Allegato 1
Criteri di indirizzo per la pianificazione finalizzata alla
progettazione e realizzazione degli interventi di ricostruzione
Versione del 27 luglio 2017
Acronimi e abbreviazioni
Premessa
A. Ricostruzione integrata
A.1. Quadro conoscitivo generale
A.2. Documento direttore per la ricostruzione
A.2.1. Finalita' del DDR
A.2.2. Contenuti del DDR
A.2.3. Programmazione unitaria degli interventi da parte dei
soggetti pubblici
B. Strumenti urbanistici attuativi nelle aree perimetrate
B.1. Dalla perimetrazione alla ricostruzione
B.2. Criteri per la definizione di strumenti attuativi nelle aree
perimetrate
B.2.1. Considerazioni generali
B.2.2. Contenuti degli strumenti urbanistici attuativi
B.2.3. Interventi assentibili con riferimento ai titoli
abilitativi edilizi e ai livelli operativi
B.2.4. Interventi in situ
B.3. Aggregati, unita' minime di intervento, unita' strutturali,
edifici
C. Indirizzi per la ricostruzione nelle aree esterne alle perimetrate
C.1. Ricostruzione e prevenzione del rischio sismico a scala
urbana
C.1.1. Mobilita' e accessibilita'
C.1.2. Spazi aperti sicuri strategici e strutture strategiche
C.1.3. Reti tecnologiche
C.1.4. Ulteriori elementi della SUM
C.1.5. Individuazione della SUM
C.2. Ricostruzione pubblica esterna e interna alle perimetrazioni
D. Revisione degli strumenti urbanistici ed eventuali
rilocalizzazioni
D.1. Revisione degli strumenti urbanistici
D.1.1. Pianificazione comunale
D.1.2. Pianificazione regionale e provinciale
D.2. Criteri per la delocalizzazione e la rilocalizzazione degli
abitati
Allegato 1 - Contenuti dello strumento attuativo
Acronimi e abbreviazioni
BB.CC. Beni Culturali
CTS Comitato Tecnico Scientifico
DDR Documento Direttore per la Ricostruzione
NTC Norme Tecniche per le Costruzioni
OO.PP. Opere Pubbliche
PAI Piano di Assetto Idrogeologico
PdF Programma di Fabbricazione
PRG Piano Regolatore Generale
QCG Quadro Conoscitivo Generale
SUM Struttura Urbana Minima
UMI Unita' Minima di Intervento
US Unita' Strutturale
VAS Valutazione Ambientale Strategica
Premessa.
Obiettivo del presente documento, predisposto dal Comitato
Tecnico Scientifico (CTS), e' proporre al Commissario «criteri di
indirizzo per la pianificazione, la progettazione e la realizzazione
degli interventi di ricostruzione con adeguamento sismico degli
edifici distrutti e di ripristino con miglioramento sismico degli
edifici danneggiati, in modo da rendere compatibili gli interventi
strutturali con la tutela degli aspetti architettonici, storici e
ambientali, anche mediante specifiche indicazioni dirette ad
assicurare una architettura ecosostenibile e l'efficientamento
energetico» (1) , in ottemperanza all'art. 2 dell'ordinanza n. 11 del
9 gennaio 2017.
Preso atto della disomogeneita' delle leggi urbanistiche, sia
delle Regioni interessate (Lazio, Umbria, Marche, Abruzzo), sia
nazionali per la ricostruzione emanate a seguito di eventi sismici,
si e' perseguita l'omogeneizzazione e semplificazione dei contenuti
degli strumenti urbanistici attuativi previsti per le aree
perimetrate (2) dall'art. 11 della legge n. 229/2016, in coerenza
con l'attuazione degli interventi diretti nelle zone esterne. La
legge n. 229/2016 individua, tra gli obiettivi principali della
ricostruzione, la realizzazione integrata degli interventi.
Gli elementi fondanti di un processo di ricostruzione integrato
possono essere raggiunti attraverso:
A. la predisposizione di un Quadro Conoscitivo Generale (QCG)
di riferimento per le attivita' di programmazione e pianificazione,
implementabile nel tempo e la successiva elaborazione di un Documento
Direttore per la Ricostruzione (DDR), che consenta di coordinare
interventi (pubblici e privati) interni ed esterni alle aree
perimetrate e di armonizzare, progressivamente, gli obiettivi e
l'evoluzione delle strategie urbane e socioeconomiche;
B. l'elaborazione, all'interno delle aree perimetrate, di
Strumenti Urbanistici Attuativi (funzionali al
ripristino/sostituzione delle infrastrutture di urbanizzazione
primaria necessarie al rilascio dei titoli abilitativi all'attivita'
edilizia, con particolare attenzione alla loro sostenibilita'
economico-finanziaria e alla programmazione relativa alle OO.PP. e ai
BB.CC.);
C. la definizione, nelle aree esterne a quelle perimetrate, di
criteri costruttivi edilizi ed urbanistici per gli interventi
(pubblici e privati);
D. l'individuazione di ipotesi di revisione degli strumenti
urbanistici e di eventuali rilocalizzazioni.
A. Ricostruzione integrata
A.1. Quadro Conoscitivo Generale
Il processo di ricostruzione integrata non puo' prescindere dalla
costituzione di un quadro generale delle conoscenze necessarie per
programmare e pianificare, la cui forma e dimensione e' comunque
calibrata in relazione alla:
i. scarsita' di risorse umane e materiali disponibili presso le
amministrazioni locali;
ii. necessita' di avviare, il piu' rapidamente possibile, la
pianificazione e l'attivita' di ricostruzione.
Il Quadro Conoscitivo Generale (QCG) seleziona, pertanto, le
informazioni utili ad esprimere, rapidamente, valutazioni commisurate
alle decisioni da assumere e alla dimensione del centro urbano.
Il QCG e' organizzato sulla base delle informazioni territoriali,
come definite dall'ordinanza n. 25/2017 (All. A, B1, B2, B3),
disponibili presso le strutture statali, regionali e gli enti locali
competenti.
Ulteriori aspetti rilevanti del QCG (3) , tenuto conto che esso
e' finalizzato a una ricostruzione che rispetti anche principi di
prevenzione, sono i seguenti:
definizione dell'abitato in base alla numerosita' degli
elementi rilevanti e alla loro destinazione d'uso (residenza, sedi
amministrative, servizi, commercio, produzione), agli aspetti
funzionali (tipo di funzioni, ruolo gerarchico nei sistemi di
appartenenza, ambito territoriale di influenza del servizio) e ai
valori socio culturali (edifici e manufatti storico monumentali,
testimonianze storico architettoniche, valori simbolici);
individuazione sommaria dei caratteri costruttivi, funzionati e
di connessione alle reti tecnologiche di specifiche porzioni urbane;
indicazione di sistemi e reti di sotto-servizi esistenti ante
sisma (infrastrutture tecnologiche energetiche, di comunicazione,
gas, acqua, ecc.);
quantificazione dei caratteri morfologici urbani (densita'
edilizie, organizzazione della viabilita', rapporto tra edifici e
viabilita', contiguita' tra gli edifici, rapporto di copertura dei
lotti, lotti liberi, ecc.) anche ai fini della definizione di un
sistema di spazi urbani sicuri;
individuazione del sistema degli accessi al centro urbano (dalla
viabilita' esterna) e dei nodi infrastrutturali, anche in funzione
della definizione di vie di fuga e vie di accesso ai mezzi di
soccorso;
individuazione delle proprieta' pubbliche, degli edifici
collabenti, delle necessita' di delocalizzazione;
individuazione delle aree acquisite per la localizzazione e
realizzazione dei moduli provvisori, abitativi e non, e delle
relative opere di urbanizzazione primaria e secondaria;
distribuzione ed entita' del danno all'edificato e alle
infrastrutture.
Il QCG risulta particolarmente utile se integrato dai dati sulla
popolazione e sulle unita' immobiliari (abitanti residenti;
composizione dei nuclei familiari; unita' immobiliari abitative
occupate; unita' immobiliari abitative non occupate con e senza
utenze; unita' immobiliari non abitative con e senza utenze). Per una
maggiore completezza dell'indagine, possono essere predisposte dal
Comune apposite schede organizzate per temi (4) .
A.2. Documento Direttore per la Ricostruzione
Il «Documento Direttore per la Ricostruzione» (DDR) e' un atto di
indirizzo per la ricostruzione, non obbligatorio e privo di finalita'
conformative o espropriative; il suo scopo e' quello di fornire un
inquadramento a carattere strategico per orientare le azioni
dell'Amministrazione comunale nei diversi ambiti di intervento e
coordinare la mobilitazione delle risorse economiche necessarie.
