quelli eventualmente aperti al pubblico);
- elenco dei soggetti abilitati a svolgere la funzione di
responsabili del procedimento di gara, con relativi curricula (nel
rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza);
- per le centrali di committenza, pubblicazione periodica dello stato
di avanzamento dei lavori per la realizzazione delle iniziative
programmate, inclusa la previsione della conclusione del
procedimento;
- criteri univoci per: le procedure finalizzate all'accertamento
delle condizioni di cui all'art. 63, co. 2, lett. b) del d.lgs.
50/2016 (per il caso di esclusive dichiarate o di infungibilita'
tecnica); la scelta degli operatori economici da invitare nelle
procedure negoziate sotto soglia (indagini di mercato o elenco
fornitori).
• Nella fase di istituzione delle commissioni di gara, le stazioni
appaltanti pubblicano le seguenti informazioni:
- tempestiva pubblicazione dei nominativi e dei curricula dei
commissari selezionati, in conformita' a quanto previsto all'art. 29
del d.lgs. 50/2016;
- la modalita' di scelta dei commissari, in caso di nomina da parte
della stazione appaltante di componenti interni alla stessa;
- modalita' con cui procedere al sorteggio in caso di nomina di
componenti esterni ai sensi dell'art. 77 del d.lgs. 50/2016;
- calendario delle sedute di gara.
• Nella fase di aggiudicazione e stipula del contratto e' opportuno
che sia effettuato il monitoraggio del tempo intercorrente tra
l'aggiudicazione e la data di stipula del contratto.
• Nella fase di esecuzione del contratto le stazioni appaltanti
pubblicano le seguenti informazioni:
- provvedimenti di adozione di varianti, contestualmente alla loro
adozione e almeno per tutta la durata del contratto, con riferimento
a quelle per il cui valore vi e' altresi' obbligo di comunicazione
all'ANAC;
- eventuali variazioni contrattuali rispetto alle indicazioni fornite
dalle centrali di committenza con obbligo di segnalazione a queste
ultime.
3. Misure di controllo
Appalti di importo inferiore alla soglia di ? 40.000
E' opportuno che sia organizzato un adeguato sistema di controllo
su questo tipo di affidamenti strutturando flussi informativi tra il
RUP, il RPCT e il collegio dei revisori aziendali, al fine di
consentire di verificare, nel caso in cui l'appaltatore individuato
risulti gia' affidatario del precedente appalto, se la scelta sia
sorretta da idonea motivazione. Il RPCT puo' richiedere ai RUP dati e
informazioni, anche aggregate, sulle scelte e le relative motivazioni
nonche' su eventuali scostamenti tra l'importo del contratto e
l'importo corrisposto all'appaltatore, illustrandone la motivazione;
nel caso in cui sia rilevata la violazione dell'art. 35 del Codice
dei contratti pubblici - in ordine al calcolo dell'importo
dell'appalto, che deve comprendere i costi aggiuntivi connessi
all'utilizzo o alla manutenzione dei beni - il RPCT provvede a
segnalare il fatto agli organi di vertice e ad altri organi
competenti.
Acquisti autonomi e proroghe contrattuali
Si richiama l'esigenza di motivazione espressa della scelta di
ricorrere alla proroga contrattuale, con esplicitazione dei vari
livelli di responsabilita' e relativa asseverazione da parte dei
vertici aziendali.
Per i beni e servizi che non rientrano per categoria e per importo
nell'ambito di applicazione del d.p.c.m. 24 dicembre 2015 (in
attuazione dell'art. 9, co. 3, del d.l. 66/2014), e' opportuno
prevedere l'inserimento nel provvedimento autorizzativo della
espressa indicazione che il bene o servizio acquistato «non rientra
tra le categorie merceologiche del settore sanitario come individuate
dal d.p.c.m. di cui all'art. 9 co. 3 del d.l. 66/2014 e s.m.i. e
relativi indirizza applicativi».
