1. Considerazioni generali.
Con decreto ministeriale 19 febbraio 1991, n. 63, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 52 del 2 marzo 1991, e' stato adottato il
regolamento per l'adattamento alla realta' nazionale del regime di
aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione di cui al
regolamento CEE del Consiglio n. 797/85, sostitutivo, a valere dalla
campagna 1990-91, della precedente disciplina in materia.
Il decreto ministeriale 9 aprile 1992, n. 281/1992, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 111 del 14 maggio 1992, ha
successivamente modificato, tra l'altro, le disposizioni in materia
di controlli e sanzioni, contenute nell'art. 12 del suddetto decreto
n. 63/1991.
Sotto il profilo dei controlli e del regime sanzionatorio, tale
articolo prevede in particolare, al comma 1, l'attribuzione al
Ministero dell'agricoltura e delle foreste delle funzioni di
controllo, da esercitarsi in collaborazione con le regioni e la
provincia autonoma di Bolzano, avvalendosi anche del Corpo forestale
dello Stato. E' fatta comunque espressamente salva ogni altra
disposizione di diversa portata che disponga un diverso assetto
funzionale dei rapporti sopra individuati, cosi' consentendo
l'eventuale autonomo esercizio di poteri di controllo da parte di
organi regionali.
Il decreto n. 281/1992 non ha apportato modificazioni al comma in
questione.
La legittimita' costituzionale dell'impostazione generale della
disciplina contenuta nei sopracitati regolamenti ministeriali, ivi
comprese, con riguardo al profilo specifico che qui interessa, le
disposizioni in materia di controlli e sanzioni, e' stata
riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 448/90.
Il Ministero ha provveduto ad impartire agli uffici competenti
istruzioni a carattere amministrativo per l'applicazione del regime
con circolari ministeriali n. 239/1990 (ritiro dei seminativi) e n.
244/1990 (misure forestali collegate al ritiro dei seminativi); i
paragrafi 4 e 5 della circolare n. 239/1990 ed i paragrafi 3 e 4
della circolare n. 244/1990, in particolare, riguardano le modalita'
e le competenze in materia di controlli e sanzioni.
La presente circolare sostituisce integralmente i suddetti
paragrafi, adeguandone il contenuto alle disposizioni introdotte con
il decreto ministeriale n. 281/1992.
2. Il sistema delle decadenze delineato dal nuovo art. 12 del decreto
ministeriale n. 63/1991.
Il decreto ministeriale n. 281/1992, nel sostituire l'art. 12 del
decreto ministeriale n. 63/1991, ha inteso puntualizzare e meglio
articolare il sistema di sanzioni accessorie gia' previsto nel
suddetto decreto, regolando una serie di ipotesi di inadempienze che
danno luogo a decadenza parziale o totale dal regime di aiuto.
Il comma 9 del nuovo testo dell'art. 12 prevedeva che le somme gia'
erogate in relazione alle superfici decadute dovessero essere
restituite con la maggiorazione degli interessi legali eventualmente
maturati. Si precisa al proposito che, su precisa richiesta del
Ministro del tesoro (con nota del 23 maggio 1992, prot. n. 122094),
con decreto in corso di emanazione, tale testo e' stato rettificato
per quanto attiene alla maggiorazione da applicarsi alle somme da
restituire: a tali fini si deve, infatti, far riferimento non al
tasso di interesse legale bensi' al tasso ufficiale di sconto in
vigore nel periodo intercorrente tra la data di erogazione e la data
di recupero, ai sensi dell'art. 6 della legge 16 aprile 1987, n. 183
e dell'art. 11 del decreto del Presidente della Repubblica 29
dicembre 1988, n. 568.
Il Ministero del tesoro ha fatto altresi' presente che il recupero
delle somme da parte delle amministrazioni competenti, in alcuni
casi, e' avvenuto senza i relativi interessi.