A.2.1. Finalita' del DDR
Trattandosi di un atto volontario e autonomo del Comune, la
redazione del DDR e' consigliata, in particolare, ai comuni ove piu'
esteso e grave risulti il danno sismico (sia nel capoluogo, sia nelle
frazioni principali) e dove sia utile valutare attentamente gli
obiettivi e le opportunita' offerte da una ricostruzione che,
investendo parte rilevante del territorio, punti ad elevare il
livello di sicurezza del sistema urbano e a migliorare la
funzionalita' dei servizi offerti alla popolazione, mettendo in
relazione la parte del centro ricostruita con quella ripristinata
dagli interventi di emergenza.
I comuni geograficamente contigui, qualora lo ritengano
opportuno, possono redigere il DDR in forma congiunta.
In questa prospettiva, pertanto, il DDR e' volto a integrare e
coordinare:
i. strumenti urbanistici attuativi per ambiti perimetrati, ove
necessari (ordinanza n. 25/2017);
ii. interventi diretti, pubblici e/o privati, in coerenza con la
Programmazione relativa alle opere pubbliche, ai beni culturali e ai
dissesti idrogeologici;
iii. interventi di rivisitazione degli strumenti urbanistici,
generali e attuativi.
La redazione del DDR consente di aprire, con le comunita' locali,
un confronto ampio e partecipato sui nuovi assetti che si dovranno
prefigurare e sulla strategia generale della ricostruzione. La
ricostruzione, nei limiti della rapidita' della risposta che deve
garantire, potra' cosi' diventare un'occasione per migliorare alcuni
ambienti urbani non piu' funzionali e caratterizzati da abbandono.
Il DDR potra', infine, orientare la revisione degli strumenti
urbanistici vigenti (quando le conseguenze del sisma determinassero
l'esigenza di una variazione dello strumento urbanistico generale) e
proporre una preliminare individuazione delle priorita', in termini
di opere pubbliche necessarie alla funzionalita' della struttura
urbana.
A.2.2. Contenuti del DDR
Il DDR, compilato sulla base delle informazioni acquisite
attraverso la formazione del QCG, sara' composto da una relazione
tesa a definire gli obiettivi e le strategie da perseguire nella
ricostruzione, supportata da un elaborato cartografico contenente i
seguenti elementi:
assi principali e secondari della citta' e loro intersezione con
le componenti urbane (lineari, puntuali e areali) di valore storico,
architettonico e ambientale;
principali reti infrastrutturali (esemplificativamente:
viabilita', ciclabilita', adduzione idrica, fognature, luce, gas,
...) e loro intersezioni con le funzioni strategiche per il
funzionamento dell'insediamento;
edifici di rilevanza strategica, spazi pubblici o collettivi,
aperti, all'interno del centro urbano;
«porte di accesso» carrabili/pedonali alla citta', con
particolare attenzione all'individuazione delle vie di fuga, al fine
di garantire la sicurezza di abitanti-residenti e fruitori
occasionali;
edifici, aggregati o isolati del tessuto urbano e aree
circostanti, seriamente danneggiati, per i quali non si preveda un
processo di ricostruzione per motivi di sicurezza sismica e
idrogeologica e l'eventuale uso di questi nuovi spazi aperti;
aree in cui prevedere eventuali delocalizzazioni e
rilocalizzazioni (Sezione D) tenuto anche conto, qualora disponibili,
degli studi di microzonazione sismica e delle relative condizioni di
pericolosita';
aree temporaneamente occupate per la risoluzione dell'emergenza;
parti dei centri e nuclei urbani e rurali su cui intervenire
prioritariamente, per favorire il rientro della popolazione nelle
abitazioni, il ripristino della vivibilita' e la ripresa di cicli
economici locali, in coerenza con la programmazione delle opere
pubbliche, fornendo una risposta strategica adeguata alla paralisi
delle attivita' urbane provocata dai danneggiamenti.
L'insieme degli elementi succitati contribuira' alla definizione
della Struttura Urbana Minima (SUM) come descritta nel punto C.1 (5)
.
A.2.3. Programmazione unitaria degli interventi da parte dei
soggetti pubblici
La complessita' della ricostruzione, strettamente condizionata
dalla messa a disposizione, da parte delle istituzioni, delle
necessarie risorse, suggerisce di ancorare, in modo stringente, la
programmazione strategica e la pianificazione urbanistica (sia
attuativa, sia generale, ove emerga l'esigenza di una sua revisione)
ai programmi di intervento relativi alle opere pubbliche, ai beni
culturali e ai dissesti idrogeologici (punto A.2.1, lettera ii) ed
eventualmente al Programma triennale delle opere pubbliche di ciascun
comune, disciplinato dall'art. 21 decreto legislativo n. 50/2016.
Finalita' della ricostruzione integrata e' assicurare la
realizzazione coordinata di edifici e opere di urbanizzazione
(primaria e secondaria) superando la frammentazione degli interventi.
Attraverso la ricostruzione integrata, anche degli interventi
pubblici, si pongono al centro della pianificazione urbanistica la
programmazione e l'effettiva esecuzione delle opere pubbliche, con
tempi e costi certi e seguendo procedure trasparenti. I comuni
potranno effettuarla utilizzando le risorse che verranno messe a
disposizione dai programmi di intervento (commissariali e delle
regioni) e, nei casi possibili, anche con il ricorso al proprio
Programma triennale delle opere pubbliche.
A tal proposito si ricorda che, come previsto dall'art. 3, comma
2, ordinanza n. 25/2017, i margini della perimetrazione «possono
includere, oltre al patrimonio edilizio da ricostruire o recuperare,
le necessarie opere di urbanizzazione primaria e secondaria ed aree
ad uso pubblico».
Come meglio si dira' alla sezione C.2., la legge n. 229/2016,
all'art. 14, introduce una disciplina specifica della «Ricostruzione
pubblica» (ivi intesa come «ricostruzione, riparazione e ripristino
degli edifici pubblici» nonche' «gli interventi volti ad assicurare
la funzionalita' dei servizi pubblici» e ancora «gli interventi sui
beni del patrimonio artistico e culturale compresi quelli sottoposti
a tutela ai sensi del codice»), prevedendo la predisposizione di un
piano delle opere pubbliche, comprensivo degli interventi sulle
urbanizzazioni dei centri o nuclei oggetto degli strumenti
urbanistici attuativi (articolato e proposto dalle quattro Regioni
interessate), ma esteso anche agli interventi sulle urbanizzazioni
danneggiate esterne ai centri o nuclei perimetrati, che quantifichi
il danno e ne preveda il finanziamento in base alle risorse
disponibili. Sulla base di tale piano, adottato con ordinanza
commissariale, i soggetti attuatori interessati (indicati al
successivo art. 15) oppure i Comuni, le Province o le stesse Regioni
e lo Stato, invieranno poi al Commissario i progetti degli interventi
(6) .
B. Strumenti urbanistici attuativi nelle aree perimetrate
L'ordinanza n. 25/2017 ha definito, ai sensi dell'art. 5, comma
1, lettera e) della legge n. 229/2016 e s.m.i., i criteri per la
perimetrazione dei centri e nuclei di particolare interesse, o parte
di essi, che risultino maggiormente colpiti e nei quali gli
interventi siano regolati attraverso strumenti urbanistici attuativi.
La perimetrazione (rif. art. 2, comma 3, ordinanza n. 25/2017)
costituisce «una evidenziazione di spazi, edifici, aggregati e
urbanizzazioni» su cui si renda necessario intervenire, previa
approvazione degli strumenti urbanistici attuativi, e «non comporta
mutamenti, modifiche ed integrazioni degli strumenti urbanistici
vigenti». Essa e', dunque, un'attivita' propedeutica alla redazione
dei piani attuativi.
B.1. Dalla perimetrazione alla ricostruzione
Come anche precisato nell'ordinanza n. 25/2017, il procedimento
di approvazione della perimetrazione si svolge con il supporto degli
Uffici Speciali per la Ricostruzione chiamati ad effettuare la
relativa istruttoria preliminare predisponendo la documentazione ivi
stabilita (art. 3), «previa acquisizione delle necessarie indicazioni
del comune interessato».
