Allegato
LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI COLLEGI DEI REVISORI DEI CONTI SUI
RENDICONTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME PER L'ESERCIZIO
2017 (ai sensi dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213).
1. L'approvazione annuale delle Linee guida finalizzate alla
predisposizione, da parte degli Organi di revisione
economico-finanziaria istituiti ai sensi dell'art. 14, comma 1,
lettera e), decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, delle relazioni sul
rendiconto delle Regioni e Province autonome ai sensi dell'art. 1,
comma 166 e seguenti, legge 23 dicembre 2005, n. 266, rappresenta per
la Sezione delle autonomie e per le Sezioni regionali di controllo il
momento centrale della verifica sullo stato di attuazione dello
strumento istruttorio introdotto dall'art. 1, commi 3 e 4,
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, per la verifica del rispetto
degli obiettivi del pareggio di bilancio, dei vincoli di finanza
pubblica e della sostenibilita' dell'indebitamento.
Tali verifiche, per giurisprudenza consolidata della Corte
costituzionale, appartengono alla categoria dei «controlli di
legittimità-regolarita' della Corte dei conti sui bilanci pubblici»,
in quanto «rigorosamente ancorati a parametri legali», che hanno
assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei
destinatari, proprio per prevenire e contrastare gestioni contabili
non corrette, suscettibili di alterare l'equilibrio di bilancio
(articoli 81, 97 e 119 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul
conto consolidato delle amministrazioni pubbliche (cfr. sentenza n.
228 del 2017 e le richiamate sentenze n. 80 del 2017, n. 39 e n. 40
del 2014 e n. 60 del 2013).
L'esigenza che l'attivita' di controllo della Corte sia sempre
piu' orientata alla valutazione dei risultati ottenuti nelle diverse
aree di intervento delle politiche pubbliche, implica una maggiore
attenzione ai fenomeni gestori che richiedano una ricalibratura degli
interventi, specie ove questi presentino impatti sui conti non in
linea con le attese o dimostrino risultati non corrispondenti agli
obiettivi.
In questa prospettiva, occorre valorizzare il carattere diffuso
del controllo, chiedendo agli Organi di revisione contabile
valutazioni in ordine all'efficacia delle politiche adottate ed alla
qualita' dei servizi resi, ponendo a raffronto i risultati conseguiti
con gli obiettivi programmatici originariamente fissati.
Allo stesso tempo, si raccomanda agli Organi di revisione
contabile la costante vigilanza sulla corretta attuazione dei
principi contabili sanciti dal decreto legislativo n. 118/2011 e si
richiamano, in proposito, gli indirizzi e le soluzioni interpretative
forniti dalla Sezione delle autonomie in materia di contabilita'
armonizzata con le deliberazioni n. 4/INPR, n. 31/INPR e n. 32/INPR
del 2015, con le deliberazioni n. 3/QMIG, n. 9/INPR, n. 16/QMIG, n.
26/QMIG e n. 31/FRG del 2016 e, da ultimo, con le deliberazioni n.
15/QMIG e n. 28/QMIG del 2017.
Elementi di novita' emergono dall'interpretazione dei principi
contabili armonizzati offerta dalle recenti sentenze costituzionali,
tra cui, in particolare, la n. 274 del 2017, ove la Corte ha ritenuto
che le complesse regole tecniche della legislazione statale
concernenti «gli allegati di bilancio», con conseguente deficit in
termini di chiarezza, devono essere necessariamente compensate - nel
testo della legge di approvazione del rendiconto - da una
trasparente, corretta, univoca, sintetica e inequivocabile
indicazione del risultato di amministrazione e delle relative
componenti di legge. In materia, l'elemento principale della nuova
disciplina consiste proprio nella «separata evidenza per le quote
vincolate e accantonate», dato che si tratta di «risorse che non
possono essere assolutamente distratte per essere diversamente
impiegate», con conseguente «indisponibilita' delle corrispondenti
forme di finanziamento». Con precedente sentenza n. 89 del 2017, era
stata esclusa la facolta' di utilizzare l'anticipazione di liquidita'
come componente attiva degli aggregati che confluiscono nel risultato
di amministrazione. Si richiama, altresi', la sentenza n. 49 del
2018, con la quale e' riaffermata l'essenzialita', ai fini della
dimostrazione della situazione economico-finanziaria dell'ente,
accanto al risultato di amministrazione ai sensi dell'art. 42,
decreto legislativo n. 118/2011, del quadro riassuntivo della
gestione annuale e dello stato dell'indebitamento e delle eventuali
passivita' dell'ente applicate agli esercizi futuri. Quest'ultimo, in
particolare, consente «una prospettiva di sindacato sia in relazione
ai vincoli europei, sia in relazione all'equita' intergenerazionale,
strumento servente alla determinazione dei costi-benefici afferenti
alle generazioni future con riguardo alle politiche di investimento
concretamente adottate».
