L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 19 luglio 2001;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante: "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE
del 30 giugno 1997, relativa alla "Interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP)";
Vista la comunicazione della Commissione europea COM(2000) 237 del
26 aprile 2000, recante: "Unbundled Access to the local loop:
enabling the competitive provision of a full range of electronic
communication services including broadband multimedia and high speed
internet";
Vista la raccomandazione della Commissione europea 2000/417/EC del
25 maggio 2000, recante: "Commission Recommendation on Unbundled
Access to the Local Loop enabling the competitive provision of a full
range of electronic communications services including broadband
multimedia and high-speed internet";
Visto il Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio
2887/2000/EC del 5 dicembre 2000, relativo all'accesso disaggregato
alla rete locale;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante: "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante:
"Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore
delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 283
del 4 dicembre 1997;
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante:
"Disposizioni in materia di interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del
10 giugno 1998;
Visto il decreto ministeriale 8 maggio 1997, n. 197, recante:
"Regolamento di servizio concernente le norme e le condizioni di
abbonamento al servizio telefonico", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 154 del 4 luglio 1997;
Vista la delibera n. 1/CIR/98 - "Valutazione e richiesta di
modifica dell'offerta di interconnessione di riferimento di Telecom
Italia del 24 luglio 1998", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.
289 dell'11 dicembre 1998;
Vista la delibera n. 197/99 - "Determinazione degli organismi di
telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato";
Vista la delibera n. 467/00/CONS - "Disposizioni in materia di
autorizzazioni generali", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 184
dell'8 agosto 2000;
Vista la delibera n. 2/00/CIR - "Linee guida per l'implementazione
dei servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale e
disposizioni per la promozione della diffusione dei servizi
innovativi", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 73 del 28 marzo
2000;
Vista la delibera n. 4/00/CIR - "Disposizioni sulle modalita'
relative alla prestazione di Carrier Preselection (CPS) e sui
contenuti degli accordi di interconnessione", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 117 del 22 maggio 2000;
Vista la delibera n. 5/00/CIR - "Monitoraggio del processo di
implementazione dei servizi di accesso disaggregato a livello di rete
locale, portabilita' del numero e Carrier Preselection";
Vista la delibera n. 7/00/CIR - "Disposizioni sulle modalita'
relative alla prestazione di Service Provider Portability (SPP) e sui
contenuti degli accordi di interconnessione", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 185 del 9 agosto 2000;
Vista l'offerta di riferimento per i servizi di accesso
disaggregato trasmessa all'Autorita', ai sensi dell'art. 9 della
menzionata delibera n. 2/00/CIR, da Telecom Italia con nota del
12 maggio 2000;
Vista la delibera n. 13/00/CIR - "Valutazione dell'offerta di
riferimento di Telecom Italia avente ad oggetto gli aspetti tecnici e
procedurali dei servizi di accesso disaggregato a livello di rete
locale e procedure per le attivita' di predisposizione ed
attribuzione degli spazi di co-locazione", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 2000;
Vista la delibera n. 3/01/CIR - "Integrazione dell'art. 5, comma 1,
della delibera n. 2/00/CIR al fine di estendere ai soggetti titolari
di autorizzazione generale l'accesso all'offerta wholesale del
servizio di canale virtuale permanente", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 56 dell'8 marzo 2001;
Vista la delibera n. 7/01/CIR - "Differimento dei termini per
l'avvio della seconda fase del processo di implementazione
dell'accesso disaggregato alla rete locale", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 101 del 3 maggio 2001;
Vista la delibera n. 8/01/CIR - "Disposizioni relative
all'attivazione del servizio di Carrier Preselection: revisione delle
capacita' di evasione e della distribuzione delle richieste",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 134 del 12 giugno 2001;
Sentiti gli operatori licenziatari nell'ambito delle audizioni del
6 e 10 aprile, e 4 giugno 2001 e tenuto conto delle osservazioni
formulate e dei documenti presentati dagli stessi;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1. Il quadro regolamentare di riferimento.
La delibera n. 2/00/CIR definisce, in linea con la normativa
comunitaria in tema di accesso ed interconnessione e, piu'
specificamente, con i principi sanciti nelle direttive 97/33/CE e
98/10/CE, le linee guida per la fornitura dei servizi di accesso
disaggregato alla rete locale.
In particolare, l'art. 9 (commi 1, 2 e 3) della predetta delibera
pone in capo a Telecom Italia, in qualita' di operatore notificato
alla Commissione europea come "avente notevole forza di mercato" nei
mercati della telefonia fissa, dell'interconnessione e delle linee
affittate, l'obbligo di presentare un'offerta di riferimento
contenente una proposta di condizioni tecniche ed economiche
d'offerta per i servizi di accesso disaggregato indicati all'art. 4
della stessa delibera, nonche' il relativo manuale di procedura ed
una proposta di Service Level Agreement.
La medesima delibera prevede una definizione dinamica del quadro
regolamentare in materia di accesso disaggregato alla rete locale: in
primo luogo, l'art. 9, comma 8, prevede il riesame e, se del caso, la
revisione delle disposizioni in essa stessa contenute, alla luce
dell'evoluzione concorrenziale e degli sviluppi tecnologici nel
mercato dell'accesso. Inoltre, ai fini di un efficace e tempestivo
avvio dei processi di implementazione dei servizi di accesso
disaggregato, l'art. 9, comma 6, dispone la costituzione di una
struttura interna all'Autorita', appositamente dedicata alle
attivita' di monitoraggio del processo di implementazione dei servizi
di accesso disaggregato, nonche' di supporto alle fasi di
negoziazione, sperimentazione ed avvio dell'operativita' dei servizi.
