IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
Vista la legge 23 agosto 1988, n. 400, recante «Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri», e in particolare, l'art. 5 comma 2, lettera
e) che attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere
di emanare direttive per assicurare l'imparzialita', il buon
andamento e l'efficienza degli uffici pubblici;
Visto il decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge 4
agosto 2006, n. 248, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio
economico e sociale, per il contenimento della spesa pubblica,
nonche' interventi in materia di entrate e contrasto all'evasione
fiscale», ed in particolare i commi 1, 2 e 2-bis dell'art. 29, che
prevedono, rispettivamente, la riduzione del trenta per cento,
rispetto a quella sostenuta nell'anno 2005, della spesa sostenuta
dalle amministrazioni pubbliche per organi collegiali e altri
organismi, anche monocratici, comunque denominati; il riordino di
tali organismi, anche mediante soppressione o accorpamento delle
strutture; la verifica della perdurante utilita' di ciascun organismo
ai fini dell'eventuale proroga di durata dello stesso;
Vista la circolare del 21 novembre 2006 del Ministro per
l'attuazione del programma di governo di concerto con il Ministro per
le riforme e le innovazioni della p.a, recante «Linee di indirizzo
per la redazione degli schemi di provvedimento attuativi dell'art. 29
del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248», con la quale
vengono, tra l'altro, forniti chiarimenti in ordine all'ambito di
applicazione delle norme cui le amministrazioni pubbliche sono tenute
ad attenersi, sotto il profilo sia soggettivo (amministrazioni
destinatarie), sia oggettivo (organismi destinatari);
Visto il decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge
6 agosto 2008, n. 133, recante «Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione tributaria», ed in
particolare l'art. 68, che prevede la realizzazione, entro il
triennio 2009-2011, della graduale riduzione degli organismi
collegiali fino al definitivo trasferimento delle attivita' ad essi
demandate nell'ambito di quelle istituzionali delle amministrazioni;
Visto il decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge
30 luglio 2010, n. 122, recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica», ed in
particolare l'art. 6, comma 1, il quale stabilisce che la
partecipazione agli organi collegiali di cui all'art. 68, comma 1,
del decreto legge n. 112/2008 e' onorifica e puo' dar luogo
esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove previsto dalla
normativa vigente;
Considerato che la successione delle anzidette disposizioni
riguardanti la medesima materia comporta la necessita' di elaborare
soluzioni interpretative che consentano di evitare l'espletamento di
adempimenti amministrativi da ritenersi superflui e comunque non
funzionali al raggiungimento delle finalita' perseguite dalla
normativa.
Rilevato che sono tuttora in corso attivita' amministrative volte
all'attuazione della disposizione di cui all'art. 29 del citato
decreto legge n. 223/2006, in vista della valutazione di perdurante
utilita' degli organismi collegiali operanti presso le
amministrazioni statali;
Constatato che la sopraggiunta disciplina dettata dall'art. 6 del
citato decreto legge n. 78/2010, essendo finalizzata ad operare una
riduzione dei costi derivanti dal funzionamento degli organi
collegiali, gia' contemplata dalle previgenti disposizioni,
attraverso il diverso meccanismo della soppressione degli emolumenti
connessi alla partecipazione dei componenti, impone di elaborare
soluzioni attuative tali da armonizzarne le previsioni con la
previgente disciplina, in assenza di espresse norme di coordinamento;
Ritenuta pertanto la necessita' di formulare indirizzi
interpretativi delle citate disposizioni alle amministrazioni dello
Stato;
Sentiti il Ministro dell'economia e delle finanze e il Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione;
Emana
la seguente direttiva:
1. Premessa
1.1. L'art. 29, comma 1, del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito in legge 4 agosto 2006, n. 248, ha previsto la riduzione
del trenta per cento della spesa complessiva sostenuta dalle
amministrazioni pubbliche per organi collegiali e altri organismi,
anche monocratici, comunque denominati, rispetto a quella sostenuta
nel 2005. A tal fine, esso stabilisce che «le amministrazioni
adottano con immediatezza, e comunque entro trenta giorni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto, le necessarie misure di
adeguamento ai nuovi limiti di spesa. Tale riduzione si aggiunge a
quella prevista dall'art. 1, comma 58, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266».