4. Sotto-processo di adesione agli strumenti delle centrali di
committenza o dei soggetti aggregatori
Negli ultimi anni il processo di approvvigionamento, soprattutto
in ambito sanitario, ha vissuto una profonda trasformazione. La
costituzione di centrali di committenza a livello nazionale e l'avvio
dei lavori dei soggetti aggregatori di cui all'art. 9 del d.l.
66/2014, nonche' le previsioni di cui all'art. 37 del d.lgs. 50/2016
in ordine alle varie forme di aggregazione e centralizzazione delle
committenze, (di seguito, indicati tutti come "centrali di
committenza"), stanno sempre piu' plasmando la geografia e la
struttura della domanda pubblica. Di conseguenza il ruolo delle
singole stazioni appaltanti muta, poiche' il venir meno delle fasi di
progettazione, selezione del contraente e aggiudicazione richiede una
maggiore attenzione alla programmazione e alla esecuzione dei
contratti. I profili di rischio collegati si arricchiscono di aspetti
peculiari e tipici che richiedono l'adozione di misure specifiche da
aggiungere a quelle del processo piu' generale. L'AGENAS fornira' il
necessario supporto per l'analisi e la corretta trattazione dei
rischi.
Processi e procedimenti rilevanti
• Nella fase di programmazione possono rilevare le seguenti
attivita':
- formulazione ed invio della programmazione e dei relativi
aggiornamenti nei tempi previsti dalla centrale di committenza;
- definizione delle competenze per l'approvazione del fabbisogno e
definizione dei livelli organizzativi (referenze qualificate);
- verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti gia'
disponibili o programmati; formulazione del fabbisogno secondo
codifiche proprie delle centrali di committenza anche mediante
l'utilizzo di modelli e vocabolari comuni;
- pubblicazione della programmazione e monitoraggio dello stato di
avanzamento dei lavori della centrale.
• Nella fase di adesione possono rilevare le seguenti attivita':
- analisi ed esame del contenuto degli strumenti messi a disposizione
dalle centrali (accordi quadro, convenzioni, SDA, ecc.) e
compatibilita' con i fabbisogni espressi o non programmati;
- definizione dell'oggetto degli atti di adesione (codifica dei
fabbisogni non programmati e comparazione quali-quantitativa con i
prodotti/servizi messi a disposizione dalle centrali);
- formalizzazione delle adesioni (appalto specifico, ordine,
contratto, ecc.) secondo le regole degli strumenti posti in essere
dalla centrale.
• Nella fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti
rilevano gli aspetti legati alla interpretazione delle condizioni
contrattuali, alla contrattualizzazione/ordinazione delle
prestazioni, alle comunicazioni con la centrale di committenza e alle
comunicazioni alla centrale sulle verifiche (di processo, di outcome,
ecc.) che la stessa pone in essere.
Possibili eventi rischiosi
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono
rilevare il mancato rispetto dei tempi di invio della programmazione
e dei relativi aggiornamenti e la mancata o non chiara definizione
delle competenze per l'approvazione del fabbisogno e la definizione
dei livelli organizzativi (referenze qualificate). Cio' puo'
comportare la parziale comunicazione con la centrale, generando una
progettazione e un'aggiudicazione non allineata con i reali
fabbisogni oppure l'aggiudicazione di prodotti che non corrispondono
alle esigenze e che non verranno poi acquisiti; l'elusione degli
obblighi di adesione causata dall'assenza di strumenti e procedure di
verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti gia'
disponibili o programmati; il mancato rispetto o utilizzo dei
vocabolari o delle codifiche previste dalla centrale porta alla
formulazione di un fabbisogno non chiaro che puo' inficiare la
corretta progettazione della gara da parte delle centrali;
l'effettuazione di acquisizioni autonome in presenza di strumenti
messi a disposizione dalla centrale, causato dal mancato monitoraggio
dello stato di avanzamento dei lavori della centrale stessa.