Con la delibera n. 5/00/CIR dell'8 giugno 2000, l'Autorita' ha dato
seguito alle richiamate disposizioni, istituendo l'Unita' per il
monitoraggio del processo d'implementazione dei servizi di accesso
disaggregato, preselezione e portabilita' del numero.
Con specifico riferimento all'accesso disaggregato alla rete
locale, l'Unita' ha, tra l'altro, compiti di monitoraggio delle
attivita' di sperimentazione, di negoziazione e dell'avvio
dell'operativita' dei servizi, nonche' di segnalazione all'Autorita'
circa eventuali esigenze di integrazione e/o di modifica del quadro
regolamentare.
La delibera n. 13/00/CIR del 6 dicembre 2000 ha provveduto ad
integrare le linee guida definite dalla delibera n. 2/00/CIR ed ha
introdotto una specifica procedura per la gestione delle attivita' di
predisposizione e allocazione degli spazi di co-locazione.
In data 5 dicembre 2000, l'Unione europea ha emanato il Regolamento
del Parlamento europeo e del Consiglio n. 2887/2000/EC, relativo
all'accesso disaggregato alla rete locale; il Regolamento fissa
disposizioni, direttamente applicabili negli Stati membri, circa i
contenuti minimi dell'offerta di riferimento di servizi di accesso
disaggregato. Il predetto Regolamento fissa, inoltre, disposizioni
puntuali in merito alla fornitura di informazioni, alle procedure di
ordinazione e di fornitura dei servizi di accesso disaggregato, alle
condizioni di accesso ai sistemi operativi di supporto dell'operatore
notificato ed ai sistemi informativi e alle banche dati per
l'ordinazione preventiva, ai tempi di fornitura dei servizi e delle
altre risorse, alle clausole contrattuali standard.
Il Regolamento assegna, inoltre, alle Autorita' nazionali di
regolamentazione compiti di vigilanza e intervento, con l'obiettivo
di assicurare condizioni di non discriminazione, concorrenza leale,
efficienza economica e massimo vantaggio per la clientela nella
fornitura dei servizi di accesso disaggregato.
2. Le risultanze istruttorie e i profili d'intervento regolamentare.
In coerenza con il vigente quadro regolamentare, l'Autorita' ha
svolto un'attivita' istruttoria finalizzata all'analisi delle prime
fasi di operativita' del processo di implementazione dei servizi di
accesso disaggregato a livello di rete locale.
L'analisi ha riguardato preliminarmente la valutazione
dell'efficacia delle procedure e degli strumenti attivati da Telecom
Italia; cio', sotto il duplice profilo della piena coerenza di tali
procedure con le linee guida identificate dalle delibere n. 2/00/CIR
e n. 13/00/CIR e dell'eventuale esigenza di introdurre correttivi,
ovvero integrazioni a dette linee guida, sulla base dell'esperienza
maturata e delle evidenze emerse nell'ambito delle prime attivita'
applicative.
In tema di procedure, nell'ambito delle attivita' istruttorie,
Telecom Italia ha riconosciuto la legittimita' e la praticabilita'
operativa di alcune richieste di miglioramento proposte dagli
operatori, impegnandosi ad apportare i conseguenti necessari
correttivi; in particolare, gli impegni di Telecom Italia hanno
riguardato gli aspetti relativi alla definizione di una nuova
piattaforma per la gestione degli ordinativi, pienamente allineata ai
requisiti della delibera n. 13/00/CIR; al miglioramento delle
modalita' di assistenza agli operatori; alla fornitura di indicazioni
dettagliate ed aggiornate in merito alle varie causali di rifiuto
degli ordinativi; alla sincronizzazione nella fornitura di servizi di
accesso disaggregato e di portabilita' del numero; alla definizione
di procedure per l'annullamento di ordinativi introdotti nel sistema
di gestione, ma non ancora lavorati.
In relazione ad ulteriori aspetti critici di natura procedurale,
gli esiti della sperimentazione e della prima fase di operativita'
dei servizi di accesso disaggregato a livello di rete locale, hanno
peraltro messo in luce la necessita' di apportare alcuni
miglioramenti al processo di gestione delle richieste di siti di
co-locazione e di fornitura dei servizi di accesso disaggregato. Gli
aspetti procedurali rivestono, infatti, un ruolo fondamentale per
assicurare una corretta ed efficace implementazione dell'accesso
disaggregato a livello di rete locale.
Nell'ambito dell'istruttoria e' stato, altresi', preso in esame il
contratto standard proposto da Telecom Italia agli operatori.
L'analisi ha evidenziato alcune clausole contrattuali non pienamente
coerenti con le vigenti disposizioni, rispetto alle quali peraltro il
vigente quadro regolamentare risulta sufficientemente dettagliato.
Oltre alla verifica dell'adeguatezza delle procedure e del
contratto standard, un'attenta analisi delle prime fasi di
implementazione si e' resa necessaria al fine di valutare
l'opportunita' di ulteriori interventi di natura regolamentare, atti
ad assicurare la massima diffusione, in tempi rapidi, dei servizi di
accesso disaggregato e a garantirne le migliori condizioni di
utilizzo da parte degli operatori.