Per realizzare le finalita' di contenimento delle spese, le
disposizioni di cui ai successivi commi impongono alle
amministrazioni statali di procedere al riordino degli organismi,
anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture, con
regolamenti da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23
agosto 1988, n. 400, per gli organismi previsti dalla legge o da
regolamento e, per i restanti, con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, su proposta del Ministro competente. I provvedimenti
devono tenere conto di taluni criteri, tra i quali l'indicazione di
un termine di durata, non superiore a tre anni, con la previsione che
alla scadenza l'organismo e' da intendersi automaticamente soppresso
(comma 2, lettera e-bis).
Il successivo comma 2-bis (aggiunto dalla legge di conversione)
stabilisce che: «La Presidenza del Consiglio dei Ministri valuta,
prima della scadenza del termine di durata degli organismi
individuati dai provvedimenti previsti dai commi 2 e 3, di concerto
con l'amministrazione di settore competente, la perdurante utilita'
dell'organismo proponendo le conseguenti iniziative per l'eventuale
proroga della durata dello stesso».
1.2. In prosieguo di tempo, e' intervenuto l'art. 68 del decreto
legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n.
133, il quale si e' proposto di favorire il completamento del
programma di riduzione degli organismi collegiali e degli altri
organismi, gia' impostato dall'art. 29 del decreto legge n. 223/2006,
da attuarsi con la realizzazione, entro il triennio 2009-2011, della
graduale riduzione di tali organismi fino al definitivo trasferimento
delle attivita' ad essi demandate nell'ambito di quelle istituzionali
delle amministrazioni. Le norme dispongono quanto segue:
«1. Ai fini dell'attuazione del comma 2-bis dell'art. 29 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, improntato a criteri di rigorosa
selezione, per la valutazione della perdurante utilita' degli
organismi collegiali operanti presso la pubblica amministrazione e
per realizzare, entro il triennio 2009-2011, la graduale riduzione di
tali organismi fino al definitivo trasferimento delle attivita' ad
essi demandate nell'ambito di quelle istituzionali delle
amministrazioni, vanno esclusi dalla proroga prevista dal comma 2-bis
del citato art. 29 del decreto-legge n. 223 del 2006 gli organismi
collegiali:
istituiti in data antecedente al 30 giugno 2004 da disposizioni
legislative od atti amministrativi la cui operativita' e' finalizzata
al raggiungimento di specifici obiettivi o alla definizione di
particolari attivita' previste dai provvedimenti di istituzione e non
abbiano ancora conseguito le predette finalita';
istituiti successivamente alla data del 30 giugno 2004 che non
operano da almeno due anni antecedenti alla data di entrata in vigore
del presente decreto;
svolgenti funzioni riconducibili alle competenze previste dai
regolamenti di organizzazione per gli uffici di struttura
dirigenziale di primo e secondo livello dell'amministrazione presso
la quale gli stessi operano ricorrendo, ove vi siano competenze di
piu' amministrazioni, alla conferenza di servizi.
2. Nei casi in cui, in attuazione del comma 2-bis dell'art. 29
del citato decreto-legge n. 223 del 2006 venga riconosciuta
l'utilita' degli organismi collegiali di cui al comma 1, la proroga
e' concessa per un periodo non superiore a due anni. In sede di
concessione della proroga prevista dal citato comma 2-bis dovranno
inoltre prevedersi ulteriori obiettivi di contenimento dei
trattamenti economici da corrispondere ai componenti privilegiando i
compensi collegati alla presenza rispetto a quelli forfetari od
onnicomprensivi e stabilendo l'obbligo, a scadenza dei contratti, di
nominare componenti la cui sede di servizio coincida con la localita'
sede dell'organismo.
3. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta
del Ministro competente, sono individuati gli organismi collegiali
ritenuti utili sulla base dei criteri di cui ai precedenti commi, in
modo tale da assicurare un ulteriore contenimento della spesa non
inferiore a quello conseguito in attuazione del citato art. 29 del
decreto-legge n. 223 del 2006.