All'istruttoria preliminare seguono la trasmissione dello schema
di proposta di perimetrazione ai comuni e la sua pubblicita'; al
termine di queste fasi il presidente della regione - vice commissario
approva, con proprio decreto, la perimetrazione (art. 4) che, da
quella data, assume carattere definitivo ed efficacia giuridica e
amministrativa, con la conseguenza che nelle aree individuate «fino
all'approvazione dei piani attuativi (...) non e' autorizzata la
realizzazione di alcun intervento diretto su edifici, aggregati o
infrastrutture ubicati all'interno del perimetro (...)» (art. 5,
comma 4).
Il richiamo alla procedura prevista e' finalizzato a segnalare
l'importanza di un'attenta valutazione degli effetti del procedimento
di perimetrazione, atteso che il provvedimento di approvazione finale
della perimetrazione determina gli effetti prescrittivi succitati.
In particolare, la preclusione degli interventi diretti in attesa
dell'approvazione dei piani attuativi («combinato disposto» dell'art.
5, comma 4, ordinanza n. 25/2017, e dell'art. 5, comma 1, lettera b),
della legge n. 229/2016), dilatando i tempi di presentazione dei
progetti di edifici o aggregati, potrebbe concorrere all'abbandono di
centri e nuclei di limitate estensioni, in via definitiva.
Per ovviare il verificarsi di una simile situazione problematica,
i comuni, anche nell'ambito del procedimento di approvazione delle
perimetrazioni e comunque prima della emanazione del decreto del
presidente della regione - vice commissario, possono individuare, ai
sensi dell'art. 11, comma 8 della legge n. 229/2016 e s.m.i. e
ordinanza n. 19/2017, art. 16, edifici e aggregati edilizi da
recuperare attraverso interventi unitari diretti, escludendoli dalla
perimetrazione. Gli interventi dovranno essere conformi alla
pianificazione (vigente, o eventualmente variata dalle regioni con
apposita legge).
In tal senso, i presenti criteri propongono la ricostruzione
integrata, sia interna ai piani attuativi (da predisporre), sia
esterna ai medesimi, da realizzarsi con interventi diretti, come
illustrato di seguito e nella successiva sezione C, previo attento
confronto tra lo schema di perimetrazione proposto e la potenzialita'
operativa della pianificazione urbanistica comunale vigente e
adottata, generale ed attuativa.
B.2. Criteri per la definizione di strumenti attuativi nelle aree
perimetrate
B.2.1. Considerazioni generali
L'attenzione che la legge n. 229/2016 dedica alla individuazione
e alla ricostruzione dei centri e nuclei di particolare interesse
intesi in un'accezione ampia, come anche precisato nella ordinanza n.
25/2017 (in particolare nell'Allegato 1), fa emergere l'esigenza di
individuare criteri e modalita' specifiche per la ricostruzione da
recepire negli strumenti urbanistici attuativi o, piu' in generale,
da attuare attraverso interventi edilizi diretti (sezione C).
Considerato che, anche alla luce del combinato disposto delle
ordinanze n. 19/2017 e n. 25/2017, la nozione di centro storico
rimanda sia alle zone classificate dagli strumenti di pianificazione
comunale, sia ai centri riconosciuti meritevoli di speciale
attenzione e conservazione da strumenti di pianificazione
territoriale o paesaggistica statali, regionali, provinciali, sia al
complesso delle relazioni tra impianto storico originario, tessuto
urbano e territorio, i comuni dovranno:
a) approfondire le valutazioni sulla presenza di patrimonio
culturale di particolare interesse e di pregio storico,
architettonico, archeologico, naturale e paesaggistico, gia'
considerate ai fini delta perimetrazione, secondo la ordinanza n.
25/2017, Allegato l , punto 1. In questa prospettiva, l'analisi e la
conoscenza dei tracciati storici, dei volumi, della configurazione
architettonica, delle relazioni tra spazi pubblici e privati e del
rapporto tra insediarnento e territorio costituiranno importante
riferimento per la pianificazione e la progettazione degli
interventi, ai fini della loro conservazione compatibile con gli
obiettivi di miglioramento e adeguamento stabiliti dalla normativa
tecnica antisismica;
b) disciplinare gli interventi di riparazione/ricostruzione da
inserire nello strumento attuativo, assicurando la continuita' tra
edifici monumentali ed edilizia storica di contesto che rivesta un
particolare e dichiarato interesse.
Quest'azione dovra' essere articolata in rapporto alla gravita'
del danno subito e alla natura del manufatto interessato, ferma
restando l'ottemperanza all'adeguamento e al miglioramento sismico
previsti e nel rispetto dei vincoli economici.
Poiche', ai sensi dell'art. 11, comma 4 del decreto legislativo
n. 152/2006, «La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali
tenendo conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed
evitare duplicazioni nelle valutazioni» per evitare aggravi tecnici e
prolungati tempi di approvazione e' necessario che le amministrazioni
competenti (Stato e regioni) provvedano a disciplinare l'adattamento
della VAS al procedimento di formazione degli strumenti urbanistici
attuativi, di cui al presente paragrafo, assegnando apposite
competenze alla Conferenza permanente di cui all'art. 11 della legge
n. 229/2016.
B.2.2. Contenuti degli strumenti urbanistici attuativi
I contenuti degli strumenti attuativi interni alla
perimetrazione, indicati all'art. 1 l, comma 1, 2 e 3 della legge n.
229/2016 e s.m.i., riguardano la pianificazione e le modalita' della
ricostruzione di:
a) edifici pubblici e di uso pubblico e opere di urbanizzazione
secondaria;
b) edifici privati residenziali e per attivita' produttive;
c) opere di urbanizzazione primaria interne all'ambito;
d) piano finanziario e prima valutazione dei costi di tutti gli
interventi ed opere previsti.
Inoltre, i contenuti dei piani attuativi devono ottemperare ai
requisiti minimi necessari, ai fini della ricostruzione, previsti
dalle leggi regionali in materia, ove presenti. Nell'Allegato 1 sono
indicati, a specificazione dei contenuti di legge, gli elementi di
base e di piano necessari alla formazione degli strumenti urbanistici
attuativi, che sono approvati secondo le modalita' previste dall'art.
11, comma 4, e seguenti della legge n. 229/2016 e s.m.i.
Qualora i piani attuativi siano in conformita' con le previsioni
urbanistiche vigenti, ai sensi delle disposizioni statali, sono
assunti dal comune con atto di giunta municipale.
Qualora l'applicazione della disposizione contenuta nell'art. 11,
comma 6, della legge n. 229/2016 e s.m.i. venga utilizzata
nell'ambito degli strumenti urbanistici attuativi da predisporre, le
regioni, al termine del procedimento richiamato, devono recepire nei
piani paesaggistici vigenti e/o adottati le eventuali modifiche,
riconducendole, per quanto possibile, all'interno delle
classificazioni delle specifiche prescrizioni d'uso presenti nei
piani medesimi. Nel caso in cui le modifiche approvate riguardino
norme di legge regionale, le regioni devono provvedere alla loro
modifica prima del rilascio dei titoli abilitativi edilizi per i
progetti della ricostruzione.
B.2.3. Interventi assentibili con riferimento ai titoli
abilitativi edilizi e ai livelli operativi
Fermi restando i titoli abilitativi stabiliti dall'ordinanza n.
4/2016, limitatamente al rafforzamento locale (livello operativo L0)
e dall'ordinanza n. 19/2016 per il miglioramento sismico, la
demolizione e la ricostruzione (livelli operativi L1, L2, L3 e L4),
e' utile associare le varie tipologie di intervento previste
dall'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
380/2001, ai livelli operativi stabiliti dalle ordinanze.
In prima istanza, con riferimento al decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, gli interventi si articoleranno di norma in:
1. manutenzione ordinaria e straordinaria (art. 3, comma 1,
lettera a) e b)) che comprende gli interventi di rafforzamento locale
- L0 (ordinanza n. 4/2016);
2. restauro e recupero dell'edilizia storica e degli edifici
tutelati e risanamento statico (art. 3, comma l, lettera c) che
comprende, di norma, i livelli degli interventi di miglioramento
sismico L1, L2, L3, ma anche interventi di rafforzamento locale - L0;
3. ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lettera d) con
ricostruzione parziale di edifici che presentino porzioni superstiti
con rilevante valore storico-testimoniale e di' pregio, meritevoli di
conservazione e conseguente integrazione, che comprende, di norma, il
livello degli interventi di miglioramento sismico - L1, L2 e L3 e di
ricostruzione o adeguamento sismico - L4;
4. ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione
completa (art. 3, comma 1, lettera d) nel rispetto dei principi
prioritari sopra enunciati e dei valori dell'edificato preesistente
(volumetrici, spaziali, tipo-morfologici, materici, nonche' dei
rapporti tra vuoti e pieni, in senso sia planimetrico, sia
altimetrico - prospetti e loro aperture) che comprende il livello
degli interventi di ricostruzione - L4;
5. ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione
completa, con prospetti e sagoma e volumi diversi, anche minori
(nuova costruzione art. 10, comma 1, lettera c) che comprende il
livello degli interventi di' ricostruzione - L4;
6. nuova costruzione (art. 3, comma 1, lettera e), art. 10, comma
1, lettere a) e b) - L4.