Il sistema di decadenze appena illustrato, elaborato in esecuzione
dell'art. 15 del regolamento CEE n. 1272/88, e' destinato a rivestire
un'importante funzione dissuasiva rispetto alle possibili
inadempienze degli obblighi assunti dal beneficiario, il quale, in
tal modo, vede espressamente sanzionate determinate fattispecie che
col precedente sistema potevano rimanere, in taluni casi, prive di
conseguenze.
L'esigenza di massimizzare il suddetto effetto deterrente impone,
sul piano procedimentale, di adottare procedure il piu' possibile
rapide e che siano in stretto collegamento con le attivita'
istruttorie e liquidatorie.
In tale ottica, la scelta piu' razionale e meglio rispondente
all'esigenza prospettata consiste nell'attribuire alle regioni, cui
sono devolute le attivita' istruttorie finalizzate alla liquidazione
dei premi (art. 9 del decreto ministeriale n. 63/1991), la competenza
a pronunziare la decadenza (parziale o totale) dell'aiuto ed a
recuperare le somme eventualmente gia' erogate per le superfici
decadute, secondo quanto e' precisato nel paragrafo 4 della presente
circolare.
Appare opportuno precisare che le decadenze previste dal decreto
ministeriale n. 281/1992 sono applicabili solo alle violazioni
accertate nel corso di attivita' di controllo espletate
successivamente all'entrata in vigore del suddetto decreto
ministeriale n. 281/1992.
3. Irrogazione di sanzioni amministrative ai sensi della legge n.
898/1986.
E' a questo punto opportuno considerare il caso in cui, oltre alla
comminazione delle decadenze illustrate nel precedente par. 2,
determinandosi le ipotesi di illecito amministrativo regolate dalla
legge n. 898/1986, implicitamente richiamata nell'ultimo comma del
nuovo testo dell'art. 12, si dovra' procedere altresi'
all'irrogazione delle sanzioni amministrative ed al recupero delle
somme indebitamente percepite.
Com'e' noto, la circolare ministeriale n. 239 del 14 maggio 1990,
ha delineato (par. 5. SOMME INDEBITAMENTE PAGATE E SANZIONI) il
seguente sistema:
il C.F.S., all'atto dell'accertamento, in sede di controllo, di
violazioni amministrative, inoltra rapporto all'Ispettorato centrale
repressione frodi ai fini dell'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione
di pagamento della sanzione amministrativa;
le regioni interessate o la provincia autonoma di Bolzano, alle
quali e' inviata copia del rapporto, sono tenute ad attivare in via
diretta ed immediata, tramite i competenti uffici, le azioni di
recupero dell'indebito.
Cio' premesso, si ricorda che anche il regime di decadenze cui si
e' in precedenza accennato impone il recupero delle somme
eventualmente gia' corrisposte per le superfici risultate irregolari.
Pur prendendo atto, pertanto, dei problemi insorti nel corso
dell'applicazione del regime nelle precedenti campagne, evidenziati
da talune amministrazioni regionali, e nella consapevolezza che il
regime appena delineato non corrisponde all'esigenza, pure
rappresentata dalle suddette amministrazioni regionali, di rendere
uniforme l'interpretazione delle disposizioni sanzionatorie per tutti
i regimi d'intervento comunitario in agricoltura, in particolare
evitando, per quanto possibile, lo sdoppiamento tra l'esercizio
dell'attivita' di controllo e l'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione
per il recupero delle somme indebitamente percepite ed il pagamento
delle sanzioni, non si ritiene di dover apportare sostanziali
modificazioni alla suddetta circolare ministeriale n. 239/1990, se
non per quanto dianzi precisato con riferimento al regime delle
decadenze.
Pertanto, nel caso che la violazione della citata legge n. 898/1986
venga accertata dal Corpo forestale dello Stato nel corso delle
attivita' di controllo ad esso demandate, e' compito del Ministero
dell'agricoltura e delle foreste determinare l'importo delle sanzioni
amministrative dovute, provvedendo ad emettere le conseguenti
ingiunzioni di pagamento, secondo i criteri e le modalita' di cui
alla legge 24 novembre 1981, n. 689.
