IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
E PER IL COORDINAMENTO DEI SERVIZI
DI INFORMAZIONE E SICUREZZA
A tutti i Ministeri:
Agli Uffici di Gabinetto
Agli Uffici del personale,
dell'organizzazione e della
formazione
Alle aziende ed amministrazioni
autonome dello Stato
A tutti gli enti pubblici non
economici
Al Consiglio di Stato -
Segretariato generale
Alla Corte dei conti - Segretariato
generale
All'Avvocatura generale dello Stato
- Segretariato generale
Agli organismi di valutazione di
cui al decreto legislativo n.
286/1999
Agli Uffici centrali del bilancio
A tutti le regioni
A tutte le province
A tutti i comuni
Alla Scuola superiore della
pubblica amministrazione
Al Formez
All'A.I.P.A.
All'ARAN
e, per conoscenza:
Alla Presidenza della Repubblica
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato generale
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
Alla Conferenza dei rettori delle
universita' italiane
Sono pervenuti, al Dipartimento della funzione pubblica, numerosi
quesiti relativi al raccordo tra l'art. 19 della legge 28 dicembre
2001, n. 448, concernente il divieto di assunzione di personale a
tempo indeterminato per l'anno 2002 nelle pubbliche amministrazioni
ivi menzionate, e la normativa generale in tema di contratti di
formazione e lavoro, prevista dall'art. 3 del decreto-legge n.
726/1984, convertito dalla legge 19 dicembre 1984, n. 863, e ora
applicabile anche nelle pubbliche amministrazioni ai sensi e con le
modalita' di cui all'art. 36 del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e dei contratti collettivi conseguenti.
In particolare, sono stati posti quesiti sul come raccordare, con
il regime di blocco delle assunzioni previsto dall'art. 19 della
citata legge n. 448, lo spirito di favore che la legislazione sui
rapporti di formazione e lavoro manifesta verso la stabilizzazione di
tali rapporti mediante loro conversione in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato al termine del periodo formativo o nei dodici mesi
immediatamente successivi.
La disciplina sui contratti di formazione e lavoro prevede, per
quanto qui specificamente interessa, che i lavoratori che abbiano
svolto attivita' di formazione e lavoro possono essere assunti a
tempo indeterminato, con richiesta nominativa, entro dodici mesi
dalla cessazione del rapporto per l'espletamento di attivita'
corrispondenti alla formazione conseguita. La disposizione consente,
percio', al datore di lavoro pubblico, di utilizzare le risorse gia'
formate senza dover attivare ulteriori procedure concorsuali
pubbliche per la copertura di posti a tempo indeterminato, sul
presupposto che tali procedure sono gia' state svolte precedentemente
alla stipulazione dei contratti di formazione e ferma restando -
naturalmente - la necessita' di rispettare le norme in tema di
programmazione delle assunzioni di cui all'art. 39 della legge n. 449
del 1997.
Questa normativa manifesta, percio', un indubbio favor per la
stabilizzazione del rapporto, ovvero per la sua trasformazione da
rapporto temporaneo con finalita' mista di formazione e lavoro in
rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Sennonche', la
realizzazione di questa finalita' legislativa risulterebbe
apparentemente preclusa - nell'anno 2002 - dal blocco delle
assunzioni a tempo indeterminato di cui all'art. 19 della legge n.
448 gia' citata, quanto meno per i rapporti di formazione e lavoro
conclusi nei dodici mesi antecedenti al 1 gennaio 2002 o che in tale
anno giungano a conclusione. Inoltre, dall'impossibilita' di
assunzione a tempo indeterminato entro il termine di dodici mesi
dalla conclusione del periodo di formazione-lavoro deriverebbe la
necessita', per l'amministrazione, di rinnovare completamente, in
seguito, in relazione ad eventuali nuove assunzioni per lo stesso
tipo di professionalita', le procedure concorsuali pubbliche, con
rinuncia al vantaggio di utilizzare le risorse gia' specificamente
preparate durante il periodo di formazione e lavoro.
In definitiva, il raffronto tra la disciplina relativa ai contratti
di formazione e lavoro e la normativa piu' volte citata sul blocco
delle assunzioni nel 2002 mostra l'esigenza di individuare meccanismi
ottimali di raccordo tra le finalita' di contenimento della spesa
sottese all'art. 19 della legge finanziaria e le funzioni tipiche del
contratto di formazione e lavoro, quali sono la facilitazione
all'inserimento lavorativo dei giovani mediante una loro concreta
formazione professionale "sul campo" e, specialmente per le
professionalita' piu' elevate, la preparazione specialistica di
risorse umane destinate potenzialmente ad essere riassunte in forma
stabile, nella stessa organizzazione presso la quale si e' svolta
l'esperienza mista formativo-professionale, attraverso meccanismi di
scelta semplificati.
Un'altra esigenza di raccordo tra la normativa generale sui
contratti di formazione e lavoro e il divieto di assunzione a tempo
indeterminato contenuto nell'art. 19 della legge finanziaria si pone
con riguardo alla previsione dell'art. 8, comma 6, della legge n.
407/1990, come modificato dall'art. 16, comma 11, del decreto-legge
n. 299/1994, convertito dalla legge 19 luglio 1994, n. 451.
Tale ultima disposizione subordina la possibilita', per il datore
di lavoro, di stipulare nuovi contratti di formazione e lavoro al
fatto che esso abbia mantenuto in servizio - mediante conversione del
rapporto di formazione-lavoro in rapporto di lavoro a tempo
indeterminato - almeno il 60% dei lavoratori il cui contratto di
formazione-lavoro sia venuto a scadere nei 24 mesi precedenti. La
ratio della norma, che peraltro ha subito specifiche deroghe in
relazione ad alcuni enti, e' evidentemente quella di incentivare la
stabilizzazione del rapporto dei lavoratori formati, evitando che il
datore di lavoro privilegi l'avvio di nuovi rapporti temporanei di
formazione-lavoro rispetto alla conversione a tempo indeterminato dei
rapporti gia' conclusi.
