Allegato
CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie
LINEE GUIDA PER IL REFERTO ANNUALE DEL SINDACO PER I COMUNI CON
POPOLAZIONE SUPERIORE AI 15.000 ABITANTI, DEL SINDACO DELLE CITTA'
METROPOLITANE E DEL PRESIDENTE DELLE PROVINCE SUL FUNZIONAMENTO DEI
CONTROLLI INTERNI (ART. 148 TUEL) PER L'ESERCIZIO 2016.
A distanza di due anni dall'entrata a regime della riforma di cui
all'art. 3, comma 2, sub e) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito, con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n.
213, la Sezione delle autonomie, sulla scorta di quanto disposto
dall'art. 148 del decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL), e' chiamata
a fissare, come di consueto, le linee guida per il corretto
funzionamento dei controlli interni degli enti locali.
Analogamente a quanto accaduto per gli anni passati, l'anzidetto
documento si completa con uno schema di relazione che, anche per il
2016, i Sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 15.000
abitanti, i sindaci delle citta' metropolitane ed i presidenti delle
province sono chiamati a compilare, a dimostrazione dell'adeguatezza
ed efficacia dei controlli interni realizzati nel corso
dell'esercizio considerato.
In linea con lo scorso anno, anche per l'esercizio considerato il
questionario risulta ispirato ad esigenze di semplificazione e
snellezza, pur nella ricerca di dati puntuali e quanto piu' possibile
completi, in termini di risultati conseguiti rispetto agli obiettivi
prefissati, nonche' in termini di misure correttive adottate riferite
agli specifici ambiti di controllo. Resta ferma la facolta' per le
sezioni regionali di integrare tale schema con la richiesta di
ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili
esaminati.
Appare utile ribadire che le risultanze dei citati questionari
hanno consentito alle sezioni regionali, come emerge chiaramente dai
recenti approdi giurisprudenziali, di completare i controlli di
regolarita' contabile, effettuati ai sensi dei commi 166 e seguenti
dell'art. 1 della legge n. 266/2005, in quanto, nel complesso, le
citate disposizioni costituiscono un sistema unico finalizzato,
principalmente, a verificare il mantenimento dell'equilibrio
economico finanziario degli enti monitorati. Nella stessa ottica, le
sezioni giurisdizionali regionali, in forza del comma 4 dell'art.
148, possono irrogare sanzioni in caso di rilevata assenza o
inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo
interno adottate.
In continuita' con l'anno precedente, alla luce anche delle
positive ricadute in termini di referto sulla finanza locale,
l'impostazione del questionario non e' rivolta ad esaminare i profili
piu' strettamente gestionali ed appare, altresi', tesa a scongiurare,
per quanto possibile, la ripetizione di richieste di elementi
informativi oggetto di altri questionari, attraverso la formulazione
di domande volte ad acquisire dati puntuali, che scaturiscono da
riflessioni sull'evoluzione degli adempimenti e sulla necessita' di
avvalersi di nuovi indicatori.
Infatti, la maggiore omogeneita' dei dati raccolti e la loro
conseguente maggiore comparabilita' hanno consentito di ottenere un
quadro informativo piu' puntuale e particolareggiato, che ha fatto
emergere le reali criticita' delle gestioni considerate, riportate
nel referto al Parlamento approvato con deliberazione
SEZAUT/4/2017/FRG.
Controllo di regolarita' amministrativa e contabile
Pur essendo il controllo di regolarita' amministrativa e
contabile caratterizzato da ampia autonomia organizzativa da parte
degli enti, le presenti linee guida intendono fornire, come di
consueto, indicazioni operative utili ad un proficuo vaglio delle
modalita' di svolgimento e soprattutto degli esiti attesi, in termini
di misure consequenziali adottate dai responsabili dei singoli
settori in cui l'amministrazione locale risulta articolata.
Proprio in tal senso il questionario e' diretto a raccogliere
elementi informativi che diano contezza non solo del numero di atti
riconosciuti come regolari e dotati del necessario parere di
regolarita' contabile, quanto delle tecniche di campionamento
utilizzate dagli enti che dovrebbero aver tenuto conto delle
intervenute modifiche normative in materia di armonizzazione
contabile.