Attenzione peculiare deve essere dedicata all'analisi della
situazione di cassa, da condurre in parallelo con le verifiche delle
risultanze della gestione di competenza, in quanto, anche se la legge
n. 243/2012 si concentra sugli equilibri di competenza e gli schemi
di bilancio di cui al decreto legislativo n. 118/2011 non includono
la dimostrazione degli equilibri di cassa, i principi della copertura
delle spese e del buon andamento - declinati a livello costituzionale
dagli articoli 81 e 97 - devono trovare applicazione sostanziale con
la verifica delle risorse effettivamente introitate a fronte delle
spese sostenute.
A tal fine, i profili tenuti piu' direttamente in considerazione
nella elaborazione delle presenti Linee guida sono:
le situazioni di criticita' finanziaria, con riferimento a
debiti fuori bilancio e/o a condizioni di deficitarieta' strutturale;
gli effetti delle misure emergenziali di sostegno ai bilanci in
termini di dilazione dei debiti, con particolare attenzione alle
effettive entrate proprie degli enti;
la corretta determinazione del risultato di amministrazione e
l'analisi della situazione di cassa;
l'adeguatezza degli accantonamenti al Fondo crediti di dubbia
esigibilita' e la corretta costruzione del Fondo pluriennale
vincolato, di parte corrente e di parte capitale;
la verifica dei rapporti di debito e di credito reciproco con
gli organismi partecipati, tenendo conto anche degli esiti della
revisione straordinaria delle partecipazioni societarie, a norma
dell'art. 24, decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175;
in ultima analisi, la valutazione delle corrette modalita' di
classificazione e imputazione della spesa e della complessiva
affidabilita' delle scritture contabili degli enti.
2. Nel fare rinvio a quanto si e' diffusamente riferito in merito
al regime normativo, alla funzione ed alle finalita' delle Linee
guida sui rendiconti regionali (da ultimo, v. deliberazione n.
8/SEZAUT/2017/INPR), si rammenta che le stesse costituiscono, tanto
per i Collegi dei revisori dei conti quanto per le Sezioni regionali
di controllo, uno strumento di efficace interlocuzione e
collaborazione tra organi di controllo interno ed esterno per gli
accertamenti connessi al giudizio di parificazione, nelle cui sedi
potranno svolgersi, ove se ne ravvisi la necessita', gli opportuni
approfondimenti istruttori per i profili che dovessero ritenersi non
esaustivi.
Cio' considerando la centralita' del giudizio di parificazione
nel sistema coordinato degli strumenti di controllo della finanza
regionale previsti sia dal citato decreto-legge n. 174 del 2012 sia
della normativa pregressa (deliberazione n. 9/SEZAUT/2013/INPR).
Al riguardo, si ricorda che l'ausilio offerto dalle Linee guida
si sostanzia, principalmente, nell'anticipazione della relazione del
Collegio dei revisori alla proposta di rendiconto della Giunta
regionale, in quanto la pronuncia della Sezione regionale di
controllo si interpone tra la fase della proposta e la legge di
approvazione del rendiconto.
Ferma restando la necessita' di osservare i termini previsti
dall'art. 18, comma 1, lettera b), decreto legislativo n. 118/2011,
al cui mancato rispetto dei termini sono correlate le sanzioni
indicate nell'art. 9, comma 1-quinquies, decreto-legge n. 113/2016,
il sistema informativo consente alle Amministrazioni regionali di
inviare gli schemi contabili di rendiconto anche nella loro versione
provvisoria non ancora approvata dalla Giunta regionale (cd.
«Preconsuntivo»).
In ogni caso, le Amministrazioni e i Revisori dei conti presso le
Regioni dovranno fornire tutte le informazioni necessarie per il
giudizio di parificazione coerentemente con la tempistica
normativamente prevista e secondo le indicazioni fornite dalle
Sezioni di controllo territorialmente competenti.
3. Le presenti Linee guida e la relativa relazione-questionario
costituiscono supporto operativo anche per l'attivita' delle Sezioni
di controllo delle Regioni a statuto speciale e delle due Province
autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalle sentenze
n. 23/2014, n. 39/2014 e n. 40/2014 della Corte costituzionale,
potranno utilizzarle nel rispetto dei regimi di autonomia
differenziata ad esse applicabili. In quest'ambito, potranno
svolgere, ove ne ravvisino la necessita', approfondimenti istruttori
su ulteriori profili contabili e gestionali ritenuti di interesse, in
ordine ai quali le Amministrazioni e gli Organi di revisione
contabile dovranno garantire tutte le informazioni richieste secondo
le indicazioni fornite dalle Sezioni di controllo territorialmente
competenti.