Sulla base delle risultanze istruttorie sopra sintetizzate, il
presente provvedimento dispone una integrazione del vigente quadro
regolamentare in ordine a due profili:
a) integrazione alle linee guida procedurali recate dalle
delibere n. 2/00/CIR e n. 13/00/CIR;
b) disciplina di tematiche di natura regolamentare emerse nel
corso delle prime attivita' applicative delle predette delibere.
L'Autorita', alla luce delle risultanze istruttorie ed, in
particolare, degli esiti della fase di avvio della negoziazione e
delle conseguenti attivita' di implementazione dei servizi di accesso
disaggregato, ritiene inoltre opportuno che le attivita' dell'Unita'
per il monitoraggio siano prorogate fino al 31 dicembre 2001.
3. Linee guida procedurali.
L'Autorita' ritiene fondamentale un intervento sui seguenti
aspetti:
a) attivazione del servizio di portabilita' del numero nel caso
di numerazioni secondarie di accessi ISDN: allo stato attuale il
servizio di multinumero fornito da Telecom Italia nell'ambito
dell'offerta di servizi ISDN viene trattato alla stregua di un
servizio supplementare ed, in quanto tale, viene a cessare
automaticamente con la richiesta di accesso disaggregato da parte di
un operatore, in relazione allo specifico cliente gia' titolare di un
contratto ISDN. L'Autorita' ritiene che la mancata attivazione di
numerazioni secondarie ISDN sia in contrasto con gli obblighi, posti
in capo a Telecom Italia, di fornitura della completa portabilita'
dei numeri e di sincronizzazione delle richieste di accesso
disaggregato e portabilita' del numero relative al singolo cliente.
D'altro canto, non costituisce ostacolo alla portabilita' delle
numerazioni secondarie l'inquadramento dell'offerta di Telecom Italia
come servizio supplementare al servizio ISDN; l'oggetto della
richiesta da parte dell'operatore e del cliente e', infatti,
esclusivamente riferito alla prestazione di Number Portability, non
gia' al servizio supplementare di accesso multinumero di Telecom
Italia.
Sotto il profilo delle procedure, si ritiene, altresi',
indispensabile che le richieste di portabilita' dei numeri siano
gestite mediante procedure automatiche; una eventuale elaborazione
manuale di tali richieste rischia, infatti, di compromettere il
rispetto delle previste esigenze di sincronizzazione e delle
tempistiche di fornitura, a danno del cliente finale;
b) attivazione e disattivazione indipendenti di servizi di
accesso disaggregato e Number Portability: allo stato attuale, un
ordine di cessazione del servizio di Number Portability provoca la
contestuale cessazione dell'eventuale servizio di accesso
disaggregato che fosse stato richiesto congiuntamente alla predetta
portabilita'. L'Autorita' rileva che la fornitura dei due servizi in
questione, ancorche' sincronizzata (per evidenti ragioni di utilita'
del cliente finale), debba comunque preservare la piena autonomia
degli stessi e debba, quindi, garantire anche modalita' di
attivazione e disattivazione tra loro indipendenti, per i casi in cui
essa risulti nell'interesse del cliente finale;
c) sincronizzazione fra piu' ordinativi relativi ad uno stesso
cliente: allo stato la possibilita' di sincronizzare la richiesta di
piu' ordinativi di lavoro relativi allo stesso cliente non risulta
implementata. Una lavorazione congiunta degli ordinativi inviati lo
stesso giorno consentirebbe, fatti salvi i casi di specifiche
anomalie, la sincronizzazione a livello giornaliero di piu'
ordinativi della stessa tipologia relativi ad uno stesso cliente.
L'Autorita' ritiene, peraltro, che tale soluzione non risulti
pienamente efficace ai fini della sincronizzazione degli ordinativi
riferiti ad un unico cliente, in quanto non basata su un sistema di
collegamento automatico tra detti ordinativi e ritiene, pertanto,
opportuna la predisposizione, in relazione a tale fattispecie, di un
modulo e di un conseguente flusso procedurale unico relativo a piu'
ordinativi di uno stesso cliente;
d) cambio di destinazione d'uso di un doppino: ad oggi non e'
prevista alcuna procedura per consentire, con un singolo ordine, la
modifica della destinazione d'uso di un doppino (tipicamente: da POTS
a ADSL e viceversa); si rende, quindi, necessario l'invio di due
richieste separate, una di cessazione relativa ad una determinata
destinazione d'uso, l'altra di attivazione di un'altra destinazione
d'uso. L'Autorita' ritiene che tale limitazione comporti costi
aggiuntivi ed ingiustificati per l'operatore, nonche' rischi di
interruzioni del servizio per il cliente finale.
In termini generali, e' emerso, nel corso dell'attivita'
istruttoria, l'interesse degli operatori a discutere i temi connessi
all'operativita' delle procedure di gestione automatizzata degli
ordinativi relativi ai servizi di accesso disaggregato, Carrier
Preselection e Number Portability (ivi comprese le specifiche
funzionali per la piattaforma di gestione degli ordinativi e
l'interfaccia tra operatori e Telecom Italia), nell'ambito di un
tavolo tecnico appositamente costituito; tale attivita' dovrebbe
consentire una definizione congiunta delle modalita' di corretta
implementazione delle linee guida procedurali fissate dall'Autorita'.
