IL CONSIGLIO
Sono pervenuti all'Autorita' numerosi quesiti aventi ad oggetto
problemi applicativi ed interpretativi in relazione alle norme della
legge quadro e del regolamento generale che recano la disciplina del
responsabile del procedimento.
Il primo ordine di problemi consiste nell'individuazione dei
soggetti che sono tenuti alla nomina del responsabile unico del
procedimento. Ai sensi dell' art. 7, comma 1, della legge quadro,
detti soggetti sono quelli elencati nell'art. 2, comma 2, lettera a)
della legge stessa. Conseguentemente i soggetti di cui alle lettere
b) e c) della norma richiamata non sono tenuti a procedere alla
nomina e dunque ad applicare l'art. 7 della legge, ma devono in ogni
caso ottemperare a quanto previsto dall'art. 7, comma 6 del
regolamento: devono quindi garantire che vengano svolti i compiti
attribuiti al responsabile del procedimento dalle norme alla cui
osservanza sono tenuti.
Discende dalle considerazioni riportate che i soggetti per i quali
corre l'obbligo di procedere alla nomina del responsabile del
procedimento dovranno agire nel rispetto delle norme dettate dalla
legge e dal regolamento attuativo. Pertanto, ai sensi dell'art. 7,
comma 5 della legge, il responsabile del procedimento deve essere un
tecnico dipendente dell'amministrazione e, solo ove venga dimostrata
una carenza di organico gli potranno essere affiancati professionisti
aventi le necessarie competenze, selezionati con le forme e le
modalita' di cui al decreto legislativo n. 157/1995.
Viene richiesto se dopo l'entrata in vigore del regolamento
attuativo sia necessario procedere a nuova nomina del responsabile
del procedimento ove il soggetto gia' incaricato non soddisfi le
prescrizioni regolamentari. La disposizione di cui all'art. 232 del
regolamento prevede che siano immediatamente applicabili, anche ai
rapporti in corso di esecuzione, tutte le norme che disciplinano
l'organizzazione ed il funzionamento della stazione appaltante.
Il problema di diritto intertemporale, come anche gli aspetti
connessi al passaggio delle competenze dall'ingegnere capo al
responsabile del procedimento sono stati affrontati dall'Autorita'
con propria determinazione n. 54/2000, a cui si fa rinvio per
l'interpretazione dei problemi di disciplina transitoria.
Possono ora esaminarsi i quesiti relativi ai casi particolari in
cui il regolamento ha previsto delle eccezioni rispetto alle
prescrizioni ordinarie, per procedere all'individuazione del
responsabile del procedimento. In particolare sono state prese in
considerazione due diverse ipotesi: la prima connessa all'importo dei
lavori da affidare e la seconda al numero di abitanti dei comuni che
devono procedere ad affidamenti.
Nel caso di interventi di importo non superiore a 500.000 euro
(l'importo e' relativo alla spesa globale per realizzare l'opera) e
ove non si tratti di progetti integrali o opere di speciale
complessita' il responsabile del procedimento puo' svolgere anche le
funzioni di progettista o direttore lavori. L'ulteriore modalita' di
individuazione del responsabile del procedimento e' quella relativa
ai comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti o per appalti di
importo inferiore a 300.000 euro, sempre che non si tratti di
realizzazione di opere di speciale complessita'; in tali casi e'
consentito di attribuire al responsabile dell'ufficio tecnico o
analoga struttura, le competenze del responsabile del procedimento.
Qualora tali figure non esistano nell'ambito dell'organico della
stazione appaltante, le competenze sono attribuite al responsabile
del servizio cui attiene l'opera. (art. 7, comma 5 del regolamento
generale).
La disposizione in argomento pone come ulteriore condizione che ci
si trovi in caso di particolare necessita': su detta condizione ed in
particolare sull'individuazione delle situazioni che soddisfino la
condizione, viene richiesto all'Autorita' di fornire chiarimenti.
