A tutti i Ministeri
Al Consiglio superiore dei lavori
pubblici
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Ministero dei lavori pubblici
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Alla provincia autonoma di Bolzano
A tutte le giunte provinciali
All'ANCI - Associazione nazionale
comuni d'Italia
1. L'art. 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 303 del 28 dicembre u.s., ha innovato
profondamente la disciplina giuridica e le procedure amministrative
inerenti alla stipulazione ed all'esecuzione dei contratti delle
pubbliche amministrazioni.
La nuova disciplina riguarda:
le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le
scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative;
le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo;
le regioni;
i comuni;
le comunita' montane;
i consorzi e le associazioni di questi enti locali;
le istituzioni universitarie;
gli istituti autonomi delle case popolari;
le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e
loro associazioni;
gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali;
le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario
nazionale;
i concessionari di servizi pubblici;
i concessionari di costruzione e di gestione;
le aziende municipalizzate.
Dal punto di vista oggettivo, le disposizioni riguardano i
contratti di appalto e le concessioni aventi ad oggetto la
progettazione, la costruzione o la gestione di opere pubbliche. A
questi devono essere equiparati gli atti aggiuntivi ai contratti
stessi, purche' eccedenti il limite del sesto quinto d'obbligo
rientrante nell'originaria obbligazione contrattuale.
La disciplina individua tre diverse fattispecie, a seconda dello
stato di attuazione dei relativi procedimenti, riservando a ciascuna,
specifiche disposizioni che vanno, pertanto, analiticamente
esaminate.
2. La prima fattispecie e' disciplinata nei commi 16, 17 e l8 e fa
riferimento ai nuovi contratti per l'appalto di opere pubbliche,
ovvero alle nuove concessioni.
Si intendono "nuovi" quei contratti e quelle concessioni per i
quali, alla data del 1 gennaio 1994, non sia intervenuta la
conclusione del contratto o del procedimento di concessione anche
mediante l'aggiudicazione o altre forme di affidamento.
Per questi contratti, le norme si limitano ad innovare i meccanismi
di determinazione dei prezzi contrattuali che "non possono prevedere
costi superiori ai costi standardizzati".
A tale riguardo, il comma 17 demanda all'Osservatorio dei lavori
pubblici, da costituirsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore
della legge in oggetto - 1 gennaio 1994 -, la definizione, "in base a
criteri tecnici", dei costi standardizzati per regione e per tipo di
lavoro.
La stessa norma prevede che, nelle more della costituzione del
nuovo organismo, provveda alla definizione di tali costi il Consiglio
superiore dei lavori pubblici.
Le procedure amministrative finalizzate, prima, alla costituzione
dell'Osservatorio, poi, alla rilevazione su base territoriale dei
dati informativi necessari alla definizione dei costi standardizzati
comportano tempi certamente non brevi.
Si pone, pertanto, il problema se i "costi standardizzati" cui
occorre fare riferimento, siano quelli definitivi, ovvero, se si
possa, medio tempore, far capo ai "criteri e parametri" di cui al
successivo comma 19.
Come meglio si evidenziera' al punto successivo, infatti, il
Consiglio superiore e' incaricato, oltre che dell'avvio delle
rilevazioni suindicate, anche dell'individuazione di tali "criteri e
parametri", con il duplice risultato di costituire un primo punto di
riferimento di valutazione dei prezzi contrattuali e, insieme, la
base di avvio della rilevazione piu' approfondita che permettera' la
formazione, a regime, dei costi standardizzati.
Cio' premesso, si ritiene che le amministrazioni e gli altri
soggetti interessati dalla disciplina potranno riferirsi, per i
contratti di cui al presente punto, ai "criteri e parametri" che
saranno comunicati da questo Ministero al piu' presto, in modo da
garantire l'avvio del procedimento entro il termine di sessanta
giorni di cui al comma 19.
Va, altresi', precisato che non e' necessario sospendere l'avvio o
la prosecuzione delle procedure di affidamento, in attesa della
formulazione dei "criteri e parametri". Difatti, la verifica in
questione potra' validamente effettuarsi sui prezzi offerti a
conclusione della gara.
A tal fine gli enti appaltanti renderanno noto ai soggetti
interessati, con espressa previsione nel bando o con apposita
comunicazione, che i prezzi di aggiudicazione saranno sottoposti a
verifica.
3. La seconda fattispecie - commi da 19 a 27 - fa riferimento ai
contratti ed alle concessioni, ivi compresi i relativi atti
aggiuntivi, non ancora approvati alla data del 1 gennaio 1994.
E', tuttavia, da ritenere che la disciplina dettata per tale
fattispecie non si applichi a quei contratti i quali, benche' non
formalmente approvati, si trovino, comunque, in fase esecutiva, a
seguito di consegna anticipata dei lavori (come, ad esempio, nel caso
dell'art. 337 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F), ne' a
quei contratti per i quali, non essendo previsto atto formale di
approvazione, l'intervenuta stipulazione rende direttamente esigibili
le reciproche obbligazioni dei contraenti.
Tale interpretazione si desume dalla coordinata lettura di queste
disposizioni con quelle contenute nei commi da 28 a 33 che
individuano, appunto, come dato qualificante della terza fattispecie,
l'essere i contratti in corso di esecuzione.
Per i contratti cosi' individuati e, cioe', si ripete, non ancora
approvati alla data dell'entrata in vigore della legge n. 537/93 e
non ancora in fase esecutiva, il comma 19 prevede un giudizio di
congruita' da formularsi da parte degli organi tecnici di ciascuna
amministrazione, "sulla base dei criteri e parametri di riferimento
fissati dal Consiglio superiore dei lavori pubblici o
dall'Osservatorio".
La norma fissa in sessanta giorni, decorrenti dal 1 gennaio u.s., i
termini per l'avvio del procedimento relativo al predetto giudizio di
congruita'.
La norma stessa dispone che il procedimento abbia conclusione entro
i successivi novanta giorni.
Al riguardo, si deve osservare che il primo dei due termini ha
decorrenza parzialmente indeterminata, poiche', in teoria, l'avvio
del procedimento potrebbe aver luogo in un momento qualsiasi
dell'arco temporale indicato; di fatto, e' necessario attendere che,
a cura del Consiglio superiore dei lavori pubblici, siano stati
individuati i criteri ed i parametri di riferimento sulla base dei
quali gli organi tecnici delle amministrazioni appaltanti o
concedenti sono chiamati a formulare il giudizio di congruita'.
E', peraltro, opportuno che, nel frattempo, le amministrazioni e
gli enti interessati individuino i contratti e gli atti di
concessione da sottoporre al giudizio di congruita', dando avviso
alle parti dell'avvio del procedimento.
4. La terza fattispecie - commi da 28 a 33 - concerne le ipotesi e
le procedure per la revisione dei contratti ovvero delle concessioni
gia' in fase esecutiva.
Le norme in parola dispongono che tale revisione abbia luogo, ove
ricorrano le seguenti condizioni che si esaminano analiticamente:
A) La prima e' che lo stato di esecuzione dei contratti o delle
concessioni, cosi' come desunto in particolare dalla contabilita' dei
lavori e rilevato alla data di pubblicazione della legge n. 537/93,
non ecceda la misura del 25 per cento dell'importo complessivo
convenuto.
Si perviene ad una tale interpretazione, oltreche' sulla scorta del
dato letterale, anche facendo riferimento ai lavori parlamentari.
Infatti, nella prima stesura del disegno di legge, si parlava del 75
per cento di esecuzione contrattuale: e', pertanto, evidente
l'intento del legislatore di ridurre l'area dei casi da sottoporre
alla procedura di revisione.
B) La seconda condizione e' che il prezzo complessivo concordato
ecceda del 15 per cento l'importo quale risulti dall'applicazione dei
"prezzi unitari definiti ai sensi del comma 17, depurati del tasso di
inflazione". A tale ultimo riguardo occorre precisare che la
locuzione "prezzi unitari definiti .." appare come una formula
abbreviata, anche se non del tutto propria. Difatti, di prezzi
unitari si parla nei commi precedenti - 2 e seg. -, solo a proposito
dei contratti di fornitura; per i lavori pubblici, si deve ritenere,
quindi, che la cennata locuzione sia stata usata quale sinonimo dei
"costi standardizzati" di cui ai commi 16 e 17 dell'art. 6 in esame.
C) L'ultima condizione - che non richiede particolare disamina -
e' che l'aggiudicazione o l'approvazione dei contratti ovvero delle
concessioni sia intervenuta nell'arco temporale compreso tra il 1
gennaio 1992 e l'entrata in vigore della legge n. 537/93.
Il comma 28 dispone che il procedimento di revisione contrattuale
debba concludersi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della legge; il successivo comma 29, che assegna al funzionario
responsabile nominato dall'amministrazione novanta giorni per
concludere il procedimento in parola, dispone che, ove la revisione
non si concretizzi, i contratti siano comunque eseguiti.
Da tali disposizioni si desume la conseguenza che il termine di sei
mesi decorrenti dal 1 gennaio 1994 ha carattere perentorio e che,
pertanto, alla data del 30 giugno 1994, i procedimenti di revisione
contrattuale debbano, comunque, essere definiti.
A riguardo, deve sottolinearsi il richiamo del comma 29 alla
responsabilita' contabile, civile ed amministrativa del funzionario
al quale sia riconducibile la mancata definizione del procedimento di
revisione contrattuale entro il termine fissato dalla legge.
5. Per la fattispecie di cui al punto precedente, e', peraltro,
prevista un'alternativa che consente di limitare il ricorso alla
revisione del contratto.
Il comma 30 stabilisce, infatti, che il procedimento di revisione
possa non avere luogo per i contratti di importo inferiore a 500
milioni di lire ovvero per quelli di importo superiore a tale cifra,
ove le parti pattuiscano determinate riduzioni. In particolare nella
prima ipotesi, che e' da intendersi comprensiva dei contratti fino a
500 milioni, IVA esclusa, la riduzione del prezzo e' pari al 10 per
cento e, nella seconda, la riduzione e' pari al 20 per cento.
Al riguardo, appare, anzitutto, opportuno chiarire la portata della
frase " .. comprensivo dell'eventuale ribasso contrattuale o
convenzionale".
Ancora una volta, soccorrono, in proposito, i lavori parlamentari
ed, in particolare, la formulazione del comma 6 dell'art. 14
dell'atto Senato n. 1508A (testo di iniziativa governativa), laddove
si fa riferimento ad "una riduzione del 25 per cento comprensivo
dell'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale".
Se ne desume che il termine "comprensivo" va riferito all'attuale
10 per cento e che, pertanto, tale riduzione assorbe anche
l'eventuale ribasso contrattuale o convenzionale.
Da cio' consegue che i contratti aggiudicati con ribassi superiori,
rispettivamente, al 10 per cento e al 20 per cento, non debbono
essere sottoposti alla procedura di revisione; per quelli nei
confronti dei quali, invece, siano intervenuti ribassi inferiori alle
cennate misure percentuali, la procedura stessa non interviene ove le
parti contraenti pattuiscano ulteriori riduzioni percentuali fino
alla concorrenza, rispettivamente, del 10 per cento o del 20 per
cento.
Va, peraltro, soggiunto che l'esistenza del ribasso d'asta non e'
condizione necessaria perche' si addivenga alla concordata riduzione
del prezzo, sicche' quest'ultima puo' intervenire anche in relazione
a contratti stipulati con procedure che non prevedano ribassi.
Il Ministro: MERLONI