In linea con il processo in atto di armonizzazione contabile, che
ha visto il necessario coinvolgimento dei responsabili di tutti i
servizi, in un'ottica di sinergie operative, in assenza delle quali
sarebbe risultato assai complesso il raggiungimento degli obiettivi
prefissati, anche il controllo di regolarita' amministrativa
contabile si caratterizza per la stretta collaborazione fra le
anzidette figure istituzionali e non puo' prescindere dalla verifica,
attraverso gli strumenti consolidati, della corretta attuazione dei
nuovi istituti introdotti dalla riforma ed in primis della corretta
applicazione del principio di competenza finanziaria potenziata e dei
criteri ispiratori dei nuovi schemi di bilancio.
La verifica del funzionamento di tale tipologia di controllo non
deve prescindere dalla fase successiva rappresentata dai controlli
sui provvedimenti di spesa e sui contratti posti in essere
dall'amministrazione locale, effettuati sulla base di un
campionamento casuale, le cui tecniche assurgono ad un ruolo
centrale, in vista del conseguimento stesso delle precipue finalita'
di tale forma di controllo.
A quanto sopra deve aggiungersi la necessita' di consentire uno
stretto monitoraggio delle direttive impartite ai servizi dal
responsabile del servizio finanziario, in ragione delle ricadute in
termini sia di adeguamento alle stesse e regolarizzazione degli atti
oggetto di controllo, sia di programmazione delle linee di sviluppo
di tale forma di verifica, che dovra' essere efficacemente diretta
proprio verso quei settori che maggiormente sono stati oggetto di
interventi correttivi nel corso della gestione considerata, in quanto
piu' degli altri suscettibili di errori ed esposti ad irregolarita'
ed illiceita'.
Controllo di gestione
Il controllo di gestione e' un controllo «direzionale», inteso a
rilevare lo scostamento tra obiettivi e risultati, informando i
responsabili preposti a decidere, al fine di adottare i conseguenti
provvedimenti correttivi.
Il gran numero di misure complessivamente adottate nel corso del
2015 - all'esito del controllo di cui si da' conto nel Referto sulla
finanza locale del 2016 - ha permesso di formulare numerose
valutazioni alla luce dei noti parametri di efficacia, efficienza ed
economicita'.
Di contro, il sistema di contabilita' economico-patrimoniale
risulta scarsamente applicato. Peraltro, l'utilita' delle
informazioni ottenute lo scorso anno sul sistema di contabilita'
economico patrimoniale e sulle misure correttive adottate hanno
giustificato la reiterazione delle relative domande.
L'attivita' di programmazione degli obiettivi e di misurazione
dei risultati tramite indicatori e' stata utile a verificare
l'idoneita' di quest'ultimi. Si continuera', pertanto, a verificare
se gli indicatori di efficacia sono, tuttora, piu' utilizzati di
quelli di efficienza e, soprattutto, di economicita'.
Per un adeguato monitoraggio complessivo del controllo di
gestione, occorre disporre di informazioni sull'organizzazione
dell'ufficio preposto, sui servizi per i quali si e' registrato il
maggiore o minore tasso di copertura e sulla tempistica di emanazione
dei report. Grazie alle sintesi ivi contenute le informazioni vengono
trasmesse ai centri di responsabilita' e agli organi di vertice. La
loro importanza va sottolineata, sia per la consolidata previsione
dei report nei regolamenti degli enti, che per la prassi (negativa)
di porli in essere senza ufficializzarli in delibere.
Il presente questionario rinnova i quesiti sui punti indicati lo
scorso anno, con riferimento a tutte le voci esaminate, tra cui
assumono evidenza quelle appena trattate (report prodotti nell'anno,
azioni correttive, grado di raggiungimento degli obiettivi
programmati, indicatori sviluppati, ecc...)