Resta dunque ferma la competenza delle regioni interessate e della
provincia autonoma di Bolzano ad agire per il recupero delle somme
indebitamente percepite, gia' affermata nella citata circolare
ministeriale n. 239/1990. A tale proposito, si precisa che le dette
somme non devono formare oggetto di autonoma pretesa, in quanto gia'
comprese nell'importo complessivo recuperato in seguito alla
pronunzia di decadenza.
La scelta operata appare, sotto altro profilo, necessaria, in
quanto il sistema delineato e' l'unico in grado di impedire, qualora
vi sia concorso tra la sanzione amministrativa ed il sistema di
decadenze, il possibile verificarsi di un'ingiustificata duplicazione
della restituzione di parte della somma, che potrebbe avvenire
qualora l'Ispettorato della repressione frodi, competente
all'irrogazione della sanzione di cui alla legge n. 898/1986,
richiedesse, con l'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione, oltre alla
suddetta sanzione, anche la restituzione dell'indebito.
E' opportuno precisare infine che si ritiene possano dar luogo
all'applicazione della legge n. 898/1986 soltanto le ipotesi di cui
ai commi 4 e 5, nonche' al comma 6, lettere a) e b), del nuovo art.
12 del decreto ministeriale n. 63/1991 ed al comma 7, limitatamente
alle due ipotesi precitate lettere a) e b) del comma 6.
4. Determinazione dell'importo delle sanzioni.
Si chiarisce che, qualora un'infrazione dia luogo a decadenza
totale (art. 12, commi 5 e 6, del decreto ministeriale n. 281/1992),
con il relativo obbligo di restituzione di tutti gli importi
eventualmente percepiti, e presenti altresi' i presupposti per
l'irrogazione di una sanzione amministrativa ai sensi della legge n.
898/1986, ai fini della quantificazione della medesima, ai sensi
dell'art. 3, comma 1, della predetta legge, dovra' tenersi conto
della sola quota di premio percepita in relazione alla parte di
superficie risultata irregolare.
Ad esempio, sia data l'ipotesi di un produttore che si sia
impegnato in domanda a ritirare dalla produzione una superficie di
cento ettari, e nel corso del terzo anno di impegno venga accertato
in sede di controllo che tre ettari della medesima non posseggono i
requisiti oggettivi richiesti, con conseguente decadenza totale
dall'aiuto.
Assumendo che il premio sia pari a lire seicentomila per ettaro, al
terzo anno l'anzidetto produttore avra' percepito una somma pari a
lire centottanta milioni (lire sessanta milioni per ciascun anno).
Mentre per gli effetti della decadenza totale dall'aiuto il
produttore in questione e' tenuto a restituire per intero la somma di
lire 180 milioni, maggiorata di un importo pari al tasso di sconto in
vigore, l'eventuale sanzione amministrativa pecuniaria, pari
all'importo indebitamente percepito, di cui all'art. 3, comma 1,
della legge n. 898/1986, sara' determinata nella misura di lire 5
milioni 400 mila (3 ettari x 600 mila lire x 3 anni).
5. Procedura.
I controlli verranno effettuati dal C.F.S. come disposto e chiarito
con le ministeriali n. 5281 del 15 febbraio 1990 e n. 23 del 16 marzo
1990. Essi saranno eseguiti, in collaborazione con le regioni e con
la provincia autonoma di Bolzano, dopo l'avvenuto pagamento
dell'aiuto.
Tali controlli dovranno essere effettuati con le modalita' di cui
all'art. 14 del regolamento CEE n. 1272/1988, secondo le quali essi
dovranno comprendere un campione non inferiore al 5% delle aziende
beneficiarie e far riferimento alla ripartizione geografica delle
superfici interessate. Comporteranno inoltre:
l'accertamento del rispetto dei divieti ed obblighi di cui
all'art. 4 del citato regolamento;
le verifiche di cui al paragrafo 3 del citato art. 14.