Di norma, gli strumenti urbanistici vigenti o adottati non
prevedono per il patrimonio edilizio esistente, in particolare
storico e di pregio, la tipologia di intervento della
ristrutturazione edilizia, nelle varie forme e modalita' contenute
nel decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 (7) .
L'eventuale assenza di questa previsione urbanistica, essenziale
per la ricostruzione, comporta la necessita' di intervenire con una
variante urbanistica sia nei casi in cui l'intervento riguardi il
patrimonio edilizio interno alle perimetrazioni, quindi attraverso i
piani attuativi, sia nei casi in cui sia esterno, quindi con una
variante generale del PRG o del PdF volta a prevedere:
a) la ricostruzione diretta degli edifici risalenti al periodo
precedente alla 2ª guerra mondiale, demoliti o crollati in tutto o in
parte, con la modalita' della ristrutturazione edilizia di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001. Nei casi indicati nei precedenti punti 3 e 4,
cio' avverra' con il mantenimento della medesima sagoma dell'edificio
preesistente, quindi dell'andamento planimetrico dell'area di sedime
e degli allineamenti altimetrici e planimetrici originari;
b) la ricostruzione diretta degli edifici realizzati in epoca
successiva alla 2ª guerra mondiale, demoliti o crollati in tutto o in
parte, con la modalita' della ristrutturazione edilizia di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001. Nei casi indicati nei precedenti punti 3 e 4,
cio' avverra' con il mantenimento del volume dell'edificio
preesistente o anche con volumetria minore.
Al fine di accelerare il processo di ricostruzione, in
alternativa al procedimento ordinario di variante le Regioni possono
adottare specifiche misure di rango legislativo per consentire gli
interventi di ristrutturazione edilizia nei casi di edifici demoliti
o crollati in tutto o in parte, a prescindere quindi dalla vigente
destinazione urbanistica dei singoli piani che vengono cosi'
modificati ope legis.
Per assicurare l'omogeneita' della ricostruzione, garantendo al
contempo la «ricostruzione conservativa minima» dei tessuti edilizi e
degli edifici, e' opportuno che gli interventi legislativi regionali
si adeguino ai criteri succitati per il procedimento ordinario di
variante.
Si segnala, altresi', che il 6 aprile e' entrato in vigore il
decreto del Presidente della Repubblica n. 31/2017, avente per
oggetto: «Individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione
paesaggistica o sottoposti a procedura semplificata, ai sensi
dell'art. 12 del decreto-legge 29 luglio 2014, n. 106, come
modificato dall'art. 25 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164».
Nell'allegato «A» dell'art. 2 sono elencati gli interventi non
soggetti ad autorizzazione paesaggistica ed in particolare «A.3:
Interventi che abbiano finalita' di consolidamento statico degli
edifici (...)», riconducibili alle tipologie di cui ai precedenti
punti 1 e 2, e «A.29: Interventi di fedele ricostruzione (...) in
conseguenza di calamita' naturali o catastrofi», riconducibili, alle
tipologie di cui ai precedenti punti 3 - 4 (8) ...
Per una piu' coerente cd estesa semplificazione e accelerazione
del processo di ricostruzione, nel rilascio dei pareri e dei titoli
abilitativi per gli interventi di ricostruzione, si segnala
l'utilita', che le Amministrazioni competenti estendano (ove
possibile ope legis o con provvedimenti specifici e per le medesime
tipologie di intervento) le modalita' semplificate, gia' vigenti a
livello nazionale per la materia del paesaggio, anche alla materia
ambientale e alle aree naturali protette (parchi, riserve, Siti di
Importanza Comunitaria, e Zone a Protezione Speciale).
Ferma restando l'ottemperanza all'adeguamento e al miglioramento
sismico e nel rispetto dei vincoli economici previsti, la
ricostruzione dei centri e nuclei storici coinvolti dal sisma dovra'
trovare il giusto equilibrio tra aggiornamento e conservazione,
assicurando un miglioramento delle condizioni di sicurezza e di vita
(efficienza energetica, comfort ambientale, miglioramento
infrastrutturale e dei servizi), ponendosi, contemporaneamente, nella
prospettiva del recupero complessivo del tessuto edilizio cosiddetto
minore e nella permanenza degli assetti tipo-morfologici.
B.2.4. Interventi in situ
E' opportuno incentivare la ricostruzione all'interno dei centri
storici rispetto a quella sparsa nel territorio, sia per contenere il
consumo di suolo, sia per favorire la ricostruzione di un tessuto
urbano e di relazioni sociali consolidato.
Nella ricostruzione in situ e' auspicabile salvaguardare la
memoria del tracciato urbano preesistente.
Il grado di conservazione da perseguire nel tessuto storico non
sottoposto a vincolo e' subordinato alla valutazione delle condizioni
di sicurezza strutturali e, limitatamente ai fronti su ambiti urbani
di valore identitario, alla entita' delle porzioni murarie superstiti
su tali fronti e di quelle connesse adiacenti strutturalmente
riutilizzabili. A tal fine, e' importante che l'individuazione di
tali ambiti urbani rientri tra i contenuti della pianificazione,
fatta salva la verifica della fattibilita' e della economicita' nella
progettazione finale.
In caso di delocalizzazione e di abbandono di centri storici di
particolare valore storico e paesaggistico (sezione D) si auspica che
se ne mantenga la memoria prevedendo azioni di conservazione a
rudere.
Gli interventi sul tessuto storico dovranno realizzare un
miglioramento complessivo della costruzione, per conseguire il
livello di sicurezza richiesto dalle ordinanze.
In presenza di edifici di particolare interesse storico e di
valore identitario, potranno essere utilizzati i materiali
dell'edilizia tradizionale e quelli eventualmente accantonati
(materiale lapideo, sia dell'apparecchio murario che di stipiti e
soglie di porte e finestre, cornici, mensole, camini, eventuali
elementi decorativi), comunque garantendo il livello di sicurezza
richiesto.
E' infine necessario tenere conto delle peculiarita' connesse
agli edifici in aggregato, anche in funzione della loro
vulnerabilita' sismica. Quando s'interviene su edifici in aggregato,
infatti, si devono utilizzare principi e metodi che tengano conto
delle azioni derivanti dalle costruzioni adiacenti; in merito si
rinvia alla sezione B.3 nonche' alle Norme Tecniche per le
Costruzioni (NTC) vigenti e alla relativa circolare esplicativa.
Per gli edifici sottoposti a tutela ai sensi del decreto
legislativo n. 42/2004 e s.m.i., i progetti di restauro dovranno
essere elaborati nel rispetto degli indirizzi contenuti nella
direttiva (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9
febbraio 2011) Linee guida per la valutazione e riduzione del rischio
sismico del patrimonio culturale, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 47, supplemento ordinario n. 54 del 26 febbraio 2011 e s.m.i.
Ove possibile, e' auspicabile che anche l'intervento di
miglioramento sismico di edifici dell'edilizia diffusa di
riconosciuto valore storico-testimoniale, nel perseguire gli
inderogabili obiettivi di sicurezza stabiliti dalle NTC vigenti,
tenga conto degli indirizzi previsti nell'art. 29 del decreto
legislativo n. 42/2004 e smi.
Il progetto, che riguardi sia singoli edifici, sia aggregati di
valore storico ed identitario, dovra' giustificare le scelte
effettuate in termini storici, strutturali ed energetico-ambientali
ed essere corredato di:
relazione sugli aspetti storici dell'edificio, in relazione al
contesto;
analisi tecnico-materica specifica del singolo edificio, in
relazione agli aspetti strutturali ed energetico ambientali, al fine
di individuare parametri di calcolo appropriati e realmente aderenti
alla costruzione, e di rendere attendibili e verificabili gli
interventi proposti;
documentazione fotografica relativa allo stato ante sisma (ove
esistente) e allo stato attuale.
