Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
A tutte le amministrazioni autonome
A tutte le ragionerie centrali
presso i Ministeri e le
amministrazioni autonome
e, per conoscenza
Alla Corte dei conti
PREMESSA
Il 1994 ha sancito l'avvio dell'Unione Europea, con la seconda
fase del processo di attuazione del disegno comunitario. In tale
ambito, l'Italia ha portato avanti il processo di risanamento della
finanza pubblica in armonia con gli impegni assunti, modificando
sensibilmente le anomale tendenze di fondo mediante provvedimenti
strutturali lungo la strada della convergenza europea.
L'anno appena concluso costituisce in proposito un punto di
svolta, che pone le premesse per l'avvio del circolo virtuoso da
tempo auspicato teso al raggiungimento dei traguardi stabiliti.
Coerentemente, l'impostazione delle politiche di bilancio del
triennio 1995-1997 deve avere come punto di riferimento il
perseguimento fin dal primo anno dell'obiettivo della stabilizzazione
del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo,
invertendone la consolidata tendenza alla crescita con significative
riduzioni nei due anni successivi.
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1. - La finanza pubblica nel 1993 ha evidenziato confortanti segnali
sulla via della riduzione del fabbisogno del settore statale: dopo
tre anni di sostanziale invarianza, la sua incidenza sul prodotto
interno lordo si e' ridotta di quasi un punto, attestandosi intorno
al 9,8 per cento (circa 153.000 miliardi). L'avanzo nelle operazioni
finali, al netto della spesa per interessi (avanzo primario), ha
raggiunto i 27.000 miliardi, pari all'1,7 per cento del PIL.
Tali risultati sono stati conseguiti nonostante il negativo
andamento della situazione economico-finanziaria, caratterizzata da
un sensibile divario tra la crescita sperata ancora in settembre
(+0,4 per cento) e la flessione del PIL registrata a consuntivo
(intorno al mezzo punto percentuale).
La piu' recente evoluzione dei principali indicatori induce a
ritenere non agevole il raggiungimento delle previsioni di crescita
dell'economia a suo tempo formulate per l'anno in corso. La riduzione
del tasso medio di inflazione dal 4,2 per cento conseguito nel 1993
al 3,5 per cento programmato per il 1994 potrebbe rivelarsi
problematica; la recente rilevante discesa dei tassi di interesse
potrebbe attenuarsi e, al limite, arrestarsi.
In tale situazione l'impostazione restrittiva assunta negli ultimi
anni dalle previsioni di bilancio va confermata; la conseguente
riconsiderazione dell'intervento pubblico costituisce la premessa
indispensabile per la revisione degli obiettivi di finanza pubblica
da definire nel documento programmatico per il prossimo triennio.
Nel frattempo, la predisposizione delle nuove previsioni di
bilancio puo' avere come utile punto di riferimento quanto meno gli
obiettivi individuati nel precedente documento di programmazione
economico-finanziaria, sui quali, tra l'altro, e' stato costruito il
procedimento di monitoraggio concordato con l'Unione europea in
relazione anche all'erogazione delle tranches previste dal prestito
comunitario.
2. - Anche l'ultima sessione di bilancio ha confermato la correttezza
dell'impostazione complessiva dei documenti relativi alla manovra di
finanza pubblica. Valorizzando i ruoli distinti ma complementari del
bilancio a legislazione vigente, della legge finanziaria e dei
provvedimenti collegati, la manovra e' stata approvata ed emanata in
tutte le sue componenti normative entro il 31 dicembre 1993,
garantendone la completa e tempestiva definizione e rendendo
superfluo il formale ricorso alla tecnica dei fondi negativi
preferita nell'occasione dalle Camere.
Tra i risultati piu' rilevanti della manovra di bilancio per il
1994, risulta la conferma, per il secondo esercizio consecutivo,
della sostanziale invarianza in termini di competenza delle spese
finali al netto degli interessi rispetto all'anno precedente.
Ad esso hanno concorso sia la modifica della legislazione vigente,
sia l'applicazione rigorosa di criteri restrittivi nel quadro degli
assetti normativi e organizzativi esistenti.
La spesa interessata da questi ultimi e' minore rispetto a quella
modificabile con specifici interventi normativi, ma risulta pur
sempre rilevante ai fini della complessiva azione di contenimento e
di razionalizzazione.
In proposito, va confermata l'esigenza di una decisa inversione di
tendenza nel consueto processo di formazione dei bilanci pubblici,
ispirato generalmente al criterio della spesa storica di tipo
incrementale rispetto alle occorrenze degli anni precedenti. Tale
modo di procedere ha determinato un notevole grado di irrigidimento
della spesa, di per se' gia' elevato, in alcuni casi tendendo ad
innalzarne il livello al di la' delle effettive necessita'; gli
interventi specifici per ulteriori esigenze sono stati di solito
portati a giustificazione di nuovi incrementi degli stanziamenti.
