L'AUTORITA' PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di Consiglio del 22 settembre ed in particolare
nella sua prosecuzione del 23 settembre 2010;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante «Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'»;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo;
Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241, recante «Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi», come piu' volte modificata, in particolare
l'art. 20;
Viste le direttive n. 2002/19/CE («direttiva accesso»), 2002/20/CE
(«direttiva autorizzazioni»), 2002/21/CE («direttiva quadro»),
2002/22/CE («direttiva servizio universale»);
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche» pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003 (il
«Codice»);
Vista la Raccomandazione della Commissione dell'11 febbraio 2003
relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle
comunicazioni elettroniche suscettibili di una regolamentazione ex
ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i
servizi di comunicazione elettronica, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale delle Comunita' europee L 114 dell'8 maggio 2003 (la
«precedente Raccomandazione»);
Vista la Raccomandazione della Commissione del 17 dicembre 2007
relativa ai mercati rilevanti di prodotti e servizi del settore delle
comunicazioni elettroniche che possono essere oggetto di una
regolamentazione ex ante ai sensi della direttiva 2002/21/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un quadro normativo
comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea L 344/65 del
28 dicembre 2007 (la «Raccomandazione»);
Vista la Raccomandazione della Commissione del 19 settembre 2005
«relativa alla separazione contabile e la contabilita' dei costi nel
quadro normativo delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale delle Comunita' europee L 266/64 dell'11 ottobre
2005;
Vista la delibera n. 453/03/CONS del 23 dicembre 2003, recante
«Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui
all'art. 11 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259»
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 22
del 28 gennaio 2004;
Vista la delibera n. 4/06/CONS del 12 gennaio 2006, concernente il
«Mercato dell'accesso disaggregato all'ingrosso (ivi compreso
l'accesso condiviso) alle reti e sottoreti metalliche, ai fini della
fornitura di servizi a banda larga e vocali (mercato n. 11 fra quelli
identificati dalla raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed
individuazione degli obblighi regolamentari», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 33 del 9 febbraio
2006 e successive modificazioni;
Vista la delibera n. 33/06/CONS del 19 gennaio 2006, concernente i
«Mercati al dettaglio dell'accesso alla rete telefonica pubblica in
postazione fissa per clienti residenziali e per clienti non
residenziali (mercati n. 1 e n. 2 fra quelli identificati dalla
raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE):
identificazione ed analisi dei mercati, valutazione di sussistenza di
imprese con significativo potere di mercato ed individuazione degli
obblighi regolamentari», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 34 del 10 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 34/06/CONS del 19 gennaio 2006, concernente il
«Mercato dell'accesso a banda larga all'ingrosso (mercato n. 12 della
raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE):
identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di
imprese con significativo potere di mercato ed individuazione degli
obblighi regolamentari», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 44 del 22 febbraio 2006;
Vista la delibera n. 417/06/CONS del 28 giugno 2006, concernente i
«Mercati della raccolta, terminazione e transito delle chiamate nella
rete telefonica pubblica fissa, valutazione di sussistenza del
significativo potere di mercato per le imprese ivi operanti e
obblighi regolamentari cui vanno soggette le imprese che dispongono
di un tale potere (mercati n. 8, 9 e 10 fra quelli identificati dalla
raccomandazione sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi
della Commissione europea)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 208 del 7 settembre 2006;
Vista la delibera n. 642/06/CONS del 9 novembre 2006, concernente i
«Mercati dei servizi telefonici locali, nazionali e fisso-mobile
disponibili al pubblico e forniti in postazione fissa per clienti
residenziali e non residenziali: (mercati n. 3 e n. 5 della
raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE).