Controllo strategico
Un'attenzione specifica deve essere destinata al controllo
strategico (art. 147-ter del TUEL) finalizzato a verificare lo stato
di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio
e che dovrebbe rappresentare un utile strumento di conoscenza della
validita' e percorribilita' delle scelte adottate dai vertici
politici degli enti monitorati. Tuttavia, come dimostrato dalle
risultanze dell'indagine condotta con riferimento all'esercizio 2015,
contenute nel Referto sulla finanza degli enti locali, il controllo
strategico non appare diffusamente realizzato. Al contrario, anche
negli enti piu' efficienti, ove tale tipologia di controllo risulta
essere stata implementata, vengono destinate risorse umane,
finanziarie e strumentali non adeguate. E' da dire che dagli esiti
delle precedenti rilevazioni emergono segni sintomatici di una scarsa
attenzione ai meccanismi sui quali tale forma di controllo si fonda,
non riuscendo a comprendersi, compiutamente, l'importanza delle
ricadute attese, in termini di verifica dei risultati conseguiti
rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti
economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di
realizzazione rispetto alle previsioni, nonche' della qualita' dei
servizi erogati alla collettivita'. Tutti questi elementi devono
poter consentire il costante monitoraggio del rispetto degli
obiettivi posti a partire dalla Relazione di inizio mandato,
approfonditi nel Piano generale di sviluppo e nel Documento unico di
programmazione; documenti questi ultimi ai quali si uniformano i
restanti strumenti della programmazione di bilancio, in un'ottica di
coerenza e di coordinamento, che deve necessariamente improntare
l'attivita' degli enti, alla luce della riforma contabile
armonizzata. Al monitoraggio deve poter fare seguito l'immediata
adozione di idonei interventi di modifica della programmazione, al
fine di renderla quanto piu' possibile conforme alle linee di
indirizzo originariamente poste e confermate e cio' dimostra, ove
occorra, la necessita' che gli enti si dotino di una strumentazione
adeguata per la realizzazione di tale controllo.
Controllo sugli equilibri finanziari
Tale sistema di controllo interno disciplinato dall'art.
147-quinquies TUEL e' diretto a garantire il costante controllo degli
equilibri finanziari, della gestione di competenza, della gestione
dei residui e di quella di cassa, anche ai fini della realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica, mediante l'attivita' di
coordinamento e vigilanza da parte del responsabile del servizio
finanziario e di controllo da parte dei responsabili dei diversi
servizi dell'ente. L'intento del legislatore e', comunque, quello di
responsabilizzare l'intera organizzazione dell'ente, attraverso il
coinvolgimento dell'amministrazione nel suo complesso. La stessa
disposizione normativa prescrive, infatti, che il controllo sugli
equilibri finanziari sia svolto «sotto la direzione e il
coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la
vigilanza dell'organo di revisione, prevedendo il coinvolgimento
attivo degli organi di Governo, del direttore generale, ove previsto,
del segretario e dei responsabili dei servizi, secondo le rispettive
responsabilita'».
E' importante ricordare come il comma 3 dell'art. 147-quinquies
prescriva che «Il controllo sugli equilibri finanziari implica anche
la valutazione degli effetti che si determinano per il bilancio
finanziario dell'ente in relazione all'andamento
economico-finanziario degli organismi gestionali esterni». Cio'
nonostante, non sono completati nei fatti ne' il processo di
migrazione verso il bilancio consolidato ne' l'inclusione degli
«organismi gestionale esterni», che consentirebbero una visione
unitaria e complessiva.
Le modalita', nonche' l'assetto organizzativo relativo al
controllo degli equilibri, devono trovare esauriente disciplina nel
regolamento di contabilita' dell'ente, con l'obiettivo di coordinare
i ruoli specifici dei molteplici attori del controllo in parola e
garantire la piena conoscenza delle vicende, interne ed esterne, che
possono influire sugli andamenti economico-finanziari.
Di rilievo e' il collegamento degli articoli 147 e 147-quinquies
con l'art. 153, comma 6, TUEL. In quest'ultimo articolo si fa
riferimento al regolamento di contabilita' dell'ente, al fine di
disciplinare le segnalazioni obbligatorie dei fatti e delle
valutazioni agli organi di Governo, nonche' alla Corte dei conti in
caso di situazioni pregiudizievoli degli equilibri del bilancio.
L'inoltro della segnalazione attiva l'obbligo da parte del Consiglio
di adottare l'apposita delibera di riequilibrio ai sensi dell'art.
193 TUEL.
Il questionario relativo all'esercizio 2016 conferma
sostanzialmente le domande del precedente anno.
Controllo sugli organismi partecipati
Il controllo sugli organismi partecipati, ex art. 147-quater del
TUEL, ha lo scopo di consentire all'ente di esprimersi sul grado di
raggiungimento degli obiettivi loro assegnati.