Va ricordato, invece, che in ogni stato di previsione esistono
margini di manovra sui quali occorre esercitare l'impegno correttivo:
si appalesano piu' agevolmente comprimibili le spese per acquisto di
beni e servizi, gli investimenti diretti e i trasferimenti ad enti
decentrati di spesa, o ad altri soggetti, per i quali l'entita' delle
somme da trasferire non e' vincolata da predeterminazioni
legislative.
Per la spesa relativamente flessibile, o comunque non
legislativamente predeterminata in modo rigido, occorre, in sede di
previsione annuale, procedere ad un puntuale e complessivo riesame
delle esigenze e degli obiettivi, per rapportare ad essi non solo la
parte incrementale dello stanziamento, ma il suo intero ammontare.
Lo schema che piu' sembra rispondere a queste esigenze e' quello
del bilancio a base zero, discriminando la spesa che riveste utilita'
per il corpo sociale da quella che potrebbe essere ridotta o
addirittura eliminata senza conseguenze apprezzabili; nonche'
distinguendo le spese di funzionamento necessarie per assicurare il
mantenimento del livello dei servizi da quelle volte al
soddisfacimento di nuovi o maggiori bisogni.
Con riferimento al primo aspetto, gli stanziamenti devono essere
depurati degli oneri non strettamente funzionali al conseguimento dei
compiti demandati, con riferimento al secondo, prima di decidere
nuovi interventi occorre acquisire un piu' elevato grado di
efficienza nel soddisfacimento dei bisogni gia' individuati. In
mancanza di precisi indicatori attestanti l'esigenza inderogabile di
tali spese, si dovra' disporre la soppressione di capitoli di
bilancio e di programmi di spesa attraverso, se necessario, proposte
di modifica o di abrogazione della vigente legislazione di sostegno.
Conclusivamente, l'impostazione delle previsioni per il 1995
dovra' essere ispirata, come per il recente passato, ad una conferma
del criterio dell'invarianza complessiva, da perseguire anche con
adeguati interventi normativi in sede di manovra di bilancio, in modo
da compensare eventuali maggiori esigenze incomprimibili.
2.1. - L'impostazione previsionale per la spesa relativamente
flessibile va collocata, comunque, entro taluni criteri quantitativi
di riferimento.
Per tali spese, individuabili negli oneri classificati
nell'acquisto di beni e servizi, con esclusione di quelli
legislativamente predeterminati, si rende indispensabile prevedere,
anche per il 1995, la loro invarianza nominale a livello complessivo,
rispetto alle proposte di assestamento del bilancio per il 1994,
nonche' per gli anni 1996 e 1997 una loro espansione non superiore
rispettivamente, al 2 per cento e all'1,5 per cento.
In vista di tali obiettivi, la manovra deve essere impostata e
realizzata a livello di dotazioni di competenza; solamente il loro
contenimento puo' consentire una modifica strutturale degli andamenti
della finanza pubblica.
2.2. - In particolare, le spese per trasferimenti non previste da
specifiche disposizioni legislative sono da sottoporre ad una attenta
e rigorosa analisi ai fini della loro eliminazione dalle previsioni
di bilancio.
Gli oneri in discorso riguardano erogazioni, sovvenzioni e
contributi che, pur rientrando nella generale configurazione
normativa dell'attivita' istituzionale dell'Amministrazione
interessata, sono privi di specifica e particolare autorizzazione
legislativa.
Pertanto, assume essenziale rilievo la fonte normativa dell'onere:
l'assunzione in bilancio e' consentita soltanto se disposta da
specifici provvedimenti legislativi, cioe' da leggi organiche o
particolari che si riferiscono direttamente al settore o ai settori
d'intervento; l'autorizzazione legislativa, oltre che inserita in un
provvedimento specifico, deve essere, inoltre, espressa, cioe'
individuata nei suoi elementi essenziali direttamente dalla legge
(beneficiario, parametri di quantificazione, importo, ecc.).
Sono da eliminare, conseguentemente, tutte le erogazioni per
trasferimenti che non rispondono ai predetti requisiti, erogazioni
riferibili all'esercizio delle normali funzioni istituzionali delle
Amministrazioni interessate, nel cui ambito generale rientrano senza
una specifica e particolare disciplina normativa di settore.
2.3. - Quanto ai trasferimenti autorizzati da specifiche norme,
l'esigenza di contenimento impone una severa e rigorosa revisione
della legislazione in materia, allo scopo di pervenire quanto meno
all'invarianza nominale per tre anni delle erogazioni a carico del
bilancio.
A tale scopo devono essere proposte modifiche alle norme vigenti
attraverso l'inclusione di determinazioni riduttive di autorizzazioni
legislative di spesa nell'apposita Tabella E allegata al disegno di
legge finanziaria.
Le eventuali ulteriori esigenze degli enti e organismi interessati
devono, in via di massima, essere coperte con l'acquisizione diretta
di mezzi finanziari, anche attraverso l'adeguamento dei prezzi
relativi ai servizi prestati.
2.4. - Nell'ambito delle spese relativamente flessibili per acquisti
di beni e servizi occorre riconsiderare puntualmente le dotazioni per
studi, indagini, rilevazioni, comitati, commissioni, speciali
incarichi, pubblicita' e simili, al fine di pervenire ad una loro
eliminazione o almeno ad un loro significativo ridimensionamento.
Trattasi, infatti, di spese a fronte di servizi che, in via di
massima, dovrebbero essere svolti direttamente dalla struttura
amministrativa, la quale soltanto in casi eccezionali di necessita' e
urgenza dovrebbe far ricorso ad apporti esterni. Ne consegue che
potranno essere assentite eccezionalmente soltanto le dotazioni
assolutamente indispensabili ad assicurare la prosecuzione
dell'attivita' amministrativa.
Il perseguimento di tale obiettivo per talune spese di acquisto di
beni e servizi viene agevolato sia dalla possibilita' di operare in
via amministrativa variazioni compensative (per il 1994, art. 24,
comma 2, della legge di bilancio), sia dal vincolo posto al loro
incremento (art. 14, comma 2 bis, del D.L. n. 367/91, convertito con
legge n. 8/92).
2.5. - Lo stesso criterio di invarianza nominale si applica alle
spese di acquisizione di beni e servizi per la difesa nazionale, per
le quali e' necessario procedere ad una ridefinizione dei relativi
programmi e progetti, tenendo conto del mutato contesto
internazionale e dell'assunzione sul piano operativo del "nuovo
modello di difesa", con una congrua diluizione temporale delle spese
di ammodernamento e potenziamento della difesa, compatibile con la
realizzazione dei nuovi programmi.
Al raggiungimento dell'obiettivo puo' concorrere una piu' diffusa
applicazione della norma della legge di bilancio che consente
variazioni compensative nell'ambito della categoria IV - Acquisto di
beni e servizi del Dicastero della Difesa (per il 1994 art. 13, comma
16).
3. - Le misure correttive da inserire nel disegno di legge
finanziaria o in specifici disegni di legge costituiscono l'altro
rilevante strumento, quantitativamente piu' importante, per pervenire
ad un effettivo contenimento della spesa pubblica.
In particolare, attraverso la rimodulazione delle spese e degli
accantonamenti sui fondi speciali per nuovi provvedimenti legislativi
che sono sottoposti o si ritiene di sottoporre all'esame
parlamentare, occorre assicurare non solo il massimo contenimento
possibile delle dotazioni di competenza, in rapporto alla concreta
capacita' operativa dell'Amministrazione, ma anche l'invarianza
complessiva degli stanziamenti, al netto degli interessi.
4. - Le indicate linee di impostazione della manovra di bilancio per
il 1995 e per il triennio 1995-1997 vanno inserite nel quadro
complessivo degli obiettivi da perseguire che sinteticamente si
possono cosi' indicare:
a) il gettito delle entrate tributarie, da valutare sulla base della
presumibile dinamica e delle variazioni legislative intervenute, deve
tener conto delle piu' aggiornate previsioni delle variabili
macroeconomiche che lo influenzano. In particolare, le ipotesi da
assumere al momento, in assenza di indicazioni piu' puntuali, sono
una crescita nominale del PIL dell'ordine del 4,5 - 5 per cento nel
1995, del 4 - 4,5 per cento nel 1996 e nel 1997, tenuto conto dei
tassi programmati di inflazione;
b) le spese correnti al netto degli interessi dovranno essere
contenute, per il 1995, entro il livello risultante dalle previsioni
assestate del bilancio per il 1994; nel loro ambito, quelle
discrezionali non potranno superare le previsioni iniziali per il
1994. Nel successivo biennio le spese di personale e per acquisto di
beni e servizi indispensabili al funzionamento delle Amministrazioni
non potranno incrementarsi oltre il 2 per cento nel 1996 e l'1,5 per
cento nel 1997; le altre spese correnti dovranno conservare
l'invarianza nominale;
c) le spese in conto capitale nel complesso potranno incrementarsi,
in ciascuno degli anni del triennio, in misura non superiore al 2,5
per cento nel 1995, al 2 per cento nel 1996 ed all'1,5 per cento nel
1997. A tali incrementi potra' farsi luogo soltanto dopo
l'individuazione, da parte delle singole Amministrazioni, degli
interventi prioritari e una volta verificato che non vi siano, ne'
siano prevedibili, residui di stanziamento o disponibilita' di
tesoreria per interventi autorizzati e non ancora effettuati;
d) fermi restando gli obiettivi di cui sopra, la proposizione di
nuove autorizzazioni di spesa da includere nel disegno di legge
finanziaria per il 1995 potra' essere formulata solo individuando
ulteriori riduzioni compensative delle dotazioni gia' autorizzate.
Circa, infine, i criteri di formulazione delle previsioni e il
calendario degli adempimenti, si rinvia all'unita nota tecnica.
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Si ringrazia per la collaborazione che le Amministrazioni daranno
e si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al
riguardo.
Il Ministro: BARUCCI