Anche sotto questo profilo il blocco delle assunzioni a tempo
indeterminato stabilito, per il 2002, dall'art. 19 della legge n. 448
citata sembrerebbe determinare un oggettivo limite al conseguimento
delle finalita' della legislazione sulla formazione-lavoro. Non
potendo convertire i rapporti di formazione-lavoro in rapporti di
lavoro a tempo indeterminato, le amministrazioni pubbliche potrebbero
venirsi a trovare al di sotto della soglia del 60% di stabilizzazioni
nel biennio prima detta e, di conseguenza, nella impossibilita' anche
di sottoscrivere nuovi contratti di formazione-lavoro per gli anni
2003 e 2004. Tale effetto, tuttavia, non sarebbe addebitabile a
scelte organizzativo-gestionali dell'amministrazione-datore di
lavoro, ma deriverebbe da un vincolo normativo posto dalla legge n.
448.
In realta', l'apparente tensione tra finalita' della normativa sui
contratti di formazione-lavoro e finalita' della normativa sul
blocco, nel 2002, delle assunzioni a tempo indeterminato in una serie
di pubbliche amministrazioni puo' essere risolta in via
interpretativa, attraverso una rilettura sistematica delle norme e
delle loro finalita'. E in tal senso si muove la presente direttiva,
predisposta d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze.
La chiave interpretativa sta nel considerare il carattere e le
finalita' temporanei - ossia limitati all'anno 2002 - del blocco
delle assunzioni a tempo indeterminato stabilito dall'art. 19 della
legge n. 448 del 2001. Tale temporaneita' di scopo legislativo
consente di ritenere che effetto implicito della stessa norma sia
ancheil temporaneo congelamento o sospensione di altri meccanismi
normativi collegati al decorso del tempo, quali appunto quelli sopra
menzionati della legislazione sulla formazione-lavoro.
In altri termini, appare corretto e conseguente ritenere che l'art.
19 della legge n. 448/2001 determini parallelamente la sospensione,
per l'anno 2002: a) sia del potere di assunzione a tempo
indeterminato delle amministrazioni interessate; b) sia del decorso
del termine di dodici mesi per l'assunzione nominativa a tempo
indeterminato del lavoratore il cui contratto di formazione sia
scaduto in tale periodo o nell' anno precedente; c) sia, ancora, del
termine di ventiquattro mesi previsto come arco di tempo di
riferimento rispetto al quale calcolare la quota del 60% di
conversioni di rapporti di formazione-lavoro precedenti che
costituisce condizione legittimante la stipula di nuovi contratti di
formazione-lavoro. In tutti questi casi, poteri e termini rimasti
congelati sono destinati a riattivarsi a partire dal 1 gennaio 2003.
Resta, da ultimo, la questione delle esigenze di funzionamento
delle amministrazioni che si avvalgono, in misura rilevante, di
personale con rapporto di formazione-lavoro. Tali amministrazioni
possono venirsi a trovare, nel 2002, nella impossibilita' di coprire
mansioni gia' affidate a personale il cui contratto di
formazione-lavoro sia scaduto e che non puo' ne' essere assunto a
tempo indeterminato, ne', in ipotesi (per il mancato raggiungimento
della sopra detta quota del 60% di stabilizzazioni nel biennio
precedente) essere sostituito con nuovi dipendenti assunti con
contratto di formazione-lavoro.
Anche in questo caso, il problema appare risolvibile richiamando il
carattere temporaneo degli scopi e degli effetti del blocco delle
assunzioni di cui all'art. 19 della legge n. 488. Appare, infatti,
corretto e conseguente ammettere - nella logica di ricercare la
coerenza complessiva della volonta' legislativa attraverso una
lettura sistematica delle diverse norme e delle loro finalita' - che,
per il solo anno 2002, nella impossibilita' di convertire i rapporti
di formazione-lavoro in rapporti di lavoro a tempo indeterminato, i
medesimi rapporti di formazione-lavoro possano essere seguiti da
contratti di lavoro a termine di durata non eccedente il 31 dicembre
2002, data ultima del blocco delle assunzioni.
Altrimenti detto, le pubbliche amministrazioni interessate dal
blocco delle assunzioni appaiono legittimate, nel 2002, ad avviare
procedure di assunzione a termine - in osservanza e secondo i
presupposti del decreto legislativo 6 settembre 2001, n. 368, e della
disciplina eventualmente contenuta nei contratti collettivi - per
quei lavoratori il cui contratto di formazione-lavoro si sia concluso
nel 2002. Tali contratti di lavoro a termine, naturalmente, non
potranno eccedere la data del 31 dicembre 2002, decorsa la quale
riprendera' piena operativita' la facolta' delle stesse
amministrazioni di convertire - in base all'art. 3, comma 12, del
decreto-legge n. 726/1984 - i contratti di formazione-lavoro scaduti
nel 2002 in rapporti di lavoro a tempo indeterminato.
Le indicazioni di questa direttiva sono rivolte alle
amministrazioni elencate nell'art. 19 della legge n. 448/2001 se ed
in quanto soggette al divieto di assunzione a tempo indeterminato,
secondo i presupposti ivi specificati e sulla base delle indicazioni
fornite con circolare del Ministro dell'interno 4 marzo 2002, n.
1/2002.
Roma, 8 maggio 2002
Il Ministro per la funzione pubblica: Frattini
Registrato alla Corte dei conti il 5 luglio 2002
Ministeri istituzionali Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 3