Identificazione ed analisi del mercato, valutazione di sussistenza di
imprese con significativo potere di mercato e definizione degli
obblighi regolamentari», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 293 del 18 dicembre 2006 - Supplemento
Ordinario n. 237;
Vista la delibera n. 694/06/CONS del 29 novembre 2006, relativa
alla «Modalita' di realizzazione dell'offerta WLR ai sensi della
delibera n. 33/06/CONS» pubblicata nella GazzettaUfficiale della
Repubblica italiana n. 297 del 22 dicembre 2006 - Supplemento
Ordinario n. 242;
Vista la delibera n. 249/07/CONS del 23 maggio 2007, relativa alla
«Modalita' di realizzazione dell'offerta di servizi bitstream ai
sensi della delibera n. 34/06/CONS», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 132 del 9 giugno 2007 -
Supplemento Ordinario n. 135;
Vista la sentenza del Consiglio di Stato n. 6527/08 del 23 dicembre
2008 che conferma la sentenza del TAR del Lazio n. 3217 del 16 aprile
2008 con cui il suddetto Tribunale aveva disposto il parziale
annullamento della delibera n. 83/06/CIR;
Vista la sentenza del Consiglio di Stato n. 6529/08 del 23 dicembre
2008 che conferma parzialmente la sentenza del TAR Lazio n. 4869 del
23 maggio 2008 con cui il suddetto Tribunale aveva disposto il
parziale annullamento della delibera n. 249/07/CIR e l'annullamento
della delibera n. 115/07/CIR;
Vista la delibera n. 718/08/CONS dell'11 dicembre 2008, recante
«Approvazione della proposta di impegni presentata dalla societa'
Telecom Italia S.p.A. ai sensi della legge 248/06 di cui al
procedimento avviato con delibera n. 351/08/CONS», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 302 del 29 dicembre
2008;
Vista la delibera n. 314/09/CONS del 10 giugno 2009, recante
«Identificazione e analisi dei mercati dell'accesso alla rete fissa
(mercati n. 1, 4 e 5 fra quelli individuati dalla Raccomandazione
2007/879/CE), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 161 del 14 luglio 2009 - Supplemento Ordinario n. 111;
Vista la delibera n. 525/09/CONS del 23 settembre 2009, recante
«Consultazione pubblica concernente l'individuazione degli obblighi
regolamentari cui sono soggette le imprese che detengono un
significativo potere di mercato nei mercati dell'accesso alla rete
fissa (mercati n. 1, 4 e 5 fra quelli individuati dalla
Raccomandazione 2007/879/CE), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana n. 230 del 3 ottobre 2009;
Considerate le indicazioni, di cui all'art. 2, comma 15 della
delibera n. 133/07/CIR, definite nell'ambito dei lavori dell'unita'
per il monitoraggio del processo di implementazione dei servizi
bitstream (UPIM) istituita ai sensi dell'art. 25, comma 5 della
delibera n. 249/07/CONS;
Vista la delibera n. 152/02/CONS del 15 maggio 2002, recante
«Misure atte a garantire la piena applicazione del principio di
parita' di trattamento interna ed esterna da parte degli operatori
aventi notevole forza di mercato nella telefonia fissa», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 153 del 27
giugno 2002;
Considerato che nel corso del tempo, ulteriori delibere hanno
contribuito ad aggiornare le misure di replicabilita' contenute nella
delibera n. 152/02/CONS, introducendo taluni cambiamenti rilevanti
all'impianto della delibera stessa nonche' ai servizi oggetto dei
test;
Vista la comunicazione del 30 gennaio 2009 di «Avvio del
procedimento di adeguamento e innovazione della metodologia dei test
di prezzo attualmente utilizzati nell'ambito della delibera
152/02/CONS»;
Sentite, in data 22 giugno 2009, le societa' Telecom Italia S.p.a.
(Telecom Italia), Wind Telecomunicazioni S.p.a (Wind), Fastweb S.p.a.
(Fastweb), Vodafone Omnitel N.V. (Vodafone), Associazione Italiana
Internet Providers (AIIP), BT Italia S.p.a. (BT);
Sentite, in data 2 luglio 2009, le societa' Telecom Italia,
Fastweb, Wind e Assoprovider;
Sentite, in data 10 luglio 2009, le societa' Eutelia S.p.a. e
Tiscali S.p.a. e Vodafone;
Sentite, in data 16 luglio 2009, le societa' AIIP e BT Italia;
Vista la comunicazione del 29 settembre 2009 di proroga dei termini
del procedimento di «adeguamento e innovazione della metodologia dei
test di prezzo attualmente utilizzati nell'ambito della delibera n.