In particolare, l'utilita' di una trattazione congiunta dei servizi
in parola si impone in ragione delle notevoli similitudini tra detti
servizi per quanto riguarda le relazioni comunicazionali fra i
soggetti coinvolti. La definizione di un'unica piattaforma di
gestione degli ordinativi costituirebbe un utile elemento di
razionalizzazione e di guadagno di efficienza e, ad avviso
dell'Autorita', merita di essere perseguita. L'Autorita' condivide
pertanto la proposta di costituzione di un tavolo tecnico, che veda
coinvolti gli operatori e Telecom Italia, con il mandato di definire,
in tempi brevi, le funzionalita' della piattaforma unificata di
gestione degli ordinativi di accesso disaggregato, Carrier
Preselection e Number Portability, in coerenza con le linee guida
contenute nel presente provvedimento.
L'implementazione delle specifiche funzionali definite a cura del
tavolo tecnico potra' essere effettuata mediante releases successive,
secondo tempistiche di disponibilita' definite nell'ambito del tavolo
tecnico stesso. Ciascun operatore provvedera' ad implementare le
funzionalita' della piattaforma di rispettiva competenza.
4. Aspetti regolamentari.
Le prime fasi del processo d'implementazione dei servizi di accesso
disaggregato hanno messo in luce l'opportunita' di apportare
correttivi e integrazioni al quadro regolamentare definito dai
precedenti provvedimenti.
Come gia' evidenziato, l'esigenza di un costante e tempestivo
aggiornamento del contesto regolamentare di riferimento
all'evoluzione delle condizioni del mercato costituisce una
caratteristica della disciplina dell'accesso disaggregato ed e', tra
l'altro, gia' stata formalmente preventivata da parte dell'Autorita'
nell'ambito delle delibere n. 2/00/CIR, n. 5/00/CIR e n. 13/00/CIR.
In particolare, l'istruttoria ha messo in evidenza i sottoelencati
aspetti:
a) capacita' di evasione degli ordini di accesso disaggregato:
nell'ambito dell'attivita' istruttoria, gli operatori hanno
manifestato la necessita' di poter conoscere preventivamente il
numero minimo di ordinativi giornalieri di accesso disaggregato
attivabili da parte di Telecom Italia, nonche' il numero minimo di
ordinativi di prestazioni di Number Portability associate.
La questione e' analoga a quella gia' affrontata in occasione della
introduzione delle prestazioni di Carrier Preselection e Number
Portability; l'obiettivo e' quello di consentire, da un lato, agli
operatori una adeguata pianificazione delle rispettive attivita'
commerciali, dall'altro, di imporre a Telecom Italia la
organizzazione di attivita' e processi in grado di evadere un numero
di ordinativi effettivamente congruo per la diffusione del servizio
in questione.
Nel caso di richiesta di servizi di accesso disaggregato, la
questione appare, peraltro, tanto piu' delicata, in quanto eventuali
limitazioni della capacita' di evasione degli ordinativi da parte di
Telecom Italia sono particolarmente penalizzanti per gli operatori,
in considerazione degli ingentissimi investimenti iniziali e costi
ricorrenti sostenuti dagli operatori stessi per il servizio di
co-locazione.
Il vigente quadro regolamentare prevede gia' alcune linee guida, di
particolare interesse ai fini di una loro applicazione analogica.
Si richiama in particolare l'art. 1, comma 1, della delibera n.
7/00/CIR, che prevede un obbligo in capo agli operatori di adeguare
la capacita' di evasione degli ordinativi della prestazione di
Service Provider Portability (SPP), sulla base delle esigenze del
mercato, nonche' di comunicare all'Autorita' il numero minimo
giornaliero di evasione degli ordini (numero minimo fissato da
Telecom Italia, in adempimento a tale disposizione, in 1.100
ordinativi per giorno lavorativo).
Il successivo art. 1, comma 3, della citata delibera n. 7/00/CIR,
riserva all'Autorita' la possibilita' di riconsiderare la congruita'
della capacita' di evasione dichiarata dagli operatori alla luce
dell'evoluzione della domanda e delle condizioni di mercato.
In relazione alle richieste di servizi di accesso disaggregato,
l'Autorita' ha, in primo luogo, considerato l'ipotesi che la
previsione di un obbligo di adeguamento della capacita' di evasione
degli ordinativi da parte di Telecom Italia alle esigenze del
mercato, supportato da puntuali e stringenti obblighi di Service
Level Agreement e da adeguate penali (secondo quanto gia' definito
nell'ambito della delibera n. 13/00/CIR), potesse efficacemente
ovviare alla puntuale fissazione di un livello minimo di ordinativi e
potesse costituire un incentivo strutturale all'adeguamento delle
capacita' di lavorazione di Telecom Italia alle effettive esigenze
del mercato. Occorre, tuttavia, tenere presente che il meccanismo
delle penali (ancorche' opportunamente definite al fine di ristorare
l'operatore per il danno subito dalla mancata attivazione
dell'ordinativo relativo ad un singolo cliente) risulta di fatto
inefficace soprattutto nella fase di prima implementazione dei
servizi di accesso disaggregato. Infatti, in tale fase, gli operatori
si accreditano come fornitori di soluzioni efficienti nei confronti
della clientela finale e, pertanto, debbono poter fare affidamento su
un numero certo di ordinativi attivabili per poter pianificare le
proprie attivita'.
