L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella riunione della commissione per le infrastrutture e le reti
del 7 agosto 2001;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo", in particolare,
l'art. 1, comma 6, lettera a), numeri 7 ed 8, e l'art. 5;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE
del 30 giugno 1997, relativa alla "Interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP)";
Vista la raccomandazione della Commissione europea 98/195/CE
dell'8 gennaio 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato
delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 - fissazione dei
prezzi di interconnessione)" ed i successivi aggiornamenti;
Vista la raccomandazione della Commissione europea 98/322/CE
dell'8 aprile 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato
delle telecomunicazioni liberalizzato (parte 2 - separazione
contabile e contabilita' dei costi)" ed i successivi aggiornamenti;
Vista la raccomandazione della Commissione C(1999) 3863 del
24 novembre 1999, concernente "Fissazione dei prezzi
d'interconnessione per le linee affittate in un mercato delle
telecomunicazioni liberalizzato";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante "Regolamento per l'attuazione di direttive
comunitarie nel settore delle telecomunicazioni";
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante
"Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore
delle telecomunicazioni", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 283
del 4 dicembre 1997;
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10 giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 1/CIR/98, concernente "Valutazione e
richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione di riferimento
di Telecom Italia del 24 luglio 1998", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 289 dell'11 dicembre 1998;
Vista la propria delibera n. 1/CIR/99, concernente "Disciplina
della numerazione nel settore delle telecomunicazioni", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 193 del 18 agosto 1999, e successive
modifiche;
Vista la propria delibera n. 197/99, relativa alla "Determinazione
degli organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di
mercato";
Vista la propria delibera n. 3/CIR/99, recante "Regole per la
fornitura della Carrier Selection Equal Access in modalita' di
preselezione (Carrier Preselection)", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 303 del 28 dicembre 1999;
Vista la propria delibera n. 4/CIR/99 del 7 dicembre 1999, recante
"Regole per la fornitura della portabilita' del numero tra operatori
(Service Provider Portability)", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 303 del 28 dicembre 1999;
Vista la propria delibera n. 1/00/CIR, recante "Valutazione e
richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione di riferimento
di Telecom Italia del luglio 1999", pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 45 del 24 febbraio 2000;
Vista la propria delibera n. 3/00/CIR, recante "Disposizioni
relative all'appendice all'offerta di interconnessione di riferimento
1999 di Telecom Italia. Servizi di interconnessione finalizzati
all'offerta delle prestazioni di Carrier Preselection e di Service
Provider Portability";
Vista la propria delibera n. 4/00/CIR, recante "Disposizioni sulle
modalita' relative alla prestazione di Carrier Preselection (CPS) e
sui contenuti degli accordi di interconnessione", pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 117 del 22 maggio 2000;
Vista la propria delibera n. 5/00/CIR, recante "Monitoraggio del
processo di implementazione dei servizi di accesso disaggregato a
livello di rete locale, portabilita' del numero e Carrier
Preselection";
Vista la propria delibera n. 6/00/CIR, recante "Piano di
numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina
attuativa", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 169 del 21 luglio
2000;
Vista la propria delibera n. 7/00/CIR, recante "Disposizioni sulle
modalita' relative alla prestazione di Service Provider Portability
(SPP) e sui contenuti degli accordi di interconnessione", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 185 del 9 agosto 2000;
Vista la propria delibera n. 10/00/CIR, recante "Valutazione e
richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione di riferimento
di Telecom Italia 2000", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 256
del 2 novembre 2000;
Vista l'offerta di interconnessione di riferimento di Telecom
Italia per l'anno 2000, formulata in data 23 novembre e 9 aprile
2001, in adempimento alla delibera n. 10/00/CIR;
Vista la nota dell'Autorita' del 29 maggio 2001, prot. n.
530/01/RM, indirizzata a Telecom Italia, concernente gli esiti della
valutazione della sopra citata offerta di interconnessione di
riferimento;
Sentita la societa' Telecom Italia nell'ambito delle audizioni del
19 giugno e 30 luglio 2001 e tenuto conto delle osservazioni
formulate e dei documenti presentati dalla stessa Societa';
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1. Iter istruttorio.
In data 23 novembre 2000, a seguito e in adempimento a quanto
disposto dalla delibera n. 10/00/CIR, Telecom Italia ha pubblicato
una nuova versione dell'offerta di interconnessione di riferimento
per l'anno 2000.
L'Autorita' ha provveduto ad un'analisi della nuova offerta ed ha
conseguentemente indicato a Telecom Italia alcuni temi rispetto ai
quali il nuovo testo dell'offerta non e' risultato pienamente
allineato alle disposizioni della citata delibera.