152/02/CONS»;
Vista la delibera n. 179/10/CONS del 28 aprile 2010, recante
«Mercati dei servizi di raccolta e terminazione nella rete telefonica
pubblica fissa (mercati nn. 2 e 3 della Raccomandazione della
Commissione europea n. 2007/879/CE): identificazione e analisi dei
mercati, valutazione di sussistenza del significativo potere di
mercato per le imprese ivi operanti ed individuazione degli eventuali
obblighi regolamentari», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 123 del 28 maggio 2010 - supplemento ordinario
n. 113;
Vista la delibera n. 180/10/CONS del 28 aprile 2010, recante
«Mercato dei servizi di transito nella rete telefonica pubblica fissa
(mercato n. 10 della Raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): identificazione ed analisi dei mercati, valutazione di
sussistenza del significativo potere di mercato per le imprese ivi
operanti ed individuazione degli eventuali obblighi regolamentari»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 123
del 28 maggio 2010 - supplemento ordinario n. 113;
Vista la delibera n. 284/10/CONS del 10 giugno 2010, recante
«Identificazione e analisi dei mercati dei servizi telefonici locali,
nazionali e fisso-mobile disponibili al pubblico e forniti in
postazione fissa per clienti residenziali e non residenziali (mercati
n. 3 e 5 fra quelli individuati dalla raccomandazione 2003/311/CE)»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 160
del 12 luglio 2010 - supplemento ordinario n. 152;
Viste le istanze di audizione pervenute da parte delle societa'
Telecom Italia S.p.a, Fastweb S.p.a , Tiscali S.p.a, Vodafone Omnitel
N.V, Wind Telecomunicazioni S.p.a, BT Italia S.p.a e
dall'Associazione Italiana Internet Provider (AIIP);
Sentite in data 12 febbraio 2010 le societa' Telecom Italia S.p.a e
Wind Telecomunicazioni S.p.a;
Sentite in data 15 febbraio 2010 le societa' Vodafone Omnitel N.V,
Tiscali S.p.a, Fastweb S.p.a e BT Italia S.p.a;
Sentita in data 16 febbraio 2010 l'Associazione Italiana Internet
Provider (AIIP);
Visti i contributi pervenuti all'Autorita', nell'ambito del
suddetto procedimento, da parte dei soggetti interessati;
Visti gli atti del procedimento istruttorio;
Considerato quanto segue:
SOMMARIO
1. Ragioni dell'adeguamento della metodologia dei test di prezzo
2. Il quadro di riferimento normativo e regolamentare
3. Ambito di applicazione
3.1 Bundle e aspetti concorrenziali
3.2 Le misure di costo nell'ambito dei test
3.3 Profili di consumo e livello di aggregazione dei
servizi all'interno dei test
3.4 Analisi multiperiodale e modelli DCF
4. Sintesi dei contributi e valutazioni dell'Autorita'
4.1. Valutazioni in merito alle fonti contabili che devono
alimentare i test e all'utilizzo dei costi di un operatore efficiente
come l'incumbent (EEO) o di un operatore relativamente efficiente
(REO), per la determinazione dei valori dei parametri di costo del
test
4.2. Utilizzo dei concetti di “vita utile del cliente”, di “vita
media dell'offerta” e di “permanenza media del cliente nell'offerta”
ai fini della definizione del periodo di riferimento rilevante
(“relevant time period”) da considerare per il recupero dei costi in
un modello DCF
4.3. La durata del periodo considerato nell'analisi complementare
al DCF per la valutazione del rapporto ricavi/costo nel tempo per le
varie offerte, svolta con la metodologia “period by period (PbP)”;
l'individuazione dei valori dei singoli parametri W X R a seconda
della metodologia utilizzata (DCF o “PbP”)
4.4. Valutazioni relative alla catena impiantistica
4.5. Valorizzazione dei costi commerciali e dei margini operativi
4.6. Allineamento delle proposte dell'Autorita' sui test di prezzo
ad altre decisioni, in particolare ai risultati delle analisi di
mercato a livello retail e wholesale; l'opportunita' di chiarire
l'utilizzo di benchmark di mercato nella valutazione delle offerte
4.7. Valutazioni relative alle condizioni di offerta
1. Ragioni dell'adeguamento della metodologia dei test di prezzo
1. Sulla base delle risultanze del procedimento istruttorio avviato
con Comunicazione del 30 gennaio 2009, concernente l'adeguamento e
l'innovazione della metodologia dei test di prezzo attualmente
utilizzati nell'ambito della delibera n. 152/02/CONS e tenuto conto
dell'esito dei lavori dell'unita' per il monitoraggio del processo di
implementazione dei servizi bitstream (UPIM) di cui all'art. 2 comma
15 della delibera n. 133/07/CIR, l'Autorita' ritiene opportuno
rivedere l'impianto metodologico dei test di prezzo attualmente
utilizzati nell'ambito della delibera n. 152/02/CONS.
