Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
Alle Amministrazioni centrali
dello Stato
Alle Amministrazioni e alle
aziende autonome dello Stato
Agli uffici centrali del bilancio
Agli uffici di ragioneria
presso le amministrazioni ed
aziende
autonome dello Stato
Al Provveditorato generale dello
Stato
Al Dipartimento del tesoro
Al Dipartimento della ragioneria
generale dello Stato
Al Dipartimento per le politiche
di sviluppo e di coesione
servizi del Tesoro
Al Comando generale del Corpo
delle capitanerie di porto
Ai provveditorati regionali alle
opere pubbliche
Ai provveditorati regionali alle
opere pubbliche per le Isole
(Palermo e Cagliari)
Alle sopraintendenze alle
antichita' ed alle belle arti
Ai provveditorati agli studi
Alle prefetture
Alle avvocature distrettuali dello
Stato
All'ufficio di ragioneria presso
il Magistrato per il Po
Alle ragionerie provinciali dello
Stato
Alle direzioni regionali delle
entrate
Alle direzioni compartimentali del
territorio
Alla Azienda di Stato per gli
interventi nel mercato agricolo
Al Consiglio di Stato
Ai tribunali amministrativi
regionali
Alla Corte dei conti
Alle delegazioni regionali della
Corte dei conti
All'Avvocatura generale dello
Stato
All'Amministrazione centrale
della Banca d'Italia -
Servizio
rapporti col Tesoro
Premessa.
La materia dei fermi amministrativi e' stata piu' volte trattata
dallo scrivente Ministero che, nel corso degli anni ha impartito
apposite istruzioni a tutti gli uffici ed amministrazioni pubbliche
interessate, con le circolari che appresso si elencano:
n. 38, prot. 113578 del 13 marzo 1959; n. 18, prot. 177644 del 24
marzo 1969; n. 35, prot. 122240 del 9 aprile 1980; n. 32, prot.
127440 del 28 aprile 1982;n. 24, prot. 126711 del 4 aprile 1987; n.
35, prot. 14702 del 4 agosto 1988; n. 51, prot. 169077 del 30
novembre 1988.
Al fine di fornire una raccolta organica, opportunamente
aggiornata, di tutte le istruzioni inerenti l'argomento, con la
presente circolare si intende offrire un unico valido strumento
rispondente alle esigenze di chiarezza e di attualita' di procedure,
modulari e denominazioni che, a partire dalla data di ricezione della
stessa, dovranno essere utilizzati allo scopo.
In considerazione, altresi', del mutato assetto organizzativo di
molti Ministeri, della soppressione di enti pubblici e della
trasformazione giuridica di talune amministrazioni autonome, si e'
provveduto alla revisione degli indirizzi cui inviare le richieste di
emanazione dei fermi.
1. Criteri da osservare nella emissione del fermo.
E' necessario richiamare l'attenzione delle amministrazioni sulla
delicatezza e sulla importanza che riveste la materia, per cui si
chiede di voler preliminarmente vagliare con accuratezza tutte le
circostanze relative ai singoli casi prima di disporre i
provvedimenti in rassegna, in relazione alle possibili conseguenze
negative che il provvedimento in questione, non correttamente
utilizzato, puo' causare. Si segnala in proposito che le
amministrazioni possono adottare, qualora piu' convenienti, altre
procedure per il recupero dei loro crediti.
Com'e' noto, il fermo amministrativo costituisce un provvedimento
cautelare diretto alla tutela delle ragioni di credito delle
amministrazioni statali verso terzi, e come tale esso ha carattere
provvisorio. Infatti, soltanto dopo l'accertamento dell'esistenza di
eventuali debiti nei confronti del terzo da parte di amministrazioni
statali, dell'importo, del titolo e della relativa scadenza, potra'
avvenire, con provvedimento definitivo (espressamente previsto dalla
norma citata), l'effettivo incameramento delle somme dovute dallo
Stato al terzo e, di conseguenza, la compensazione legale dei debiti
con i crediti dello Stato.
Con la richiesta del fermo amministrativo l'amministrazione fa uso
di un potere discrezionale che, di massima, non determina lesione di
un diritto soggettivo tutelabile dinanzi alla Magistratura ordinaria.
Tuttavia, se le ragioni del credito dovessero risultare arbitrarie
o temerarie o comunque inesistenti - per cui viene a configurarsi un
vero e proprio illecito da parte dell'amministrazione costituente
lesione di diritti soggettivi - il fermo amministrativo puo' essere
impugnato davanti al giudice ordinario.