L'approfondimento relativo alle numerose tematiche aperte,
effettuato dagli uffici istruttori, anche attraverso un confronto con
Telecom Italia, ha condotto alla individuazione di soluzioni
applicative per alcune di tali tematiche.
In data 9 aprile 2001 Telecom Italia ha proposto una nuova versione
dell'offerta di riferimento; gli uffici istruttori dell'Autorita'
hanno, peraltro, continuato a registrare un non completo allineamento
della nuova versione al quadro normativo vigente.
L'Autorita' ha, pertanto, deciso di avviare una specifica
istruttoria finalizzata a determinare i contenuti dell'offerta di
riferimento per gli aspetti di seguito elencati, in quanto ritenuti
non conformi alle disposizioni regolamentari:
a) condizioni economiche per la fornitura delle prestazioni di
fatturazione e rischio d'insolvenza per l'accesso da parte di
abbonati di Telecom Italia a numerazioni non geografiche di altri
operatori (art. 2, delibera n. 10/00/CIR);
b) condizioni economiche per l'offerta del servizio di circuiti
parziali (art. 5, delibera n. 10/00/CIR);
c) contenuti del Service level agreement relativo ai servizi di
Carrier Preselection e Number Portability (delibere n. 4/00/CIR e n.
7/00/CIR).
2. Condizioni economiche per le prestazioni di fatturazione e rischio
di insolvenza per l'accesso di abbonati di Telecom Italia a
numerazioni non geografiche di altri operatori.
L'art. 2 della delibera n. 10/00/CIR dispone l'inserimento
all'interno dell'offerta di interconnessione di riferimento delle
condizioni tecniche ed economiche di fornitura dei servizi di accesso
da parte di abbonati di Telecom Italia alle numerazioni non
geografiche assegnate ad altro operatore, ivi comprese le condizioni
economiche per le attivita' di fatturazione e rischio di insolvenza.
Telecom Italia ha omesso di includere, nelle due pubblicazioni
dell'offerta sopra richiamate, le condizioni economiche relative a
tali prestazioni, provvedendo a definire tali condizioni su base
commerciale e a pubblicarle in un allegato a parte.
La soluzione applicativa proposta da Telecom Italia non risulta in
linea con le vigenti disposizioni: in primo luogo, l'inclusione
nell'offerta di condizioni economiche per la fatturazione e rischio
d'insolvenza per l'accesso a numerazioni non geografiche di altri
operatori e la conseguente applicazione del regime regolamentare
connesso (in particolare, degli obblighi di non discriminazione e
orientamento ai costi) sono specificamente previste dalla delibera n.
10/00/CIR.
Sotto un profilo sostanziale, la mancata applicazione della
richiamata disciplina si risolve, d'altro canto, nella definizione di
valori economici tali da non consentire lo sviluppo concorrenziale
del mercato dei servizi non geografici; l'analisi delle condizioni
economiche proposte da Telecom Italia per le attivita' di
fatturazione e rischio d'insolvenza, effettuata anche alla luce delle
condizioni che Telecom Italia pratica alla propria clientela per
servizi analoghi, evidenzia che tali condizioni costituiscono un
ostacolo alla sostenibilita' di offerte concorrenziali da parte degli
operatori interconnessi; in particolare si rileva che tali costi
raggiungono anche il 30% del prezzo praticato dall'operatore al
cliente finale (a cui vanno aggiunti i costi sopportati
dall'operatore per la fornitura del proprio servizio).
L'Autorita' ha chiesto in piu' occasioni a Telecom Italia di
produrre evidenza dei costi sottesi alle condizioni economiche
proposte per l'offerta di tali servizi. Telecom Italia non ha reso
disponibili i dati richiesti, ritenendo che le attivita' di
fatturazione e rischio d'insolvenza non rientrino nel regime
regolamentare definito per i servizi d'interconnessione.
Al fine di pervenire alla definizione di un valore economico
riferito a tali servizi, l'Autorita' ha ritenuto, pertanto, opportuno
procedere ad un'analisi comparata delle condizioni economiche
praticate nei principali Paesi europei per la fornitura delle
prestazioni in parola. Tale analisi ha evidenziato che, pur tenendo
in considerazione le differenti articolazioni dei prezzi dei servizi
finali, nonche' i differenti modelli regolamentari e di pricing
applicati nei vari Paesi alla fornitura di tali prestazioni, la
remunerazione dei servizi di fatturazione e rischio di insolvenza e'
quantificabile, sulla base di una valutazione della migliore prassi
corrente a livello europeo, in un valore medio pari al 7%
complessivo, ossia remunerativo di entrambe le attivita', da
calcolare sul prezzo praticato dall'operatore al cliente finale; tale
valore risulta significativamente inferiore rispetto ai valori
richiesti da Telecom Italia.