B.3. Aggregati, Unita' Minime di Intervento, Unita' Strutturali,
edifici
La tipica conformazione dei centri storici italiani vede la
presenza di un'edilizia sviluppatasi attraverso la realizzazione, in
tempi successivi, di lotti edilizi differenti, sia planimetricamente,
sia altimetricamente, quasi sempre senza soluzione di continuita'
fisica, dando luogo a quelli che oggi risultano essere isolati e
aggregati estremamente articolati al loro interno, dove e' possibile
identificare piu' edifici.
La legge n. 229, l'ordinanza n. 19/2017, le NTC vigenti e la
relativa circolare di attuazione contengono riferimenti o definizioni
di isolati, aggregati ed edifici, a cui si aggiunge quella di Unita'
Minima di Intervento (UMI).
L'isolato costituisce, di norma, l'unita' base del tessuto urbano
e corrisponde ad una porzione di territorio delimitata da spazi
pubblici o di uso pubblico o, in parte, da diverse destinazioni di
PRG. L'isolato puo' comprendere edifici singoli, piu' aggregati
ovvero puo' coincidere con un unico aggregato.
Per aggregato si intende un insieme di edifici strutturalmente
interconnessi tra loro, con collegamenti anche parzialmente efficaci,
derivanti da progressivi accrescimenti edilizi, che possono
interagire sotto un'azione sismica (ordinanza n. 19/2017). Ai soli
fini di incremento dell'entita' dei contributi viene definito
aggregato edilizio un aggregato o parte di esso costituito da almeno
tre edifici.
La UMI, definita dalla legge n. 229/2016, e' una delle porzioni
in cui l'aggregato edilizio puo' essere suddiviso, nel caso sia
costituito da piu' edifici (leggi anche Unita' Strutturali - US),
come definito dall'art. 11, comma 8: «sono altresi' perimetrate, per
ogni aggregato edilizio, le UMI costituite dagli insiemi di edifici
subordinati a progettazione unitaria, in ragione della necessaria
integrazione del complessivo processo edilizio finalizzato al loro
recupero, nonche' della necessita' di soddisfare esigenze di
sicurezza sismica, contenimento energetico e qualificazione
dell'assetto urbanistico». Al fine di individuare l'UMI valgono le
indicazioni che le NTC vigenti e la relativa circolare esplicativa
utilizzano per definire l'US, nonche' quelle che l'ordinanza n. 19
fornisce per l'individuazione dell'edificio.
L'edificio, che costituisce comunque la struttura minima oggetto
degli interventi di ricostruzione e comunque sempre ammissibile a
contributo, come definito dall'art. 3, comma 1, lettera b),
dell'ordinanza n. 19, e' perfetto sinonimo dell'US definita dalle NTC
ed infatti: «per edificio (formato da una o piu' unita' immobiliari)
[si intende] l'unita' strutturale caratterizzata da continuita' da
cielo a terra per quanto riguarda flusso dei carichi verticali,
delimitata da spazi aperti o da giunti strutturali o da edifici
strutturalmente contigui, ma almeno tipologicamente diversi, quali ad
esempio:
fabbricati costruiti in epoche diverse;
fabbricati costruiti con materiali diversi;
fabbricati con solai posti a quote diverse;
fabbricati aderenti solo in minima parte».
Alla luce di quanto sopra, si comprende che:
l'individuazione dell'UMI debba essere volta a definire le
porzioni di aggregato edilizio, necessariamente comprendenti una o
piu' US nella loro interezza, che per molteplici ragioni, non solo
tecniche, e' opportuno trattare in modo unitario;
l'aggregato edilizio possa coincidere con un isolato o
costituirne una parte.
I Comuni, nelle aree sia interne sia esterne ai piani attuativi,
devono individuare gli aggregati edilizi, le UMI e gli edifici che li
compongono, promuovere la formazione dei relativi consorzi e
perseguire la realizzazione di interventi edilizi unitari (pubblici e
privati) per favorire il conseguimento di livelli di sicurezza piu'
elevati e controllati.
I comuni procederanno dunque, ai sensi dell'art. 11, comma 8,
della legge n. 229/2016, all'individuazione definitiva sull'intero
patrimonio edilizio, sia pubblico, sia privato, degli aggregati
edilizi e dei relativi edifici; al riguardo si evidenzia come
l'individuazione degli aggregati, effettuata nell'ambito della
compilazione delle schede AeDES o FAST, non possa, in generale,
essere utilizzata ai fini dell'applicazione dell'ordinanza n.
19/2017, dato il carattere speditivo che caratterizza in tali schede
il processo di individuazione degli edifici; in ogni caso, e'
necessaria un'attenta riconsiderazione da parte del progettista
incaricato.
Per individuare ciascun aggregato edilizio e' necessario indicare
quali siano gli spazi (strade, piazze, corti interne, giunti di
separazione) che lo isolano rendendolo strutturalmente indipendente
da edifici o aggregati edilizi adiacenti. La presenza di elementi
quali archi o volte di contrasto posti a collegamento tra aggregati
edilizi contigui, non inficia la possibilita' di perimetrazione ed
individuazione degli aggregati edilizi definitivi e delle US che li
compongono, laddove tali elementi di' collegamento siano limitati in
numero ed estensione e non alterino in modo significativo il
comportamento strutturale d'insieme.
E' opportuno ricordare che, per le analisi finalizzate alla
determinazione della capacita' in resistenza delle US, e' necessario
che, di volta in volta, mediante l'applicazione di masse, forze e/o
vincoli, sia considerato il contributo delle US costituenti le parti
adiacenti di aggregato.
In definitiva, appare evidente che la condizione progettuale
ideale e' quella per la quale l'intervento viene concepito per
l'intero aggregato. La eventuale suddivisione in UMI deve essere
fatta cercando di minimizzare la necessita' di mettere in conto gli
effetti di interazione tra edifici (che comunque risultano tra loro
connessi) attraverso soluzioni basate sull'assunzione di vincoli
fittizi nei punti di interconnessione, di masse ripartite secondo
regole semplificate e all'applicazione di forze di interazione. In
ogni caso, tali effetti dovranno essere valutati in maniera
prudenziale sia nell'applicazione degli strumenti urbanistici
attuativi, sia nella verifica degli interventi unitari diretti (da
effettuare nel progetto finale).
C. Indirizzi per la ricostruzione nelle aree esterne alle perimetrate
Nelle aree esterne ai piani attuativi interessate da interventi
edilizi per la ricostruzione (singole US, UMI, aggregati), dopo
l'approvazione degli interventi legislativi regionali di cui al par.
B.2.3, i progetti possono essere elaborati, applicando una
ricostruzione conservativa minima con i criteri e le disposizioni di
cui alte sezione B.1, B.2 (ad esclusione del B.2.2), B.3. e D che,
per quanto applicabili, si intendono qui richiamati quale parte
integrante e sostanziale della presente sezione.
Diversamente, i Comuni, per la realizzazione degli interventi di
ricostruzione, opereranno in propria autonomia osservando le norme
urbanistiche ed edilizie vigenti e ordinarie ovvero interverranno con
apposite varianti al proprio strumento urbanistico generale.
C.1. Ricostruzione e prevenzione del rischio sismico a scala
urbana
I Comuni che intendono aggiornare i piani urbanistici generali o
dotarsi di DDR potranno mettere «a sistema» (verificandone la
coerenza funzionale, tipologica e morfologica) i diversi interventi
gia' definiti e previsti, e individuarne le possibili interferenze o
convergenze. La messa a sistema dei diversi interventi comprende
l'introduzione di criteri di prevenzione del rischio sismico e
idrogeologico nella ricostruzione. La Struttura Urbana Minima (SUM)
(9) , cui ci si riferisce nella sezione A, e' lo strumento
progettuale cui e' demandato il compito di avviare la riduzione del
rischio sismico a scala urbana, e deve diventare parte del nuovo PRG
e/o, in via preliminare, del DDR.
Avviare una ricostruzione che contenga principi di prevenzione
del rischio sismico e idrogeologico a scala urbana comporta
l'individuazione di elementi ritenuti strategici per velocizzare la
ripresa dopo un terremoto e per garantire comunque il mantenimento in
essere delle funzioni vitali di un centro urbano e del suo sistema
territoriale di riferimento, colpiti dal sisma.
Gli elementi della SUM sono:
mobilita' e accessibilita';
spazi aperti sicuri strategici e strutture strategiche (ed
edifici che le ospitano);
reti tecnologiche principali.