E' possibile ipotizzare che il caso piu' ricorrente di particolare
necessita' sara' quello in cui l'ente aggiudicatore non abbia nel
proprio organico altri tecnici con i titoli professionali richiesti
dall'art. 7, comma 4, del regolamento. Qualora il responsabile del
servizio cui attiene il lavoro da realizzare sia un soggetto che non
abbia i requisiti previsti dall'art. 7, comma 4 del regolamento, vale
a dire non sia un tecnico, ma ad esempio un amministrativo, sara'
possibile comunque che quest'ultimo ricopra l'incarico proprio in
virtu' di un'eccezione alla regola prevista dal legislatore per
consentire di dare comunque luogo a procedure di affidamento di
lavori pubblici.
Numerosi quesiti riguardano i limiti entro i quali l'incarico di
responsabile del procedimento possa essere attribuito ai geometri. La
norma che individua i requisiti che deve possedere il soggetto
prescelto per l'espletamento dell'incarico e' l'art. 7, comma 4 del
regolamento. Oltre a prevedere che il responsabile del procedimento
debba essere un tecnico, stabilisce che quest'ultimo debba essere in
possesso di titolo di studio adeguato alla natura dell'intervento da
realizzare, di abilitazione all'esercizio della professione o, se
l'abilitazione non e' prevista dalle norme vigenti, l'incarico potra'
essere affidato ad un funzionario con adeguata professionalita' e con
anzianita' in ruolo non inferiore a cinque anni.
La qualifica di geometra soddisfa la condizione imposta dalla legge
quadro che il responsabile del procedimento deve essere un tecnico.
L'adeguatezza a ricoprire l'incarico e' data dalla professionalita'
acquisita dal tecnico nel corso del tempo e, dunque, dell'esperienza
maturata.
Pertanto e' ragionevole ritenere che la competenza e le capacita'
acquisite consentano di individuare nella figura professionale del
geometra il soggetto idoneo ad essere nominato responsabile del
procedimento anche per opere che non rientrano nelle strette sue
competenze; infatti il ruolo del responsabile del procedimento
all'interno dell'iter realizzativo dell'opera pubblica e' piuttosto
quello del project manager e, quindi quello di fornire impulso al
processo anche avvalendosi di uno staff di supporto. La capacita' che
si richiede al soggetto e' organizzativa e propositiva in misura
molto maggiore di quanto non sia la capacita' meramente tecnica;
tuttavia la logica conduce a ritenere che a fronte della
realizzazione di opere particolarmente complesse, sara' opportuno che
l'incarico di responsabile del procedimento venga affidato a soggetti
in possesso di titolo di studio piu' elevato e commisurato alla
tipologia degli interventi da effettuare.
In merito alla predisposizione e pubblicazione del bando di gara
viene richiesto se il responsabile del procedimento debba essere
colui che sottoscrive gli atti di gara (in particolare il bando). La
lettura di quanto stabilito dall'art. 8, comma 1, lettera h) del
regolamento conduce a ritenere possibile che, al fine di garantire la
conformita' del bando e della lettera d'invito alle norme vigenti,
detto adempimento rientri tra le competenze del responsabile del
procedimento. La firma degli atti di gara, infatti, e' indubbiamente
un mezzo attraverso il quale il responsabile del procedimento attesta
che la procedura prescelta e le modalita' di svolgimento sono
conformi alle deliberazioni adottate dalla stazione appaltante e
soprattutto alla normativa in vigore.
Viene richiesto di conoscere chi dovra' essere il soggetto che
nell'ambito del comune sara' tenuto all'invio dei dati
all'Osservatorio. La legge quadro, art. 4, comma 17, stabilisce, in
via generale, che le amministrazioni aggiudicatrici e gli altri enti
aggiudicatori o realizzatori sono tenuti a comunicare
all'Osservatorio una serie di dati relativi agli affidamenti.