• Per la fase di adesione possono rilevare rischi legati ad una non
corretta analisi del contenuto degli strumenti messi a disposizione
dalle centrali, al fine di dichiararne la non compatibilita' con i
fabbisogni espressi o non programmati o con le esigenze di
appropriatezza dell'utilizzo dei prodotti; la definizione
dell'oggetto degli atti di adesione allo scopo di rendere necessarie
acquisizioni complementari; il mancato rispetto dei limiti temporali
e quantitativi di adesione allo scopo di rendere necessarie
acquisizioni in urgenza o frazionare artificiosamente il bisogno.
• Per la fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti
possono emergere rischi legati alla non corretta interpretazione
delle condizioni contrattuali allo scopo di dichiararne la non
compatibilita' con le esigenze di approvvigionamento; al mancato
rispetto dei limiti quantitativi e qualitativi del contenuto delle
prestazioni; richiesta di prestazioni non comprese nelle opzioni di
variazione; la mancata o non corretta comunicazione delle
inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche
negative di conformita' e delle risoluzioni alla centrale di
committenza che inficiano, da un lato, la corretta gestione degli
accordi e delle convenzioni da parte della centrale e, dall'altra,
possono essere utilizzati al solo scopo di giustificare acquisizioni
autonome sovrapponibili; l'effettuazione di acquisizioni di
prestazioni complementari che modifichino sostanzialmente il profilo
qualitativo dei prodotti/servizi aggiudicati dalle centrali.
Anomalie significative
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono
costituire elementi rilevatori di rischio: il mancato rispetto dei
tempi di invio della programmazione e dei relativi aggiornamenti;
l'invio delle comunicazioni/informazioni da parte di soggetti non
titolati; la pubblicazione/effettuazione di gare con oggetti
sovrapponibili a quelli delle centrali di committenza; la presenza di
proroghe contrattuali per beni e servizi oggetto di strumenti attivi
delle centrali; presenza di solleciti da parte delle centrali di
acquisto.
• Nella fase di adesione, esecuzione e rendicontazione possono
segnalare la presenza di rischi la stipula di contratti
autonomi/affidamenti sotto soglia nelle categorie riservate ai
soggetti aggregatori; l'approvazione di variazioni qualitative e
quantitative che non dimostrino il rispetto dei limiti consentiti
dagli strumenti delle centrali; la contrattualizzazione/il pagamento
di prestazioni in variazione non motivati (nella determina o nei
certificati di pagamento) con riferimento alle opzioni consentite;
l'assenza di rendicontazioni circa le comunicazioni delle
inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche
negative di conformita' e delle risoluzioni alla centrale di
committenza; il superamento delle soglie di spesa annua per le
categorie merceologiche riservate ai soggetti aggregatori e stabilito
dal d.p.c.m. di cui all'art. 9, co. 3 del d.l. 66/2013.
Indicatori
• Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni e di
adesione possono considerarsi indicatori significativi il rapporto
tra il numero degli affidamenti in adesione ed il numero totale dei
contratti; gli importi affidati in adesione sul totale degli
affidamenti; il numero di affidamenti in autonomia nelle categorie
merceologiche riservate ai soggetti aggregatori in rapporto al totale
degli affidamenti della singola stazione; gli importi di acquisizione
comunicati alla centrale di committenza e gli importi delle adesioni
effettuate in un determinato arco temporale e lo scostamento (in
difetto o eccesso) rispetto al 100%; lo scostamento dai livelli medi
di adesioni ai contratti delle centrali di committenza registrati da
amministrazioni comparabili.
• Per la fase di esecuzione e rendicontazione indicatori utili
possono essere costituiti da: rapporto tra il numero delle
varianti/servizi e forniture complementari e quello delle adesioni;
rapporto tra gli importi delle variazioni/servizi e forniture
complementari e quello delle adesioni; confronto (anche in termini di
rapporto semplice o di incidenza) tra il numero (anche come media)
delle variazioni/servizi e forniture complementari effettuate sui
contratti stipulati in autonomia e quelle poste in essere sui
contratti in adesione.