C.1.1. Mobilita' e accessibilita'
I principali elementi da considerare sono la posizione nel
sistema insediativo (livello territoriale), la configurazione (anche
rispetto alla morfologia urbana), il grado di complessita' (presenza
di' slarghi, piazze, parcheggi, oltre alla configurazione dell'asse
stradale di per se') e, infine, gli elementi di passaggio con il
sistema di livello superiore e inferiore (intesi come nodi tra reti
appartenenti a livelli diversi). Per questi ultimi, deve essere
stabilita una gerarchia dei percorsi, dei nodi e delle relative
infrastrutture (ponti, viadotti, gallerie) a partire dalla loro
importanza, come:
a) connessione primaria e strategica con il contesto territoriale
a scala vasta e accesso al centro urbano dall'esterno;
b) connessione strategica tra le diverse parti dell'insediamento
(in particolare, tra ciascuna delle diverse parti e il centro
dell'insediamento oppure verso le sue parti di valore strategico);
c) connessione tra le diverse parti dell'insediamento a scala
locale e minuta tra i diversi quartieri, tessuti, isolati, e nuclei
insediativi;
d) sistema dei nodi e degli accessi, del quale possono fare parte
i nodi viari principali (porte urbane) e secondari (connessioni tra
percorsi principali e secondari), accessi al centro storico, stazioni
ferroviarie e di autolinee, parcheggi di scambio.
C.1.2. Spazi aperti sicuri strategici e strutture strategiche
Si dovra' considerare la posizione del centro rispetto al
contesto territoriale dal punto di vista sia geo-morfologico
(descrizione sintetica del centro rispetto alla morfologia: sommita',
crinale, fondovalle, pianura) sia funzionale (rango di appartenenza,
relazioni con i centri urbani vicini, funzioni specialistiche a scala
territoriale). Sara' opportuno inoltre considerare il tipo di centro
(carattere prevalentemente residenziale urbano, rurale, industriale,
terziario, per seconde case), la sua dimensione (superficie
territoriale complessiva, densita' abitativa ed edilizia, metri cubi
edificati, rapporto pieni/vuoti), la struttura e morfologia urbana
(chiusa, aperta, compatta, frammentata, densa, dispersa), la sua
organizzazione interna e il suo funzionamento (centro urbano
monocentrico o policentrico, concentrato o diffuso, con funzioni e
spazi strategici localizzati in uno o pochi punti, oppure lungo una
unica direttrice, oppure in diversi punti dell'insediamento).
Fanno parte degli «spazi aperti sicuri strategici» gli spazi
pubblici, di uso pubblico e altre aree di grande estensione come i
grandi spazi aperti verdi o pavimentati, pianeggianti o
semi-pianeggianti (parchi e giardini pubblici o di uso pubblico); gli
spazi liberi (anche temporaneamente), come parcheggi, i campi
sportivi, le aree di deposito, le aree di mercato e gli altri «vuoti
urbani» accessibili, di dimensioni grandi o medio grandi (lotti
liberi, aree di risulta, ecc.); tutte le aree agricole intercluse e
perturbane pianeggianti o semi-pianeggianti facilmente accessibili.
Nel caso in cui tali spazi siano assenti o insufficienti potranno
far parte del sistema gli spazi aperti verdi o pavimentati,
pianeggianti o semi-pianeggianti condominiali o, in alcuni casi,
privati ma aperti e facilmente raggiungibili (parchi e giardini di
dimensioni medio-piccole, cortili e giardini), le piazze e le strade,
la cui larghezza sia pero' superiore a quella dell'altezza degli
edifici prospicienti, o i cui edifici prospicienti siano stati
oggetto di valutazioni di vulnerabilita' sismica e siano stati
dichiarati (anche in seguito ad interventi di messa in sicurezza) a
bassa vulnerabilita'.
Per gli «spazi aperti sicuri strategici», particolare attenzione
dovra' essere posta alla valutazione delle condizioni di
pericolosita' idrogeologica.
Le strutture strategiche e gli edifici che le ospitano, di cui
garantire operativita' e raggiungibilita' immediata in fase di
emergenza, sono:
Forze dell'Ordine, Vigili del fuoco, Protezione Civile, Forze
Armate e altre forze di primo intervento;
Municipio e/o edifici amministrativi principali;
Strutture sanitarie principali (a seconda del contesto, la
struttura sanitaria principale puo' essere: ospedale, sede ASL,
presidio medico, poliambulatori anche privati, farmacie comunali o
private);
Altre strutture di intervento e coordinamento sul territorio o
per altri usi in fase di emergenza (idonei ed eventualmente
utilizzabili come ricoveri temporanei).
Agli edifici detti si aggiungono tutti gli edifici pubblici o
privati di uso pubblico (scuole, complessi sportivi, edifici
ricettivi, edifici parrocchiali e conventi, caserme).
C.1.3. Reti tecnologiche
Sono quelle ritenute indispensabili per il mantenimento della
funzionalita' del centro urbano dopo un evento sismico (acquedotti,
serbatoi, cisterne idriche, potabilizzatori, elettrodotti principali,
centrali elettriche/cabine di distribuzione, gasdotti, impianti per
le comunicazioni, impianti deposito e stoccaggio di carburante,
collettori fognari principali, depuratori). Per queste reti, oltre a
verificare la capacita' di resistenza a un sisma di progetto, va
valutata la ridondanza, ovvero la presenza di alternative di
tracciato.
C.1.4. Ulteriori elementi della SUM
Possono infine far parte della SUM il sistema dei beni culturali
e dei luoghi di relazione (tessuti e nuclei storici; emergenza
archeologiche, storico-architettoniche e urbane; luoghi, sistemi,
elementi identitari) e il sistema delle attivita'
economico-produttive e delle funzioni urbane principali.
Occorre considerare che la scarsita' di spazi sicuri o vie di
fuga costituisce un fattore di rischio specialmente in condizione di
sovraffollamento, come pure la presenza di edifici di altezza
sensibilmente maggiore rispetto all'intorno e la distanza
dall'edificato circostante minore dell'altezza dell'edificio e
edifici di altezza maggiore o di poco minore della larghezza della
viabilita' prospiciente.
C.1.5. Individuazione della SUM
Per l'individuazione della SUM dovranno essere indicati
all'interno del piano urbanistico o del DDR, obiettivi e criteri per
selezionare gli ambiti d'intervento, secondo la gerarchia delle
funzioni urbane, dei manufatti che le ospitano e degli spazi urbani
ritenuta piu' opportuna. Una volta definita la SUM nel nuovo
strumento urbanistico o nel DDR, sara' possibile indicare:
requisiti prestazionali per gli interventi prioritari;
priorita' temporale (programma) delle azioni e degli interventi
previsti;
eventuali criteri aggiuntivi per le fasi successive del processo
di pianificazione (indicazioni per i piani attuativi, programmi
urbani complessi, piani settoriali, ecc.).
Per affrontare le criticita' generate da un tessuto urbano che
presenta, insieme a un elevato livello di danno, una forte
vulnerabilita', dopo una fase di analisi di dettaglio occorre pensare
a interventi puntuali e precisi sugli edifici pubblici e privati,
coordinati tra loro, eventualmente estesi ad insiemi di aggregati o
unita' strutturali, spazi pubblici e sistemi di connessione sia
fisica che immateriale (reti).
C.2. Ricostruzione pubblica esterna e interna alle perimetrazioni
L'art. 14 «Ricostruzione pubblica» della legge n. 229/2016
prevede che, con ordinanza commissariale, sia disciplinato il
finanziamento degli interventi pubblici «nei limiti delle risorse
stanziate». Il finanziamento, in base alle risorse disponibili, e'
effettuato attraverso l'approvazione di un piano delle opere
pubbliche. Per esigenze logistiche e di carattere finanziario, la
disposizione legislativa prevede l'individuazione degli interventi di
ricostruzione pubblica in un unico quadro di riferimento, comprensivo
delle opere pubbliche necessarie, senza distinzione fra le
amministrazioni competenti alla loro realizzazione, suddiviso per
macro insiemi.
L'attivita' pluriennale di una ordinata programmazione degli
interventi verra' scandita, sempre con ordinanza commissariale, dal
Piano delle opere pubbliche, articolato per le quattro Regioni, con
il concorso dei contributi esigenziali che ciascuna amministrazione
coinvolta dovra' fornire.
Al riguardo e' utile che le amministrazioni pubbliche competenti
redigano un elenco di interventi di ricostruzione per il ripristino
dei servizi erogati prima del sisma, motivando le richieste sulla
base di una prima valutazione dei danni subiti e della spesa
prevista.