Il regolamento ha individuato, art. 8, comma 1, lettera s), nel
responsabile del procedimento colui che, relativamente agli
interventi di propria competenza, raccoglie e trasmette i dati
all'Osservatorio. L'omissione o la non veritiera trasmissione dei
dati richiesti ha come conseguenza l'irrogazione da parte
dell'Autorita' di sanzioni pecuniarie e conseguentemente e' stato
necessario individuare un soggetto da ritenere responsabile in merito
all'obbligo imposto dall' art. 8, comma 1, lettera s).
I soggetti che per legge non sono tenuti all'obbligo di nominare il
responsabile del procedimento secondo quanto previsto dall'art. 7,
comma 1, della legge n. 109/1994 e successive modificazioni e
integrazioni, dovranno, comunque inviare i dati all'Osservatorio,
incaricando della trasmissione un proprio dirigente o funzionario,
anche per singole fasi, che assumera' la responsabilita' relativa al
corretto e tempestivo invio.
Altra questione di rilievo e' relativa al momento in cui la
stazione appaltante dovra' procedere alla nomina del responsabile del
procedimento.
In proposito la disciplina regolamentare, art. 7, comma 1, sembra
risolvere il problema stabilendo che il responsabile del procedimento
venga nominato "prima della fase di predisposizione del progetto
preliminare". Essendo, ai sensi dell'art. 14, comma 6, l'approvazione
del progetto preliminare requisito indispensabile per l'inserimento
dell'intervento nell'elenco annuale, la nomina del responsabile del
procedimento e' sicuramente precedente rispetto alla formazione di
detto elenco. La legge quadro, inoltre, all'art. 7, comma 3,
stabilisce che il responsabile del procedimento deve formulare
proposte e fornire dati al fine della predisposizione del programma
triennale.
Occorre preliminarmente chiarire la natura del programma triennale.
Il legislatore ha disposto che ogni anno si redige un programma
triennale ed un elenco annuale. In realta' il programma triennale
viene redatto nel primo degli anni a partire dalla data in cui
l'obbligo e' in vigore, mentre per gli anni successivi si procede con
l'aggiornamento del piano triennale attraverso modifiche anche
notevoli. Pertanto il programma triennale e' uno strumento
programmatorio che puo' defnirsi scorrevole. Negli aggiornamenti, con
riferimento al primo anno del piano triennale viene approvato anche
l'elenco annuale e, dunque, nominato il responsabile del procedimento
che formulera' proposte per la definizione dell'aggiornamento del
piano triennale.
In sede di prima applicazione della norma sulla programmazione,
quindi nel momento in cui viene approvato il vero e proprio programma
triennale (si e' detto che negli anni successivi si procedera' con
l'aggiornamento), il responsabile del procedimento potra' formulare
le proprie proposte esclusivamente nel caso in cui, in base delle
norme dell'ordinamento che prevedevano comunque l'obbligo di nominare
un responsabile per ogni procedimento, le stazioni appaltanti abbiano
effettivamente adempiuto all'obbligo suddetto.
Viene poi chiesto di conoscere se il responsabile del procedimento
possa nominare dei sub-responsabili. La scelta operata dal
legislatore e' stata nel senso di evitare la frammentazione eccessiva
delle responsabilita': pertanto deve ritenersi che la responsabilita'
connessa all'incarico debba essere imputata ad un unico soggetto. E'
fuori dubbio che quest'ultimo possa avvalersi delle professionalita'
interne alla stazione appaltante.
Quanto alla possibilita' di richiedere all'amministrazione una
copertura assicurativa, il legislatore non ha previsto per il
responsabile del procedimento alcuna forma di garanzia, mentre ha
posto l'obbligo di dotarsi di adeguata polizza assicurativa per
coloro ai quali verranno affidati i compiti di supporto esterno.
Poiche' una siffatta previsione non e' ricompresa nella normativa
attualmente in vigore, nulla vieta che in sede di contrattazione
decentrata venga previsto di stipulare polizze assicurative a
copertura dei rischi connessi all'attivita' del responsabile del
procedimento, anche con oneri a carico dell'amministrazione
aggiudicatrice.