Sulla base di tali considerazioni e dando anche seguito alle
esplicite richieste degli operatori di definire un livello minimo di
capacita' di evasione delle richieste di accesso disaggregato (e di
eventuale Number Portability), l'Autorita' ha proceduto quindi ad
effettuare un'analisi basata su una valutazione della domanda
potenziale dei servizi di accesso disaggregato nella prima fase
d'implementazione.
I siti selezionati nell'ambito della prima e seconda fase della
procedura di assegnazione degli spazi di colocazione, ai sensi della
delibera n. 13/00/CIR, forniscono un copertura potenziale di circa 14
milioni di linee attive, pari a circa il 50% del totale delle linee
attive fornite da Telecom Italia. Se si considera come mercato
potenziale per i nuovi operatori almeno il 15% di tale utenza, si
arriva ad un potenziale di circa 2.100.000 di clientela per il primo
anno, equivalente a circa 10.000 ordinativi giornalieri per
duecentoventi giorni lavorativi.
A valori sostanzialmente analoghi si perviene, per altra via,
effettuando delle stime conservative sulla base della capacita' dei
moduli richiesti e resi disponibili agli operatori nell'ambito delle
due fasi della procedura sopra richiamata.
Appare in ogni caso opportuno prevedere una puntuale e tempestiva
verifica circa l'andamento delle richieste di accesso disaggregato da
parte degli operatori nell'ambito della fase di avvio
dell'implementazione dei servizi di accesso disaggregato, al fine di
provvedere eventualmente ad una rimodulazione della capacita' di
evasione da parte di Telecom Italia dei predetti ordinativi alle
effettive esigenze del mercato.
Sempre sul tema del numero minimo di ordinativi giornalieri, un
aspetto parimenti rilevante e' costituito dalla necessita' di
definire una differenziazione del trattamento degli ordinativi di
Number Portability, a seconda che la richiesta di detto servizio sia
associata, o meno, ad una richiesta di accesso disaggregato.
Al riguardo, si rileva in primo luogo che la richiesta di Number
Portability deve necessariamente seguire le medesime procedure e
modalita' di fornitura dell'accesso disaggregato cui e' associata,
sia in termini di flussi procedurali per la gestione degli
ordinativi, sia per quanto concerne il Service Level Agreement
relativo.
Appare, inoltre, indispensabile che il valore minimo di capacita'
di evasione sia differenziato in relazione alle due fattispecie; e',
infatti, evidente che il numero di 1.100 ordinativi, se puo' essere
considerato adeguato con riferimento alle richieste di portabilita'
del numero non associate all'accesso disaggregato alla rete locale
(anche in considerazione dell'assenza di significative infrastrutture
di accesso alternative), appare estremamente limitato in un contesto
di piena operativita' dell'accesso disaggregato. Pertanto, in
relazione alle richieste di Number Portability associate a richieste
di servizi di accesso disaggregato, il valore minimo di capacita' di
evasione definito per i servizi di accesso disaggregato deve
intendersi come riferito anche alla capacita' di evasione di
richieste di Number Portability ad essi associate;
b) informazioni in merito ai tempi previsti per l'allestimento di
spazi di co-locazione nei singoli siti: l'esperienza maturata
nell'ambito della prima fase del processo di implementazione ha
segnalato l'esigenza di una puntuale e periodica informativa agli
operatori sullo stato di avanzamento dei lavori di allestimento degli
spazi di co-locazione.
E' evidente, infatti, che, fermo restando il tempo massimo dei
novanta giorni previsto dalla delibera n. 13/00/CIR per la
predisposizione dei siti, gli operatori hanno uno specifico interesse
a conoscere il calendario previsto per la consegna dei siti, nonche'
eventuali ritardi, ai fini della pianificazione delle proprie
attivita'. E', pertanto, opportuna l'integrazione dell'attuale
disciplina con la previsione di specifici obblighi di informativa su
tale aspetto. Nel corso delle attivita' istruttorie, Telecom Italia
si e' dichiarata disponibile a produrre un report mensile di
dettaglio ed ha concretamente fornito indicazioni in merito allo
stato di avanzamento dei lavori in relazione ai siti oggetto della
prima fase. Le informazioni contenute in tale report non sono
risultate peraltro sufficientemente dettagliate; esse non includono,
ad esempio, l'effettiva data di inizio lavori, ne' indicazioni in
merito alla prevista data di conclusione degli stessi.
L'Autorita' ritiene, inoltre, che debbano essere fornite
indicazioni in merito ad eventuali problemi connessi ad esigenze di
permessi, concessioni edilizie ed altri strumenti autorizzatori, con
la relativa indicazione della data di inoltro della richiesta da
parte di Telecom Italia alle amministrazioni competenti;
c) disciplina dell'offerta wholesale di servizi di accesso
disaggregato: nell'ambito delle analisi dell'Unita' per il
monitoraggio, anche sulla scorta delle segnalazioni pervenute da
parte di alcuni operatori, sono stati presi in considerazione gli
aspetti tecnici, economici e regolamentari connessi alla possibilita'
per gli operatori di formulare offerte, in modalita' wholesale dei
servizi di accesso disaggregato acquistati da Telecom Italia, ad
altri operatori licenziatari, ovvero ad operatori autorizzati alla
fornitura di servizi x-DSL.