L'ente e' tenuto, innanzitutto, ad effettuare monitoraggi
periodici sul loro andamento gestionale. Essi sono strumentali alla
verifica di eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi assegnati,
onde assumere tempestivamente le azioni correttive ed evitare
all'ente il rischio di pesanti squilibri economico-finanziari. Lo
scarso numero di report formalizzati in delibere e l'esiguita' delle
misure correttive adottate nel 2015, giustificano la reiterazione dei
quesiti gia' posti, che servono cosi' ad evidenziare maggiormente
l'iter applicativo della norma citata.
Il presente questionario si incentra sugli aspetti gia'
evidenziati, soffermandosi sul numero e la qualita' dei report, le
azioni correttive e il numero e la tipologia degli indicatori. Non
sono meno importanti le informazioni in tema di organizzazione
dell'ufficio preposto e sui tassi medi di realizzazione degli
obiettivi affidati a ciascun organismo partecipato.
Controllo di qualita'
Il sistema dei controlli interni non puo' prescindere dal
controllo di qualita' dei servizi erogati, sia direttamente, sia
mediante organismi gestionali esterni. Tale tipologia di controllo si
inserisce, come gli altri, in un contesto di
«programmazione-controllo», impiega specifiche metodologie che
misurano la soddisfazione degli utenti esterni e interni all'ente e
mira a migliorare la qualita' dei servizi resi.
L'assunzione del criterio della «qualita' dei servizi» (in
generale) e della sua «misurazione» obbliga gli enti a perseguire
obiettivi adeguati agli standard predefiniti. In una visione piu'
ampia, la nozione di qualita' non puo' essere riferita al solo
momento della valutazione del servizio erogato, ma deve
necessariamente essere ricondotta al processo, agli elementi che ne
consentono la realizzazione, alle modalita' organizzative messe in
atto e alle scelte allocative delle risorse utilizzate.
Nella «logica della qualita'», che significa agire sia a livello
strategico sia a livello operativo, diviene piu' agevole individuare
i possibili punti critici di verifica e di intervento.
La qualita' di un servizio e' correlata al grado di soddisfazione
che l'utente ottiene dal servizio reso. Per queste ragioni, il
monitoraggio della qualita' percepita e' essenziale per il
miglioramento progressivo del servizio stesso. Conoscere le
aspettative e i bisogni dei destinatari e' condizione indispensabile
per costruire indicatori di misurazione e verifica della qualita',
come rapporto tra prestazioni erogate e bisogni soddisfatti. Il
valore della customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche
consiste nell'individuare il potenziale di miglioramento dell'ente,
nonche' dei fattori su cui si registra lo scarto maggiore tra cio'
che l'amministrazione e' stata in grado di realizzare e cio' di cui
gli utenti hanno effettivamente bisogno o che si aspettano di
ricevere.
Rilevare la customer satisfaction serve a costruire un modello di
relazione amministrazione-cittadini basato sulla fiducia e a dare
nuova legittimazione all'azione pubblica fondata sulla capacita' di
fornire risposte tempestive e corrispondenti ai reali bisogni dei
cittadini e delle imprese.
Il questionario per l'esercizio 2016, sostanzialmente analogo
all'anno precedente, si sofferma sui servizi indagati, sulla
frequenza della misurazione della soddisfazione dell'utenza e sul
personale dedito a tale tipologia di controllo. Per gli indicatori
utilizzati si e' fatto riferimento ad una esemplificazione dei
parametri ricorrentemente utilizzati.
Le presenti linee guida declinano i criteri per la verifica del
funzionamento dei controlli interni degli enti locali, in conformita'
alle prescrizioni del legislatore in materia (art. 148 del decreto
legislativo n. 267/2000 - TUEL, come novellato dall'art. 3, comma 2,
sub e) del decreto-legge n. 174/2012 e da ultimo dall'art. 33 del
decreto-legge n. 91/2014).
La relazione riguardante i controlli svolti nell'anno 2016 dovra'
essere trasmessa alle sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti, competenti per territorio, nonche' alla sezione delle
autonomie, entro il 30 giugno 2017.
Parte di provvedimento in formato grafico