Ne' il diritto ne' la giurisprudenza forniscono una rigorosa
definizione di ragione di credito. In proposito l'Avvocatura generale
dello Stato, alla quale questo Ministero si e' rivolto, ha fornito il
seguente parere:
"Il concetto di ragione di credito e' insuscettibile di una
definizione rigorosa, collocato come e' nella zona grigia che va
dalla pretesa creditoria pura e semplice (pertanto anche arbitraria e
temeraria) al credito certo, liquido ed esigibile. L'una, come e'
ovvio, insufficiente in se' e per se' a radicare il potere di fermo
(che altrimenti ne conseguirebbe un inammissibile arbitrio), l'altro,
eccedente in requisiti richiesti dalla legge, perche' di per se'
idoneo a far realizzare i fini cui l'istituto del fermo e'
preordinato - c.d. compensazione - senza bisogno della tappa
intermedia di natura cautelare. L'unico termine idoneo a qualificare
la pretesa come atta a radicare il potere di fermo, sembra potersi
mutuare dal processo civile, ed e' il c.d. fumus boni juris, cioe' la
ragionevole apparenza di fondatezza".
Alla luce del predetto parere il fermo amministrativo dovrebbe
scontare i seguenti presupposti:
a) il credito, che una amministrazione vanta verso creditori di
un'altra amministrazione, deve avere una ragionevole apparenza di
fondatezza, tale cioe' da poterlo classificare fra i crediti certi,
requisito senza il quale si avrebbe un "comportamento senza potere",
eventualmente causativo di danno risarcibile (si tenga presente in
proposito che non e' necessario che il credito sia liquido ed
esigibile, in quanto entrambi tali ulteriori requisiti devono
assistere il credito della pubblica amministrazione soltanto nel
momento conclusivo in cui viene richiesto il versamento della somma
fermata);
b) il credito colpito deve appartenere all'amministrazione statale
che dispone il fermo (non si possono colpire cespiti di cui lo Stato
e' semplice intermediario); il provvedimento di fermo va rivolto alle
sole amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, cio'
in coerenza col principio del carattere unitario della personalita'
dello Stato (esso infatti non trova applicazioni fra persone
giuridiche distinte in relazione a quanto disposto dall'art. 1243 del
codice civile cui si ispira il provvedimento cautelare in esame);
c) l'amministrazione creditrice dev'essere diversa da quella
debitrice.
Quando trattasi di amministrazione che nello stesso tempo sia
creditrice e debitrice e sempre che il suo debito non sia inferiore
al credito da essa vantato, non ricorre la necessita' di un
particolare provvedimento cautelativo di carattere temporaneo - quale
e' quello di cui al ripetuto art. 69 - potendosi direttamente e piu'
celermente addivenire alla compensazione tra debiti e crediti,
purche' - s'intende - sussistano i requisiti di cui all'art. 1243 del
codice civile e cioe' l'omogeneita' dei termini, nonche' la
liquidita' ed esigibilita' dei crediti che vi entrano a far parte.
2. Emissione, elevazione, riduzione e revoca del fermo
amministrativo.
L'ultimo comma dell'art. 69 della vigente legge di contabilita'
generale dello Stato, che regola l'istituto del fermo amministrativo,
stabilisce che la sospensione dei pagamenti nei confronti del
soggetto che sia debitore nei confronti dell'erario e' richiesta,
dall'amministrazione che abbia le ragioni del credito stesso, alle
altre amministrazioni eventualmente debitrici nei confronti del
medesimo, le quali sono tenute ad eseguirla in attesa di un
successivo provvedimento definitivo di incameramento o di sblocco del
pagamento oggetto del provvedimento cautelare.
Non essendo necessario un intervento di questo Dicastero, ne' in
forma ordinativa della sospensione, ne' - conseguentemente - per la
revoca di essa, le amministrazioni sono tenute a provvedere
direttamente alla emanazione dei provvedimenti riguardanti i fermi
amministrativi.
Tali fermi possono essere proposti direttamente dai titolari degli
uffici centrali, oppure, ove sia ritenuto opportuno - a seconda dei
criteri che ciascuna amministrazione ravvisi di stabilire nella
propria competenza ed in rapporto alla struttura dei propri servizi -
dai titolari degli uffici periferici, rivestenti qualifica
dirigenziale, preferibilmente con competenza territoriale non
inferiore a quella provinciale, quali ad es. le direzioni regionali
delle entrate, le prefetture, i provveditorati regionali delle opere
pubbliche ecc.