2. L'Autorita' ritiene che il test di prezzo sia uno strumento idoneo
ai fini della verifica del rispetto del principio di non
discriminazione, ed - in particolare - della parita' di trattamento
interna-esterna da parte degli operatori con Significativo Potere di
Mercato (di seguito SMP), e del contenimento di fenomeni di margin
squeeze (compressione dei margini) che potrebbero nuocere alla
concorrenzialita' del mercato e da ultimo ai consumatori.
3. In prevalenza, le espressioni Price Squeeze (PS) e Margin Squeeze
(MS) sono usate come sinonimi, mentre talora si annettono significati
differenti ai due fenomeni. Al di la' delle differenze che potrebbero
essere individuate (cfr successivo punto 4), cio' che conta e' che si
tratta sempre di pratiche volte a ridurre la pressione competitiva a
vantaggio di chi li pratica (tipicamente, l'operatore verticalmente
integrato presente nei mercati wholesale a monte e nei mercati retail
a valle), ma che non necessariamente sono sanzionabili.
4. Come si anticipava, secondo alcuni (ad esempio, cfr. la
sottostante figura, proposta da Ovum) le due pratiche - considerate
distinte - possono (e spesso lo sono) essere combinate.
5. La compressione dei margini e' uno dei fenomeni di maggiore
interesse per il regolatore, dal momento che - allorche' si verifica
- e' indice di una sicura sofferenza del meccanismo
concorrenziale(1); per cui nel testo ci riferiremo normalmente al
margin squeeze (MS), salvo diversamente specificato.
__________________________________
(1) In linea con quanto accennato in precedenza, si potrebbe infatti
considerare il caso - teorico - di una situazione di price
squeeze ma con contemporanea riduzione - in pari misura - dei
costi wholesale, così da lasciare inalterati i margini degli
operatori alternativi.
Figura 1. Price squeeze e Margin squeeze. Fonte dell'illustrazione:
OVUM
Parte di provvedimento in formato grafico
6. Le modalita' di calcolo e gli algoritmi che l'Autorita' ha fin qui
adottato nell'ambito dei test di prezzo di cui alla delibera n.
152/02/CONS hanno consentito all'Autorita' di confrontare i prezzi
proposti da Telecom Italia per i servizi di traffico con due livelli
di costo: i) il rispetto di un primo livello verifica che le
condizioni economiche dell'offerta consentano all'operatore dominante
il recupero dei costi di rete e dei costi commerciali per offrire i
propri servizi in maniera remunerativa (Test 1) e; ii) la conformita'
con un secondo livello assicura che le condizioni economiche
dell'offerta proposta dall'operatore dominante possano essere
replicate da un operatore alternativo efficiente che operi nel
medesimo mercato del servizio esaminato (Test 2).
7. I test di prezzo originariamente previsti per i servizi a traffico
di telefonia sono stati successivamente integrati da altre decisioni
dell'Autorita(2), anche per verificare il rispetto di condizioni
competitive in altri segmenti di mercato.
___________________________________
(2) Riferimenti normativi (in ordine cronologico) relativamente
all'imposizione di test di prezzi e relativi obblighi:
• Delibera 152/02/CONS: Contiene le linee guida per l'impiego
di test di prezzo (Allegato E).
• Codice delle Comunicazioni (DL 1 agosto 2003, n. 259).
Art 67.2 : “Gli obblighi di cui al comma 1 si basano
sulla natura della restrizione della concorrenza accertata e
sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi
di cui all'articolo13. Tali obblighi possono includere
prescrizioni affinché le imprese identificate non applichino
prezzi eccessivi, non impediscano l'ingresso sul mercato né
limitino la concorrenza fissando prezzi predatori, non
privilegino ingiustamente determinati utenti finali, non
accorpino in modo indebito i servizi offerti”.