L'analisi ha preso in considerazione diverse ipotesi di offerta
wholesale in particolare:
a) offerta di servizi ad operatori licenziatari i quali non
abbiano in essere un contratto per l'accesso ai servizi di accesso
disaggregato di Telecom Italia;
b) offerta di servizi ad operatori licenziatari i quali, pur
avendo un contratto per l'accesso disaggregato con Telecom Italia,
non abbiano (per mancanza di spazi, ovvero per autonoma decisione
imprenditoriale) disponibilita' di spazi in co-locazione presso uno o
piu' determinati siti;
c) offerta di servizi ad operatori titolari di autorizzazione
generale per la fornitura di servizi di trasmissione dati e di
servizi di tipo Internet.
In tutti e tre i casi sopra descritti, la fattispecie presa in
esame contempla la fornitura ad un altro operatore (OLO o ISP), da
parte dell'operatore titolare di un contratto di accesso
disaggregato, di un servizio intermedio di accesso al singolo cliente
finale; in altri termini, l'accesso al cliente finale viene
realizzato integralmente mediante infrastrutture dell'operatore che
fornisce il servizio intermedio (in quanto proprietarie, ovvero
acquisite da Telecom Italia nell'ambito del predetto contratto).
Non sono invece state prese in considerazione, in quanto
concettualmente eterogenee (sotto diversi profili: della natura
contrattuale, delle soluzioni tecniche e degli impatti di mercato)
soluzioni di mera rivendita ad altri operatori di singoli servizi di
accesso disaggregato in senso proprio (ovvero di servizi accessori o
di co-locazione), tali da realizzare un accesso al cliente finale
realizzato tramite risorse impiantistiche di piu' operatori.
Fatta tale precisazione, da un punto di vista regolamentare, non si
ravvisano, a livello nazionale e comunitario, particolari ostacoli
alla introduzione di una specifica fattispecie di offerta wholesale
di servizi di accesso disaggregato.
Tale fattispecie, ancorche' non espressamente definita dalla
delibera n. 2/00/CIR, appare infatti coerente con i principi definiti
e gli obiettivi sottesi alle disposizioni della delibera stessa.
L'assenza di una puntuale disciplina dell'ipotesi di offerta
wholesale nella citata delibera n. 2/00/CIR comporta, peraltro, che i
rapporti contrattuali descritti nelle linee guida procedurali e
contrattuali siano esclusivamente basati su due operatori
(l'operatore e Telecom Italia), nell'assunto che l'operatore
richiedente il servizio di accesso disaggregato a Telecom Italia sia
il medesimo che sottoscrive il contratto con il cliente finale.
L'introduzione di un terzo operatore nella catena commerciale
implica, pertanto, un riallineamento delle disposizioni procedurali.
Cio' premesso in termini di praticabilita' regolamentare, l'analisi
ha messo in luce numerosi elementi a favore di una introduzione di
forme di offerta wholesale dei servizi di accesso disaggregato.
In primo luogo, essa mette a disposizione degli operatori una
interessante alternativa per la realizzazione di soluzioni
concorrenziali nel mercato dell'accesso verso la clientela finale; e'
infatti evidente che i forti investimenti iniziali necessari per
accedere all'offerta di servizi di accesso disaggregato possono
indurre alcuni operatori a desistere dal prendere in considerazione
un loro impegno nel mercato dell'accesso, soprattutto in
considerazione della forte incertezza dei tempi di rientro di tali
investimenti.
La possibilita' di ottenere servizi di accesso alla clientela
finale da un altro operatore a condizioni wholesale, senza dover
affrontare gli elevati investimenti iniziali, puo' quindi risultare
utile a tali operatori.
D'altro canto, appare utile consentire agli operatori che hanno
invece deciso di acquistare servizi di accesso disaggregato da
Telecom Italia e, quindi, di affrontare gli ingenti investimenti
iniziali (per poi procedere, in prospettiva, ad una progressiva
capillarizzazione delle proprie infrastrutture), di poter rivendere
le soluzioni di accesso a loro disposizione ed ottimizzare cosi' tali
investimenti.
L'introduzione di soluzioni wholesale, d'altra parte, sembra utile
a produrre benefici piu' generali e di sistema, non esclusivamente
riferiti agli operatori interessati, in quanto consente di perseguire
obiettivi di massimizzazione dell'utilizzo degli spazi di
co-locazione, di ampliamento del numero, della gamma e della
capillarita' territoriale delle offerte alternative, nonche' di
ottimizzazione degli investimenti e riduzione delle barriere
all'entrata nel mercato dell'accesso.
L'attivita' istruttoria ha preso anche in considerazione
l'esperienza maturata nei principali Paesi europei che hanno gia'
avviato l'implementazione di soluzioni di accesso disaggregato. In
questo senso, l'Autorita' ha riscontrato che, nella maggior parte dei
casi, la fattispecie dell'offerta wholesale e' contemplata e che,
anzi, per alcuni operatori, essa e' considerata una soluzione di
business particolarmente attraente. Un forte interesse per la
possibilita' di fornire o acquistare servizi wholesale e' stato
registrato anche da parte degli operatori presenti in Italia.
Sotto un profilo contrattuale-gestionale, l'introduzione della
possibilita' di un'offerta wholesale pone l'esigenza di definire i
rapporti tra gli operatori coinvolti nel processo di fornitura dei
servizi all'utente finale: Telecom Italia, l'operatore titolare del
contratto con il cliente finale e l'operatore che ha un contratto di
accesso disaggregato con Telecom Italia e che fornisce il servizio
intermedio. Ad esempio, nel caso specifico di presentazione di una
richiesta congiunta di accesso disaggregato e Number Portability,
l'operatore che richiede l'accesso disaggregato dovra' indicare,
nell'ordinativo inviato a Telecom Italia, come operatore Recipient
l'operatore titolare del contratto con il cliente finale (il quale, a
sua volta, dovra' essere titolare di un contratto, di Number
Portability con Telecom Italia).