4. La riduzione di spesa prevista dal comma 1 dell'art. 29 del
citato decreto-legge n. 223 del 2006 riferita all'anno 2006 si
applica agli organismi collegiali ivi presenti istituiti dopo la data
di entrata in vigore del citato decreto-legge».
1.3. Infine, l'art. 6 del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito in legge n. 122/2010, al comma 1, primo periodo, ha
previsto che:
«1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, la partecipazione agli organi collegiali di cui all'art. 68,
comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con
modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e' onorifica; essa
puo' dar luogo esclusivamente al rimborso delle spese sostenute ove
previsto dalla normativa vigente; eventuali gettoni di presenza non
possono superare l'importo di 30 euro a seduta giornaliera.
2. Destinatari
La presente direttiva e' destinata alle pubbliche amministrazioni
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, gia' destinatarie delle disposizioni di cui all'art. 29 del
decreto legge n. 223/2006, inclusi gli enti dalle stesse vigilati,
presso le quali sono incardinati gli organismi collegiali presi in
considerazione della previgente normativa.
Alle amministrazione destinatarie sono fornite, qui di seguito,
indicazioni interpretative della disciplina attinente alla
fattispecie, finalizzate al superamento di difficolta' attuative
dovute all'assenza di soluzioni normative di coordinamento tra le
varie disposizioni susseguitesi nella materia.
3. Indirizzi interpretativi delle disposizioni
L'art. 29, comma 2-bis, del decreto legge n. 223/2006, come il
successivo art. 68 del decreto legge n. 112/2008, recava misure di
contenimento della spesa da realizzarsi mediante il riordino degli
organismi collegiali. Alle medesime finalita' sono, da ultimo, anche
ispirate le disposizioni dell'art. 6 del decreto legge n. 78/2010, le
quali, sostanzialmente, danno contenuto alle indicazioni di carattere
programmatico fornite dall'art. 68 del decreto legge n. 112/2008.
Quest'ultimo ha infatti disposto che, ove agli organismi collegiali
interessati dalla disciplina venga riconosciuta l'utilita' ai sensi
del comma 2-bis dell'art. 29 del decreto-legge n. 223/2006, dovranno
prevedersi «ulteriori obiettivi di contenimento dei trattamenti
economici da corrispondere ai componenti privilegiando i compensi
collegati alla presenza rispetto a quelli forfetari od
omnicomprensivi».
Da una lettura coordinata delle disposizioni, emerge che il
principale obiettivo che si e' prefissato il legislatore e' la
riduzione della spesa pubblica, una componente della quale e'
rappresentata dalla spesa per il funzionamento degli organismi
collegiali. Il riordino, con conseguente riduzione di questi ultimi,
costituisce, pertanto, uno dei mezzi per raggiungere il fine della
riduzione di spesa, talche' le norme che dispongono in tal senso
vanno lette in funzione del perseguimento di tale finalita'.
In prosieguo di tempo, la novella del 2010, avendo previsto che la
partecipazione agli organi collegiali de quo e' onorifica, fornisce
una chiave interpretativa autentica della voluntas espressa dalle
previgenti disposizioni, nel senso che individua in concreto la reale
portata del complesso delle preesistenti disposizioni ed interviene,
di conseguenza, sull'oggetto specifico dell'attenzione del precedente
legislatore, che era, si', appuntata sugli organismi collegiali, ma
in un'ottica che non li assumeva in riferimento nella loro
soggettivita', bensi' nella loro idoneita' a produrre effetti di
spesa.
La disposizione di cui all'art. 6 del decreto-legge n. 78/2010, in
definitiva, focalizza l'attenzione sui soli effetti di spesa
derivanti dal funzionamento degli organi collegiali, senza
preoccuparsi di ribadire che la graduale riduzione degli organismi
collegiali prevista dalle norme previgenti costituisce il principale
meccanismo per la realizzazione di una riduzione degli oneri
pubblici.
L'assenza di un esplicito richiamo al procedimento di riduzione del
novero degli organismi collegiali, introdotto dalle norme precedenti,
lascia ragionevolmente presumere che lo strumento, individuato dal
legislatore del 2006 come funzionale al contenimento della spesa
pubblica, potrebbe risultare non piu' necessario a questo fine,
essendo quest'ultimo raggiungibile attraverso la soppressione degli
emolumenti connessi alla partecipazione agli organismi stessi.