E' appena il caso di precisare che la definizione dei valori sulla
base della migliore prassi corrente registrata a livello europeo
assume un carattere transitorio; infatti, l'applicazione di tale
criterio consegue all'esigenza di pervenire per l'anno 2000, in
assenza di evidenze contabili, alla definizione di valori coerenti
con le esigenze di sviluppo del mercato, ferma restando la piena
applicabilita' dei principi di non discriminazione e orientamento ai
costi.
3. Condizioni economiche per la fornitura del servizio di circuiti
parziali.
L'art. 5 (commi 1 e 3) della delibera n. 10/00/CIR prevede
l'inserimento all'interno dell'offerta di riferimento di condizioni
tecniche ed economiche di fornitura di circuiti parziali per
l'interconnessione di linee dedicate, con capacita' pari a 64 Kbit/s,
2Mbit/s e 34 Mbit/s e per distanze predeterminate (5 km per circuiti
a 64 Kbit/s; 2 e 5 km per circuiti a 34 Mbit/s). Il comma 2 del
medesimo art. 5 (letto in combinato con i considerando alla delibera
stessa) provvede a definire le caratteristiche tecniche e le
condizioni d'utilizzo dei circuiti parziali; essi sono da intendersi
come beni intermedi che realizzano un collegamento tra un punto
terminale di rete ed il nodo dell'operatore interconnesso, allo scopo
di consentire all'operatore interconnesso di fornire un servizio
finale di linee affittate. Con specifico riferimento alle condizioni
economiche, il comma 4 del citato art. 5 fa esplicito richiamo alle
indicazioni di benchmark fornite dalla Commissione europea,
nell'ambito della raccomandazione C (1999) 3863. L'offerta del
23 novembre 2000, nel contemplare la fattispecie dei circuiti
parziali, ne limita il profilo tecnico al caso in cui l'operatore sia
co-locato presso le centrali di Telecom Italia. L'Autorita' ha
segnalato a Telecom Italia che tale applicazione non e' in linea con
la delibera n. 10/00/CIR. Nella successiva versione del 9 aprile
2001, Telecom Italia ha modificato la configurazione tecnica del
servizio, allineandosi alle indicazioni fornite dall'Autorita', ma
discostandosi in maniera significativa dalla raccomandazione europea
per quanto riguarda la formulazione delle condizioni economiche.
Al fine di superare gli ostacoli alla diffusione del servizio di
circuiti parziali, l'Autorita' ha ritenuto di intervenire per
determinare le condizioni economiche di tali servizi contenute
nell'offerta 2000.
In tal senso, l'Autorita' ha ritenuto opportuno procedere ad una
verifica comparativa delle condizioni economiche praticate nei
principali Paesi europei; tale scelta appare tanto piu' opportuna, ai
fini di una migliore interpretazione dell'impatto dei valori della
raccomandazione europea, se si considera che i valori riportati nella
raccomandazione stessa sono stati formulati nel 1999 (ovvero in un
periodo nel quale l'offerta di circuiti parziali non era ancora
diffusa a livello internazionale), prendendo come base i valori
economici dei servizi retail in relazione alla maggior parte dei
Paesi considerati. Il quadro comparativo internazionale ha fatto
emergere che il servizio di circuiti parziali e' stato finora
introdotto in un numero limitato di Paesi (quali, ad esempio, Regno
Unito, Belgio e Lussemburgo), mentre sta per essere introdotto nel
corso del 2001 in altri Paesi (quali, ad esempio, Spagna e Francia).
Anche nei Paesi in cui il servizio e' in fase di introduzione, le
Autorita' di regolamentazione hanno pubblicato le linee guida
sull'implementazione di tale servizio, sia in termini di
configurazione, sia in termini di valori economici.
Telecom Italia, nel corso delle attivita' istruttorie, ha chiesto
una applicazione progressiva dei valori della raccomandazione, su un
arco temporale di due anni, con particolare riferimento ai circuiti
parziali a 64 Kbit/s. L'Autorita' ritiene che, in fase di prima
ap-plicazione, possa essere consentito un meccanismo di gradualita'
per l'allineamento ai valori della raccomandazione europea, con
esclusivo riferimento ai circuiti parziali a 64 Kbit/s.
