A tutte le amministrazioni
provinciali e comunali
A tutte le comunita' montane
Ai prefetti della Repubblica
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
e, per conoscenza:
Al Dipartimento del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento affari
regionali
Al Ministero delle finanze -
Dipartimento delle entrate -
Direzione centrale per la
fiscalita' locale
Alla Corte dei conti - Ufficio
controllo atti Ministero interno
Alla Corte dei conti - Sezione enti
locali
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria
generale dello Stato - I.G.B.;
Ragioneria generale dello Stato -
I.G.E.S.P.A.
Al Ministero del bilancio e della
programmazione economica
Alla Cassa depositi e prestiti
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
province autonome di Trento e
Bolzano
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al presidente della commissione di
coordinamento nella Valle d'Aosta
Agli uffici regionali di riscontro
amministrativo del Ministero
dell'interno presso le prefetture
dei capoluoghi di regione
Alla Scuola superiore
dell'amministrazione dell'interno
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
All'Istituto nazionale di
statistica
1. PREMESSA.
La riforma della finanza locale, gia preannunciata nei principi
della legge 8 giugno 1990, n. 142, ha trovato una prima soluzione
nella legge di delega 23 ottobre 1992, n. 421 e nel decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, in occasione di una complessa
operazione di riassetto di alcuni settori ritenuti strategici.
La materia della finanza locale, nell'ambito della finanza
territoriale e' trattata dall'art. 4 della legge di delega ed e'
cosi' articolata. Al comma 1, lettera a), e' istituita dal 1993 la
nuova imposta comunale sugli immobili; al comma 1, lettera b), e'
istituita dal 1994 l'addizionale IRPEF, connessa alla politica degli
investimenti; al comma 1, lettera d) e' istituita dal 1994,
un'imposta sull'erogazione del gas e dell'energia elettrica in favore
delle province; al comma 1, lettera e), sono istituite imposte sui
servizi provinciali; il comma 1, lettera f), dispone norme a regime
per i trasferimenti erariali; il comma 1, lettera g), stabilisce un
nuovo regime per il finanziamento di talune opere pubbliche; il comma
2 prevede il rifacimento dell'ordinamento finanziario e contabile ed
il comma 4 prevede la revisione ed armonizzazione, dal 1994, di
talune imposte e tasse locali.
I trasferimenti erariali per il 1993 e per gli anni successivi, le
certificazioni di bilancio preventivo e di conto consuntivo, la
disciplina dei controlli centrali per gli enti strutturalmente
deficitari, l'autofinanziamento di opere pubbliche e le questioni
connesse alla popolazione degli enti locali sono stati disciplinati
agli articoli dal 28 al 48 del decreto legislativo n. 504 del 1992.
Trattasi di un corpo di norme che prevedono una fase transitoria
nel 1993, anno durante il quale lo Stato, pur riducendo
qualitativamente i suoi interventi con la soppressione di nuovi
contributi per gli investimenti, ha assicurato contributi correnti
proporzionati a quelli del 1992, sia pur con riduzioni in atto
all'esame del Parlamento. A decorrere dal 1994, inizia un nuovo
sistema a regime con il quale il volume globale dei fondi e'
prequantificato e difeso triennalmente ed i trasferimenti correnti,
unificati in un unico cespite comprensivo degli antichi contributi
perequativi, subiscono una riduzione per effetto del provento
dell'ICI relativamente alla parte obbligatoria, vengono riequilibrati
con un'operazione pluriennale e vengono integrati con un contributo
perequativo degli squilibri di fiscalita' locale al quale in avvenire
andranno tutte le nuove risorse. Infine, i diversi contributi
esistenti per svariate motivazioni sono riunificati in un unico
contributo consolidato.
Sono anche istituiti, secondo la legge n. 142 del 1990, un fondo
nazionale ordinario per gli investimenti, ancora inattivo per il
1993, ed un fondo nazionale speciale per gli investimenti, gia'
operativo per il 1993.
Attesa l'impossibilita' di conoscere tempestivamente, per varie
ragioni, i dati fiscali degli enti locali, indispensabili per
determinare i contributi statali del 1994 e 1995 si e' reso
necessario lo spostamento del termine dal 30 settembre al 31 dicembre
1993 ed e' stato anche prorogato il termine di deliberazione dei
bilanci al 28 febbraio 1994, con decreto-legge 30 giugno 1993, n.
212.
2. BILANCIO 1993.
Per l'esercizio 1993, il termine per l'approvazione del bilancio di
previsione e' stato rinviato rispetto a quello ordinariamente fissato
al 31 ottobre, dall'art. 55, comma 2, della legge n. 142 del 1990.
Per tale termine, le rilevanti innovazioni introdotte prima con la
legge di delega e poi con il decreto legislativo hanno suggerito un
primo rinvio al 30 novembre 1992. Ad esso, se ne e' aggiunto un
secondo al 31 dicembre 1992 ed infine l'ultimo fissato al 28 febbraio
1993 con il decreto-legge 2 marzo 1993, n. 48, convertito e reiterato
con i successivi 28 aprile 1993, n. 130 e 30 giugno 1993, n. 212.
Il decreto-legge n. 48 del 1993 e le sue reiterazioni hanno anche
risolto il problema della gestione in mancanza del bilancio. Pur
negando un vero e proprio esercizio provvisorio in coerenza con la
legge n. 142 del 1990 che non lo contempla, consentono di effettuare,
per ciascun capitolo, spese in misura non superiore mensilmente ad un
dodicesimo delle somme definitivamente previste nell'ultimo bilancio
approvato, salvo che non si tratti di spese tassativamente regolate
dalla legge e non suscettibili di pagamento frazionato in dodicesimi.
La norma esposta fa un puntuale riferimento all'aspetto della
spesa, cio' non di meno si ritiene che sia strettamente
conseguenziale che analoga limitazione sussista per la fase di
impegno e che quindi il divieto vada riferito anche alla
impossibilita' di impegnare e pagare mensilmente importi superiori ad
un dodicesimo di quanto previsto nell'ultimo bilancio approvato.
Infine nei casi di inadempienza nel rispetto del termine, a parte la
messa in mora da parte del CORECO e l'attivazione dell'eventuale
procedura di scioglimento ex art. 39, comma 2 della legge n. 142 del
1990, si deve garantire l'indispensabile continuita' alla gestione
dell'ente ma non e' possibile avvalersi della cosiddetta gestione
provvisoria per dodicesimi descritta precedentemente.
Mancando qualunque autorizzazione alla gestione non pare sia
consentito assumere alcuna iniziativa di spesa, per la quale sarebbe
impossibile trovare qualunque fondamento autorizzativo, fermo
restando la necessita' di provvedere a tutte quelle spese che non
effettuate si risolverebbero in un danno per l'ente stesso o che
potrebbero far insorgere responsabilita', anche patrimoniali.
3. TRASFERIMENTI ERARIALI 1993.
3.1. Principi della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421.
L'art. 4, lettera f), della legge 23 ottobre 1993, n. 421, nel
delegare al Governo il potere di emanare la nuova normativa mirante a
disciplinare il nuovo sistema della finanza locale che entrera' in
vigore nell'anno 1994, ha dettato, tra l'altro i principi ed i
criteri per l'attuazione dei trasferimenti erariali per l'anno 1993.
Piu' in particolare, la suddetta norma ha previsto che per l'anno
1993 alle amministrazioni provinciali ed ai comuni devono essere
corrisposti trasferimenti ordinari e perequativi pari a quelli
corrisposti nel 1992 al lordo della detrazione operata secondo il
disposto dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333, convertito dalla legge 8 agosto 1992, n. 359. A tale riguardo,
si rammenta che il citato decreto-legge n. 333 del 1992 ha ridotto
del 5 per cento i contributi ordinari spettanti alle amministrazioni
provinciali ed ai comuni per l'anno 1992, eccezione fatta per gli
enti locali dissestati ai sensi dell'art. 25 del decreto-legge 2
marzo 1989, n. 66, convertito dalla legge 24 aprile 1989, n. 144.
Per le comunita' montane, come per gli altri enti, e' previsto per
il 1993 un contributo ordinario pari a quello erogato nell'anno 1992.
Successivamente e' pero' intervenuto l'art. 3 del decreto-legge 22
maggio 1993, n. 155, recante misure urgenti per la finanza pubblica,
che ha previsto per lo stesso 1993 una riduzione dei contributi
ordinari spettanti a province e comuni, con eccezione degli enti
dissestati, nella misura del 5 per cento. La riduzione verra' operata
all'atto della erogazione della quarta rata del fondo ordinario. Un
ramo del Parlamento, in sede di conversione ha diminuito la riduzione
al 3 per cento.
L'art. 4, lettera f), della legge n. 421 del 1992 prevedeva che i
trasferimenti per l'anno 1993 ai suddetti enti potevano essere
eventualmente aumentati secondo le prescrizioni della legge
finanziaria, ma la possibilita' non si e' realizzata concretamente.
3.2. Quantificazione dei trasferimenti per l'anno 1993.
In esecuzione della delega attribuita ai sensi della citata legge
n. 421 del 1992, il Governo ha emanato il decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504, disciplinando congiuntamente il sistema dei
trasferimenti per l'anno 1993.Il 1993 e' l'ultimo anno che vede il
protrarsi del vecchio sistema di finanza locale che si basa, in
sostanza, su trasferimenti erariali a favore degli enti locali
consolidatisi nel tempo.
L'art. 29 del decreto legislativo n. 504 del 1992 quantifica in
maniera complessiva le dotazioni del fondo ordinario, del fondo
perequativo e del fondo sviluppo investimenti mediante i quali lo
Stato contribuisce al finanziamento dei bilanci delle amministrazioni
provinciali dei comuni e delle comunita' montane per l'anno 1993.
Ottemperando al disposto dell'art. 4, lettera f), della legge n.
421 del 1992, l'art. 29 del citato decreto legislativo n. 504 del
1992 prevede:
a) un fondo ordinario determinato in lire 2.725.000 milioni per
le amministrazioni provinciali, in lire 15.486.000 milioni per i
comuni e in lire 151.000 milioni per le comunita' montane;
b) un fondo perequativo determinato in L. 1.066.400 milioni per
le province ed in L. 6.444.600 milioni per i comuni. Tale fondo e'
aumentato dei proventi derivanti dall'applicazione dell'imposta
addizionale sull'energia elettrica di cui all'art. 7, comma 6, del
decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito dalla legge 27
gennaio 1989, n. 20, valutati in L. 520.000 milioni da distribuire
per il 20 per cento alle amministrazioni provinciali, per 18.000
milioni all'incremento del fondo ordinario per le comunita' montane,
e per la restante parte ai comuni. Gli eventuali maggiori proventi
derivanti dalla predetta addizionale sull'energia elettrica verranno
ripartiti per il 20 per cento alle amministrazioni provinciali, per
il 75 per cento ai comuni e per il restante 5 per cento alle
comunita' montane;
c) un fondo per lo sviluppo degli investimenti pari a L.
11.725.914 milioni, quanti sono i contributi concessi dallo Stato per
finanziare l'ammortamento dei mutui contratti dagli enti a tutto il
31 dicembre 1993 e le quote dei contributi relative agli anni 1988,
1989, 1990, 1991, 1992, assegnate ma non utilizzate.
A seguito della cennata riduzione del 5 per cento, in corso di
modifica al 3 per cento, prevista dall'art. 3 del decreto-legge n.
155 del 1993, i trasferimenti a titolo di fondo ordinario si sono
ridotti a L. 14.769.000 milioni per i comuni e L. 2.589.000 milioni
per le province.
3.3. Fondo ordinario per le amministrazioni provinciali, per i comuni
e le comunita' montane.
a) Amministrazioni provinciali.
Come disposto nei principi della legge n. 421 del 1992, a favore di
ciascuna anministrazione provinciale e' previsto un contributo
statale ordinario pari a quello concesso nel 1992 al lordo della
riduzione del 5 per cento operata ai sensi dell'art. 1, comma 2, del
decreto-legge n. 333 del 1992, convertito dalla legge n. 359 del
1992. Tale contributo e' ridotto del 5 per cento secondo quanto
disposto dall'art. 3 del decreto-legge n. 155 del 1993. La riduzione,
in corso di modifica, verra' operata all'atto della corresponsione
della quarta rata del fondo in questione.
b) Comuni.
Analogamente alle amministrazioni provinciali, a ciascun comune
verra' corrisposto, per l'anno 1993, un contributo statale ordinario
pari a quello erogato nell'anno 1992 al lordo della detrazione del 5
per cento operata ai sensi dell'art. 1, comma 2, del sopra citato
decreto-legge n. 333 del 1992. Tale contributo e' ridotto del 5 per
cento e forse definitivamente del 3 per cento, secondo quanto
disposto dall'art. 3 del decreto-legge n. 155 del 1993, fatta
eccezione per i comuni dissestati. La riduzione verra' operata
all'atto della corresponsione della quarta rata del fondo ordinario.
c) Comunita' montane.
Il contributo ordinario viene distribuito sulla base di due
criteri:
1) una quota fissa pari a L. 220.000.000 da assegnare a ciascuna
comunita' montana (per il 1992, la quota fissa era pari a L.
270.000.000);
2) la restante parte del fondo ordinario e' distribuita in base
alla popolazione montana residente, da erogarsi entro il mese di
ottobre.
Il nuovo sistema di distribuzione del fondo ordinario vede ridurre
l'entita' del fondo ordinario dell'unita' della quota fissa spettante
a ciascun ente, al fine di privilegiare una erogazione del fondo che
tenga conto del numero della popolazione e quindi delle effettive e
reali necessita'.
Il comma 4 dell'art. 21 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 504, conferma la condizione sospensiva della trasmissione delle
certificazioni del bilancio preventivo 1993 e del conto consuntivo
1991 per la erogazione della quarta rata del fondo ordinario alle
amministrazioni provinciali ed ai comuni e della quota residua alle
comunita' montane.
Inoltre l'art. 2, comma 5-bis, del decreto-legge 18 gennaio 1993,
n. 8, convertito dalla legge 19 marzo 1993, n. 68, modificando l'art.
29 del decreto legislativo n. 504 del 1992, ha ulteriormente
subordinato l'erogazione della quarta rata del fondo ordinario alle
amministrazioni provinciali ed ai comuni alla presentazione della
dichiarazione del legale rappresentante dell'ente dell'avvenuta
approvazione del regolamento di contabilita' e del regolamento per la
disciplina dei contratti, previsti dall'art. 59, comma 1, della legge
n. 142 del 1990.
Tale condizione sospensiva alla erogazione della quarta rata del
fondo ordinario vale anche per i comuni e le province della regione
Sicilia in quanto avendo quest'ultima recepito con la legge regionale
11 dicembre 1991, n. 48, la normativa statale sul nuovo ordinamento
delle autonomie locali, esiste in capo ai predetti enti l'obbligo di
dover approvare il regolamento di contabilita' ed il regolamento di
disciplina dei contratti.
3.4. Contributo perequativo per le amministrazioni provinciali e per
i comuni:
a) Amministrazioni provinciali.
Secondo il disposto dell'art. 30 del decreto legislativo n. 504 del
1992, lo Stato corrispondera' a ciascuna amministrazione provinciale
un contributo perequativo pari a quello spettante per l'anno 1992, da
erogarsi entro il mese di maggio 1993.
La parte del fondo perequativo finanziato con i proventi
dell'imposta sui consumi energetici di cui all'art. 6, comma 7, del
decreto-legge n. 511 del 1988, convertito dalla legge n. 20 del 1989,
stimato, per la parte spettante alle amministrazioni provinciali, in
lire 104.000 milioni per il 1993, verra' distribuita secondo le
seguenti modalita':
1) il 75 per cento in proporzione alla popolazione residente alla
fine del penultimo anno precedente ed all'inverso del reddito pro-
capite della provincia risultante dalle stime appositamente
effettuate dall'I.S.T.A.T.;
2) il restante 25 per cento verra' distribuito, invece, per il 30
per cento in proporzione alla popolazione residente al 31 dicembre
del penultimo anno precedente a quello di ripartizione secondo i dati
pubblicati dall'I.S.T.A.T., per il 30 per cento in proporzione alla
popolazione residente di eta' compresa tra i 15 ed i 19 anni, per il
30 per cento in proporzione alla lunghezza delle strade provinciali,
e per il restante 10 per cento in proporzione alle dimensioni
territoriali della provincia.
La parte del fondo perequativo finanziato con i proventi derivanti
dall'addizionale sulla energia elettrica verra' erogato agli enti
solo al momento in cui lo Stato avra' effettivamente incamerato i
predetti proventi. Si ricorda che tutti gli enti sono a conoscenza
del parametro per miliardo necessario per calcolare l'importo
spettante.
Anche per il 1993 e' prevista la sanzione amministrativa che sara'
erogata a quelle amministrazioni provinciali che non ottempereranno
al disposto dell'art. 33 del decreto legislativo n. 504 del 1992 che
obbliga gli enti alla copertura dei costi di gestione dei servizi a
domanda individuale e del servizio acquedotto attraverso una
imposizione tariffaria nei confronti degli utenti nei limiti previsti
dai commi 1, 2 e 3, dell'art. 14 del decreto-legge 28 dicembre 1989,
n. 415, convertito dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38.
La suddetta sanzione amministrativa per il mancato rispetto della
richiamata normativa consiste nella restituzione, da parte degli enti
inadempienti, del 4 per cento del fondo perequativo spettante per
l'anno 1993, la quale sara' applicata attraverso una trattenuta da
operare sui fondi ordinari che saranno trasferiti nell'anno 1994 e
seguenti.
b) Comuni.
L'art. 28 del decreto legislativo n. 504 del 1992 stanzia a titolo
di fondo perequativo per i comuni lire 6.444.600 milioni.
Per la parte relativa a lire 6.344.600 milioni sara' utilizzato per
distribuire a ciascun comune un contributo perequativo nella esatta
misura di quello assegnato nell'anno 1992.
La parte residua di 100.000 milioni viene assegnata ai comuni per
l'attivazione delle procedure di risanamento degli enti dissestati
previste dall'art. 25 del decreto-legge n. 66 del 1989, convertito
dalla legge n. 144 del 1989.
Piu' in particolare la quota di lire 100.000 milioni viene
utilizzata per le seguenti finalita':
1) assegnazione di un contributo straordinario, da consolidare
negli anni successivi, a quei comuni dissestati che percepiscono dei
contributi erariali di parte corrente inferiori alla media dei
contributi assegnati ai comuni della stessa classe demografica, al
fine di poter ottenere l'allineamento alla predetta media;
2) assegnazione di un contributo straordinario "una tantum" agli
enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario ai sensi dell'art.
25 del decreto-legge n. 66 del 1989, diretto a coprire gli oneri
relativi al personale dichiarato in esubero, sostenuti nel periodo
intercorrente tra l'approvazione della graduatoria del predetto
personale e la effettiva messa in mobilita' dello stesso;
3) assegnazione di contributi agli enti presso i quali vengono
trasferiti i dipendenti posti in mobilita' da quei comuni che hanno
dichiarato lo stato di dissesto finanziario ai sensi dell'art. 25 del
decreto-legge n. 66 del 1989, al fine di coprire gli oneri relativi
al trattamento economico lordo dei predetti dipendenti.
La parte del fondo perequativo finanziato con i proventi derivanti
dall'addizionale sull'energia elettrica di cui al comma 7 dell'art. 6
del decreto-legge n. 511 del 1988, convertito dalla legge n. 20 del
1989, valutato per la quota spettante ai comuni in lire 398.000
milioni, verra' distribuito sulla base dei seguenti criteri:
a) per una parte valutata in lire 72.500 milioni al
consolidamento nell'anno 1993 dei contributi assegnati nell'anno 1989
ai comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti ai sensi
dell'art. 18, comma 3, lettera a), del decreto-legge n. 66 del 1989,
convertito dalla legge n. 144 del 1989.
La richiamata norma ha assegnato ai comuni con popolazione
inferiore ai 5.000 abitanti fondi tali da garantire ad essi nell'anno
1989 un complesso di contributi, ordinari e perequativi nella stessa
misura assegnata nell'anno 1988, al fine di non far gravare sui
predetti enti la riduzione del fondo ordinario per l'anno 1989, pari
al 10,51 per cento, disposto dall'art. 14 del citato decreto-legge n.
66 del 1989 in concomitanza alla istituzione della imposta comunale
su imprese arti e professioni (I.C.I.A.P.);
b) per una parte pari a lire 65.000 milioni destinata al
finanziamento degli oneri di ammortamento dei mutui contratti
nell'anno 1989 dai comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti
ai sensi dell'art. 12, comma 1-bis, del decreto-legge n. 66 del 1989,
convertito dalla legge n. 144 del 1989. Tali mutui, concessi
esclusivamente dalla Cassa depositi e prestiti, sono destinati in
maniera specifica alla costruzione e ristrutturazione di acquedotti,
fognature, impianti di depurazione di acque, di smaltimento dei
rifiuti solidi urbani. Al pagamento degli oneri di ammortamento
provvede direttamente lo Stato utilizzando la quota parte di fondo
perequativo;
c) per una parte valutata in lire 65.000 milioni destinata al
finanziamento degli oneri di ammortamento dei mutui contratti
nell'anno 1990 dai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti
ai sensi dell'art. 2, comma 1- bis, del decreto-legge n. 415 del 1989
convertito dalla legge n. 38 del 1990. Tali mutui sono stati concessi
dalla Cassa depositi e prestiti per le stesse finalita' descritte al
precedente punto b) ed i relativi oneri di ammortamento vengono
pagati con le stesse modalita' indicate e sempre al richiamato punto
b);
d) per una parte pari a lire 16.000 milioni vengono destinati ai
comuni capoluoghi di provincia con popolazione compresa tra i 20.000
ed i 59.999 abitanti, distribuendo il 75 per cento di tale somma in
proporzione alla popolazione residente ed all'inverso del reddito
pro-capite provinciale, ed il restante 25 per cento in proporzione
della popolazione residente tenendo conto della dimensione
demografica e del carattere montano dell'ente;
e) per una parte pari a lire 179.500 milioni viene assegnata a
tutti i comuni seguendo i criteri indicati nel precedente punto d).
Per il computo degli importi spettanti a titolo di addizionale
energetica (lettera e) si rinvia ai parametri per miliardo gia'
comunicati a tutti i comuni nelle precedenti comunicazioni delle
spettanze attribuite negli anni passati.
Cosi' come per le province, anche per i comuni l'ultimo comma
dell'art. 31 del decreto legislativo n. 504 del 1992, prevede la
irrogazione di una sanzione amministrativa, del 4 per cento del fondo
perequativo spettante per l'anno 1993, nel caso in cui gli enti non
ottemperino al disposto dell'art. 33 del predetto decreto legislativo
che impone la copertura dei costi di gestione dei servizi a domanda
individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e del
servizio acquedotto attraverso una imposizione tariffaria nei
confronti degli utenti nei limiti previsti dai commi 1, 2 e 3
dell'art. 14 del decreto-legge n. 415 del 1989, convertito dalla
legge n. 38 del 1990.
La suddetta sanzione amministrativa per il mancato rispetto della
richiamata normativa consiste nella restituzione, da parte degli enti
inadempienti, del 4 per cento del fondo perequativo spettante per
l'anno 1993, la quale sara' applicata attraverso una trattenuta da
operare sui fondi ordinari che saranno trasferiti nell'anno 1994 e
seguenti.
3.5. Media nazionale dei contributi ordinari e perequativi.
Tra le misure in favore delle province e dei comuni che hanno
dichiarato lo stato di dissesto finanziario assume rilevanza quella
prevista dall'art. 25, comma 5, del decreto-legge n. 66 del 1989,
convertito con modificazioni, dalla legge n. 144 del 1989. E'
previsto che gli enti in condizioni di dissesto, ai quali sono
attribuiti trasferimenti di parte corrente in misura inferiore a
quella media della classe demografica di appartenenza, possono
richiedere con la presentazione del piano di risanamento,
l'adeguanento dei contributi statali alla media nazionale pro capite
della fascia demografica di appartenenza come definita all'inizio di
ciascun anno.
Cosi' come per gli anni decorsi, ad iniziare dal 1989, si e'
pertanto provveduto con apposito decreto ministeriale, in corso di
emanazione, ad individuare la media dei trasferimenti ordinari e
perequativi all'inizio del 1993, di ciascuna delle fasce demografiche
indicate all'art. 18, comma 1, lettera c), del citato decreto-legge
n. 66 del 1989, considerate unificate le ultime due classi.
Per il calcolo delle medie sono stati considerati oltre ai
trasferimenti a titolo ordinario e perequativo, anche quelli relativi
al finanziamento dei maggiori oneri contrattuali 1985-1987 e 1988-90.
Parimenti e' stata ricompresa anche quella parte di contributo
perequativo derivante dall'addizionale sui consumi di energia
elettrica, destinata nel 1989 ai comuni con popolazione sotto 5.000
abitanti per il raggiungimento delle assegnazioni complessive del
1988 e consolidatesi dal 1990.
Tanto premesso si indicano di seguito le attuali medie nazionali
dei contributi erariali correnti, calcolate al 1 gennaio 1993, con
la popolazione calcolata al 31 dicembre 1991.
Amministrazioni provinciali:
Media nazionale pro capite . . . . . . . . . . . . . . L. 73.994
Comuni:
Media nazionale
Classe Fascia demografica pro capite
___ ___ ___
1a Comuni con meno di 500 abitanti . . . . . . . L. 497.529
2a Comuni da 500 a 999 abitanti . . . . . . . . . " 448.219
3a Comuni da 1.000 a 1.999 abitanti . . . . . . . " 381.458
4a Comuni da 2.000 a 2.999 abitanti . . . . . . . " 356.137
5a Comuni da 3.000 a 4.999 abitanti . . . . . . . " 336.866
6a Comuni da 5.000 a 9.999 abitanti . . . . . . . " 319.295
7a Comuni da 10.000 a 19.999 abitanti . . . . . . " 350.094
8a Comuni da 20.000 a 59.999 abitanti . . . . . . " 398.397
9a Comuni da 60.000 a 99.999 abitanti . . . . . . " 521.540
10a Comuni da 100.000 a 249.999 abitanti . . . . . " 533.237
11a Comuni da 250.000 a 499.999 abitanti . . . . . " 695.216
12a Comuni da 500.000 abitanti ed oltre . . . . . " 706.809
3.6. Contributo per lo sviluppo degli investimenti.
Per l'anno 1993, non sono stati stanziati nuovi fondi per il
finanziamento degli investimenti degli enti locali in quanto la legge
delega n. 421 del 1992, non fa alcuna previsione in merito.
L'art. 32 del decreto legislativo n. 504 del 1992 conferma il
finanziamento dei mutui contratti nel 1992 nella misura prevista dai
provvedimenti di concessione adottati.
Inoltre offre la possibilita' alle amministrazioni provinciali, ai
comuni ed alle comunita' montane di usufruire delle quote dei
contributi erariali assegnati negli anni 1988, 1989, 1990, 1991 e
1992 e non utilizzate per il finanziamento dei mutui da contrarre
entro l'anno 1993.
La norma fa due diverse previsioni stabilendo da una parte che le
amministrazioni provinciali, i comuni e le comunita' montane possono
usufruire delle quote dei contributi erariali assegnate ma non
utilizzate per gli anni 1992 e precedenti, e dall'altra che le
amministrazioni provinciali ed i comuni che hanno dichiarato il
dissesto finanziario ai sensi dell'art. 25 del decreto-legge n. 66
del 1989, convertito dalla legge n. 144 del 1989, possono usufruire
delle quote di contributi erariali assegnate per gli anni 1988, 1989,
1990, 1991 e 1992, ma non ancora utilizzate.
In sostanza tra le due previsioni non vi e' alcuna differenza in
quanto nel momento in cui l'art. 32 del decreto legislativo n. 504
del 1992, riconosce la possibilita' di utilizzare le quote dei
contributi in questione assegnati negli anni 1992 e precedenti ma non
ancora utilizzate, il riferimento e' alle quote assegnate negli anni
1988, 1989, 1990, 1991 e 1992.
Per meglio comprendere, appare opportuno rammentare che i
provvedimenti legislativi di urgenza adottati per oltre un decennio
per la disciplina della finanza locale, hanno permesso agli enti
locali di poter utilizzare le quote dei contributi per lo sviluppo
degli investimenti solo per un biennio dal momento della loro
assegnazione.
A partire dall'anno 1990 si e' derogato, pero', a tale principio.
Infatti, dapprima il decreto-legge n. 415 del 1990, convertito
dalla legge n. 38 del 1990, poi il decreto-legge 12 gennaio 1991, n.
6, convertito dalla legge 15 marzo 1991, n. 80, ed infine il decreto-
legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito dalla legge 19 marzo 1993, n.
68, hanno offerto la possibilita' di poter utilizzare le quote dei
fondi assegnate agli enti per gli anni 1988, 1989, e 1990.
L'art. 32 del decreto legislativo n. 504 del 1992 ha confermato
quanto disposto dai richiamati decreti-legge, consentendo inoltre di
poter usufruire delle quote assegnate per il 1991 e 1992 ma ancora
non utilizzate.
Per la concessione dei contributi in questione valgono le norme
fissate per l'anno 1992 del citato decreto-legge n. 9 del 1993.
Il termine per l'emanazione del decreto ministeriale diretto a
stabilire le modalita' di assegnazione e' fissato al 31 ottobre 1993,
mentre le prescritte certificazioni devono essere presentate dagli
enti entro il 31 marzo 1994. Sara', al riguardo, emanata apposita
circolare.
3.7. Fondo nazionale ordinario per gli investimenti.
Come gia' richiamato nel precedente punto 6 il decreto legislativo
n. 504 del 1992 non prevede per il 1993 nuovi stanziamenti per il
tradizionale fondo per lo sviluppo degli investimenti, dando
unicamente la possibilita' agli enti di utilizzare la quota del fondo
assegnata negli anni 1988, 1989, 1990, 1991 e 1992 e non ancora
impiegate per finanziare i mutui da contrarre nell'anno 1993.
Dall'anno 1994 il tradizionale fondo sviluppo investimenti cessera'
definitivamente di esistere.
Il decreto legislativo n. 504 del 1992, in sostituzione del
suddetto contributo erariale, prevede nuove forme di contribuzione
dirette a finanziare gli investimenti degli enti locali.
Sono stati cosi' istituiti il fondo nazionale ordinario per gli
investimenti (art. 41 del decreto legislativo n. 504 del 1992) ed il
fondo nazionale speciale per gli investimenti (art. 42 del decreto
legislativo n. 504 del 1992).
Secondo il disposto del comma 3 dell'art. 34 del decreto
legislativo n. 504 del 1992, il fondo nazionale ordinario non e'
immediatamente attivato, essendo stata rimandata ad una futura legge
finanziaria l'istituzione della sua dotazione finanziaria in base
all'art. 11, comma 3, lettera d), della legge 5 agosto 1978, n. 468,
il quale prevede che la legge finanziaria determini in apposita
tabella la quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno degli anni
considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa
permanente. Per l'anno 1993, la legge finanziaria non ha previsto
nulla in merito.
L'art. 41 del citato decreto legislativo n. 504 del 1992 prevede
che l'assegnazione del contributo derivante dal fondo ordinario per
gli investimenti e' disposto in conto capitale ed in unica soluzione.
L'assegnazione viene disposta con una proiezione triennale sulla base
di quanto disporra' la legge finanziaria al fine di consentire agli
enti locali una effettiva e reale programmazione.
A titolo orientativo, si ritiene utile rammentare che allorche'
sara' stanziato il fondo in bilancio, i contributi in conto capitale
saranno determinati tenendo conto di due parametri: 1) la popolazione
residente in ciascun ente e 2) la spesa media pro-capite sostenuta in
relazione ai lavori pubblici calcolata in relazione alle classi
demografiche indicate nell'art. 37 del decreto legislativo n. 504 del
1992. I dati relativi alla spesa media saranno pubblicati dal
servizio statistico nazionale sulla base degli elementi forniti dal
Ministero dei lavori pubblici.
Nel caso in cui i dati pubblicati dal servizio statistico nazionale
non consentano una aggregazione in relazione alle classi demografiche
degli enti di cui al citato art. 37, dovranno essere utilizzate
quelle classi indicate nelle predette pubblicazioni.
Mentre per le amministrazioni provinciali e per i comuni il fondo
nazionale ordinario per gli investimenti sara' distribuito
direttamente dallo Stato ai predetti enti, per quanto riguarda le
comunita' montane detto fondo sara' distribuito ad opera delle
regioni.
L'assegnazione del fondo alle regioni, per il successivo riparto
alle comunita' montane, dovra' essere operata per il 50 per cento
tenendo conto della popolazione residente in territorio montano e per
il 50 per cento sulla base della superficie dei territori
classificati montani secondo i dati risultanti dalla piu' recente
pubblicazione ufficiale dell'UNCEM.
I contributi in conto capitale del fondo nazionale ordinario per
gli investimenti assegnati agli enti locali dovranno essere
utilizzati esclusivamente per la realizzazione di opere pubbliche di
preminente interesse sociale ed economico tenendo conto degli
obiettivi stabiliti dalla regione in sede di programmazione economico
sociale e territoriale ai sensi dell'art. 3 della legge n. 142 del
1990. Nel caso in cui la regione non definisca il predetto programma,
gli enti locali potranno utilizzare comunque sia il contributo
statale, il quale, si deve ricordare, e' pero' vincolato al
finanziamento di opere di preminente interesse sociale ed economico.
Gli enti locali possono utilizzare il contributo statale entro il
quarto anno successivo a quello di assegnazione.
Infine per il riparto del fondo in questione si provvedera' con
decreto del Ministro dell'interno di concerto con l'A.N.C.I.,
l'U.P.I. e l'U.N.C.E.M.
3.8. Fondo nazionale speciale per gli investimenti.
Il fondo nazionale speciale per gli investimenti e' pienamente
operativo a partire dall'anno 1993.
A decorrere dall'anno 1993, infatti, il suddetto fondo e' attivato
utilizzando i proventi derivanti dalla Casa di gioco di Campione
d'Italia di spettanza dello Stato ai sensi della legge 31 ottobre
1993, n. 637, detratti per la parte che il Ministero dell'interno con
proprio decreto destina specificatamente all'amministrazione
provinciale di Como ed agli enti locali della provincia per la
realizzazione di opere pubbliche.
I contributi del fondo in questione sono destinati in via
prioritaria al finanziamento delle opere pubbliche da realizzare nei
comuni e nelle province i cui consigli sono stati sciolti per
accertate infiltrazioni e condizionamenti mafiosi dell'
amministrazione, ai sensi dell'art. 15- bis della legge 19 marzo
1990, n. 55, ed in quegli enti che necessitino di interventi diretti
ad eliminare delle situazioni di degrado che impediscono una normale
convivenza civile.
All'assegnazione dei contributi si provvedera' con decreto del
Ministro dell'interno di concerto con l'A.N.C.I., l'U.P.I. e
l'U.N.C.E.M., da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale. Gli studi
relativi all'individuazione degli enti in condizioni di degrado sono
pressoche' terminati e percio' il decreto sara' prossimamente
emanato.
Comunque gli enti potranno prendere conoscenza dei dati relativi ai
contributi assegnati attraverso il sistema informativo telematico del
Ministero dell'interno.
4. COPERTURA DEI COSTI DEI SERVIZI E RELATIVA CERTIFICAZIONE.
4.1. Art. 14 del decreto-legge 28 dicembre 1989, n. 415, convertito
dalla legge 28 febbraio 1990, n. 38.
L'art. 14 del decreto-legge n. 415 del 1989, convertito dalla legge
n. 38 del 1990, prevede che dall'anno 1990 gli enti locali debbono
coprire i costi complessivi di gestione dei servizi a domanda
individuale in misura non inferiore al 36 per cento con proventi
tariffari e contributi finalizzati, i costi complessivi di gestione
del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani in misura non
inferiore al 50 per cento con la relativa tassa ed i costi
complessivi di gestione del servizio acquedotto in misura non
inferiore all'80 per cento mediante proventi tariffari.
4.2. Controllo della copertura dei costi di gestione dei servizi a
domanda individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e
del servizio acquedotto per l'anno 1993.
L'art. 33 del decreto legislativo n. 504 del 1992, prevede che
entro il termine perentorio del 31 marzo 1994 le amministrazioni
provinciali, i comuni, le comunita' montane ed i consorzi di enti
locali dovranno inviare al Ministero dell'interno per il tramite
delle prefetture l'apposita certificazione attestante per l'anno 1993
la percentuale di copertura dei costi gestionali dei servizi a
domanda individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e
del servizio acquedotto al fine di riscontrare il rispetto o meno
delle prescrizioni di cui all'art. 14, commi 1, 2, 3 e 4 del decreto-
legge n. 415 del 1989, convertito dalla legge n. 38 del 1990.
I commi 1, 2 e 3 dell'art. 14 del citato decreto-legge n. 415 del
1989 disciplinano le percentuali di copertura minima dei servizi. Il
comma 4 dello stesso art. 14 precisa invece quali sono i costi da
prendere in considerazione ai fini della determinazione della loro
percentuale di copertura.
Le certificazioni, precisa l'art. 33 del decreto legislativo n. 504
del 1992, hanno carattere definitivo, ossia non e' offerta alcuna
possibilita' di poter trasmettere ulteriori certificazioni per la
dichiarazione delle percentuali di copertura dei costi dei servizi.
Tali dichiarazioni dovranno essere sottoscritte dal legale
rappresentante dell'ente, dal segretario, dal ragioniere ove esista e
dal revisore dei conti o dal presidente del collegio dei revisori.
Le modalita' delle certificazioni saranno stabilite entro il 31
ottobre 1993 con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il
Ministro del tesoro sentite l'A.N.C.I. e l'U.P.I.
In questa sede preme comunque evidenziare alcune caratteristiche
della procedura prevista per l'accertamento dell'avvenuto rispetto
della normativa sopra richiamata.
Anzitutto occorre rammentare, come del resto gia' puntualizzato in
precedenti circolari, che gli enti locali devono trasmettere la
certificazione prevista dal citato art. 33 del decreto legislativo n.
504 del 1992 anche nel caso in cui detti enti non gestiscano alcuno
dei servizi rispetto ai quali esiste l'obbligo di copertura dei costi
nelle percentuali stabilite dall'art. 14 del decreto-legge n. 415 del
1989.
In tale modo viene garantito un controllo sulla copertura dei costi
dei servizi nei termini di legge.
Inoltre va rilevato il particolare carattere formale delle
certificazioni.
Tali certificazioni consistono in dichiarazioni di scienza dotate
di funzionalita' autonoma, che hanno per scopo quello di testificare
i fatti accertati. Si tratta di atti formali che in quanto emanati da
pubblici ufficiali (si richiede la sottoscrizione del legale
rappresentante dell'ente, del segretario comunale e del ragioniere,
ove esiste) hanno in virtu' di espressa disposizione di legge
(articoli 2700 e 2714 del codice civile) carattere autoritativo in
quanto determinano, erga omnes, una certezza legale privilegiata,
superabile solo attraverso una sentenza che dichiari la falsita' del
loro contenuto.
4.3. Modificazione in aumento delle tariffe dei servizi a domanda
individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e del
servizio acquedotto ai fini della copertura dei costi.
Per far fronte ad eventuali difficolta' che gli enti locali possono
incontrare nella copertura dei costi di gestione dei servizi da essi
gestiti, l'art. 33 del decreto legislativo n. 504 del 1992, al comma
2, prevede che i predetti enti nel caso in cui dal controllo di
gestione che viene operato ai sensi dell'art. 1- bis del decreto-
legge 1 luglio 1986, n. 318, convertito dalla legge 9 agosto 1986,
n. 488, risulti uno squilibrio nel rapporto tra spese impegnate ed
entrate accertate tali da non permettere il rispetto di quanto
disposto dall'art. 14 del decreto-legge n. 415 del 1989, possono
procedere, entro il 30 novembre, ad una rideterminazione in aumento,
delle tariffe dei servizi a domanda individuale, del servizio
smaltimento rifiuti solidi urbani e del servizio acquedotto.
Dal disposto della norma risulta che l'aumento della tassa del
servizio smaltimento rifiuti solidi urbani avra' decorrenza
retroattiva al 1 gennaio dell'anno finanziario cui tale aumento si
riferisce, mentre per gli altri servizi l'aumento potra' essere
applicato solo al periodo successivo decorrente dalla data della
avvenuta delibera.
Per quanto riguarda il servizio acquedotto la sanzione del recupero
di parte del fondo perequativo non sara' applicata nel caso in cui
l'ente dimostri di aver provveduto a rideterminare le tariffe a
prescindere dalla avvenuta preventiva autorizzazione del comitato
provinciale prezzi.
Si rammenta infine che per gli asili nido, compresi nei servizi a
domanda individuale, le spese relative vanno computate al 50 per
cento, ai sensi dell'art. 5 della legge 23 dicembre 1992, n. 498.
4.4. Delega alle prefetture delle funzioni di controllo delle
certificazioni per la dimostrazione del tasso di copertura dei costi
di alcuni servizi gestiti dagli enti locali e di irrogazione delle
sanzioni previste dalla legge.
Con decreto del Ministro dell'interno datato 8 agosto 1992,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 193, del 18
agosto 1992, a decorrere dall'anno 1992, e' stata delegata alle
prefetture la funzione di controllo del rispetto delle disposizioni
normative relative alla copertura dei costi dei servizi a domanda
individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e del
servizio acquedotto gestiti dalle amministrazioni provinciali,
comuni, comunita' montane e consorzi di enti locali, ed il potere di
adottare il provvedimento di irrogazione della sanzione prevista per
quelle amministrazioni provinciali e per quei comuni che non abbiano
rispettato la normativa sulla copertura del costo dei richiamati
servizi o che non abbiano trasmesso entro i termini di legge la
prescritta certificazione dimostrativa del tasso di copertura dei
costi o che comunque abbiano trasmesso la certificazione incompleta o
errata.
Il procedimento per il controllo della copertura dei costi dei
servizi prima citati e per l'adozione del decreto di irrogazione
della sanzione, a firma del Prefetto, e' compiutamente descritto nel
decreto ministeriale in precedenza citato.
Il suddetto provvedimento dovra' chiaramente prevedere che alla
concreta applicazione della sanzione consistente nella restituzione
da parte dell'ente di parte del fondo erariale provvedera' il
Ministero dell'interno - Direzione generale dell'Amministrazione
civile - Direzione centrale per la finanza locale e per i servizi
finanziari.
Si rammenta, inoltre, che il decreto prefettizio di irrogazione
della sanzione dovra' indicare esplicitamente i mezzi di impugnazione
che potranno utilizzare gli enti interessati. In particolare dovra'
essere indicato che avverso il provvedimento sanzionatorio e'
possibile proporre ricorso gerarchico o ricorso al tribunale
amministrativo regionale rispettivamente entro trenta giorni e
sessanta giorni decorrenti dalla data di notifica.
Il decreto ministeriale si fa cura poi di precisare quali sono i
presupposti per la irrogazione della sanzione.
Da ultimo, sempre il citato decreto ministeriale prescrive alle
prefetture di trasmettere al Ministero dell'interno - Direzione
generale dell'Amministrazione civile - Direzione centrale per la
finanza locale e per i servizi finanziari - Ufficio studi - Settore
scientifico - Via Cesare Balbo, 39 - Roma, il secondo originale della
certificazione dimostrativa del tasso di copertura del costo dei
servizi ed i provvedimenti di irrogazione della sanzione.
4.5. Mense scolastiche.
L'art. 17 del decreto-legge n. 8 del 1993, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 68 del 1993, detta alcune disposizioni
in ordine al servizio di mensa scolastica usufruito dal personale
insegnante dipendente dello Stato o da altri enti.
La norma risolve, temporaneamente, l'annoso problema della
copertura degli oneri sopportati dagli enti locali in relazione al
suddetto servizio offerto ai docenti statali.
Vi sono differenti disposizioni riguardanti da una parte l'anno
1993 e dall'altro l'anno 1994.
Per l'anno 1993, il comma 1 dell'art. 17 del decreto-legge n. 8 del
1993 offre agli enti locali la facolta' di fornire o meno
gratuitamente il servizio di mensa scolastica a quei docenti statali
che dovranno essere individuati sulla base di criteri che saranno
fissati secondo il successivo comma 2, con il previsto decreto da
emanarsi da parte del Ministro della pubblica istruzione, di concerto
con il Ministro del tesoro.
Per le spese sostenute dagli enti locali in relazione al servizio
di mensa scolastica offerto ai docenti statali non e' previsto per
l'anno 1993 alcun contributo da parte dello Stato.
Il regime muta per il solo anno 1994.
Infatti il comma 3 dell'art. 17 del decreto-legge n. 8 del 1993
prevede che per il 1994 il fondo ordinario per la finanza locale e'
aumentato delle somme che lo Stato eroghera' agli enti locali per le
esigenze connesse al servizio di mensa scolastica usufruito da
personale docente statale.
Le modalita' di erogazione dei fondi erariali saranno determinate
con il decreto interministeriale previsto dal comma 2 dell'art. 17
del decreto-legge n. 8 del 1993 di cui si e' fatto cenno in
precedenza.
5. DISPOSIZIONI DI CARATTERE FISCALE.
La primaria esigenza di un parziale disimpegno dell'erario nei
confronti degli enti locali e le legittime aspirazioni degli stessi
enti, supportate dalle indicazioni della legge n. 142 del 1990, hanno
concorso al recente rafforzamento della autonomia impositiva per
comuni e province, il cui elemento centrale e' sicuramente l'imposta
comunale sugli immobili, a cui si aggiungono, per le province, il
tributo per l'esercizio delle funzioni di tutela, protezione e igiene
dell'ambiente e quello per l'iscrizione dei veicoli nel Pubblico
registro automobilistico e, per i soli comuni, dal 1994,
l'addizionale sull'imposta delle persone fisiche.
5.1. Imposta comunale sugli immobili.
La nuova imposta decorre dall'anno 1993. L'aliquota, in misura
unica dal 4 per mille al 6 per mille, o 7 per mille per straordinarie
esigenze di bilancio, deve essere fissata con apposita deliberazione
da adottarsi entro il termine del 31 ottobre, con effetto dall'anno
successivo. Per il solo 1993 il termine e' stato fissato al 28
febbraio.
Sull'argomento, il Ministero delle finanze ha gia' emanato i
provvedimenti dovuti e fornisce le delucidazioni opportune.
Interessa questo Ministero il problema degli enti dissestati. Per
essi, l'obbligo previsto nell'art. 25 del decreto-legge n. 66 del
1989, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 144 del 1989, di
portare le tariffe ed i tributi al massimo consentito, puo' ritenersi
adempiuto con la fissazione dell'aliquota ICI al 6 per mille purche'
questo garantisca un concreto equilibrio del bilancio in quanto la
maggiore aliquota del 7 per mille e' dovuta solo per straordinarie
esigenze di bilancio che sono quelle che intervengono nei casi in cui
nonostante l'applicazione al massimo di tutti i tributi e delle
tariffe dei servizi non si ottenga uno stabile equilibrio di
bilancio.
Ad eccezione del primo anno, la liquidazione e l'accertamento
dell'ICI fanno capo ai comuni. La funzione appare assai delicata per
l'importanza che il nuovo tributo andra' a prendere nell'ambito delle
entrate dei comuni, che dipenderanno, mediamente, almeno per il 30
per cento dell'ICI.
Viene quindi ad assumere maggiore spessore e merita la massima
attenzione la riorganizzazione e ottimizzazione degli uffici tributi
che nell'ultimo ventennio, per le note vicende iniziate con i decreti
legislativi del 1972 e 1973, erano stati svuotati di competenze
significative.
La situazione si e' completamente ribaltata e oggi l'ufficio
tributi torna ad assumere un ruolo chiave nell'ambito di una
organizzazione che dovra' sempre piu fare conto sulle proprie entrate
per realizzare i propri progetti e rispondere alle aspettative degli
amministrati.
In questa ottica va quindi letta la disposizione introdotta
dell'art. 18- bis del decreto-legge n. 8 del 1993 che impone ai
comuni di far conoscere al Ministero delle finanze i nominativi dei
funzionari responsabili della gestione dell'ICI, la cui designazione,
ai sensi dell'articolo 11, comma 4, deve essere fatta con delibera di
giunta.
5.2. Tassa provinciale ambientale.
L'art. 19 del decreto legislativo n. 504 del 1992 regolamenta
l'istituzione del nuovo tributo provinciale recentemente previsto
dalla legge di delega n. 421 del 1992.
Esso rappresenta, piu' dell'imposta per l'iscrizione dei veicoli
nel Pubblico registro automobilistico (P.R.A.) che non consente alcun
margine di discrezionalita', un primo significativo momento di
attribuzione di autonomia impositiva alle province.
L'imposta, correlata all'esercizio da parte delle province di
funzioni riguardanti la tutela e protezione dell'ambiente, e'
commisurata alla superfice degli immobili assoggettate alla tassa per
lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e vede come soggetti passivi
coloro che sono tenuti al pagamento della tassa stessa, con
l'aliquota dall'1 al 5 per cento delle tariffe gia' fissate ai fini
della citata tassa.
La deliberazione delle tariffe deve avvenire entro il 31 ottobre,
per l'anno successivo con eccezione del 1993, anno per il quale la
scadenza e' stata posta al 15 gennaio.
Per quest'anno, in mancanza di deliberazione, l'aliquota rimane
fissata nell'importo minimo obbligatorio dell'1 per cento. Per gli
anni successivi in mancanza di deliberazione resteranno in vigore le
ultime aliquote approvate.
Al fine di consentire la liquidazione e l'iscrizione a ruolo del
tributo da parte dei comuni si raccomanda alle amministrazioni
provinciali di mettere a disposizione dei comuni, con la necessaria
rapidita', tutte quelle notizie indispensabili per la ottimale
gestione del tributo.
Anche in questa materia, di competenza del Ministero delle finanze,
sono gia' state fornite tutte le indicazioni.
5.3. Imposta provinciale per l'iscrizione dei veicoli nel pubblico
registro automobilistico.
L'art. 20 del decreto legislativo n. 504 del 1992 istituisce, con
decorrenza 1 gennaio 1993, l'imposta provinciale per l'iscrizione
dei veicoli nel pubblico registro automobilistico.
Essa e' dovuta dal soggetto che richiede la prima iscrizione dei
veicoli al P.R.A. ed e' commisurata all'ammontare stabilito, per la
stessa finalita', ai fini dell'imposta erariale di trascrizione di
cui alla legge 23 dicembre 1977, n. 952, e successive modificazioni.
La tabella di questi diritti e' rilevabile dal decreto del Ministero
delle finanze 1 luglio 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 3
luglio 1991, n. 154.
La liquidazione, riscossione e contabilizzazione e' eseguita
dall'Automobile club d'Italia - Ufficio provinciale del pubblico
registro, che e' tenuto a versare alle casse di ciascuna provincia le
somme riscosse di pertinenza, acquisendo il diritto ad un compenso
per la riscossione pari al 50 per cento di quello allo stesso dovuto
in applicazione dell'art. 6 della legge 23 dicembre 1977, n. 952, e
successive modificazioni.
5.4. ICIAP 1993.
Come gia' per il 1992 anche per il 1993 il decreto-legge n. 8 del
1993, all'art. 10, comma 3, consente ai comuni di aumentare fino al
25 per cento le misure di base dell'imposta comunale per l'esercizio
di imprese e di arti e professioni. La relativa delibera, da
approvarsi entro il 30 aprile, e' immediatamente esecutiva.
5.5. INVIM.
L'imposta sull'incremento di valore degli immobili e' stata
soppressa con effetto dal 1 gennaio 1993. Ne e' prevista comunque
per dieci anni la sua ultrattivita', sulla base dei presupposti
verificatisi entro la stessa data, con acquisizione del relativo
gettito al bilancio dello Stato.
Il tributo in via ordinaria e' stato appannaggio dei comuni per i
quali ha sempre rappresentato una entrata di bilancio di primaria
rilevanza. All'atto della sua abrogazione e' stato quindi previsto
contestualmente l'intervento a copertura della minore entrata da
parte dell'erario, da concretizzarsi lasciando ai comuni parte delle
somme introitate per ICI 1993, importi che, come detto, sono in
favore dello Stato per questo primo anno.
In particolare la legge n. 421 del 1992 prevede che i comuni nel
1993 versino allo Stato il ricavato dell'ICI al 4 per mille, al netto
della perdita del gettito INVIM calcolato sulla base della media
delle riscossioni del triennio 1990-1992.
A tal fine l'art. 18 del decreto legislativo n. 504 del 1992
prevede che ciascun comune segnali detta media triennale al
concessionario entro il 30 aprile 1993, perche' questi possa
riversare allo Stato il netto dell'ICI calcolata al 4 per mille.
Sull'argomento si fa richiamo al decreto interministeriale 26 marzo
1993, che ha disciplinato la fattispecie. In particolare il decreto
ai fini del calcolo della cennata media prevede che si faccia
riferimento alla data di accreditamento sul conto corrente postale
intestato al tesoriere del comune, indipendentemente dal momento in
cui si e' verificato il presupposto di applicazione dell'imposta.
Si rammenta, da ultimo, che i comuni debbono tenere presente
l'obbligo di pagare dal 1993 l'INVIM per le vendite patrimoniali, per
i presupposti realizzatisi fino al 1992.
5.6. Addizionale IRPEF.
La legge n. 421 del 1992, all'art. 4, comma 1, prevede dal 1994,
l'attribuzione ai comuni della facolta' di imporre una addizionale
sulle imposte dovute sul reddito delle persone fisiche. L'imposta e'
a carattere discrezionale ed e' finalizzata ad agevolare la politica
degli investimenti degli enti locali che potrebbe risentire della
drastica riduzione dei trasferimenti erariali in favore degli
investimenti verificatasi dal 1989 e diventata piu' stringente
nell'ultimo biennio.
Per l'applicazione, oramai imminente, del nuovo tributo si dovra'
fare riferimento alle istruzioni che al piu' presto verranno emanate
dal Ministero delle finanze.
5.7. Imposta sull'erogazione del gas e dell'energia elettrica per usi
domestici.
L'art. 4, comma 1, lettera d), della legge n. 421 del 1992 prevede,
tra l'altro, l'istituzione, per le province, a decorrere dal 1994, di
una imposta sull'erogazione del gas e dell'energia elettrica. Il
tributo potra' essere sia proporzionale che progressivo, per
scaglioni di consumo e non potra' eccedere l'1 per cento.
Per la disciplina del tributo la legge di delega non riporta
particolari indicazioni se non un rinvio ad un coordinamento con le
disposizioni di carattere generale in materia di tributi provinciali.
Ai fini quindi della valutazione dei flussi di entrata del nuovo
tributo occorre attendere le istruzioni che il Ministero delle
finanze vorra' emanare sull'argomento.
6. ESECUZIONE FORZATA NEI CONFRONTI DEGLI ENTI LOCALI TERRITORIALI E
DEI LORO CONSORZI.
La normativa specifica in tema di esecuzione forzata nei confronti
degli enti locali territoriali e dei loro consorzi e' recata
dall'art. 1- bis della legge 29 ottobre 1984, n. 720, (articolo
introdotto dalla legge 29 ottobre 1987, n. 440, di conversione del
decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359) e dell'art. 11 del decreto-
legge 18 gennaio 1993, n. 8, come modificato dalla legge di
conversione 19 marzo 1993, n. 68.
Dal coordinamento delle norme ne deriva che l'esecuzione forzata
nei confronti degli enti locali e' ammessa solo nelle forme del
pignoramento presso terzi ed esclusivamente presso i tesorieri degli
enti locali: conseguentemente sono privi di efficacia gli atti di
pignoramento effettuati presso gli uffici dell'ente.
Le norme di legge vigenti in materia si pongono quale obiettivo la
tutela delle attivita' istituzionali degli enti locali, in quanto il
corretto esercizio delle attribuzioni e la proficuita' dei servizi
resi ai cittadini sono strettamente legati alla piena funzionalita'
delle strutture burocratiche ed amministrative dell'ente.
Per tale ragione il citato art. 11 dispone la salvaguardia,
mediante vincolo di impignorabilita', delle somme di denaro
occorrenti per il pagamento delle retribuzioni e degli oneri
previdenziali del personale dipendente, di quelle occorrenti per il
pagamento delle rate di mutui in scadenza e delle somme
specificatamente destinate all'espletamento dei servizi locali
indispensabili, definiti con decreto del Ministro dell'interno di
concerto con il Ministro del tesoro.
Tale tutela, tuttavia, incontra dei precisi limiti temporali, in
quanto le somme di fatto impignorabili sono quelle da utilizzare
nell'arco di tre mesi - sei mesi per le somme necessarie per le rate
di mutui in scadenza - secondo la quantificazione da effettuare
trimestralmente a cura della giunta.
La limitazione temporale introdotta risponde alla esigenza di non
prevaricare le ragioni dei creditori dell'ente, si da rendere
possibile il recupero dei crediti vantati pur nel contesto di piena
funzionalita' dell'ente, ed alla medesima ratio risponde la
disposizione - contenuta nell'art. 11 del predetto decreto-legge n. 8
del 1993 come modificato dalla legge di conversione 19 marzo 1993, n.
68 - che vincola la giunta ad emettere mandati (a titolo diverso da
quelli vincolati) solo seguendo l'ordine cronologico delle fatture
ricevute per il pagamento.
Il mancato rispetto di tale ultima disposizione (il cui
accertamento spetta al creditore procedente) o l'omissione della
previsione trimestrale ad opera della giunta determinano la perdita
del beneficio della relativa impignorabilita', con piena liberta' di
azione per i creditori e sicura responsabilita' degli amministratori
per i danni cagionati all'ente.
Si rammenta che rimane, quale onere a carico degli enti locali, la
proposizione di formale opposizione all'esecuzione (ai sensi
dell'art. 615 c.p.c.) per la violazione delle norme soprariportate,
disciplinanti la impignorabilita' di somme di competenza degli enti
stessi, al fine di evidenziare al giudice dell'esecuzione i vizi
delle procedure intraprese.
L'opposizione formale si appalesa necessaria in quanto, per
principio generale, al terzo pignorato non competono le eccezioni
proprie del debitore principale.
Infine si sottolinea che, in virtu' di disposizione espressa
introdotta dalla citata legge 19 marzo 1993, n. 68, ogni procedura di
esecuzione forzata in danno di enti locali, da iniziare o gia'
iniziata al 21 marzo 1993, rimane sospesa in attesa dell'emanazione
del decreto ministeriale di individuazione dei servizi locali
indispensabili.
Tale decreto e' stato emanato in data 28 maggio 1993 ed e' allegato
alla presente. Al riguardo, si fa presente che l'indicazione dei
servizi indispensabili risente della definizione recata dal decreto
legislativo. Comporta il riflesso dell'attribuzione delle risorse.
Qualifica i servizi minimi, cui e' connessa la normativa sul
dissesto.
7. DISCIPLINA A REGIME DELLA FINANZA TERRITORIALE.
7.1. La nuova organizzazione dei trasferimenti erariali a decorrere
dal 1994.
Il decreto legislativo n. 504 del 1992, emanato in attuazione della
delega al governo recata dall'art. 4 della legge n. 421 del 1992, ha
dettato, con decorrenza dal 1994, la disciplina a regime del sistema
di finanza locale, con particolare riguardo al complesso dei
trasferimenti erariali agli enti locali territoriali.
Ne deriva che non verra' piu' predisposto l'annuale provvedimento
legislativo di finanza locale, essendo in tal modo gia' determinati,
o determinabili mediante parametri, i fondi disponibili ed i relativi
trasferimenti.
L'intero sistema si adegua ai principi espressi dalla legge 8
giugno 1990, n. 142, di riforma delle autonomie locali, e precisati
dalla citata legge n. 421 del 1992, attraverso i quali il legislatore
ha delineato le finalita' dell'intervento statale, adattando ad esso
il sistema generale di riparto.
Due sono state le esigenze che hanno trovato esplicazione nella
riforma, razionalizzare la materia ed assicurare la certezza dei
trasferimenti erariali.
Cio' ha portato all'accorpamento dei fondi preesistenti, in modo
tale che il nuovo sistema presenta, a decorrere dal 1994, il seguente
assetto:
un fondo ordinario, derivato dai precedenti fondi ordinario e
perequativo;
un fondo consolidato, nel quale confluiscono (pur conservando le
loro specifiche destinazioni) piu' fondi speciali preesistenti;
fondo perequativo per gli squilibri della fiscalita' locale;
fondo nazionale ordinario per gli investimenti;
fondo nazionale speciale per gli investimenti.
7.2. Fondo ordinario.
La dotazione annuale del fondo ordinario per le amministrazioni
provinciali, i comuni e le comunita' montane e' destinata al
finanziamento dei servizi indispensabili, definiti dall'art. 37 del
decreto legislativo n. 504 del 1992 come quei servizi che
rappresentano le condizioni minime di organizzazione dei servizi
pubblici locali e che sono diffusi sul territorio con caratteristica
di uniformita'.
Mentre per le province e per le comunita' montane il fondo
ordinario sara' pari al complesso delle dotazioni ordinarie e
perequative e dei proventi dell'addizionale energetica attribuiti per
il 1993, per i comuni tale importo verra' diminuito di una somma pari
a quanto derivante dall'applicazione dell'I.C.I. (Imposta comunale
sugli immobili) per il 1993, calcolata nell'aliquota minima del 4 per
mille, al netto, pero', della perdita del gettito derivante dalla
soppressione dell'I.N.V.I.M., determinato nella media delle
riscossioni del triennio 1990-1992.
A partire dal 1994 e per un periodo di sedici anni l'80 per cento
del fondo ordinario per le province e per i comuni (con esclusione,
quindi, delle comunita' montane) viene ridistribuito nell'ordine del
5 per cento annuo, secondo i criteri fissati dall'art. 37 del citato
decreto legislativo n. 504 del 1992, attinenti, nel rispetto di
quanto statuito dal nuovo ordinamento delle autonomie locali, alla
popolazione, al territorio ed alle condizioni socio-economiche.
7.3. Fondo consolidato.
Nel nuovo fondo consolidato confluiscono otto diversi contributi
gia' destinati a specifiche finalita', pur conservando gli stessi la
propria originaria destinazione, derivante dalle disposizioni di
legge che ne hanno previsto in origine la istituzione.
Essi sono i seguenti:
contributi per il finanziamento degli oneri derivanti
dall'attuazione del contratto collettivo di lavoro 1988-1990;
contributi per il finanziamento degli oneri derivanti dal
personale assunto ai sensi della legge 1 giugno 1977, n. 285;
contributi per il finanziamento degli oneri derivanti dal
personale assunto ai sensi dell'art. 12 della legge 28 ottobre 1986,
n. 730, ed ai sensi del comma 1- bis dell'art. 1 del decreto-legge 30
giugno 1986, n. 309, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
agosto 1987, n. 472;
contributi per il finanziamento degli oneri derivanti
dall'applicazione del contratto collettivo di lavoro 1985-1987;
contributi in favore del comune di Roma previsti dal comma 26
dell'art. 32, della legge 28 febbraio 1986, n. 41;
contributi in favore della gente di mare, delle vittime del
delitto e degli invalidi del lavoro, previsti dal comma 25 dell'art.
6 della legge 22 dicembre 1984, n. 887;
contributi in favore del comune di Pozzuoli previsti dal comma 5
dell'art. 7 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 8, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 120;
contributi per il finanziamento delle spese sostenute dalle
amministrazioni provinciali per gli adempimenti ad esse affidati dal
comma 4 dell'art. 2 della legge 15 novembre 1989, n. 373, in
relazione al funzionamento degli uffici scolastici regionali.
L'accorpamento consente la semplificazione delle procedure
amministrativo-contabili per l'erogazione, con indubbio vantaggio in
termini di risparmio di energie per l'amministrazione e, in termini
di abbreviazione dei tempi, per gli enti destinatari.
7.4. Fondo perequativo per gli squilibri della fiscalita' locale.
L'operazione perequativa, che nel sistema vigente sino al 1993 ha
assolto la funzione di correttrice degli squilibri dei trasferimenti
esistenti all'interno di classi demografiche omogenee, diviene dal
1994 piu' specifica, mirando a riequilibrare gli squilibri dovuti a
sperequazioni nelle entrate fiscali.
La perequazione considera quale dato finanziario di riferimento il
gettito di imposte ed addizionali aventi carattere obbligatorio per
comuni e province, ma solo per la parte per la quale non vi e'
discrezionalita' da parte dell'ente impositore.
Il sistema di riparto identifica, quali destinatari dell'intervento
perequativo, gli enti le cui basi imponibili o i proventi del gettito
siano inferiori alla media della classe demografica di appartenenza
calcolata per abitante.
Ai fini della distribuzione delle risorse, al parametro di base,
costituito dalla base imponibile o dal gettito, si applicano due
correttivi: l'uno privilegia gli enti che piu' si allontanano dalla
media per abitante della classe demografica di appartenenza,
attribuendo cosi' quote maggiorate in misura inversamente
proporzionale allo scostamento della predetta media, l'altro
attribuisce una maggiorazione (non superiore al 20 per cento), non
cumulabile, per gli enti facenti parte delle seguenti categorie:
comuni montani con popolazione inferiore a 5.000 abitanti;
comuni non montani con popolazione inferiore a 2.000 abitanti;
comuni operanti in zone particolarmente depresse con ridotte basi
imponibili immobiliari e di reddito;
comuni capoluogo di provincia;
enti aventi nel 1992 trasferimenti erariali ordinari e
perequativi, per abitante, inferiori a quelli della fascia
demografica di appartenenza.
I parametri per la distribuzione rimangono congelati per un
triennio, permettendo una proiezione triennale, in modo tale che
l'ente possa conoscere entro il mese di settembre quanto spettante
per il triennio successivo, ai fini di una corretta programmazione
economica attraverso lo strumento del bilancio annuale e pluriennale.
La ratio della norma, mirata a riequilibrare situazioni
suscettibili di modificazioni nel tempo, giustifica il fatto che, per
disposizione di legge, i contributi perequativi corrisposti non si
consolidano allo spirare del triennio, giacche' in tale occasione si
procedera' all'aggiornamento delle basi imponibili o del gettito e ad
una nuova ridistribuzione.
7.5. Controllo della copertura dei costi di gestione dei servizi a
domanda individuale, del servizio smaltimento rifiuti solidi urbani e
del servizio acquedotto per l'anno 1994 e seguenti.
A partire dall'anno 1994, con l'entrata in vigore del nuovo regime
di finanza locale, il controllo in ordine al rispetto delle
disposizioni di cui all'art. 14 del decreto-legge n. 415 del 1989,
convertito dalla legge n. 144 del 1990, si rivolgera', secondo quanto
dispone l'art. 45 del decreto legislativo n. 504 del 1992, solo nei
confronti di quegli enti che presentino una situazione
strutturalmente deficitaria.
Il citato art. 45 considera quali situazioni strutturalmente
deficitarie gli enti che si trovano nelle seguenti condizioni:
1) gli enti locali che hanno dichiarato il dissesto ai sensi
dell'art. 25 del decreto-legge n. 66 del 1989, convertito dalla legge
n. 144 del 1989, sino ai dieci anni successivi decorrenti dalla data
del provvedimento di approvazione del piano di risanamento
finanziario da parte del Ministro dell'interno;
2) gli enti locali che dal conto consuntivo presentino delle gravi
e palesi condizioni di squilibri finanziari i quali lasciano
inequivocabilmente presupporre uno stato di dissesto e la serie di
interventi finanziari a carico dello Stato.
Al fine di permettere la rilevazione delle condizioni
strutturalmente deficitarie, gli enti dovranno allegare al conto
consuntivo ed al relativo certificato una tabella su cui trascrivere
determinati e specifici parametri che saranno utilizzati per
procedere alla predetta rilevazione.
Il controllo centrale sulla copertura dei costi di servizi operera'
dal giorno successivo alla deliberazione del conto consuntivo nel
caso in cui almeno la meta' dei parametri della tabella superino i
limiti prefissati e comunque quando il parametro relativo al costo
del personale risulti in misura eccedente.
La mancata presentazione della tabella e la non approvazione del
conto consuntivo costituisce un presupposto oggettivo per la
sottoposizione dell'ente ai controlli centrali in genere e quindi
anche di quelli sul rispetto delle disposizioni dell'art. 14 del
decreto-legge n. 415 del 1989.
Il Ministero dell'interno, sentiti l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM, con
decreto da emanarsi entro il mese di settembre stabilira' i criteri
per l'attuazione di quanto disposto dall'art. 45 del decreto
legislativo n. 504 del 1992. Tali criteri saranno valevoli per il
successivo triennio.
A quegli enti che, a seguito della sottoposizione al controllo
centrale, risulteranno inadempienti alle disposizioni di cui all'art.
14 del decreto-legge n. 415 del 1989, sara' irrogata una sanzione
consistente nella perdita del tre per cento del contributo ordinario
riferito all'anno per il quale e' stata riscontrata la violazione
della norma prima richiamata.
Le modalita' di applicazione del controllo sulla copertura del
costo dei servizi saranno stabilite con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM. Il richiamato
provvedimento produrra' i suoi effetti per il triennio successivo
indicato nel decreto stesso.
8. RIPARTO DEL FONDO PER IL FINANZIAMENTO DEI MAGGIORI ONERI
CONTRATTUALI DEGLI ENTI LOCALI.
L'attribuzione del fondo stanziato dallo Stato per il finanziamento
dei maggiori oneri 1992-1993, discendenti dal contratto 1988-90 dei
dipendenti locali, e' stata oggetto di numerose richieste da parte di
enti locali di integrazione dei fondi per diversi motivi. Si ritiene
quindi utile ritornare sulla questione gia' trattata nella circolare
F.L. 19/1991 del 15 maggio 1991.
Sull'argomento si premette che tale attribuzione e' stata
effettuata sulla base della comunicazione inerente il censimento del
personale al 30 giugno 1988, a suo tempo inviata da ciascun ente alla
Direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e del
personale degli enti locali - Divisione personale enti locali.
Sulla base dei dati cosi' pervenuti e' stato emanato inizialmente
il decreto ministeriale 8 agosto 1990 per il riparto dei fondi per il
finanziamento degli oneri relativi agli anni 1988, 1989 e 1990 ed in
seguito i decreti ministeriali 7 agosto 1991 e 30 luglio 1992 per
l'attribuzione, rispettivamente relativi ai fondi stanziati per gli
anni 1991 e 1992. Nei riparti del 1991 e 1992 e' stato tenuto anche
conto delle operazioni di conguaglio dovute a errori rilevati nei
precedenti riparti, segnalati dagli enti stessi cui era stato
stabilito il termine 31 gennaio 1991 entro il quale presentare
eventuali osservazioni sul riparto dei fondi in questione, come
risulta dalla circolare telegrafica n. 4 del 17 febbraio 1991 di
questa Direzione generale - Servizio P.U.E.L. - Divisione P.E.L.
Successivamente e' stato emanato il decreto ministeriale 16
settembre 1992 per il riparto degli oneri relativi all'anno 1993, con
il quale gli oneri, stante la loro definitivita', sono stati posti a
regime.
Tanto premesso si fa presente che non appare possibile ora
accogliere la richiesta avanzata dai singoli enti, in quanto il suo
accoglimento lederebbe l'interesse nella loro generalita' e minerebbe
il principio della certezza delle risorse perche' i fondi assegnati
sono gia' stati comunicati ai singoli enti locali che hanno
provveduto a redigere i loro bilanci.
Inoltre una riassegnazione dei fondi comporterebbe un danno per
alcuni enti configurabile in una minore entrata ed un conseguente
disavanzo di amministrazione.
Le richieste degli enti si possono riassumere nelle seguenti
fattispecie:
errore materiale nell'indicare il personale in servizio alla data
del 30 giugno 1988;
variazione numerica del personale in servizio successiva alla data
del 30 giugno 1988;
variazione della tipologia dell'ente;
assegnazione della quota relativa al segretario comunale;
assegnazione del fondo ai consorzi.
Per quanto riguarda gli errori materiali nelle schede di censimento
trasmesse, si fa presente che il problema verra' evidenziato al
Ministero del tesoro, perche' sia valutata la possibilita' di
assegnazione dei fondi necessari alla soluzione della questione, pur
avvertendo che l'eventualita' appare remota.
Per le variazioni di personale intervenute successivamente al 30
giugno 1988 e le variazioni della tipologia dell'ente si deve far
presente che i riparti dei fondi, anche se relativi ad anni
successivi al 1988, fanno comunque riferimento al periodo
contrattuale 1988-90 e si basano quindi, sui criteri inviduati dal
Ministro dell'interno, di concerto con quello del tesoro e sentite
l'ANCI, l'UPI e l'UNCEM, che hanno portato alla emanazione del
decreto ministeriale 8 agosto 1990 e dei successivi. Infatti lo scopo
della norma e' quello di rilevare l'onere a quell'epoca e di
assegnare fondi relativi a quel contratto.
Pertanto, non puo' che rimanere inalterato il riferimento ai dati
del censimento del personale in servizio al 30 giugno 1988, a nulla
rilevando le modifiche intervenute successivamente.
In merito alle istanze di rimborso per i maggiori oneri
contrattuali sostenuti per il segretario comunale devesi precisare
che il rimborso statale compete, per espressa volonta' legislativa,
solo per gli oneri relativi ai dipendenti degli enti locali. Il
segretario comunale, pur retribuito dall'ente locale, rimane un
funzionario dello Stato e, pertanto, i relativi oneri non rilevano ai
fini in questione.
Per il personale dei consorzi, infine, non risulta possibile
prendere in considerazione alcune forme di rimborso attesa la
mancanza di un rapporto diretto tra dipendenti degli enti e quelli
dei consorzi e la circostanza dell'esplicito riferimento dell'art. 2-
bis del decreto-legge n. 415 del 1989 agli oneri sostenuti per i
dipendenti dei comuni, delle province e delle comunita' montane.
9. AUTOFINANZIAMENTO DI OPERE PUBBLICHE.
9.1. Norme applicabili ed entrata in vigore.
L'art. 46 del decreto legislativo n. 504 del 1992, sulla base della
legge di delega n. 421 del 1992, ha introdotto nell'ordinamento
finanziario degli enti locali un complesso di norme che, sulla base
di esperienze straniere, impongono l'autofinanziamento di talune
opere pubbliche che per propria natura si prestano alla libera
fissazione di tariffe e proventi.
Sono subito sorti problemi interpretativi e sull'argomento sono
intervenuti, per le materie di rispettiva competenza, sia il
Ministero del tesoro - Direzione generale del tesoro, che la Cassa
depositi e prestiti.
Poiche' continuano a pervenire quesiti da parte di enti locali ed
istituti di credito, si espongono i problemi insorti ai quali si da'
la soluzione interpretativa ministeriale.
Il primo problema interpretativo che continua ad essere sollevato,
con diverse motivazioni, anche sistematiche, e' quello dell'entrata
in vigore della norma. A questo riguardo, nonostante l'esame
effettuato delle considerazioni contrarie, si ritiene che in mancanza
di una decorrenza specifica per l'art. 46, il suo inserimento nel
capo II concernente la "Disciplina a regime dei trasferimenti
erariali" non puo' giustificare la decorrenza dal 1 gennaio 1994, in
quanto non tutte le disposizioni a regime hanno tale decorrenza ed in
particolare per quelle degli articoli 44, 47 e 48 prive di decorrenza
specifica, al pari dell'art. 46, deve valere l'entrata in vigore
stabilita al 1 gennaio 1993 dall'art. 50.
9.2. Ambito soggettivo della norma.
Il primo comma dell'art. 46 indica quali destinatari della norma le
amministrazioni provinciali, i comuni, i loro consorzi e le comunita'
montane.
Nonostante l'inequivocabile formulazione, e' sorto un primo
problema di stabilire se vi siano soggette le aziende
municipalizzate, provincializzate e consortili non ancora trasformate
in aziende speciali a norma dell'art. 23 della legge n. 142 del 1990
ed un secondo, ancor piu' radicale, di stabilire se l'intera norma si
applichi alle aziende speciali per effetto della previsione esplicita
di un piano economico-finanziario che integra il piano finanziario di
cui all'art. 4, comma 9 del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65,
convertito con modificazioni, dalla legge 26 aprile 1989, n. 155,
valido per gli enti locali.
Il primo problema delle aziende non ancora trasformate in aziende
speciali trova soluzione positiva di assoggettabilita' in
considerazione della ratio complessiva della norma che intende
includere tutti gli enti locali e le loro articolazioni ad un regime
di maggiore economicita' nella conduzione dei servizi pubblici che
hanno caratteristica imprenditoriale, come meglio e' espresso
successivamente.
Anche il secondo problema trova soluzione positiva di
assoggettabilita' per l'intera struttura della norma, che cita
esplicitamente le aziende speciali, prevede il piano finanziario che
e' caratteristico degli enti locali, ma lo integra con un piano
economico-finanziario apposito senza escludere alcun ente ed infine
disciplina l'attivita' di controllo sui prezzi ed il monitoraggio.
In caso contrario, si rischierebbe di svuotare di contenuto le
competenze attribuite dal comma 5 al Comitato interministeriale
prezzi (C.I.P.) e al Comitato provinciale prezzi (C.P.P.), in quanto
la maggior parte dei servizi connessi a tariffe e prezzi amministrati
sono quelli normalmente gestiti a mezzo azienda speciale.
9.3. Ambito temporale degli atti deliberativi.
Sono anche sorti diversi problemi interpretativi sulle opere da
assoggettare alla nuova disciplina, in funzione dell'epoca nella
quale e' stata adottata la deliberazione.
La questione assumeva rilevanza per le operazioni di mutuo a
cavallo tra la fine del 1992 e l'inizio del 1993, in quanto manca
nella norma una disciplina transitoria. Nell'interpretazione sia il
Ministero del tesoro - Direzione generale del tesoro, che la Cassa
depositi e prestiti, per i propri mutui, hanno gia' dato
l'interpretazione il primo di far riferimento al momento in cui il
mutuo e' stipulato o concesso e la seconda di far riferimento
all'epoca di approvazione del progetto esecutivo, con applicazioni
parziali dell'art. 46 a seconda dell'importo dell'opera.
Nonostante la questione non dovrebbe essere piu' attuale continuano
a pervenire richieste di chiarimento alle quali e' bene dare una
risposta generale.
Si ritiene utile chiarire che la norma fa esplicito riferimento al
momento dell'assunzione del mutuo che, per consolidata dottrina, e'
quello della deliberazione. E d'altro canto appare logica la ratio di
ritenere gia' da quell'iniziale momento vincolati l'ente, l'azienda o
il consorzio ad applicare tutte le norme dell'autofinanziamento delle
opere. E' evidente che i consigli debbono deliberare in conformita
all'art. 46 anche nella deliberazione del piano finanziario, che
sintetizza i profili d'entrata e di spesa e che va integrato, secondo
l'innovativa disposizione, dal piano economico-finanziario.
Altrettanto e' da tenere presente, per quanto possa essere utile,
nella redazione dei progetti esecutivi, anche se questi ineriscono
alla fase di quantificazione dei soli costi di realizzazione delle
opere, in modo da evitare, in generale, diseconomie e ritardi.
In ogni caso, appare essenziale che l'applicabilita' dell'art. 46
debba essere integrale.
Ove gli enti, aziende e consorzi destinatari intendano dare
applicazione all'art. 46, per opere deliberate in precedenza, si
impone la rettifica degli atti deliberativi per tutti gli aspetti
organizzativi e finanziari.
9.4. Ambito oggettivo della norma.
L'ambito oggettivo e' tratteggiato dalla previsione normativa
recata dall'art. 46, il quale detta espressamente la disciplina
relativa al "finanziamento di opere pubbliche destinate all'esercizio
di servizi pubblici", ma solo ove l'esercizio di detti servizi sia
collegato funzionalmente a tariffe o prezzi, aumentabili fino alla
copertura dei costi, anche se in via straordinaria, ma senza violare
i principi d'uguaglianza tra cittadini.
La finalizzazione dell'opera all'esercizio di servizi pubblici
comporta anche la definizione di questi, che, secondo l'art. 22 della
legge n. 142 del 1990, sono quei servizi che hanno per oggetto la
produzione di beni ed attivita' rivolte a realizzare fini sociali.
Per questi servizi la Cassa depositi e prestiti ha correttamente
utilizzato l'aggettivo "imprenditoriali" che e' da condividere
perche' meglio di ogni altro esprime la necessaria connessione in
essi del sostenimento di costi, a fronte dell'indispensabile
procacciamento di necessari proventi, che la legge indica come
"ricavi", secondo la tradizionale terminologia delle imprese.
Dalla descrizione indicata sorgono subito alcune esclusioni
dell'applicazione della norma in questione:
gli investimenti che abbiano carattere accessorio o strumentale
(opere di manutenzione, arredi, dotazioni di opere esistenti);
le estensioni di servizi gia' esistenti, salvo che il sistema
tariffario a totale copertura rispetti il principio di eguaglianza di
trattamento dei cittadini;
le opere relative a servizi finanziate con tributi o con canoni
non maggiorabili, senza un'esplicita previsione normativa, in
funzione dei costi (servizi fognari e di depurazione, acquisto di
alloggi popolari);
le opere relative a servizi per i quali non sia possibile
organizzativamente e funzionalmente l'esazione di prezzi o tariffe
(ad es: campi per l'accoglienza di profughi ed extra-comunitari);
9.5. Importo minimo delle opere assoggettate.
All'art. 46 e' fissato un importo minimo solo per il monitoraggio,
secondo le specifiche indicazioni della legge di delega.
Percio', nonostante l'evidente lacuna risalente alla legge di
delega, riesce impossibile fissare amministrativamente un limite alle
opere minimo per l'assoggettamento alla nuova disciplina di auto-
finanziamento. Sull'argomento occorre una specifica norma di
rettifica.
Puo' solo affermarsi che, ai fini generali, l'opera va valutata nel
suo complesso e non per i singoli lotti.
9.6. Piano economico-finanziario.
Il piano economico-finanziario e' prescritto dal comma 2 dell'art.
46. Sull'argomento, la Cassa depositi e prestiti ha dato per i propri
mutui pregevoli impostazioni metodologiche, alle quali si fa
riferimento anche per i mutui accordati da altri istituti.
9.7. Monitoraggio e sua durata.
Nella materia, dopo le intese intercorse con il Ministero del
tesoro, e' in corso di emissione il decreto ministeriale che fissera'
i requisiti per le aziende da abilitarsi alla funzione e che dara'
specificazioni sulla durata delle operazioni.
Di conseguenza, saranno date opportune delucidazioni.
10. DISPOSIZIONI VARIE.
10.1. Ordinamento finanziario e contabile.
La legge n. 421 del 1992, oltre ad interessarsi della riforma dei
tributi locali e dei trasferimenti erariali, ha previsto all'art. 4,
comma 2, una delega al governo per il riordino dell'ordinamento
contabile e finanziario degli enti locali.
L'esigenza della rivisitazione di questo complesso di norme, alcune
oramai risalenti all'anteguerra, gia' recepita dall'art. 55 della
legge n. 142 del 1990, trovera' la sua effettiva realizzazione nel
decreto delegato che il governo si appresta ad emanare, secondo
quanto previsto dal citato art. 4, comma 2, della legge n. 421 del
1992.
A tale scopo e' stato appositamente istituito presso questo
Dicastero un qualificato gruppo di studio che sta collaborando ai
lavori preparatori per la stesura dello schema di decreto legislativo
da trasmettere alle Commissioni parlamentari per il prescritto
parere.
I lavori procedono naturalmente nell'ambito dei principi e criteri
direttivi indicati nella delega.
Le novita' introdotte saranno di vasta portata e le loro
applicazioni necessiteranno della massima disponibilita' di tutti gli
uffici di contabilita' degli enti e dei loro responsabili. Esse
certamente riguarderanno le caratteristiche e la struttura del
bilancio, la cui esposizione dovra' tenere conto della necessita' che
se ne possa effettuare una lettura per programmi, servizi ed
interventi. Modifiche ulteriori saranno indispensabili per il conto
consuntivo e l'inventario cui la graduale introduzione della
contabilita' economica restituisce l'importanza che meritano
nell'ambito dell'impianto contabile dell'ente. Altri aspetti che
verranno innovativamente regolamentati riguarderanno infine i vari
livelli di competenza deliberativa e le connesse attribuzioni e
facolta' dei dirigenti.
Si perverra' comunque ad un provvedimento che lasci spazio alla
potesta' regolamentare degli enti.
10.2. Rendicontazione dei contributi.
Alle precedenti importanti novita', altre se ne aggiungono
introdotte dal decreto-legge n. 8 del 1993 e dal decreto legislativo
n. 504 del 1992.
In particolare l'art. 1, comma 7 del decreto-legge n. 8 del 1993,
chiarisce la portata della norma contenuta all'art. 25 del decreto-
legge n. 66 del 1989, sulla rendicontazione di contributi erariali
straordinari. Essa fa decorrere l'obbligo della rendicontazione
prevista nella citata norma dall'esercizio 1990, quindi
dall'esercizio successivo a quello in cui e' stata introdotta la
norma stessa ed impone a tutti gli enti locali la rendicontazione di
qualunque contributo ricevuto da pubbliche amministrazioni a
carattere straordinario.
Riguardo la nozione di contributo straordinario si ritiene si possa
ricavare "a contrario" da quelli ordinari, che sono i contributi
spettanti secondo tempi e parametri codificati, mentre si possono
intendere come straordinari i contributi assegnati con provvedimenti
specifici che ne determinino l'importo, la finalita' e la
periodicita'.
10.3. Norme per il calcolo della popolazione.
Nell'applicazione di disposizioni riguardanti gli enti locali, in
cui avesse rilevanza la dimensione demografica, il Ministero
dell'interno ha sempre fatto riferimento ai dati sulla popolazione
residente resi disponibili dall'ISTAT, in genere quelli riferentisi
al 31 dicembre del penultimo anno precedente rispetto alle spettanze.
Questo e' avvenuto in ottemperanza alla legge od, in mancanza di
specifiche disposizioni, sulla base di valutazioni che hanno fatto
privilegiare rispetto al dato ufficiale del censimento decennale
periodico, a volte datato, le rilevazioni ISTAT piu' aggiornate.
Analoga valutazione non e' stata fatta nell'applicazione di altre
norme da amministrazioni diverse dal Ministero dell'interno, (e' il
caso del limite per la soggezione al sistema di tesoreria unica). Si
e' reso quindi indispensabile l'intervento legislativo,
concretizzatosi con l'art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 8 del
1993, con il quale viene specificato che in assenza di una precisa
previsione, si deve fare sempre riferimento alla popolazione
residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente per le
province ed i comuni secondo i dati forniti dall'ISTAT e per le
comunita' montane secondo i dati forniti dall'UNCEM. Il riferimento,
per motivi di uniformita', e' esteso alle disposizioni relative non
solo all'attribuzione di contributi erariali ma anche a quelle sulla
tesoreria unica e sui revisori dei conti.
10.4. Riscossione dei tributi locali.
Sono pervenute numerose doglianze da parte di comuni che lamentano
la scarsa economicita' dell'attuale sistema di riscossione dei
tributi, e chiedono un parere in ordine alla legittimita' di sistemi
alternativi di riscossione che gli stessi intenderebbero adottare.
In proposito il Ministero delle finanze ha fatto presente che la
legislazione sulla riscossione dei tributi, sia nella fase di
pagamento spontaneo che in quella di riscossione coattiva, e'
stabilita, in generale, dal decreto del Presidente della Repubblica
28 gennaio 1988, n. 43 e, in particolare, dalle norme istitutive dei
vari tributi e che, pertanto, tali disposizioni risultano essere
tassative ed inderogabili, considerate anche le finalita' di tutela
dell'erario che ne sono alla base.
Appare del tutto coerente con tale contesto normativo la
conseguenza che violazioni delle disposizioni sulla riscossione
facciano sorgere nei confronti di coloro che le pongano in essere
responsabilita' amministrativa e contabile di competenza della Corte
dei conti, senza contare la ulteriore e non secondaria conseguenza
che i contribuenti interessati potrebbero legittimamente non
ottemperare all'obbligo di pagamento dei tributi, qualora si
utilizzassero sistemi alternativi non conformi alle norme vigenti in
materia.
Tanto premesso si ritiene che nessuna richiesta nei sensi suesposti
puo' essere accolta, quali che ne siano le motivazioni.
Ad ogni buon conto il Ministero delle finanze, consapevole delle
distorsioni arrecate dalla introduzione del decreto del Presidente
della Repubblica n. 43 del 1988, sta esaminando, per abbreviare i
tempi di eventuali soluzioni al riguardo, la possibilita' di
anticipati interventi legislativi in materia per risolvere in maniera
globale gli inconvenienti segnalati. Possibili innovazioni potranno
attuarsi anche in sede di emanazione della normativa delegata ai
sensi della legge n. 421 del 1992.
10.5. Revisori dei conti.
A tre anni dalla entrata in vigore della legge n. 142 del 1990,
vengono a scadere i mandati conferiti, appunto per un triennio, a
numerosi revisori dei conti.
Alcuni enti hanno proposto quesiti riguardanti l'attribuzione delle
competenze alla redazione della relazione al conto consuntivo 1992.
In particolare viene chiesto di sapere se quest'adempimento deve
essere espletato dal collegio dei revisori cessato, ma in carica
nell'esercizio cui si riferisce il rendiconto, oppure dal nuovo
organo, in attivita' al momento dell'approvazione del rendiconto
stesso.
Sull'argomento, questo Ministero si e' gia' espresso con la
precedente circolare F.L. n. 33/1991 del 19 novembre 1991 che
testualmente al paragrafo 6 afferma: "Per il principio della
continuita' amministrativa i revisori sono tenuti a tutti gli
adempimenti, anche se originariamente di competenza di organi
analoghi cessati dalle loro funzioni. Pertanto vanno stese le
relazioni dei conti consuntivi di anni precedenti dai revisori
attuali".
Tali posizioni trovano conforto in quelle analoghe assunte dalla
Corte dei conti, Sezione enti locali, che in occasione della
emanazione della deliberazione n. 56/90 del 23 novembre 1990 ed anche
di recente, nell'occuparsi con la deliberazione n. 1/1992 del 24
giugno 1992 degli effetti della legge regionale siciliana 11 dicembre
1991, n. 48, di recepimento della legge n. 142 del 1990, ha affermato
che i revisori dei conti possono redigere la relazione sul conto
consuntivo relativo ad anni per il quale non erano in carica, sulla
base di controlli, ricognizioni e riscontri documentati effettuati ex
post potendo cosi' ugualmente conseguire la primaria ed essenziale
finalita' della relazione ed attestare la conformita' dei dati del
conto consuntivo con quelli delle scritture contabili dell'ente e del
conto del tesoriere.
Vale anche, definitivamente, la disposizione del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 150, ora vigente, in reiterazione di altri in
precedenza decaduti, che dispone per i termini di proroga e di
cessazione degli organi amministrativi scaduti.
Si ribadisce, pertanto, l'avviso che i nuovi revisori nominati
provvedano a tutti gli adempimenti da espletare anche se questi
trovino origine in periodi di gestione anteriori alla nomina stessa,
quali appunto la relazione al conto consuntivo.
In materia assume particolare importanza la novita' introdotta con
l'art. 12- bis del decreto-legge n. 8 del 1993, aggiunto in sede di
conversione dalla legge 19 marzo 1993 n. 68, che ha disposto, in
materia di revisori degli enti locali, una modifica all'art. 57 della
legge n. 142 del 1990, prevedendo che la revisione sia affidata ad un
solo soggetto, oltre che nei comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti, anche nelle comunita' montane, qualunque sia la popolazione
residente nel territorio della stessa.
La disposizione e' rilevante in quanto conferma quanto piu' volte
ribadito da questo Ministero in tema di applicabilita' alle comunita'
montane della nuova disciplina dell'attivita' di revisione economico-
contabile recata dal citato art. 57.
Per le comunita' montane che, seguendo le istruzioni diramate da
questo Ministero avessero in precedenza provveduto alla nomina di un
collegio di revisori (facendo riferimento alla popolazione del comune
totalmente montano piu' popoloso facente parte della comunita'),
occorre evidenziare che la nuova disposizione di legge sopra
richiamata non attiene ai requisiti soggettivi necessari per
l'espletamento dell'incarico, bensi' alla struttura dell'organo di
revisione.
Pertanto, essendo il revisore revocabile solo per inadempienza, per
mancanza di requisiti o per la sussistenza di ipotesi di
incompatibilita', ove l'ente avesse nominato il collegio dei revisori
prima dell'entrata in vigore della legge di conversione richiamata,
questo organo portera' a termine l'incarico triennale affidatogli.
Successivamente, in occasione della prima nomina del nuovo organo
di revisione, trovera' applicazione la nuova disciplina in materia.
Infine si rammenta che il medesimo art. 12- bis ha disposto inoltre
che, a decorrere dal 1993, per le aziende municipalizzate, le aziende
speciali di cui agli articoli 22 e 23 della legge 142 del 1990 e per
i consorzi fra enti locali, ferme restando le specifiche regole
statutarie relative alla struttura ed al funzionamento dell'organo di
revisione, i soggetti eligendi dovranno essere iscritti al registro
dei revisori contabili istituito con il decreto legislativo 27
gennaio 1992, n. 88.
11. ADEMPIMENTI DELLE PREFETTURE.
E' necessario che le prefetture assicurino agli enti locali la
massima collaborazione e disponibilita' per agevolare il rispetto di
tutte le scadenze e l'esatto adempimento di tutte le funzioni ed i
compiti ad essi assegnati. Si attira l'attenzione dei prefetti sulla
necessita' di assicurare al terzo settore la migliore dotazione
possibile di personale, in senso non solo quantitativo, affinche' gli
enti locali abbiano l'assistenza di cui necessitano.
Nell'ambito di questa attivita' si invita a convocare, in
conferenze di servizio, i segretari comunali e provinciali e se
possibile i ragionieri degli enti locali per illustrare la presente
circolare e diramarne copia.
Si ricorda, con l'occasione che le problematiche che non sia
possibile definire in ambito locale, ma che occorre porre
all'attenzione dello scrivente Ministero, potranno essere risolte
sulla scorta di appositi quesiti ed istanze, per le quali e'
assolutamente da privilegiare lo speciale servizio informativo
telematico attivato dal Ministero con gli enti locali.
Il Ministro: MANCINO