Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Gabinetto
Alle amministrazioni centrali dello
Stato - Gabinetto
Alle aziende autonome ed
amministrazioni autonome
Alle ragionerie centrali presso le
amministrazioni centrali dello
Stato
Agli uffici di ragioneria presso le
aziende ed amministrazioni autonome
dello Stato
All'Autorita' per l'informatica
nella pubblica amministrazione
e, per conoscenza:
Alla Corte dei conti
La legge 23 ottobre 1992, n. 421, sulla razionalizzazione e sulla
revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale ha previsto, tra
l'altro, all'art. 2, la delega al Governo per provvedere - con uno o
piu' decreti legislativi - al contenimento, alla razionalizzazione e
al controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, al
miglioramento dell'efficienza e della produttivita', nonche' alla
riorganizzazione dell'azione amministrativa.
La norma suddetta ha fissato, tra gli altri, i seguenti principi di
carattere generale che hanno ispirato la legislazione di riordino:
a) la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di
direzione amministrativa;
b) l'affidamento ai dirigenti di autonomi poteri di direzione, di
vigilanza e di controllo, ed in particolare la gestione di risorse
finanziarie attraverso l'adozione di idonee tecniche di bilancio, la
gestione delle risorse umane e strumentali;
c) la verifica dei risultati conseguiti dall'azione
amministrativa;
d) i criteri ed i tempi per l'individuazione degli organi e degli
uffici dirigenziali, in relazione alla rilevanza e complessita' delle
funzioni svolte e della quantita' delle risorse umane, finanziarie e
strumentali assegnate;
e) il contenimento e controllo della spesa globale per i
dipendenti pubblici e la relativa evidenziazione nel bilancio,
preventivo e consuntivo;
f) le procedure volte a verificare l'effettivo conseguimento degli
obiettivi stabiliti per le azioni amministrative, nonche' quelle
volte ad assicurare il contenimento dei costi nel limite stabilito al
momento delle previsioni.
Al riguardo, e' da ritenere che il legislatore con la norma de qua
abbia inteso, tra l'altro, dare completa attuazione al disposto
dell'art. 22, quinto comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e suc-
cessive integrazioni, intervenendo finalmente in modo organico anche
sugli aspetti organizzativi e funzionali della gestione
amministrativa. Tale dispositivo, infatti, com'e' noto, prescrive che
al "rendiconto venga allegata una illustrazione dei dati consuntivi
dalla quale risulti il significato amministrativo ed economico delle
risultanze contabilizzate di cui vengano posti in particolare
evidenza i costi sostenuti e i risultati conseguiti per ciascun
servizio, programma e progetto in relazione agli obiettivi e agli
indirizzi del programma di Governo".
Le esperienze registrate nel periodo di applicazione del richiamato
art. 22, quinto comma, hanno, infatti, dimostrato la scarsa
significativita' di valori di costi e di espressioni di risultato
limitati all'aspetto finanziario della gestione, non correlati
direttamente agli organi amministrativi operativi ed agli obiettivi,
quali espressione degli indirizzi e dei programmi da attuare.
Per la compiuta e corretta realizzazione delle finalita'
prospettate - e quindi anche per assolvere ai compiti conoscitivi e
programmatori del dispositivo della legge n. 468 del 1978 - il
Governo ha esercitato la delega mediante il decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, sulla razionalizzazione dell'organizzazione
delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in
materia di pubblico impiego, introducendo, tra le altre, le seguenti
innovazioni nelle rilevazioni e nei conti pubblici:
a) l'assegnazione a ciascun ufficio di livello dirigenziale
generale di una quota parte del bilancio dell'amministrazione,
considerando in modo organico e complessivo le risorse finanziarie
destinate ad essere utilizzate nel corso della gestione, in esse
comprendendo anche quelle relative al costo delle risorse umane e
strumentali attribuite al predetto ufficio;
b) la rilevazione, l'analisi e la valutazione dei costi degli
uffici;
c) il controllo del costo del lavoro.
Il decreto legislativo ha, altresi', individuato il percorso
amministrativo di riforma degli uffici che, prioritariamente, deve
precedere l'avvio delle peculiari tecniche di rilevazione e di
controllo degli elementi economici della gestione. E', infatti,
prevista l'individuazione degli uffici di livello dirigenziale
generale e la definizione delle relative piante organiche entro il 22
luglio 1993. Alla predetta identificazione degli uffici di livello
dirigenziale, che ha un rilievo strutturale e che si fonda
sull'articolazione degli uffici per funzioni omogenee (distinte tra
funzioni finali e funzioni strumentali, dette anche di supporto),
conseguono profonde modifiche strutturali dell'assetto contabile, in
primo luogo in termini di riclassificazione dal punto di vista
amministrativo degli stati di previsione e di riorganizzazione dei
capitoli di spesa in funzione delle competenze cosi' determinate.
Queste modifiche sono prodromiche alla attuazione della riforma dal
punto di vista funzionale, per quanto attiene cioe' alla definizione
degli indirizzi gestionali, alla fissazione degli obiettivi, alla
rilevazione dei risultati conseguiti, al controllo del rispetto dei
limiti di spesa stabiliti.
Da tale operazione deve derivare il nuovo quadro delle direzioni
generali e delle rispettive attribuzioni funzionali, distinte tra
funzioni finali e strumentali (o di supporto). Ad esso va correlata
la nuova impostazione dei bilanci pubblici, gia' consolidata da una
sperimentazione triennale per il bilancio dello Stato, la quale ora
dovra' tenere conto della nuova struttura organizzativa degli uffici
e delle rispettive competenze in materia finanziaria, avendo come
riferimento le identificate unita' amministrative (direzioni generali
o uffici di pari livello).
Per il bilancio dello Stato, in particolare, atteso che l'attuale
struttura amministrativa degli uffici sara' modificata in attuazione
della norma delegata, si dovra' procedere alla revisione della
classificazione amministrativa. A tale scopo i dicasteri interessati
dovranno far conoscere allo scrivente, entro il 30 novembre p.v., la
nuova struttura amministrativa proposta, nonche' i capitoli di
bilancio direttamente ricadenti nelle attivita' e responsabilita' di
gestione di ciascuna unita' amministrativa come sopra definita al
fine di poter procedere ad una idonea allocazione delle spese.
Tale procedimento ricognitivo e' preliminare ai fini
dell'aggiornamento della versione sperimentale del bilancio dello
Stato, che sara' definito con le previsioni per il 1995. In base agli
elementi pervenuti, infatti, si potra' procedere alla revisione delle
unita' operative del bilancio sperimentale, tenendo conto
dell'esigenza di ricondurre ad ogni unita' amministrativa (la
direzione generale o ufficio di pari livello), partitamente per le
diverse funzioni, gli aggregati amministrativo-gestionali di spese
rappresentati da uno o piu' capitoli, individuando in tal modo le
relative dotazioni di risorse finanziarie, umane e strumentali.
Le unita' amministrative, riguardate come centri di costo,
accoglieranno, pertanto, uno o piu' capitoli di spesa, tutti aventi
la medesima finalita' e saranno riferibili all'organo responsabile
del perseguimento degli obiettivi e dell'emanazione delle direttive
per il loro conseguimento.
Al bilancio sperimentale presentato al Parlamento per la decisione
politica - documento che potra' in prospettiva costituire oggetto di
approvazione legislativa - sara' in tal modo possibile affiancare, a
decorrere dalle previsioni per il 1995, un bilancio amministrativo-
gestionale costituito dall'insieme dei centri di costo dei servizi,
sul quale accentrare l'analisi dei costi sostenuti e dei risultati
conseguiti, al fine della doverosa valutazione di efficienza,
efficacia ed economicita' dell'azione amministrativa.
Al fine di identificare gli elementi programmatori e di
rappresentare il primario quadro di riferimento utile alle analisi
dei costi sostenuti e dei risultati conseguiti, il flusso informativo
sara' successivamente completato attraverso la comunicazione da parte
delle amministrazioni del sistema di obiettivi e di programmi da
attuare stabilito dai rispettivi Ministri, nonche' delle connesse
priorita' e direttive di gestione.
In fase consuntiva, infatti, il raffronto tra obiettivi e risultati
conseguiti da parte delle diverse direzioni generali (o uffici di
pari livello) verra' a rappresentare un efficace strumento per
garantire il controllo continuo e costante sull'evoluzione della
spesa pubblica, nelle diverse componenti di costo, a livello di
singola unita' amministrativa direttamente responsabile dei
molteplici interventi disposti.
Il bilancio amministrativo-gestionale, che rappresenta -
nell'ambito del bilancio sperimentale - l'evoluzione della
impostazione meramente finanziaria prevista dalla vigente normativa
contabile, consente una maggiore trasparenza della azione
amministrativa ed un migliore controllo della efficienza dei diversi
uffici, e quindi anche un giudizio piu' puntuale sulla efficacia
delle politiche pubbliche. In prospettiva, quindi, si prefigura una
duplice versione del bilancio dello Stato: una politico decisionale,
da sottoporre alla formale approvazione parlamentare in sede
previsionale, ed una amministrativo-gestionale da utilizzare a fini
amministrativi e per il controllo di gestione.
Il nuovo documento contabile, una volta redatto in base ai flussi
informativi delle singole amministrazioni, costituira' la base per
valutare i costi degli uffici e dei servizi ed i risultati
conseguiti, sia nel corso della gestione, sia in fase consuntiva. La
valutazione dell'andamento gestionale sara' eseguita, ai sensi
dell'art. 18, secondo comma, del decreto legislativo n. 29/1993,
dalle medesime amministrazioni interessate attraverso un costante
monitoraggio che potra' avvalersi delle moderne tecnologie
informatiche del sistema informativo della contabilita' pubblica
della Ragioneria generale dello Stato.
In tale contesto, sara' valorizzata pienamente la funzione
dirigenziale configurata dalla norma, la cui autonomia gestionale e
la conseguente responsabilita' sono strettamente connesse al
trasferimento del vincolo gestionale dal ristretto ambito di ciascun
capitolo alla piu' ampia aggregazione di spese corrispondente
all'unita' amministrativa costituita in funzione degli interventi da
realizzare e/o dei servizi da erogare. In tal modo sara' possibile
avviare una nuova politica di bilancio con l'ausilio di un vero e
proprio controllo di gestione sull'attuazione della spesa e sui
risultati conseguiti.
La struttura del bilancio amministrativo dovrebbe avere la
configurazione di cui all'allegata nota tecnica.
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Si ringrazia per la collaborazione che le amministrazioni daranno e
si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al riguardo.
Il Ministro: BARUCCI