Particolarmente importante e', inoltre, la previsione di opportuni
meccanismi contrattuali che assicurino agli operatori interessati la
possibilita' di fruire dei servizi di circuiti parziali
tempestivamente e senza eventuali penali o condizioni limitative in
caso di recesso da contratti pregressi per la fornitura di servizi di
linee affittate.
Infine, appare opportuno sottolineare l'esigenza che Telecom Italia
definisca un sistema di programmazione per la fornitura dei circuiti
parziali adeguato alla natura del servizio. L'Autorita' ritiene,
infatti, che la previsione di condizioni contrattuali particolarmente
onerose e non giustificate per la programmazione dei circuiti
parziali rischia di costituire un forte ostacolo all'effettiva
fruibilita' del servizio da parte degli operatori.
Cio' detto, per quanto concerne l'applicazione della disciplina dei
circuiti parziali nell'ambito dell'offerta di interconnessione per il
2000, e' il caso di precisare che, anche alla luce dell'interesse
manifestato da parte degli operatori, tale disciplina appare
destinata a produrre effetti di notevole rilievo anche in
prospettiva.
In tal senso, e' il caso di precisare che la raccomandazione della
Commissione europea suggerisce, a titolo di modello, un sistema di
prezzi massimi per circuiti di determinate distanze e capacita',
finalizzato a semplificare le attivita' degli Stati membri
nell'applicazione della fattispecie, senza peraltro limitare, in
termini di distanze e/o capacita', tale fattispecie del servizio.
In tale ottica, non e' esclusa la possibilita' per gli operatori di
richiedere, nell'ambito dei negoziati d'interconnessione (e secondo
il regime generale definito per i servizi d'interconnessione, con
particolare riguardo agli obblighi di non discriminazione,
trasparenza ed orientamento ai costi), circuiti parziali per distanze
superiori ai 5 km e per tutte le capacita' che sono nella
disponibilita' tecnica di Telecom Italia. Si richiama al riguardo la
stessa raccomandazione, secondo cui tutte le tipologie di linee
affittate che sono fornite alla clientela finale da parte
dell'operatore notificato devono essere rese disponibili per
l'interconnessione di linee dedicate a condizioni trasparenti,
orientate ai costi e non discriminatorie, soggette all'approvazione
del regolatore.
Resta, peraltro, nella competenza dell'Autorita' di imporre che
l'offerta di circuiti parziali anche a lunghezze superiori ai 5 km,
nonche' con capacita' superiori a 34 Mbit/s ed in generale tutte le
capacita' disponibili, costituisca contenuto obbligatorio
dell'offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia.
Sempre sotto il profilo della configurazione tecnica del servizio,
le attivita' istruttorie suggeriscono, inoltre, l'esigenza di
puntualizzare la natura del circuito parziale, come servizio
intermedio di collegamento tra un punto terminale di rete ed un punto
di presenza che sia inequivocabilmente identificabile come un nodo
dell'operatore interconnesso; presso tale nodo si concentrera',
quindi, tipicamente la raccolta di uno o piu' circuiti parziali,
utilizzati dall'operatore per la fornitura di un servizio finale di
linee affittate. In tale ottica, ne consegue che in nessun caso un
singolo circuito parziale potra' essere utilizzato dall'operatore per
collegare due sedi di clienti finali.
Una ulteriore notazione tecnica riguarda un passaggio puntuale
dell'offerta di riferimento dell'aprile 2001, in cui si utilizza
l'espressione "co-locazione nel sito della centrale di competenza
della sede di utente". Si tratta di una espressione che si presta ad
interpretazioni restrittive e potenzialmente limitative della
discrezionalita' dell'operatore di definire il proprio punto di
raccolta del circuito parziale; naturalmente, tale discrezionalita'
trova un preciso limite nella corretta applicazione della
fattispecie, cosi' come sopra descritta.
In termini piu' generali, si ritiene utile, ai fini di una piu'
chiara rappresentazione della natura del servizio in questione, che
l'offerta di interconnessione riporti una dettagliata descrizione
delle diverse configurazioni tecniche del servizio. Al riguardo, e'
possibile prevedere almeno le seguenti differenti configurazioni:
a) il punto di interconnessione e' situato presso la centrale di
Telecom Italia: Telecom Italia fornisce, quindi, il circuito parziale
dalla sede del cliente fino alla propria centrale, nella quale
l'operatore e' co-locato. L'ulteriore prolungamento trasmissivo puo'
essere fornito dall'operatore stesso, da Telecom Italia o da un
operatore terzo;
b) il punto di interconnessione e' situato presso il sito
dell'operatore: Telecom Italia fornisce l'intero collegamento (il
circuito parziale), costituito dalla sede del cliente alla propria
centrale e dal circuito d'interconnessione di questa fino al sito
dell'operatore.