E tuttavia, la mancanza di una espressa abrogazione delle
preesistenti disposizioni impone di valutare attentamente la coerenza
sistematica dell'intero impianto e, in particolare, l'attuale
utilita' del meccanismo di proroga previsto dal comma 2-bis dell'art.
29 e dai commi 2 e 3 dell'art. 68, alla luce di una disciplina
sopravvenuta che ha sancito, in via generale ed automatica, la
gratuita' della partecipazione agli organi collegiali. Disciplina che
ha cosi' risolto, con una diversa e piu' radicale prospettiva, la
problematica del contenimento dei costi di funzionamento di siffatti
organismi.
Venuta meno tale problematica, l'unica valenza di tale meccanismo
di proroga e' da rinvenirsi nella previa effettiva valutazione da
parte dei Ministri competenti della perdurante utilita' di organismi
collegiali, le cui funzioni, gratuitamente esercitate, non possano
essere soppresse o trasferite ad amministrazioni svolgenti funzioni
omogenee, ma appaiono tuttora rivestire carattere di attualita' ed
utilita' nel pubblico interesse.
In attesa di un intervento normativo finalizzato ad assicurare il
coordinamento delle disposizioni susseguitesi in subiecta materia,
appare comunque necessario dettare, sulla base della linea
ermeneutica individuata, le opportune indicazioni alle
Amministrazioni destinatarie.
4. Indicazioni attuative
4.1. Il riferimento agli organi collegiali di cui all'art. 68,
comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, contenuto
nell'art. 6 del decreto legge n. 78/2010, postula l'attuale
necessaria sopravvivenza di tali organismi, a seguito di (gia')
intervenuto riconoscimento di loro perdurante utilita'. Ovviamente,
la partecipazione a tali organismi, dopo la loro proroga, non puo'
che essere onorifica, restando salve le esclusioni espressamente
previste dallo stesso art. 6.
4.2. Gli organismi collegiali, dei quali sia stata riconosciuta la
perdurante utilita' con proposta del Ministro competente debitamente
motivata ed inoltrata a questa Presidenza del Consiglio dei Ministri
entro il termine di scadenza, debbono ritenersi operanti in regime di
proroga fino all'adozione dell'intervento normativo di coordinamento
di cui sopra e, comunque, non oltre il termine di due anni stabilito
dall'art. 68, comma 2, del decreto legge n. 112/2008. In tal senso,
anche al fine di perseguire l'efficienza e l'efficacia dell'azione
amministrativa ed in osservanza del principio di economia dei mezzi
giuridici, puo' ritenersi superata l'adozione del complesso
procedimento di cui al comma 3 del menzionato art. 68, attesa
l'intervenuta gratuita' della partecipazione a detti organismi. Resta
comunque ferma la necessita' per le amministrazioni di verificare che
sia assicurato il contenimento della spesa non inferiore a quello
conseguito in attuazione del citato art. 29 del decreto-legge n. 223
del 2006, trasmettendo i relativi dati al Dipartimento della funzione
pubblica e al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della ragioneria generale dello Stato.
4.3. Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, d'intesa con il Dipartimento
per il coordinamento amministrativo, e' incaricato di predispone,
d'intesa con i corrispondenti uffici legislativi del Ministero
dell'economia e delle finanze e del Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione, uno schema di provvedimento
normativo di coordinamento delle disposizioni vigenti in materia di
organismi collegiali delle pubbliche amministrazioni, diretto, tra
l'altro, a fornire un'interpretazione autentica delle medesime
disposizioni in coerenza con la linea individuata dalla presente
direttiva.
La presente direttiva, previa registrazione da parte della Corte
dei conti, sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana.
Roma, 4 agosto 2010
Il Presidente del Consiglio dei Ministri
Berlusconi
Il Ministro dell'economia e delle finanze
Tremonti
Il Ministro per la pubblica amministrazione
e l'innovazione
Brunetta
Registrato alla Corte dei conti il 31 agosto 2010
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 12, foglio n. 34