Vengono richiesti chiarimenti in ordine alla corretta
interpretazione dell'espressione di cui all'art. 7, comma 4 del
regolamento, laddove si prevede che quando l'abilitazione non sia
prevista dalle norme vigenti, il responsabile del procedimento e' un
funzionario con idonea professionalita' e con anzianita' di servizio
in ruolo non inferiore a cinque anni.
La previsione normativa fa riferimento alle ipotesi in cui si
tratta di effettuare interventi su beni mobili soggetti a vincoli
archeologici od artistici. Anche gli interventi su detti beni si
svolgono sulla base delle norme contenute nella legge n. 109/1994 e
successive modificazioni e integrazioni e conseguentemente sara'
necessario procedere alla nomina del responsabile unico del
procedimento per le varie fasi dell'opera da realizzare. In tali
casi, in assenza di soggetti abilitati, soccorre la disposizione
appena richiamata, che consente all'ente appaltante di nominare un
funzionario con idonea professionalita' in relazione all'intervento
da effettuare e con anzianita' di servizio non inferiore a cinque
anni.
In ordine alla possibilita' di sostituire il responsabile del
procedimento in corso di procedimento, ragioni di organizzazione
interna agli uffici, nonche' ragioni di opportunita' in ordine a
comportamenti tenuti dal soggetto incaricato, consentono la
possibilita' di operare la sostituzione in tutti quei casi in cui
l'amministrazione ne ravveda la necessita'.
Viene chiesto all'Autorita' se il responsabile del procedimento
possa espletare anche le funzioni di presidente della commissione di
gara per l'affidamento di una concessione. Nell'ambito
dell'ordinamento degli enti locali, l'art. 107 del decreto
legislativo n. 267 del 18 agosto 2000, recante il testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali, prevede che la presidenza
della commissione di gara spetti ai dirigenti. Ove il responsabile
del procedimento sia anche dirigente non si rinvengono nella
disciplina sugli appalti motivi ostativi all'espletamento
dell'incarico di presidente da parte del responsabile del
procedimento.
In merito alle modalita' di nomina del responsabile del
procedimento si pone in evidenza la questione sull'identificazione
dell'organo competente a detta nomina ed in particolare se debba
essere fatta mediante delibera di giunta; inoltre e' stato richiesto
se l'approvazione del regolamento per la ripartizione dell'incentivo
di cui all'art. 18 della legge sia un presupposto necessario per
procedere alla nomina del responsabile unico del procedimento.
L'atto di nomina deve costituire un provvedimento ad hoc, con data
certa, mentre, nel silenzio del legislatore della legge Merloni puo'
ritenersi che la competenza ad emanare l'atto stesso riguardi profili
organizzativi dell'ente; pertanto la questione potra' risolversi alla
luce delle disposizioni contenute negli ordinamenti che disciplinano
le autonomie locali e che definiscono l'ambito di competenza degli
organi delle stesse.
Quanto alla necessaria approvazione del regolamento ex art. 18
della legge quadro, non sussistono motivi per ritenere che la mancata
adozione da parte dell'ente del regolamento sia da considerare
ragione ostativa alla nomina del responsabile del procedimento.
Come gia' ricordato in precedenza, la nomina del responsabile del
procedimento deve obbligatoriamente avvenire prima della fase di
predisposizione del progetto preliminare; la disposizione di cui
all'art. 18 della legge n. 109/1994 e successive modificazioni e
integrazioni, invece, attiene alla ripartizione del fondo
incentivante previsto a favore dei soggetti individuati dalla norma
stessa. Pertanto la mancata adozione del regolamento interno sulle
modalita' di ripartizione del fondo, rileva ai soli fini della
liquidazione delle quote spettanti agli aventi diritto.
Roma, 23 febbraio 2001
Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito