L'AUTORITA' PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di consiglio del 28 ottobre 1998;
Vista la direttiva del Consiglio 90/387/CE, relativa alla
"Istituzione del mercato interno per i servizi delle
telecomunicazioni mediante realizzazione di una rete aperta di
telecomunicazioni" (Open Network Provision);
Vista la direttiva della Commissione 90/388/CE, relativa alla
"Concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni";
Vista la direttiva del Consiglio 92/44/CE, relativa alla
"Applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network
Provision) alle linee affittate";
Vista la direttiva della Commissione 96/19/CE che modifica la
direttiva 90/388/CE al fine della completa apertura dei mercati delle
telecomunicazioni;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE,
relativa alla "Interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e
finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita'
attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete
aperta (ONP)";
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/51/CE,
che modifica le direttive del Consiglio 90/387/CE e 92/44/CE per
adeguarle al contesto concorrenziale delle telecomunicazioni;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, relativa a "Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'";
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, relativa alla "Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi radiotelevisive";
Visto il decreto legislativo 4 settembre 1995, n. 420, relativo al
"Regolamento recante determinazione delle caratteristiche e delle
modalita' di svolgimento dei servizi di telecomunicazioni di cui
all'art. 2, comma 1, del decreto legislativo del 17 marzo 1995, n.
103";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, relativo al "Regolamento di attuazione di direttive
comunitarie";
Vista la delibera CIPE del 24 aprile 1996, relativa alle "Linee
guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilita'";
Visto il provvedimento dell'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato (AGCM) del 30 ottobre 1997, n. 5428 (A178) -
Albacom/Telecom Italia-Circuiti dedicati;
Vista l'autorizzazione del Ministero delle comunicazioni rilasciata
in data 28 ottobre 1997 avente ad oggetto l'ampliamento dell'offerta
di collegamenti diretti di Telecom Italia;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato pervenuto a questa Autorita' in data 4 settembre 1998
relativo a "Proposte della societa' Telecom Italia S.p.a. di nuove
condizioni economiche per l'offerta di circuiti diretti e di
pacchetti tariffari per il traffico voce", presentate al Ministero
delle comunicazioni in data 21 aprile 1998;
Udita la relazione del commissario, dr. Paola Manacorda sui
risultati dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 32 del regolamento
concernente l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Considerato quanto segue:
1. Il mercato dei circuiti diretti: valutazione giuridica ed
economica.
La direttiva 97/33/CE (allegato 1, parte 2) definisce i circuiti
diretti (linee affittate) "le strutture di telecomunicazione che
assicurano una capacita' di trasmissione trasparente tra punti
terminali di rete". Essi fanno dunque parte della rete pubblica di
telecomunicazioni e sono servizi di telecomunicazione a disposizione
degli operatori tali per cui valgono condizioni specifiche di offerta
da parte dell'operatore che ha una quota di mercato significativa su
tale mercato. La normativa nazionale recepisce tale definizione
all'allegato A, parte 2, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 318/1997. Ai sensi del provvedimento del Ministro delle
comunicazioni in data 3/4/1998, la societa' Telecom Italia e' stata
notificata come operatore avente una quota significativa del mercato
della rete pubblica di telecomunicazioni ed in particolare
costituisce l'operatore dominante nel mercato dei circuiti diretti.
La direttiva 92/44/CE del Consiglio, sull'applicazione della
fornitura di una rete aperta alle linee affittate, modificata dalla
decisione 94/439/CE della Commissione, armonizza i principi di base
relativi alla fornitura di linee affittate; tuttavia "tale direttiva
si limita esclusivamente alle condizioni di accesso ed uso delle
linee affittate, giacche' lo scopo di detta direttiva non e' quello
di ovviare al conflitto di interessi degli organismi di
telecomunicazioni in quanto fornitori di infrastrutture e servizi"
(direttiva 96/19/CEE, considerando 7).
Il mercato delle infrastrutture di telecomunicazioni e il mercato
dei circuiti diretti sono stati aperti alla concorrenza in seguito
alla direttiva 96/19/CE che modifica la direttiva 90/388/CE
attraverso l'abolizione di diritti speciali e/o esclusivi alla
fornitura della rete pubblica di telecomunicazioni.
Alla liberalizzazione ha fatto seguito, in ambito comunitario, un
processo di definizione di regole armonizzate per l'implementazione
di una rete aperta e la definizione di un mercato dei servizi
interoperabili a livello europeo.
Con particolare riferimento ai circuiti diretti, la direttiva
97/51/CE definisce regole armonizzate per il mercato delle linee
affittate, modificando la direttiva 92/44/CE. La direttiva 97/51/CE,
ribadendo il principio che nel caso di rete pubblica di
telecomunicazioni (di cui i circuiti diretti sono parte integrante)
gli operatori aventi notevole forza di mercato sono sottoposti dal
regolatore a specifiche condizioni di offerta, sottolinea la
specificita' del mercato di riferimento. In tal senso la direttiva
rileva, al suo considerando 15, che - fino a quando non si sia
pervenuti ad un contesto competitivo efficace - e' necessario un
controllo ufficiale delle tariffe per le linee affittate in modo da
garantire l'orientamento ai costi e la trasparenza in base al
principio di proporzionalita'.
La direttiva 96/19/CE e il decreto del Presidente della Repubblica
n. 318/1997, pur prevedendo l'abolizione di diritti speciali e/o
esclusivi per la fornitura di reti e di servizi di telecomunicazioni,
riconoscono che fino a quando il mercato non mostra caratteristiche
concorrenziali, le infrastrutture di rete costituiscono una risorsa
essenziale sottoposta a regolamentazione.
L'abolizione di diritti speciali e/o esclusivi per la fornitura di
reti e di servizi finali di telecomunicazioni avrebbe, infatti,
scarsa efficacia qualora i nuovi gestori fossero obbligati ad usare
la rete pubblica degli operatori dominanti di telecomunicazioni con i
quali sono in concorrenza sul mercato dei servizi. Il fatto di
riservare a un'impresa che commercializza servizi di
telecomunicazioni il compito di fornire la materia prima
indispensabile (essential facility), ossia la capacita' di
trasmissione, a tutti i suoi concorrenti equivarrebbe a conferire la
facolta' di determinare a suo piacimento dove e quando i servizi
possono essere offerti dai suoi concorrenti, a quali costi, nonche'
di controllare i clienti e il traffico prodotto dai concorrenti
stessi, ponendo detta impresa in posizione tale da essere indotta ad
abusare della propria posizione dominante.
Occorre peraltro rilevare che attualmente in Italia non esiste un
mercato concorrenziale delle infrastrutture e che occorrera' un certo
periodo di tempo affinche' cio' si realizzi. Allo stato, quindi, il
mercato dei circuiti diretti puo' considerarsi in situazione di
sostanziale monopolio, con livelli di bassa sostituibilita' del
prodotto sotto il profilo sia quantitativo sia qualitativo.
Obbligo generale a cui gli operatori con notevole forza di mercato
devono sottostare e' quello di fornire servizi di rete a condizioni
economiche che riflettano i costi effettivi dei servizi, nonche'
rispettino la parita' di trattamento internoesterno. L'art. 2,
paragrafo 8, delladirettiva 97/51/CE stabilisce che l'Autorita' di
Regolamentazione provvede affinche' gli organismi notificati come
aventi notevoli forza di mercato rispettino il principio di non
discriminazione quando forniscono le linee affittate e che tale
organismo applichi ad operatori terzi condizioni analoghe (in termini
di costo e qualita') a quelle praticate alle prorie unita' operative
o commerciali. In particolare l'allegato 1, punto 3, della direttiva
specifica i principi di tariffazione dei circuiti diretti sulla base
dell'orientamento al costo, della trasparenza e della non
discriminazione, fermo restando che la fissazione del livello reale
delle tariffe resta di competenza della legislazione nazionale fino
all'effettiva realizzazione della concorrenza sul mercato di
riferimento.
La normativa nazionale ribadisce, con riferimento alle condizioni
economiche di offerta per l'accesso e per l'uso della rete e per i
servizi pubblici di telecomunicazioni, l'applicazione dei principi di
trasparenza, obiettivita' e orientamento ai costi nel caso di
operatori con notevole forza di mercato. L'art. 7, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 inoltre, aggiunge
ai principi di cui sopra il rispetto nelle condizioni economiche dei
criteri di carattere generale fissati per la disciplina delle reti e
dei servizi di pubblica utilita' dalla legge n. 481/1995 e dalla
delibera CIPE 24 aprile 1996.
Strumenti essenziali per la verifica di orientamento ai costi, non
discriminazione e proporzionalita' sono l'implementazione di sistemi
specifici di contabilita' dei costi di cui all'art. 8, commi 1 e 2,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e di
separazione contabile di tali costi ai sensi dell'art. 9 dello stesso
decreto del Presidente della Repubblica.
La raccomandazione della Commissione (98/322/CE) dell'8 aprile 1998
in tema di separazione contabile e contabilita' dei costi degli
operatori dominanti prevede per i circuiti diretti uno specifico
trattamento. In particolare, il punto 2 della raccomandazione
definisce l'aggregato attivita' al dettaglio come comprendente le
attivita' connesse principalmente con la fornitura commerciale di
servizi di telefonia fissa e di linee affittate ad utenti finali.
Specifica, inoltre, che per ciascuna attivita' al dettaglio che e'
soggetta a regolazione - ad es. linee affittate, telefonia (ribadendo
il principio per cui le linee affittate sono soggette a regolazione)
- possono essere tenuti conti separati.
La stessa raccomandazione nell'allegato che definisce gli
orientamenti per realizzare la separazione contabile stabilisce che:
1) gli abbonamenti riscossi per l'accesso alle linee locali ove siano
poste a disposizione di altri operatori sul mercato dovranno essere
assegnati al ramo di attivita' rete di accesso locale; 2) se le
disposizioni nazionali consentono la fornitura tra operatori di
circuiti di trasmissione, i ricavi relativi dovrebbero essere
registrati nel ramo di attivita' rete principale.
Prima di affrontare un' analisi delle condizioni economiche di
offerta presentate da Telecom Italia e' necessario, quindi, valutare
i criteri di separazione contabile e le modalita' analitiche di
imputazione dei costi effettivi ai rispettivi servizi, inclusi i
circuiti diretti, al fine di regolamentazione di una concorrenza
efficiente.
2. Il ruolo della regolamentazione dei prezzi dei circuiti diretti
da parte dell'Autorita'.
L'obiettivo della regolamentazione dei prezzi di un'infrastruttura
essenziale e' duplice:
a) orientamento al costo, trasparenza e non discriminazione in
presenza di squilibrio per impedire limiti alla concorrenza
efficiente (ai sensi degli articoli 7, 8 e 9 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997;
b) stimolare l'efficienza produttiva e gestionale degli operatori
dominanti ai sensi dell'art. 2, comma 12, lettera e), della legge n.
481/1995 e dell'art. 1, comma 6, lettera c), n. 14, della legge n.
249/1997.
Le attuali tariffe praticate da Telecom Italia in seguito
all'autorizzazione del Ministero sono state il risultato di
un'indagine da parte dell'AGCM che aveva individuato il comportamento
di abuso da parte di Telecom Italia sul mercato dei circuiti dedicati
(provvedimento n. 5428-A178). L'istruttoria aveva portato ad un primo
orientamento delle tariffe dei circuiti dedicati ai rispettivi costi.
Una proroga di tali condizioni economiche di offerta, contenute
nell'autorizzazione del Ministero delle comunicazioni del 28 ottobre
1997, per la stessa tipologia di circuiti va intesa, quindi, nel
senso di ribadire il principio di orientamento ai costi.
L'Autorita' si riserva, in ogni caso, la possibilita' di variare
tali condizioni economiche di offerta in una fase successiva di
verifica dei criteri di contabilita' dei costi e di separazione
contabile ai sensi della raccomandazione comunitaria e degli articoli
8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 o di
ulteriori forme di controllo dei prezzi ai sensi dell'art. 7, comma
1, dello stesso decreto del Presidente della Repubblica.
In una fase successiva, l'autorizzazione all'applicazione di
condizioni economiche di offerta di circuiti diretti richieste da
Telecom Italia a questa Autorita' saranno prese in considerazione
nell'analisi complessiva della contabilita' analitica e di
separazione contabile di Telecom Italia pervenuta a questa Autorita'
il 7 agosto 1998 e sue successive modificazioni.
L'Autorita', fatto salvo l'intervento di verifica dei costi
effettivi, autorizza l'offerta di circuiti diretti di capacita'
superiore a 2 Mbit/s (34 Mbit/s e 155 Mbit/s), data l'anomalia della
non disponibilita' di offerta di tali circuiti sul mercato italiano.
Con riferimento alla necessita' di evitare condizioni di concorrenza
falsata, in considerazione degli effetti - in termini di
produttivita' - determinati anche dalle condizioni di monopolio del
passato e degli effetti del ritardo nell'implementazione della
concorrenza sul mercato delle infrastrutture di rete almeno nel
brevemedio periodo, si ritiene opportuno intervenire attraverso
metodologie intese a incentivare il fornitore di un'infrastruttura
essenziale ad un uso efficiente delle risorse interne, cosi' da
guidare il percorso di regolamentazione di una infrastruttura
essenziale verso condizioni (in termini di sostituibilita' e
contendibilita') di concorrenza.
Comportamenti autonomi e politiche di prezzo non autorizzate
dall'Autorita' da parte di Telecom Italia costituirebbero, in tal
senso, una violazione dei vincoli imposti dalla regolamentazione.
Delibera:
1. La societa' Telecom Italia e' autorizzata a prorogare fino al 31
luglio 1999, salvo un ulteriore intervento da parte dell'Autorita',
le condizioni di offerta dei circuiti (64 kbit, 2Mbit e intermedi)
gia' autorizzati dal Ministero delle comunicazioni in data 28 ottobre
1997, con i seguenti vincoli:
a) fornitura delle condizioni di offerta previste a chiunque ne
faccia richiesta;
b) pubblicizzazione della proroga delle condizioni di offerta nei
confronti degli utilizzatori mediante comunicazione diretta ai
soggetti titolari di autorizzazione ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica n. 420/1995 e/o di una licenza
individuale ai sensi del decreto ministeriale 25 novembre 1997;
c) informazione alle unita' commerciali di Telecom Italia operanti
sul territorio della proroga delle condizioni di offerta da applicare
ai clienti.
2. La societa' Telecom Italia e' autorizzata ad effettuare
l'offerta standard di circuiti diretti di capacita' superiore ai 2
Mbit (34 Mbit e 155 Mbit) a decorrere dalla data del 31 ottobre 1998
e per una durata triennale, salvo diverse disposizioni da parte
dell'Autorita', con i seguenti vincoli:
a) fornitura delle condizioni di offerta previste a chiunque ne
faccia richiesta;
b) pubblicizzazione delle condizioni di offerta nei confronti degli
operatori richiedenti mediante comunicazione diretta ai soggetti
titolari di autorizzazione e/o di licenza individuale;
c) informazione a tutte le unita' commerciali di Telecom Italia.
3. La presente delibera ha effetto immediato ed e' notificata alla
societa' Telecom Italia.
4. La presente delibera e' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana e nel bollettino ufficiale dell'Autorita'.
Roma, 28 ottobre 1998
Il presidente: Cheli