A tal fine, i Revisori dei predetti enti potranno richiamare,
negli appositi quadri riservati ai chiarimenti, la normativa di
settore eventualmente applicata in luogo di quella nazionale citata
nel questionario, dando evidenza degli effetti prodotti da detta
normativa in relazione ai profili di interesse richiamati nello
schema di relazione.
4. A differenza degli scorsi anni, lo schema di
relazione-questionario privilegia la parte recante i «quesiti»
rispetto a quella contenente i «quadri contabili». Cio' in quanto i
traguardi raggiunti nel percorso dell'armonizzazione contabile, nella
prospettiva della razionalizzazione e semplificazione degli oneri di
informazione da tempo perseguita dalla Corte, consentono di
utilizzare il flusso informativo presente nella Banca dati delle
pubbliche amministrazioni (BDAP), operativamente governata dal
Ministero dell'economia e delle finanze attraverso l'applicativo
«Bilanci Armonizzati» ma funzionale a tutte le attivita' di controllo
della Corte che necessitano della conoscenza di dati analitici di
rendiconto contenuti nel Piano dei conti integrato.
I quadri contabili conservati all'interno dell'apposita Sezione
VIII (con la numerazione originaria per esigenze connesse al piu'
rapido sviluppo degli aggiornamenti del sistema informatico) sono
relativi a dati non desumibili direttamente dagli schemi di bilancio
armonizzato ma attinenti a profili di particolare rilievo della
gestione regionale. Trattasi dei quadri contabili relativi a
«Gestione residui attivi e passivi» (8.7), «Indebitamento» (8.10),
«Sanita'» (8.13 e 8.14) e «Fondo di cassa» (8.15), i quali vanno
comunque compilati.
Continua, quindi, l'impegno da parte della Corte dei conti di
alleggerire gli oneri informativi a carico delle Amministrazioni,
gia' avviata negli anni precedenti. Infatti, non sono piu' richiesti
i dati quantitativi del personale (in quanto reperibili tramite il
Sistema conoscitivo del personale dipendente dalle amministrazioni
pubbliche - SICO), le informazioni sul rispetto dei saldi di finanza
pubblica (acquisibili dall'apposita banca dati della Ragioneria
generale dello Stato - IGEPA) ed i dati di natura contabile sugli
organismi partecipati (in quanto reperibili tramite l'applicativo
«Partecipazioni» del Dipartimento del Tesoro).
In ogni caso, le Sezioni regionali di controllo potranno
effettuare tutte le necessarie integrazioni istruttorie, laddove i
canali informativi sopra richiamati non siano adeguatamente
alimentati dagli enti ed ogni qualvolta ne ravvisino la necessita'
per il compiuto esercizio delle proprie funzioni.
5. La possibilita' di soddisfare - per le richiamate esigenze di
semplificazione - gli elementi informativi connessi al sistema di
controllo e referto della finanza territoriale con i dati provenienti
dal sistema gestionale BDAP, non esonera i Revisori dall'onere di
verificare che i canali informativi sopra richiamati siano
adeguatamente alimentati dagli enti, segnalando alla competente
struttura dell'ente la necessita' di inserire le informazioni
mancanti.
E' opportuno sottolineare l'importanza della correttezza e della
tempestivita' dei flussi informativi nella BDAP e nelle altre banche
dati pubbliche. Non si tratta, infatti, di meri adempimenti a fini
statistici. Tali banche dati - per la realizzazione e la manutenzione
delle quali si impiegano ingenti risorse - sono strumenti di
monitoraggio e controllo ai fini del coordinamento della finanza
pubblica e le informazioni ivi presenti sono alla base delle
decisioni di politica finanziaria. Nella prospettiva
dell'amministrazione digitale, poi, l'obiettivo cui si deve tendere
e' la piena conformita' dei dati inseriti con i documenti prodotti
dai software gestionali dei singoli enti che sono oggetto di
approvazione da parte degli organi di governo e consiliari.
In capo ai Revisori degli enti rimane, altresi', l'onere di
verificare la coerenza dei dati presenti nel sistema BDAP - Bilanci
Armonizzati - con quanto risultante dai documenti contabili tenuti
e/o approvati dall'ente, cosi' come dovranno continuare a controllare
la coerenza delle informazioni sugli organismi partecipati inserite
dagli enti nella banca dati del Dipartimento del Tesoro con quelle
rilevabili da altra documentazione oggetto di verifica. Anche in
queste ipotesi di errata o incompleta comunicazione dei dati, i
Revisori dovranno segnalare alle Amministrazioni la necessita' di
operare le rettifiche/integrazioni necessarie.