Possibili misure
• In fase di programmazione:
- obbligo di evidenziare, nella programmazione annuale, il ricorso
agli strumenti delle centrali di committenza nonche' di prevedere una
sezione separata per le categorie riservate ai soggetti aggregatori;
- adozione e pubblicazione di procedure interne di segregazione di
responsabilita' e compiti per le fasi di manifestazione,
elaborazione, analisi e validazione del fabbisogno ed identificazione
dei soggetti titolati a trasmettere i fabbisogni alle centrali;
- previsione di una fase di aggiornamento della programmazione in
corso di anno;
- previsioni di audit interni circa il rispetto dei tempi e delle
codifiche di prodotti e servizi rilevati dalle centrali di
committenza;
- obbligo di motivare sul piano tecnico e gestionale, anche mediante
valutazioni di appropriatezza d'uso, la formulazione di bisogni che
fuoriescano dagli standard comunicati alla centrale di committenza in
corso di programmazione.
• In fase di adesione:
- previsione di istanze di controllo interno (o di validazione
tecnica) in caso di acquisizione di beni e servizi in quantita'
diverse da quelle programmate e comunicate;
- adozione di modelli di contratto di adesione ad accordi quadro,
convenzioni che standardizzino i processi di adesione anche mediante
l'utilizzo di check list dei contenuti e dei passaggi obbligatori;
- previsione generalizzata di documentare l'esame degli strumenti
delle centrali;
- comunicazioni alle centrali di acquisto delle adesioni parziali o
in quantita' diverse da quelle programmate, accompagnate da eventuali
relazioni circa la non compatibilita'/sovrapponibilita' con i
fabbisogni espressi o emersi in seguito alla relativa comunicazione,
nonche' con le esigenze di appropriatezza d'uso sopravvenute;
- attivazione di audit interni in caso di segnalazioni, osservazioni
o richiami da parte delle centrali di committenza a causa di mancate
o parziali adesioni che richiedano necessarie acquisizioni
complementari, nonche' in caso di mancato rispetto dei limiti
temporali e quantitativi di adesione o di attivazione degli strumenti
(mancato rispetto dei limiti minimi di ordinazione; dichiarazione di
inadeguatezza dei tempi di consegna o realizzazione della
prestazione, ecc.).
• In fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti:
- pubblicazione delle acquisizioni realizzate in autonomia, a
prescindere dagli importi;
- necessita' di motivazione in ordine alle esigenze sia tecniche che
cliniche qualora l'acquisizione autonoma si fondi su ragioni di
infungibilita';
- pubblicazione delle acquisizioni in adesione che contengano delle
variazioni rispetto ai profili qualitativi e quantitativi di beni e
servizi oggetto delle convenzioni (oltre i limiti opzionali gia'
previsti nei medesimi strumenti);
- previsione di una valutazione di outcome (oltre che di conformita',
sui maggiori vantaggi ottenuti) in caso di acquisizioni autonome o in
variazione rispetto agli standard previsti negli strumenti delle
centrali;
- pubblicazione dei certificati di conformita'/parziale,
conformita'/mancata, conformita' che tengano conto anche delle
penali, delle sospensioni, delle verifiche e delle risoluzioni
parziali, ecc.;
- trasmissione di report periodici alle centrali contenente le citate
informazioni.
5. Rilevazione delle performance gestionali delle aziende sanitarie e
degli enti del SSN in tema di acquisti: strumento operativo
Al fine di introdurre un sistema di monitoraggio periodico da
parte delle regioni sulle performance gestionali delle aziende
sanitarie e degli enti del SSN in tema di acquisti, le regioni
dovrebbero dotarsi di uno strumento operativo di rilevazione dei dati
finalizzato ad implementare una banca dati utile, anche per le
centrali di committenza, per la definizione del piano triennale dei
fabbisogni e il piano annuale degli acquisti, nonche' per le
attivita' di pianificazione e controllo.
L'AGENAS fornira' il necessario supporto alle regioni e province
autonome attraverso materiale pubblicato sul proprio sito
istituzionale.