Un altro specifico aspetto, approfondito nell'ambito dell'attivita'
istruttoria, riguarda il novero dei soggetti titolati ad accedere
all'offerta wholesale. Destinatari naturali di tale offerta sono da
considerare gli operatori titolari di licenza individuale; tali
operatori, designati come destinatari dell'offerta dei servizi di
accesso disaggregato ai sensi dell'art. 3 della delibera n. 2/00/CIR,
debbono, infatti, essere messi in condizione di poter optare per
l'acquisto wholesale di detti servizi.
Occorre, d'altro canto, considerare che il profilo di utilizzo dei
servizi di accesso disaggregato, ai fini della fornitura di servizi
finali, e' piuttosto articolato e non riguarda esclusivamente servizi
di telefonia vocale, ma anche servizi innovativi di accesso a larga
banda, tramite l'applicazione al tradizionale doppino in rame delle
tecnologie della famiglia x-DSL.
Al riguardo, e' il caso di rilevare che l'utilizzo finalizzato ad
applicazioni x-DSL e', ad oggi, il profilo applicativo prevalente per
i servizi di accesso disaggregato; cio' emerge, non soltanto
dall'analisi dei comportamenti del mondo dell'impresa (in ragione di
valutazioni strategico-commerciali), ma anche, e soprattutto, in base
alle posizioni espresse da parte delle istituzioni e dei regolatori
internazionali, che individuano nella promozione dei servizi di
accesso disaggregato un volano per la diffusione di servizi
innovativi a larga banda.
In tal senso, si esprime chiaramente il Regolamento dell'Unione
europea del dicembre 2000; l'Autorita' stessa, d'altro canto, si e'
gia' attivata in tal senso, con la delibera n. 3/01/CIR, estendendo
agli Internet Service Providers la possibilita' di accedere
all'offerta wholesale del servizio di canale virtuale permanente di
Telecom Italia.
Appare, pertanto, opportuno consentire che all'offerta wholesale di
servizi di accesso disaggregato accedano anche gli operatori titolari
di autorizzazione alla fornitura di servizi di tipo Internet, nei
limiti d'utilizzo delle relative funzionalita' derivanti dal relativo
titolo autorizzatorio;
d) cessione del contratto di co-locazione: la fase di avvio del
processo d'implementazione dei servizi di accesso disaggregato ha
evidenziato alcuni elementi di rigidita' rispetto alle esigenze di
massima flessibilita' procedurale connesse all'avvio di un segmento
di mercato assolutamente innovativo come quello delle infrastrutture
d'accesso. In particolare, come sopra ricordato, appare
indispensabile che gli operatori abbiano la massima flessibilita'
nella valutazione delle rispettive prospettive di business.
E' parimenti utile evitare, non solo nell'interesse dei singoli
operatori, bensi' dell'intero mercato dei servizi di accesso
disaggregato, che alcune risorse scarse rimangano inutilizzate,
invece di esser reintrodotte tempestivamente nel circuito produttivo,
a beneficio degli operatori interessati ad un loro utilizzo ed, in
ultima analisi, della clientela finale.
In tal senso, uno strumento utile appare l'istituto della cessione
da parte di un operatore del proprio contratto di co-locazione ad un
altro operatore; tale soluzione appare particolarmente proficua in
tutti i casi in cui un operatore, dopo aver richiesto determinati
spazi di co-locazione da Telecom Italia, decida successivamente di
non utilizzare tali spazi per ragioni di natura tecnica (ad esempio,
nel caso in cui il meccanismo di assegnazione degli spazi si sia
risolto in un'allocazione non ottimale nel sito di centrale), ovvero
per sopravvenute valutazioni di ordine strategico-commerciale.
E', dunque, opportuno che l'operatore abbia la possibilita' di
trasferire ad altro operatore lo spazio allocato, a fronte del
subentro da parte di quest'ultimo nelle posizioni giuridiche attive e
passive nei confronti di Telecom Italia scaturenti dal predetto
contratto.
Il subentro negli spazi di co-locazione contribuisce ad ottimizzare
l'utilizzo degli spazi a disposizione, nonche' a rendere piu'
efficiente il processo ed a diminuire i costi di uscita per alcuni
operatori.
Le modalita' operative e gestionali degli accordi di cessione,
oltre a dover essere definite nel pieno rispetto delle disposizioni
generali previste dal codice civile (in particolare, all'art. 1406 e
seguenti) per l'istituto della cessione del contratto, debbono,
inoltre, salvaguardare le esigenze fondamentali di sicurezza ed
integrita' delle infrastrutture di rete (nel caso di specie, della
funzionalita' delle centrali di Telecom Italia), nonche' assicurare
la continuita' dei rapporti contrattuali in essere con Telecom Italia
in merito alla fornitura dei servizi di co-locazione. La cessione del
contratto di co-locazione deve avvenire senza alcuna interruzione
nella corresponsione di quanto dovuto a Telecom Italia;
e) procedure per la verifica dei costi di co-locazione e della
disponibilita' dei siti: le prime attivita' di implementazione del
servizio di co-locazione hanno evidenziato l'esigenza degli operatori
di un maggiore dettaglio delle informazioni fornite da Telecom
Italia, sia in merito ai casi di indisponibilita' di spazi di
co-locazione presso le proprie centrali, sia in merito alle offerte
commerciali elaborate in relazione agli spazi disponibili.