Per consentire alla D.G.E.M.F. di poter impartire ai propri organi
periferici le varie disposizioni operative connesse all'espletamento
dei controlli, ivi compreso l'impiego di personale e mezzi, l'AIMA,
dopo l'avvenuto pagamento dell'aiuto inviera' alla predetta Direzione
duplice copia dei prospetti riepilogativi, distinti per regioni e
province e con l'indicazione del numero delle aziende beneficiarie,
delle superfici interessate e degli importi corrisposti.
L'avvio della fase operativa iniziera' con la programmazione in
sede regionale o della provincia autonoma dei controlli, che sara'
attuata dal coordinatore regionale del C.F.S. in collaborazione con
il responsabile dell'ufficio della regione o della provincia autonoma
preposto al settore. Per quanto riguarda le regioni a statuto
speciale Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta, Friuli-Venezia Giulia e la
provincia autonoma di Bolzano i coordinatori regionali del C.F.S.
responsabili sono rispettivamente quelli della Calabria, del Lazio,
del Piemonte e del Veneto.
I funzionari di cui sopra predisporranno un programma di massima
dei controlli da effettuare ogni anno nel territorio di competenza,
stabilendo il campione o, eventualmente, i campioni (differenziati
per zona e/o per tipo di controllo) in relazione all'insieme di tutte
le aziende agricole beneficiarie degli aiuti di cui all'art. 6 del
decreto ministeriale n. 63/1991.
La percentuale delle aziende da sottoporre a controlli deve tener
conto delle possibilita' operative degli uffici, ma soprattutto
dell'obbligo di individuare con la maggior precisione possibile il
grado di rispetto delle norme regolamentari da parte delle aziende
beneficiarie del regime di aiuti in questione.
Pertanto, se dopo il completamento del programma di controllo di
cui sopra in una o piu' zone si riscontri un consistente livello di
inadempienze, potra' risultare necessario aumentare la percentuale
del campione sino a realizzare, nei casi piu' gravi, il 100% dei
controlli in loco.
Va tenuto presente, in proposito, che la regolamentazione
comunitaria, pur autorizzando un controllo minimo dal 5% delle
aziende, pone a carico dell'interessato e degli Stati membri le
eventuali conseguenze finanziarie del mancato rispetto della
normativa comune.
I sopralluoghi saranno effettuati previo invio all'azienda del
relativo avviso, almeno quindici giorni prima della data stabilita.
I controlli saranno eseguiti da personale del C.F.S. con qualifica
di ufficiale di P.G. e agente di P.S., con la partecipazione di un
funzionario della regione o della provincia autonoma di Bolzano.
Per i relativi verbali di controllo verranno impiegati i modelli
SIAN 6/a/ - 6/b - 6/c e, per le misure forestali, 5/ai - 5/bi - 5/ci
opportunamente timbrati sull'intestazione con la denominazione della
struttura del C.F.S. preposta al controllo e firmati e timbrati in
calce dal personale che lo ha effettuato. Tre copie di tali verbali
dovranno essere trasmessi alla D.G.E.M.F.
Due esemplari resteranno a corredo atti d'ufficio della struttura
del C.F.S. e dell'ufficio della regione o provincia autonoma.
Copia autentica del processo verbale dovra' altresi' essere inviata
alla regione competente o alla provincia autonoma di Bolzano e per
conoscenza all'AIMA ed al Ministero dell'agricoltura e delle foreste,
D.G. produzione agricola, Div. I, sez. Strutture; qualora il processo
verbale riguardi misure forestali, dovra' essere inviato, in copia,
anche al Ministero del tesoro - Ragioneria generale - IGFOR.
Nel caso di inadempimento degli obblighi o di irregolarita', fermo
l'obbligo di rapporto all'autorita' giudiziaria, l'ufficio istruttore
pronunzia la decadenza e provvede a dar corso alle relative
conseguenze: esclusione del beneficiario dai successivi elenchi di
liquidazione (nel caso di decadenza totale); riduzione delle
superfici e dei premi relativi (nel caso di decadenza parziale);
abbattimento del premio del 15% (nel caso di inadempimento
dell'obbligo di corretta manutenzione della superficie ritirata).
Qualora, poi, il beneficiario inadempiente abbia gia' percepito una
o piu' annualita' di premio, l'ufficio istrutture procede al recupero
delle somme erogate in relazione alle superfici decadute, secondo
quanto dispongono i commi 8 e 9 del nuovo testo dell'art. 12 del
decreto ministeriale n. 63/1991, maggiorando la somma dovuta di un
importo pari al tasso di sconto vigente nel periodo intercorrente tra
l'erogazione dell'aiuto e la sua restituzione, per quanto si e'
esposto al paragrafo 2.
Si precisa che gli interessi decorrono dalla data di riscossione
del premio, documentata dal beneficiario, fino alla data di
restituzione, che puo' essere stabilita dall'ufficio istruttore,
d'intesa con l'interessato.
Le somme ed i relativi interessi recuperati in seguito alla
pronunzia di decadenza dovranno essere versate, a cura dei diretti
interessati, all'AIMA a mezzo vaglia del Tesoro, con vincolo di
accreditamento al conto corrente infruttifero n. 416 della Tesoreria
centrale dello Stato, intestato ad "AIMA - Gestione finanziaria",
distinguendo la parte comunitaria da quella nazionale, indicando,
altresi', gli interessi distinti fra quelli relativi alla quota
comunitaria e quelli relativi alla quota nazionale. Tali vaglia
dovranno essere trasmessi in originale all'AIMA.
Gli uffici istruttori provvederanno a comunicare tempestivamente
all'AIMA un elenco delle ditte decadute, con l'indicazione degli
importi restituiti distinti come sopra specificati.
Nel caso che l'obbligato non provveda al pagamento di quanto
dovuto, l'ufficio competente dovra' munirsi di titolo esecutivo, ai
sensi degli articoli 633 e seguenti del c.p.c., ai fini
dell'eventuale procedimento di espropriazione forzata.
Ove gli organi del C.F.S. accertassero, in sede di controllo,
violazioni che possano dar luogo, oltre che a decadenza, anche
all'applicazione della legge n. 898/1986, fermo restando l'obbligo
della denuncia alla competente autorita' giudiziaria, dovranno
inviare copia del rapporto giudiziario, oltre che all'autorita'
giudiziaria, alla D.G.E.M.F.
Il rapporto prescritto dall'art. 17 della legge 24 novembre 1981,
n. 689, cosi' come modificato dall'art. 4 della legge n. 898/1986
dovra' essere trasmesso all'Ispettorato centrale repressione frodi e,
per conoscenza, alla D.G.E.M.F., unitamente al processo verbale in
originale o copia conforme, con la prova dell'avvenuta contestazione
immediata o della notifica degli estremi della violazione in
applicazione della disciplina sanzionatoria di cui all'art. 3 della
legge n. 898/1986.
Per quanto riguarda l'eventuale sanzione amministrativa, si ricorda
che con decreto ministeriale n. 51252/1991 del 5 giugno 1991, il
Ministro dell'agricoltura e delle foreste ha designato i funzionari
delegati ad emettere l'ordinanza-ingiunzione di cui sopra.
Per le sanzioni d'importo non superiore a L. 30.000.000 essi sono i
direttori degli uffici periferici dell'Ispettorato centrale
repressione frodi, nell'ambito della circoscrizione di rispettiva
competenza.
Per le sanzioni superiori a detto importo, la competenza ad emanare
la riferita ordinanza e' dell'ispettore generale capo per la
repressione delle frodi sino al limite di L. 200.000.000 e del
Ministro dell'agricoltura oltre tale limite.
Il Ministro: GORIA