Sulla base delle configurazioni sopra descritte, appare utile
precisare che le condizioni economiche definite dal presente
provvedimento (canoni e contributi di attivazione) si riferiscono
alla fornitura dei circuiti parziali propriamente detti, ovvero ai
collegamenti tra la sede d'utente e il punto di interconnessione
dell'operatore, indipendentemente dal fatto che quest'ultimo sia
co-locato o meno. Nel caso di cui alla lettera a) le condizioni
economiche di circuito parziale si applicano al collegamento tra la
sede d'utente e la centrale di Telecom Italia. In tal caso,
l'eventuale servizio di prolungamento trasmissivo richiesto
dall'operatore e' da considerarsi non compreso nelle condizioni
economiche del circuito parziale, e dovra' essere evidenziato a
parte.
4. Service level agreement per servizi di Carrier Preselection e
Number Portability.
Telecom Italia ha provveduto a pubblicare un Service Level
Agreement (SLA) per i servizi di Carrier Preselection (CPS) e Number
Portability (NP) in data 9 aprile 2001; i contenuti del SLA
risultano, in piu' punti, in contrasto con le vigenti disposizioni:
a) per la Carrier Preselection, la previsione di un tempo massimo
di quindici giorni e' in contrasto con l'art. 2, comma 1, della
delibera n. 4/00/CIR che prevede un tempo massimo di dieci giorni
lavorativi;
b) per la Number Portability, i tempi massimi previsti di 25/30
giorni sono in contrasto con l'art. 7, comma 2, della delibera n.
4/CIR/99 che prevede un tempo massimo di quindici giorni lavorativi;
c) il SLA non viene applicato da Telecom Italia agli "ordinativi
non standard", intesi da Telecom Italia come quelli per i quali
l'operatore non riporti informazioni quali directory number, tipo
linea, caposerie e quantita' di flussi/linee; tali informazioni non
sono ritenute come obbligatorie ai sensi del vigente quadro
regolamentare;
d) i tempi di assurance proposti sono inadeguati ad assicurare il
tempestivo ripristino del servizio;
e) il sistema di penali proposto non appare adeguato ad
assicurare uno stimolo all'efficace e tempestiva implementazione
delle prestazioni di Carrier Preselection e Number Portability.
L'Autorita' ritiene, quindi, indispensabile una revisione del SLA
per servizi di Carrier Preselection e Number Portability secondo
criteri analoghi a quelli gia' adottati per la disciplina di altri
servizi intermedi forniti agli operatori; si richiamano, al riguardo,
le disposizioni definite nell'ambito della disciplina delle linee
affittate (delibera n. 711/00/CONS) e dell'accesso disaggregato a
livello di rete locale (delibera n. 13/00/CIR). Con specifico
riferimento ai servizi in oggetto, emerge, inoltre, la necessita' di
definire meccanismi di penali per garantire una tempestiva
comunicazione all'operatore di eventuali rifiuti, nonche', nel caso
della Number Portability, per assicurare il rispetto della data di
cut-over prevista dalla delibera n. 7/00/CIR. Il meccanismo di penali
proposto da Telecom Italia fissa un tetto massimo della penale pari
al 100% del costo di attivazione a partire dal trentesimo giorno di
ritardo. Tale proposta non e' coerente con il disposto della delibera
n. 10/00/CIR ed, in particolare, con l'art. 1, comma 2, lettera e),
che indica chiaramente che le penali debbano avere carattere
progressivo. L'Autorita' ritiene, infatti, che, con particolare
riferimento ai servizi in questione caratterizzati da un forte
rilievo concorrenziale, la natura progressiva delle penali sia
indispensabile al fine di disincentivare comportamenti dilatori da
parte di Telecom Italia;
Udita la relazione del commissario ing. Vincenzo Monaci, relatore
ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed
il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Condizioni economiche per le attivita' di fatturazione e rischio di
insolvenza per l'accesso da parte di abbonati di Telecom Italia a
numerazioni non geografiche di altri operatori.
1. Le condizioni economiche, all'interno dell'offerta di
interconnessione di riferimento, per la prestazione di fatturazione e
rischio di insolvenza per l'accesso da parte di abbonati di Telecom
Italia a numerazioni non geografiche di altri operatori, sono fissate
in una misura non superiore al 7% dei ricavi percepiti dall'utente
chiamante.