8. L'Autorita' ritiene che i test di prezzo definiti dalla delibera
n. 152/02/CONS, e le successive integrazioni, abbiano adeguatamente
risposto all'esigenza di garantire, con un controllo ex ante, da un
lato che l'operatore detentore di un significativo potere di mercato
nei mercati dei prodotti wholesale utilizzati dai concorrenti per le
proprie offerte retail non praticasse prezzi predatori volti a
restringere la concorrenza, dall'altro che lo stesso operatore non
applicasse condizioni discriminatorie tra operatori concorrenti e le
proprie divisioni interne, attuando politiche di compressione dei
margini.
9. Tuttavia, l'Autorita' evidenzia come nella prassi applicativa sia
emersa la necessita' di innovare la metodologia del test di prezzo
alla luce delle tipologie di offerta presenti nel mercato, sempre
piu' comunemente basate su pacchetti di servizi di accesso e
traffico. In particolar modo, anche alla luce delle proprie prassi di
vigilanza e validazione delle offerte, l'Autorita' ritiene necessario
concentrarsi sul profilo concorrenziale di maggiore rilevanza in
occasione delle verifiche sui prezzi finali dell'operatore
notificato, ossia, la effettiva replicabilita' delle offerte per i
concorrenti.
10. La revisione della metodologia del test di prezzo di cui alla
delibera n. 152/02/CONS intende quindi garantire la replicabilita'
delle offerte dell'operatore incumbent, mantenendo un elevato grado
di vigilanza sulle pratiche di margin squeeze. A tal fine sara'
semplificata la struttura dei test, utilizzando un'unica formula,
adattabile alle varie esigenze di verifica.
___________________________________________________________________
• Delibera n. 33/06/CONS Art 12 : “Telecom Italia è
soggetta, nella fornitura dei servizi di accesso alla rete
telefonica pubblica in postazione fissa ai clienti residenziali
e non residenziali, all'obbligo di non accorpare in modo
indebito i servizi offerti, ai sensi dell'art. 67, comma 2,
del Codice.”
• Delibera n. 642/06/CONS. Tale delibera stabilisce che
l'operatore possa fornire in bundle il servizio di accesso e di
traffico telefonico su direttrice locale, nazionale e
fisso-mobile a condizione che le seguenti disposizioni
siano applicate:
1. L'operatore notificato deve aggregare tali servizi in
modo ragionevole;
2. L'operatore notificato deve garantire che i servizi di accesso
e i servizi di chiamata dell'offerta congiunta siano acquistabili
separatamente dal cliente finale e sottoporre le condizioni
economiche dell'offerta all'Autorità secondo procedure definite;
3. L'Autorità verifica le offerte sulla base dei test di prezzo,
separatamente per ciascun servizio, e valuta la ragionevolezza
dell'offerta sulla base dei beni aggregati e della loro
appartenenza a mercati sottoposti a regolamentazione ex-ante.
• Delibera n. 249/07/CONS Art 23. 4: “Tutte le offerte
retail di Telecom Italia di servizi offerti mediante la propria
rete di accesso a banda larga in tecnologia ATM o Ethernet/IP
devono essere replicabili mediante l'uso dei servizi bitstream
disponibili nell'offerta di riferimento”.
• Delibera n. 13 /09 /CIR: Considerato che per quanto
concerne l'art. 23 della delibera n. 249/07/CONS, il Consiglio
di Stato (sentenza n. 6529/2008), accogliendo in parte
l'appello, ha confermato l'obbligo di Telecom Italia di previa
comunicazione all'Autorità di tutte le offerte e promozioni
retail al fine di consentirne la verifica di replicabilità.
Il Consiglio di Stato, inoltre, chiarisce che l'obbligo di
Telecom Italia di ribaltare a livello wholesale le promozioni
offerte sul mercato retail, è subordinato all'esito della
verifica di replicabilità svolta da parte dell'Autorità in
contradditorio con gli Operatori.
11. In generale il test di prezzo esprime una valutazione, in termini
matematici, relativamente alla possibilita' che l'operatore SMP
pratichi - per singoli servizi od anche all'interno di offerte
aggregate (c.d. “pacchetti”) - prezzi al dettaglio talmente bassi da
non consentire la replicabilita' ai concorrenti, i quali pagano
comunque un accesso wholesale regolamentato alla rete dell'operatore
dominante. Se i prezzi dell'operatore dominante nei mercati a monte
consentono la disponibilita' nel mercato a valle di offerte, da parte
dei concorrenti, competitive con quelle retail dell'operatore SMP,
allora non vi e' compressione dei margini. In particolare, se i
prezzi retail dell'operatore SMP sono superiori o simili a quelli dei
concorrenti, si deve ritenere, se cio' e' misurato tramite test che
tengano in conto una marginalita' adeguata per operare
profittevolmente, che non vi siano problemi di margin squeeze.