A tal fine, per poter accedere in visualizzazione a tutti i
documenti contabili dell'ente di competenza presenti in BDAP (Schemi
di bilancio, Piano dei conti integrato - con i relativi dati
contabili analitici - e Piano degli indicatori e risultati attesi), i
Revisori regionali dovranno registrarsi presso il sistema gestionale
selezionando il link «Nuova Registrazione» presente nell'area
riservata della Home page di BDAP:
http://www.bdap.tesoro.it/Pagine/default.aspx Per qualsiasi supporto
di tipo tecnico alla registrazione e all'utilizzo del sistema e'
possibile selezionare la voce «Supporto» all'interno della Home page.
6. Il nuovo schema di relazione sui consuntivi regionali per
l'esercizio 2017 e', dunque, strutturato in un questionario a
risposta sintetica da compilare on line mediante l'applicativo Con.
Te. (all'occorrenza utilizzabile anche da parte dei responsabili
degli Uffici regionali), organizzato in dieci sezioni di quesiti e
quadri contabili compilabili mediante fogli di lavoro dedicati,
indifferentemente, sia alle informazioni gestionali di carattere
testuale sia all'acquisizione di dati numerici non desumibili
direttamente dagli schemi di bilancio armonizzato:
la prima sezione (Domande preliminari) mira a realizzare una
ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile e
finanziario;
la seconda sezione (Regolarita' della gestione amministrativa e
contabile) e' volta ad intercettare la presenza di eventuali
problematiche in materia di gestione del personale o di non corretta
rappresentazione contabile delle effettive risultanze della gestione
finanziaria;
la terza sezione (Gestione contabile) contiene domande
correlate a profili di carattere eminentemente contabile, con
particolari approfondimenti sull'utilizzo del fondo pluriennale
vincolato o dell'avanzo di amministrazione e sugli equilibri di
cassa;
la quarta sezione (Sostenibilita' dell'indebitamento e rispetto
dei vincoli) e' intesa a ricostruire lo stock del debito e ad
analizzarne la composizione, con particolare attenzione al rispetto
dei vincoli di indebitamento;
la quinta sezione (Organismi partecipati) mira a verificare il
rispetto delle prescrizioni normative in materia di esternalizzazione
dei servizi in organismi e societa' partecipate, con riferimento
anche al processo di razionalizzazione delle partecipazioni;
la sesta sezione (Rispetto dei saldi di finanza pubblica)
contiene domande dirette a verificare l'effettivo rispetto degli
obblighi e degli obiettivi fissati dalla legge di bilancio per il
2017;
la settima sezione (Servizio sanitario regionale) e' diretta ad
evidenziare la presenza di eventuali criticita' nel finanziamento del
Servizio sanitario regionale e nella relativa gestione;
l'ottava sezione (Quadri contabili) analizza particolari
profili contabili che richiedono approfondimenti specifici;
la nona sezione (Analisi fondi per eventi sismici del 2016) e'
riservata alle quattro Regioni interessate dagli eventi sismici del
2016 (Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria) e mira a una prima analisi
della gestione dei fondi destinati ai relativi interventi;
la decima sezione (Note) e' dedicata ai chiarimenti necessari
per la miglior comprensione delle informazioni e/o all'inserimento di
informazioni integrative.
7. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area Servizi on line,
selezionare il link «Controllo e Referto» e, successivamente,
selezionare il sistema FITNET per poi accedere al sistema Con. Te.
Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso al Con. Te.
sara' necessario eseguire prima la registrazione sul Portale «SOLE»
per il profilo di pertinenza (Presidente del Collegio dei Revisori -
PCR; Collaboratore del Collegio dei Revisori - CCR; Responsabile
Ragioneria/Servizi Finanziari della Regione - RSFR; Responsabile Dati
Regione - RDR) e ottenere, via e-mail, user-id e password. Al
riguardo, si sottolinea che per i citati profili RSFR e RDR
l'individuazione del responsabile da parte dell'ente prescinde da una
diretta corrispondenza con i profili professionali contemplati
dall'assetto organizzativo dell'ente stesso.
All'interno del sistema Con. Te. saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
del sistema.
8. Benche' l'adozione della contabilita' economico-patrimoniale
costituisca, dal 2017, un obbligo per tutti gli enti territoriali
anche ai fini dell'adozione del bilancio consolidato con i loro
organismi partecipati, la Corte si riserva di adottare, con separato
atto, una specifica sezione del questionario rivolta ad esaminare, in
modo autonomo e disgiunto dagli adempimenti derivanti dalle presenti
Linee guida, i profili patrimoniali riguardanti il bilancio
consolidato che le Regioni adottano con i propri enti strumentali,
aziende, societa' controllate e partecipate ai sensi dell'art. 11-bis
del decreto legislativo n. 118/2011.
Cio' al fine di evitare che il diverso termine previsto per
l'adozione del bilancio consolidato (30 settembre) possa costituire
motivo ostativo all'invio delle informazioni necessarie agli
accertamenti propedeutici al giudizio di parificazione del rendiconto
regionale.