In tal senso, le delibere n. 2/00/CIR e n. 13/00/CIR gia' prevedono
alcune indicazioni di carattere generale atte a fornire agli
operatori evidenza dettagliata degli studi di fattibilita' effettuati
da Telecom Italia, sia in relazione alla disponibilita' di spazi, sia
in relazione ai preventivi economici.
In particolare, l'art. 2, comma 2, della delibera 13/00/CIR,
dispone che "In caso di indisponibilita' degli spazi di co-locazione
di tipo fisico, di cui all'allegato A della delibera 2/00/CIR, lo
studio di fattibilita' per gli spazi di co-locazione deve contenere
adeguata e documentata motivazione delle ragioni di tale
indisponibilita', nonche' fornire indicazioni di fattibilita'
relative a tutte le ulteriori tipologie di co-locazione previste
dalla delibera 2/00/CIR.".
Il successivo comma 3 prosegue "in caso di esito positivo dello
studio di fattibilita', Telecom Italia e' tenuta a fornire
all'operatore il preventivo economico per l'allestimento degli spazi
di co-locazione, corredato di un elenco dettagliato delle opere da
eseguire.".
Il comma 4 prevede che "Telecom Italia e' tenuta a fornire, su
richiesta dell'Autorita' o degli operatori, dettagliata evidenza
delle procedure adottate per l'aggiudicazione degli appalti a
soggetti terzi per l'esecuzione dei lavori, nonche' delle proposte
pervenute dai diversi fornitori.".
Puntuali strumenti di controllo diretto da parte degli operatori
interessati circa le condizioni tecniche ed economiche di fornitura
degli spazi di co-locazione da parte dell'operatore notificato (ad
esempio, la facolta' di effettuare sopralluoghi nei siti) sono
inoltre previsti dal Regolamento del Parlamento europeo e del
Consiglio in materia di accesso disaggregato.
Gli studi di fattibilita' forniti da Telecom Italia, nell'ambito
della prima fase del processo di implementazione dell'accesso
disaggregato alla rete locale, non hanno fornito informazioni di
dettaglio relative alle singole voci di costo tali da permettere agli
operatori di valutare la congruita' dei preventivi forniti; d'altro
canto, con riferimento ai siti per i quali Telecom Italia ha
dichiarato l'indisponibilita' di spazi di co-locazione, non e' stata
fornita, ne' all'Autorita', ne' agli operatori, adeguata e
documentata motivazione delle ragioni di tale indisponibilita'.
L'Autorita' ritiene opportuna la introduzione di strumenti che
consentano agli operatori di poter acquisire informazioni di
dettaglio in ordine agli aspetti sopra richiamati, in particolare ai
costi di co-locazione connessi ai siti ed ai relativi lavori di
allestimento.
In tale ottica si ritiene opportuno che Telecom Italia fornisca
agli operatori adeguata giustificazione dell'indisponibilita' di un
sito e metta a disposizione degli stessi ogni informazione ed
elemento utile alla verifica di tale indisponibilita' (esempio,
l'esibizione della planimetria del sito; informazioni relative agli
utilizzi attuali e pianificati del sito; esibizione del contratto di
locazione, in caso di vincoli ad esso connessi), ovvero adeguate e
dettagliate informazioni circa i lavori da eseguire.
Gli operatori hanno, inoltre, la facolta' di richiedere a Telecom
Italia di effettuare sopralluoghi, direttamente o tramite un soggetto
terzo incaricato; ferma restando la facolta' di adire l'Autorita' ai
fini della risoluzione di eventuali controversie fondate sulla
mancata condivisione delle motivazioni fornite da Telecom Italia.
Appare in ogni caso necessario che l'esercizio di tali facolta' di
verifica e richiesta di chiarimenti di dettaglio da parte degli
operatori avvenga in tempi certi e rapidi, in modo tale da non
risolversi in rallentamento delle attivita' di allestimento dei siti,
con un evidente danno in capo ad altri operatori interessati.
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed
il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Linee guida procedurali per la gestione degli ordinativi per servizi
di accesso disaggregato alla rete locale
1. Le procedure per la gestione degli ordinativi per la fornitura
di servizi di accesso disaggregato alla rete locale devono risultare
atte ad assicurare almeno:
a) la fornitura di Number Portability anche in relazione alle
numerazioni secondarie associate ai servizi ISDN di Telecom Italia;
b) la possibilita' di richiedere separatamente la disattivazione
della prestazione di Number Portability o dei servizi di accesso
disaggregato, ancorche' precedentemente richiesti in modalita'
congiunta e relativi al medesimo cliente;
c) adeguati meccanismi per la sincronizzazione fra piu'
ordinativi di lavoro relativi al medesimo cliente, nel caso di utenza
multilinea e/o multinumero, per il servizio di accesso disaggregato e
per le eventuali richieste di Number Portability;
d) la possibilita', su richiesta del cliente, di variazione della
destinazione d'uso di un servizio di accesso disaggregato, senza
necessita' di cessazione del servizio di accesso disaggregato
esistente e dell'eventuale prestazione di Number Portability
associata.