I Comuni, chiamati a dirigere le attivita' di pianificazione e
ricostruzione degli interventi di propria competenza, devono valutare
che la programmazione esterna ai piani attuativi, si sviluppi in
forma sinergica con quella dei piani attuativi, segnalando l'onere
finanziario necessario anche per le opere di urbanizzazione esterne
alle aree perimetrate. A tal fine si dovranno prevedere idonee
tempistiche, necessarie per la progressiva ricostruzione diffusa che
deve essere effettuata in stretta correlazione con la sussistenza
delle relative opere di urbanizzazione primaria.
In tal senso, sara' utile il ricorso al DDR, quale quadro di
riferimento e, al contempo, di monitoraggio, per effettuare una regia
consapevole delle attivita' programmate e finanziate.
Il ricorso al DDR dovra' consentire ai Comuni di dotarsi di
idonee strategie di intervento al fine di una programmazione
generale, avvalendosi anche degli strumenti ordinari quale il
«Programma triennale delle opere pubbliche», a partire da un attento
e responsabile rilievo dello stato di fatto complessivo delle opere
funzionali al rientro della popolazione nelle proprie abitazioni e al
ripristino e allo sviluppo delle attivita' produttive.
La pianificazione delle attivita' deve inoltre contenere, nella
propria strategia attuativa l'organizzazione della cantierizzazione
(10) degli spazi urbani oggetto della ricostruzione, cercando di
ottimizzare l'utilizzo delle strutture mobili necessarie, la verifica
della esistenza dei sottoservizi primari e di rete e le eventuali
demolizioni da effettuare.
D. Revisione degli strumenti urbanistici ed eventuali
rilocalizzazioni
La revisione degli strumenti di pianificazione di livello
comunale, provinciale e regionale e' necessaria qualora occorra:
(i) adeguare le previsioni dei piani alle nuove condizioni di
pericolosita' riscontrate con l'evento e con le successive indagini;
(ii) ricercare conformita' con le indicazioni provenienti dal
DDR, di cui alla sezione A.2.
D.1. Revisione degli strumenti urbanistici
D.1.1. Pianificazione comunale
La revisione del Piano comunale potrebbe consentire le seguenti
azioni:
identificare le parti del territorio comunale la cui
pericolosita' geologica ed idrogeologica, a seguito degli eventi
sismici recenti, si sia modificata in modo significativo;
identificare, se non gia' individuata negli strumenti urbanistici
vigenti, la SUM (sezione C.1.);
rivedere le previsioni di sviluppo nelle aree a rischio, sulla
base delle risultanze della microzonazione di terzo livello,
dell'analisi dei Piani di Assetto Idrogeologico (PAD relativi a piene
e inondazioni, e a frane, e loro eventuali modifiche e integrazioni
conseguenti ai recenti eventi sismici e idrogeologici, eliminando
eventuali destinazioni d'uso incongruenti con le aree ad elevata
pericolosita' sismica e/o idrogeologica;
verificare l'esistenza e la congruita' dei Piani di Emergenza
comunali e dei Piani di Protezione Civile;
verificare la coerenza delle aree su cui sono stati realizzati
gli interventi post-sisma, provvisori e non, con le attuali
previsioni urbanistiche, confermando o sostituendo le destinazioni
vigenti.
D.1.2. Pianificazione regionale e provinciale
La revisione del Piano Territoriale Regionale o provinciale
potrebbe consentire le seguenti azioni:
coordinare gli strumenti delle quattro Regioni e delle relative
Provincie nell'area del cratere, sui temi delle strutture e
infrastrutture fondamentali e della loro messa in sicurezza, e
dell'eventuale duplicazione di servizi e previsioni che potrebbero
essere condivise, evitando consumo di suolo e spreco di risorse,
aumentando al contempo la sicurezza territoriale;
eliminare o modificare previsioni di scala regionale o
provinciale che insistono su aree a elevata pericolosita' sismica e/o
idrogeologica individuate sulla base degli studi di microzonazione, e
dell'eventuale aggiornamento e/o revisione dei PAI;
verificare, all'interno di ciascun Piano di Coordinamento
regionale o provinciale, l'opportunita' di razionalizzare gli
insediamenti di funzioni di carattere produttivo, terziario o
commerciale che fossero gravemente danneggiate, e di cui si prevede
la ricostruzione, attraverso meccanismi di perequazione urbanistica
alla scala intercomunale che potrebbero assicurare una ricostruzione
in aree piu' sicure e la rinaturalizzazione di parti del territorio
risultate inadeguate all'edificazione, con un complessivo
miglioramento della sicurezza territoriale;
aggiornare i Piani regionali di emergenza e/o i Piani operativi
regionali di protezione civile, anche sulla base degli effetti dei
sismi recenti sull'ambiente naturale e antropico, e delle azioni
intraprese o previste per fronteggiarli;
verificare la necessita' di estendere la microzonazione di primo
/ terzo livello ad aree attualmente non coperte da tali indagini in
territori pericolosi dal punto di vista sismico, e di aggiornare e/o
rivedere i PAI sulla base degli effetti prodotti dal sisma, delle
basi dati e delle misure meteo-idro-geologiche raccolte negli ultimi
decenni, e considerando quanto previsto dal Piano nazionale per
l'adattamento ai cambiamenti climatici.
D.2. Criteri per la delocalizzazione e la rilocalizzazione degli
abitati
La delocalizzazione, ossia l'abbandono di un centro - o di parte
di esso - a favore della costruzione di un nuovo centro abitato che
lo sostituisca, dovra' essere contemplata solo nei casi di rischio
acclarato e continuo del sito, per la presenza di faglie attive,
cavita' e/o di criticita' idrogeologiche rilevanti evidenziate da
studi di dettaglio, e per cui non sia possibile progettare e
realizzare sistemi di difesa efficaci ed economicamente sostenibili.
Il decreto legislativo n. 152/2006, per gli aspetti ambientali,
affida la succitata attivita' al PAI. A seguito di eventi sismici,
invece, la delocalizzazione e' prevalentemente questione urbanistica
e quindi e' affidata, ai fini della determinazione delle
individuazioni localizzative ed agli effetti conformativi del suolo
ad uno specifico Piano attuativo, di norma in variante allo strumento
urbanistico vigente.
La rilocalizzazione dei nuovi centri abitati dovra' prevedere due
fasi:
individuazione del sito, sulla base di criteri urbanistici e
territoriali, in cui le condizioni di pericolosita' sismica e
idrogeologica consentano la trasformazione edilizia e territoriale
anche attraverso la realizzazione di sistemi di difesa efficaci ed
economicamente sostenibili;
progettazione urbanistica del sito, sulla base di indagini di
dettaglio.
Il procedimento da utilizzare e' quello previsto dall'art. 11
della legge n. 229/2016 per le rilocalizzazioni interne alle aree
perimetrate ai sensi dell'ordinanza n. 25; il procedimento sara'
invece quello previsto dalla legislazione urbanistica ordinaria ove i
singoli manufatti o le parti urbane da rilocalizzare si collochino
esternamente alle aree perimetrate.
Lo strumento urbanistico utilizzato dovra' disciplinare
unitariamente gli aspetti urbanistici, edilizi, ambientali, economici
e gestionali. In particolare dovra' definire sia il recupero
ambientale delle aree da delocalizzare, sia l'assetto delle aree per
la nuova costruzione.
Contenuti dello strumento attuativo
=====================================================================
| | Elementi di analisi | Fonti delle informazioni |
+=======+==============================+============================+
| 1 | Mappa delle proprieta' |Catasto |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| 2 | Mappatura edifici da demolire|Analisi diretta |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | |Acquisizione di foto e |
| | Rilievo dei prospetti dello |documentazione ancillare |
| 3 |stato di fatto |(ante e post sisma) |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| 4 | Individuazione lapidario |Analisi diretta |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | Definizione opere |Analisi diretta (se gia' |
| 5 |provvisionali |collocate, verifica) |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | Uso immobili pre-sisma | |
| 6 |(pubblici e privati) |PRG, documenti comunali |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | Mappa delle reti (eventuali | |
| 7 |reti aeree) |Enti di settore competenti |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | Proprieta' comunali (suoli) | |
| 8 |in ambito comunale |Documenti comunali |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| | Integrita' dei suoli rischi e| |
| 9 |pericolosita' | |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| |Beni del patrimonio culturale,| |
| 10 |paesaggistico e naturale | |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| |Tessuti ed edifici di pregio | |
| 11 |storico architettonico |PRG, Soprintendenze |
+-------+------------------------------+----------------------------+
| |Mappatura pavimentazioni | |
| |(stato, consistenza, | |
| 12 |materiali) |Analisi diretta |
+-------+------------------------------+----------------------------+
=============================================
| | Elementi di progetto |
+=======+===================================+
| |Assetto plano-volumetrico e |
| |disposizioni normative di |
| A |attuazione |
+-------+-----------------------------------+
| |Opere di urbanizzazione primarie e |
| B |secondaria |
+-------+-----------------------------------+
| |Perimetrazione e definizione |
| C |progetti intervento |
+-------+-----------------------------------+
| |Perimetrazione aggregati, UMI, US, |
| |previo raffronto con schedatura |
| D |AeDES |
+-------+-----------------------------------+
| |Modalita' attuative (interventi |
| |singoli, aggregati con proprieta' |
| |pubbliche, idem con edifici di |
| E |culto, ecc.) |
+-------+-----------------------------------+
| |Definizione dei prospetti dei |
| F |fronti edilizi |
+-------+-----------------------------------+
| |Tempi e fasi (con perimetrazione |
| G |dei cantieri) |
+-------+-----------------------------------+
| |Prima valutazione dei costi sulla |
| |base dell'art. 6 della legge n. |
| H |229/2017 e s.m.i. |
+-------+-----------------------------------+
| |Nuova pianificazione delle aree |
| |sottoposte a vincolo, utilizzando |
| |PRG e documenti comunali |
| I |espropriativo decaduto |
+-------+-----------------------------------+
| |Priorita' intervento (unita' |
| L |edilizie e spazi aperti) |
+-------+-----------------------------------+
| M |Edifici con funzioni rilevanti |
+-------+-----------------------------------+
| N |Percorsi e spazi strategici |
+-------+-----------------------------------+
| |Percorsi e spazi storici ed |
| O |identita' |
+-------+-----------------------------------+
(1) (art. 5, comma 1, lettera b), decreto-legge 17 ottobre 2016, n.
189, conv. con modif. nella legge 15 dicembre 2016, n. 229 e
s.m.i., espressamente dedicato alla «Ricostruzione privata».
(2) Si riportano i commi dell'art. 11 di interesse: «1. Entro
centocinquanta giorni dalla perimetrazione dei centri e nuclei
individuati ai sensi dell'art. 5, comma 1, lettera e), i Comuni,
anche con supporto degli Uffici speciali per la ricostruzione,
assicurando un ampio coinvolgimento delle popolazioni
interessate, curano la pianificazione urbanistica connessa alla
ricostruzione ai sensi dell'art. 3, comma 3, predisponendo
strumenti urbanistici attuativi, completi dei relativi piani
finanziari, al fine di programmare in maniera integrata gli
interventi di: (a) ricostruzione con adeguamento sismico o
ripristino con miglioramento sismico degli edifici pubblici o di
uso pubblico, con priorita' per gli edifici scolastici, compresi
i beni ecclesiastici e degli enti religiosi, dell'edilizia
residenziale pubblica e privata e delle opere di urbanizzazione
secondaria, distrutti o danneggiati dal sisma; (b) ricostruzione
con adeguamento sismico o ripristino con miglioramento sismico
degli edifici privati residenziali e degli immobili utilizzati
per le attivita' produttive distrutti o danneggiati dal sisma;
(c) ripristino e realizzazione delle opere di urbanizzazione
primaria connesse agli interventi da realizzare nell'area
interessata dagli strumenti urbanistici attuativi, ivi compresa
la rete di connessione dati. 2. Gli strumenti urbanistici
attuativi di cui al comma 1 rispettano i principi di indirizzo
per la pianificazione stabiliti con provvedimenti adottati ai
sensi dell'art. 2, comma 2. Mediante apposita ordinanza
commissariale sono disciplinate le modalita' di partecipazione e
coinvolgimento dei cittadini alle scelte in materia di
pianificazione e sviluppo territoriale. 3. Negli strumenti
urbanistici attuativi di cui al comma 1, oltre alla definizione
dell'assetto planivolumetrico degli insediamenti interessati,
sono indicati i danni subiti dagli immobili e dalle opere, la
sintesi degli interventi proposti, una prima valutazione dei
costi sulla base dei parametri di cui all'art. 6, le volumetrie,
superfici e destinazioni d'uso degli immobili, la individuazione
delle unita' minime d'intervento (UMI) e i soggetti esecutori
degli interventi. Gli strumenti attuativi individuano altresi' i
tempi, le procedure e i criteri per l'attuazione del piano
stesso».
(3) Si veda al proposito, Consiglio Superiore LL.PP., Studio
propedeutico all'elaborazione degli strumenti d'indirizzo per
l'applicazione della normativa sismica agli insediamenti storici,
Roma 2012; M. Olivieri (a cura), Regione Umbria. Vulnerabilita'
Urbana e prevenzione urbanistica degli effetti del sisma: il caso
di Nocera Umbra, Urbanistica Quaderni, INU Edizioni Roma 2004.
(4) L. Cremonini (a cura), Analisi, valutazione e riduzione
dell'esposizione e della vulnerabilita' sismica dei sistemi
urbani nei piani urbanistici attuativi, Regione Emilia Romagna,
Bologna 2004; M. Olivieri (a cura), Regione Umbria.
Vulnerabilita' Urbana e prevenzione urbanistica degli effetti del
sisma: il caso di Nocera Umbra, Urbanistica Quaderni, INU
Edizioni Roma 2004; Comunita' europea-FESR, Servizio Sismico
Nazionale, INU Edizioni, Linee guida per la riduzione del rischio
sismico, a cura di V. Fabietti, Roma, 2001; Consiglio Superiore
LL.PP., Studio propedeutico all'elaborazione degli strumenti
d'indirizzo per l'applicazione della normativa sismica agli
insediamenti storici. Roma 2012.
(5) Si definisce SUM (recuperando l'esperienza effettuata durante la
Ricostruzione del sisma del 1979) un «sistema di percorsi, spazi,
strutture e funzioni strategici essenziali per la risposta urbana
al sisma in fase di emergenza, oltre che per il mantenimento e la
ripresa delle attivita' urbane ordinarie, economico-sociali e di
relazione in fase successiva all'evento sismico».
(6) L'art. 5, comma 5, ordinanza n. 25/2017 recita «Al fine di
assicurare il coordinamento e la realizzazione degli interventi
su edifici privati, su quelli pubblici o di interesse culturale e
sulle infrastrutture nelle aree perimetrate a norma della
presente ordinanza, i programmi di cui all'art. 14, comma 2, del
decreto-legge n. 189 del 2016 riservano a tali interventi una
quota delle risorse stanziate la cui utilizzazione e' definita
con successivo atto».
(7) Il decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 consente e
disciplina la fattispecie della ricostruzione degli edifici
demoliti o crollati a causa del sisma.
(8) Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2017, n. 31.
(9) Esistono alcune esperienze relative alla costruzione della SUM.
Quella piu' significativa e' riferibile alla legge della Regione
Umbria (legge regionale n. 11/2005) che contiene una definizione
operativa della SUM, cui ha fatto seguito la pubblicazione di
specifiche Linee Guida, approvata con deliberazione di giunta
regionale 8 febbraio 2010, n. 164, oggi richiamata anche dalla
legge regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1. Cfr. Regione Umbria,
DPTU La Sapienza, Linee Guida per la definizione della Struttura
urbana minima nel P.R.G., gennaio 2010.
(10) Il progetto di cantiere conterra': inquadramento territoriale
del cantiere; indicazione delle aree di occupazione richieste,
debitamente quotate con lunghezza e larghezza di tutti gli
ostacoli fissi e mobili. previsti, quali ponteggi, cassoni,
silos, ecc. ivi compresa la proiezione a terra delle eventuali
mantovane; posizionamento planimetrico, occupazione e dimensioni
(altezza e braccio) della gru da installare; dimensionamento
della sede stradale non occupata e libera da ingombri; in caso
di lavori di demolizione e ricostruzione due elaborati distinti,
debitamente quotati, uno relativo alla fase di demolizione e uno
relativo alla fase di ricostruzione, specificando le rispettive
aree di occupazione, ivi comprese eventuali chiusure delle
strade interessate; tabella riepilogativa con la specifica della
superficie di suolo pubblico da occupare divisa per ciascuna
via.