Ovviamente lo stesso ufficio centrale o periferico che emette il
provvedimento di fermo deve avere cura di disporne tempestivamente la
revoca, non appena il credito erariale sia stato recuperato, al fine
di evitare eventuali danni ai soggetti colpiti dal fermo stesso.
Nei casi in cui, per la delicatezza delle questioni giuridiche
sottostanti o per qualsivoglia altro motivo appaia probabile o anche
possibile un ricorso alla magistratura, si suggerisce alle
amministrazioni che intendono disporre il fermo amministrativo, di
rivolgersi preventivamente all'Avvocatura generale dello Stato o a
quelle distrettuali, per il parere di competenza.
Si ribadisce, inoltre, l'avvertenza che e' compito
dell'amministrazione che ha emanato il fermo amministrativo di
disporre, su segnalazione di variazioni sull'entita' del credito
erariale da parte di altre amministrazioni, l'elevazione o la
riduzione dell'importo.
Analoghe modalita' sono da applicarsi per la revoca del fermo gia'
disposto, che dovra' operarsi non appena sia stato recuperato
l'intero credito erariale.
Circa poi gli sviluppi dei fermi in parola, le amministrazioni
centrali o periferiche che li hanno disposti sono pregate di
segnalare al Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, con
periodicita' almeno semestrale, gli incameramenti parziali disposti o
conseguiti, le azioni intraprese ed ogni altra notizia idonea a far
seguire lo svolgimento del recupero del credito erariale.
Si ritiene oltremodo opportuno rammentare che, per il disposto di
cui al secondo comma dell'art. 562 delle istruzioni generali sui
servizi del Tesoro, gli atti impeditivi di cui trattasi devono essere
notificati alle tesorerie competenti nei casi in cui le stesse siano
gia' in possesso di titoli di spesa emessi in favore del debitore
erariale, ovvero per le eventualita' che i predetti titoli, sebbene
emessi, non siano ancora pervenuti alle stesse.
Per effetto dell'anzidetta disposizione, la notifica in parola deve
recare l'indicazione dei titoli per i quali si chiede la sospensione
del pagamento. In assenza di tale indicazione, le tesorerie segnalano
formalmente alle amministrazioni scriventi l'inapplicabilita'
dell'atto cautelativo qualora, trascorsi sessanta giorni dalla
notifica stessa, non abbiano ricevuto alcun ordinativo di pagamento
in favore dei debitori nei cui confronti siano stati disposti i fermi
amministrativi.
3. Procedura di compensazione.
L'amministrazione che ha disposto il fermo, avuta notizia
dell'esistenza del debito nei confronti del soggetto colpito dal
provvedimento cautelativo da parte delle altre amministrazioni,
invita queste ultime ad incamerare le somme dovute ai debitori sino a
concorrenza dei crediti vantati dall'amministrazione procedente.
A tal fine, l'invito deve contenere il capo ed il capitolo del
bilancio cui imputare le somme oggetto di compensazione e la relativa
causale.
Qualora trattasi di ordinatori secondari di spesa, il funzionario
responsabile emette il titolo di pagamento intestandolo al creditore
con clausola di commutazione dello stesso in quietanza di entrata a
favore dell'erario, secondo le indicazioni di cui al periodo
precedente.
Qualora trattasi di mandati informatici, ferma restando
l'assunzione dell'impegno in capo al creditore colpito dal fermo,
l'ordine di pagare va intestato all'erario ed estinto mediante
versamento al pertinente capo e capitolo di entrata delle somme
relative; nell'oggetto vanno inoltre indicati il codice fiscale del
creditore e la dicitura "fermo amministrativo".
Nell'ipotesi di titoli di spesa o di mandati informatici per i
quali sia stata richiesta la sospensione del pagamento alle sezioni
di tesoreria, a mente dell'art. 562 delle istruzioni generali sui
servizi del tesoro, queste provvedono a restituirli alle
amministrazioni emittenti le quali dispongono il loro annullamento e
la relativa riemissione con le modalita' sopra descritte.
Le amministrazioni in indirizzo sono pregate di portare a
conoscenza dei propri uffici periferici, aventi la facolta' di
disporre i fermi in argomento, il contenuto delle presenti
istruzioni.
Si allegano degli schemi di lettere, opportunamente aggiornati, che
potranno essere usati per le relative procedure, restando in attesa
di un cortese cenno d'intesa.
Dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle
istruzioni di cui trattasi, cessano di avere effetto le circolari
indicate in premessa.
p. Il Ministro: Pennacchi