Nomine
Premessa
L'ambito di attivita' relativo al conferimento degli incarichi,
alla valutazione o alla revoca o conferma degli stessi, si configura,
nel servizio sanitario, tra le aree a "rischio generali" di cui alla
determinazione ANAC del 28 ottobre 2015, n. 12.
Nel settore sanitario il "rischio" connesso alla mancata e/o
carente osservanza delle norme in materia di trasparenza e/o dei
criteri di imparzialita' e/o all'uso distorto della discrezionalita',
assume ulteriore rilievo anche per gli aspetti inerenti la qualita'
delle cure. Una delle principali componenti della qualita', infatti,
risiede proprio nella capacita', competenza ed esperienza dei
professionisti in rapporto alla tipologia del servizio, alle
caratteristiche del contesto organizzativo e, soprattutto, al livello
di responsabilita' che l'incarico comporta.
Il conferimento degli incarichi e' una delle dirette prerogative
del Direttore generale delle aziende sanitarie in cui si misura in
maniera piu' evidente la capacita' e l'integrita' manageriale e
l'adeguatezza degli strumenti dallo stesso utilizzati al fine di
assicurare la corretta programmazione, pianificazione e valutazione
del valore delle risorse umane e professionali e, conseguentemente,
dell'organizzazione dei servizi.
Per tale ragione prioritaria, il presente approfondimento si
occupa, estendendo le previsioni gia' contenute nella citata
determinazione dell'Autorita' (27), degli incarichi relativi alla
dirigenza medica e sanitaria (28). Cio' allo scopo di fornire alle
aziende sanitarie indicazioni e suggerimenti su possibili misure di
prevenzione del rischio - nell'accezione sopra richiamata -, da porre
in essere tuttavia anche per i procedimenti di attribuzione di
incarichi riferiti alla dirigenza non sanitaria (29), per quanto
applicabili ai sensi delle disposizioni normative e regolamentari e
delle specifiche discipline contrattuali vigenti.
Vale, infatti, a prescindere dal ruolo, dalla qualifica e dal
settore di riferimento, il principio per il quale ogni azienda deve
dare evidenza dei processi di nomina e di conferimento degli
incarichi in modo da assicurare il massimo livello di trasparenza e
l'utilizzo di strumenti di valutazione che privilegino il merito e
l'integrita' del professionista aspirante all'incarico, al fine di
garantire la tutela ed il perseguimento del pubblico interesse.
1. Dirigenza medica e sanitaria
I CCNL della dirigenza del SSN prevedono le seguenti tipologie di
incarichi:
a) incarico di direzione di struttura complessa;
b) incarico di direttore di dipartimento, di distretto sanitario o di
presidio ospedaliero di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502;
c) incarico di direzione di struttura semplice;
d) incarichi di natura professionale anche di alta specializzazione,
di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di verifica e di
controllo;
e) incarichi di natura professionale conferibili ai dirigenti con
meno di cinque anni di attivita'.
Tali tipologie di incarichi costituiscono gli elementi di base
offerti dalla disciplina contrattuale su cui costruire percorsi di
sviluppo delle carriere dirigenziali, secondo le strategie
organizzative proprie di ogni azienda nel quadro della normativa
vigente e della programmazione regionale in tema di politiche del
personale.
L'approfondimento svolto e' rivolto, nello specifico, alle
tipologie di incarichi di cui ai punti a), b) e c) della elencazione,
essendo interessate da un maggior grado di competitivita' e, per tale
ragione, e' necessario che venga data piena evidenza delle relative
procedure di conferimento, al fine di garantirne la trasparenza, la
correttezza e le motivazioni ad esse sottese.
In via generale, si fa presente che gli obblighi di pubblicazione
dei dati, gia' previsti per la dirigenza sanitaria dall'art. 41, co 2
e 3, d.lgs. 33/2013 - ovvero direttori generali, direttori sanitari,
direttori amministrativi, responsabili di dipartimento e di strutture
complesse - sono estesi anche ai responsabili di struttura semplice,
per effetto della modifica apportata dal d.lgs. 97/2016. Al fine di
rendere coerente l'applicazione della norma di cui all'art. 41, co 3,
cit., il riferimento all'art. 15 del d.lgs. 33/2013 ivi contenuto, e
presumibilmente rimasto immutato per un difetto di coordinamento
normativo, deve intendersi all'art. 14 del medesimo decreto;
diversamente si avrebbe una ingiustificata disparita' di trattamento
tra i dirigenti medici e gli altri dirigenti.
1.1 Incarichi di direzione di struttura complessa
Degli incarichi di direzione di struttura complessa si e' gia'
trattato in via generale nella determinazione ANAC n. 12/2015,
sezione II Sanita', § 2.1.2 «Incarichi e nomine». In questa sede si
affrontano in dettaglio le singole tipologie di incarichi afferenti
alle varie fattispecie di struttura complessa e alle relative
procedure di conferimento (30).
1.1.1 Direttore di dipartimento
La natura di tale incarico e' di tipo prevalentemente
organizzativo-gestionale con implicazioni anche con il settore degli
acquisti, e' infatti in capo al Direttore del dipartimento, sia esso
ospedaliero o territoriale, la responsabilita' anche in ordine alla
corretta e razionale programmazione e gestione delle risorse
assegnate per la realizzazione degli obiettivi attribuiti. La
relativa procedura di conferimento dell'incarico prevede la scelta,
da parte del Direttore generale, fra i dirigenti con incarico di
direzione delle strutture complesse aggregate nel dipartimento
stesso. In questo contesto, eventuali rischi possono configurarsi
nell'uso non trasparente e adeguatamente motivato dell'esercizio del
potere discrezionale di scelta. Per evitare e contrastare tali rischi
e al fine di garantire comunque il prevalere dei profili di merito
nell'attribuzione del suddetto incarico, le aziende sanitarie
dovranno orientare le opportune misure di prevenzione al
rafforzamento della trasparenza, avuto riguardo delle seguenti
indicazioni:
a) esplicitazione, all'interno degli atti del procedimento, della
conformita' dello stesso alle previsioni dell'atto aziendale ed agli
indirizzi di programmazione regionale;
b) predeterminazione dei criteri di scelta e, ove non sussista
apposita disciplina regionale, ai sensi dell'art. 17 bis, co. 3, del
d.lgs. 502/1992, esplicitazione delle modalita' di partecipazione del
Comitato di dipartimento alla individuazione dei direttori di
dipartimento;
c) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti
professionali, ai compiti affidati e alla pregressa performance della
struttura dipartimentale, al fine di delineare il perimetro di
valutazione rispetto anche al raggiungimento degli obiettivi di
miglioramento che la struttura si pone;
d) pubblicazione degli atti del procedimento con evidenziazione di
quanto previsto ai punti a) e b).
1.1.2 Direttore di distretto sanitario o di presidio ospedaliero
La procedura di conferimento di tale incarico (31), ai sensi
dell'art. 3 sexies del d.lgs. 502/1992, presenta un maggior livello
di competitivita', essendo piu' ampia la platea dei potenziali
aspiranti in ragione dell'esperienza maturata nei servizi
territoriali e dell'adeguata formazione nella loro organizzazione. In
questo ambito, fatte salve le eventuali specifiche discipline
regionali, e' opportuno, per le medesime ragioni enucleate con
riferimento agli incarichi di cui al paragrafo precedente, che le
aziende - ove la regione non regoli la materia - adottino tutti i
possibili interventi ed azioni finalizzati a garantire i principi di
imparzialita' e parita' di trattamento, attraverso apposite procedure
selettive improntate a tali principi e, piu' in generale, al
principio di buona amministrazione. Sarebbe auspicabile al riguardo,
mutuare buone prassi gia' adottate da altre regioni/aziende sanitarie
(32) confluite, in parte, nelle indicazioni che seguono e che per
tale ambito si richiamano, quali misure di prevenzione, ove non
previste come obblighi da eventuali norme/discipline regionali:
a) avvio di procedura selettiva attraverso avviso/bando pubblico in
cui siano esplicitati i requisiti previsti dalla normativa vigente
nazionale ed eventualmente regionale;
b) costituzione della commissione selezionatrice;
c) predeterminazione dei criteri di selezione;
d) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti di
partecipazione e ai criteri di selezione di cui ai rispettivi punti
a) e c);
e) pubblicazione degli atti del procedimento.
1.2 Incarichi di direzione di struttura semplice
Le strutture semplici rappresentano, nell'assetto dell'azienda
sanitaria, l'articolazione organizzativa di base di cui si compone la
struttura complessa. Gli indirizzi di programmazione e gli standard
di riferimento recati dalla normativa nazionale e dai relativi
regolamenti attuativi, pongono chiari limiti all'istituzione e/o
mantenimento di unita' operative complesse e, conseguentemente, anche
le unita' operative semplici devono riparametrarsi in relazione alle
prime sulla base di un rapporto predeterminato. Ne deriva, quindi, un
presupposto vincolo di programmazione riferito alla circostanza che
dette strutture devono essere predeterminate negli strumenti di
programmazione regionale e aziendali, in numero (nel rispetto del
rapporto posto come riferimento) (33) e tipologia (nel rispetto degli
standard per l'assistenza ospedaliera e territoriale) (34).
Pertanto, sebbene la preposizione a tali strutture rientri tra gli
incarichi da conferirsi, ai sensi dell'art. 15, co. 7-quater, d.lgs.
502/1992 e s.m.i., ai dirigenti che abbiano maturato un'anzianita' di
servizio di almeno cinque anni nella disciplina oggetto
dell'incarico, la competitivita' e' relativa - in questo ambito - sia
al numero definito delle posizioni oggetto di conferimento
dell'incarico, sia al potenziale numero di aspiranti che possiedono i
previsti requisiti soggettivi.
Questa tipologia di incarico (35) presenta procedure di
conferimento che, rispetto ai casi gia' trattati nei precedenti
paragrafi, risultano meno disciplinate da criteri generali e da atti
di indirizzo nazionale, se non quelli derivanti dalla disciplina del
Contratto collettivo nazionale (CCNL), sicche' e' piu' frequente
riscontrare in questo ambito una certa variabilita' di prassi
regionali e/o aziendali sia nelle procedure di conferimento che nella
durata degli incarichi (nei limiti del range stabilito da tre a
cinque anni).
Come indicato per gli incarichi di cui al § 1.1.2, anche per
questa fattispecie - ove la regione non regoli la materia - e'
opportuno che le aziende sanitarie adottino tutti i possibili
interventi ed azioni finalizzati a rafforzare la trasparenza delle
relative procedure di conferimento, avuto riguardo delle buone prassi
gia' adottate da alcune aziende e delle seguenti indicazioni che, in
parte, le ripropongono:
a) verifica, all'interno degli atti del procedimento, della
conformita' dello stesso alle previsioni dell'atto aziendale ed agli
indirizzi di programmazione regionale;
b) pubblicazione delle unita' operative semplici per le quali va
conferito l'incarico (e' auspicabile che le funzioni delle UOS
vengano qualificate nell'ambito di atti di organizzazione in modo
tale che i requisiti degli aspiranti di cui al punto successivo
trovino nei citati atti la loro motivazione);
c) avvio di procedura selettiva attraverso avviso/bando pubblico in
cui siano stati esplicitati i requisiti soggettivi degli aspiranti;
d) costituzione della commissione selezionatrice;
e) predeterminazione dei criteri di selezione;
f) misure di trasparenza, nel rispetto della normativa sulla tutela
della riservatezza, della rosa degli idonei;
g) esplicitazione, negli atti relativi al procedimento di nomina,
della motivazione sottesa alla scelta in relazione ai requisiti di
partecipazione e ai criteri di selezione di cui ai rispettivi punti
a) e c);
h) esplicitazione della motivazione alla base della scelta della
durata dell'incarico piu' o meno lunga all'interno del minimo/massimo
previsto (la durata degli incarichi dovrebbe essere definita non
volta per volta ma in modo "standard", oppure la stessa dovrebbe
essere esplicitamente collegata a provvedimenti di programmazione);
i) pubblicazione degli atti del procedimento.
Per tutti i casi in cui si avvii una procedura selettiva a
evidenza pubblica, con la costituzione della commissione, oltre alle
misure di cui ai punti precedenti, e' necessario sottoporre i
componenti delle commissioni a processi di rotazione nonche' alla
sottoscrizione, da parte degli stessi, delle dichiarazioni di
insussistenza o di eventuale sussistenza di incompatibilita' o
conflitto di interesse. Sarebbe auspicabile prevedere, nella
composizione della commissione di selezione, almeno un componente
esterno. Nel caso, inoltre, di avviso pubblico in cui non si proceda
alla costituzione della commissione, e' opportuno fornire indicazioni
per la composizione degli organi di natura tecnica che dovranno
selezionare i candidati (es. sorteggio informatico).
Laddove invece non si preveda l'apertura di procedure competitive,
e' necessario - quale misura di prevenzione - richiedere un atto di
responsabilita' dell'organo nominante sul rafforzamento delle
motivazione della scelta e di pubblicazione di quest'ultima.
Come precisato al § 1, si evidenzia che il d.lgs. 97/2016 ha
introdotto l'obbligo di pubblicazione dei dati, gia' previsti per la
dirigenza sanitaria, anche per i responsabili di struttura semplice.
1.3 Incarichi di natura professionale anche di alta specializzazione,
di consulenza, di studio, e ricerca, ispettivi, di verifica e di
controllo
Le procedure di conferimento di tali incarichi (36) sono
particolarmente dettagliate nella disciplina contrattuale di cui al
CCNL 8.6.2000 (art. 28) I biennio economico e, per quanto concerne in
particolare gli effetti della valutazione per la conferma o il
conferimento di nuovi incarichi di maggior rilievo professionali o
gestionali, nella disciplina di cui all'art. 33 del CCNL 8.6.2000,
come sostituito dall'art. 28 del CCNL 3.11.2005.
Occorre pertanto che le aziende sanitarie osservino il massimo
livello di trasparenza per l'affidamento o revoca degli incarichi
dirigenziali di cui trattasi, attraverso la pubblicazione dell'atto
di conferimento sul sito dell'azienda, comprendendo l'ambito del
programma che si intende realizzare, l'oggetto dell'incarico e i
criteri di scelta.
2. Sostituzione della dirigenza medica e sanitaria
L'istituto delle sostituzioni (37) rappresenta un ambito
particolarmente vulnerabile al rischio di eventi corruttivi legati
alla possibile messa in atto di condotte elusive delle ordinarie
procedure di selezione. Possibili rischi sono, ad esempio, ritardo o
mancato avvio delle procedure concorsuali alla base della necessita'
di copertura del posto vacante con la sostituzione oppure, a
sostituzione avvenuta, prolungamento intenzionale dei tempi
occorrenti per l'avvio delle procedure ordinarie di conferimento al
titolare dell'incarico, con conseguente prolungamento del periodo di
sostituzione per oltre sei mesi (vantaggio, in quest'ultimo caso, del
sostituto la cui retribuzione viene integrata ai sensi di quanto
previsto dal CCNL). Per quanto i casi in cui fare ricorso alle
sostituzioni siano puntualmente disciplinati dal CCNL, per
contrastare i connessi rischi, la misura di prevenzione prioritaria
in questo ambito e' quella di rendere quanto piu' possibile
trasparenti le relative procedure avuto riguardo delle seguenti
indicazioni:
a) pubblicazione, aggiornamento e monitoraggio periodico del numero
dei posti oggetto di sostituzione/sostituibili per anno;
b) esplicitazione in dettaglio e relativa pubblicizzazione della
motivazione del ricorso alla sostituzione.