12. Con il nuovo test di prezzo, l'Autorita' verifica le condizioni
di offerta dei servizi al dettaglio, proposte dagli operatori di
comunicazioni elettroniche notificati.
13. In correlazione con l'utilizzo dei test, le problematiche
competitive esistenti nei mercati delle comunicazioni elettroniche
sono esaminate in dettaglio dall'Autorita' nell'ambito delle analisi
di mercato svolte nel rispetto del quadro comunitario regolamentare.
14. In particolare, la necessita' di applicare misure di controllo
dei prezzi delle offerte dell'Operatore notificato nei mercati retail
oggetto di analisi e/o nei mercati esclusi dalla lista dei mercati
rilevanti ma verticalmente collegati con mercati wholesale
regolamentati, e' stabilita dall'Autorita' nell'ambito delle
specifiche analisi di mercato e dei remedies da queste scaturiti.
15. L'applicazione di test di prezzo e' uno degli strumenti
regolamentari utilizzati dall'Autorita' al fine di promuovere la
concorrenza e lo sviluppo del mercato, attraverso la prevenzione di
possibili comportamenti abusivi ed escludenti che l'Operatore
verticalmente integrato, notificato come avente Significativo Potere
di Mercato (SPM) sul mercato retail a valle e/o sui mercati wholesale
a monte, puo' mettere in atto.
16. Un Operatore verticalmente integrato e notificato come SPM sui
mercati wholesale, potrebbe infatti sfruttare la propria posizione di
dominanza attraverso:
a. politiche di prezzo sul mercato retail sul quale e' stato
notificato come SPM finalizzate ad escludere un rivale esistente o
potenziale;
b. pratiche di margin squeeze su mercati retail non regolamentati ma
integrati verticalmente con mercati wholesale sui quali l'Operatore
e' stato notificato SPM.
17. Le due strategie escludenti si differenziano quindi per il fatto
che nel primo caso l'Operatore risulta notificato sia sui mercati
wholesale che retail, mentre nel secondo caso l'Operatore risulta
notificato sui soli servizi wholesale a monte.
18. Tuttavia, nella sostanza, i due comportamenti non pongono
problemi competitivi diversi tra loro: in entrambi i casi, infatti,
il comportamento escludente dell'Operatore dominante puo' essere
efficacemente prevenuto attraverso l'applicazione di opportuni test
di prezzo orientati a verificare la capacita' di un operatore
alternativo efficiente di replicare le politiche di prezzo
dell'Operatore notificato in circostanze equivalenti senza incorrere
in perdite. Per quanto riguarda - poi - profili anticoncorrenziali,
quale il caso di abuso di posizione dominante mediante l'applicazione
di prezzi predatori, si tratta di una materia che rientra nella sfera
delle competenze delle Autorita' antitrust (nazionale e comunitaria).
19. L'Autorita' pertanto verifica le offerte al dettaglio di un
Operatore notificato attraverso l'applicazione di un test di
replicabilita' definito nel presente provvedimento, in tutti i casi
in cui le specifiche analisi di mercato individuano il rischio di
comportamenti abusivi dell'Operatore notificato volti a sfruttare la
posizione di dominanza nei mercati retail e nei mercati wholesale a
monte, a danno dei concorrenti.
20. Il caso delle gare e delle procedure ad evidenza pubblica(3)
costituisce invece una situazione peculiare e specifica, per il quale
vengono proposti alcuni criteri, vista la necessita' di contemperare
ad un tempo le esigenze della stazione appaltante e quella di
garantire pari condizioni di accesso a tutti i concorrenti.
______________________________________
(3) L'Autorità ha definito, al paragrafo 21 dell'Allegato A2 alla
delibera 642/06/CONS, “la procedura ad evidenza pubblica
per la selezione del fornitore, quella in cui il cliente privato
fissa la tipologia e le caratteristiche dei servizi che vuole
acquisire, con le relative quantità e modalità di contratto
e svolge una comparazione di offerte presentate da più
fornitori, scegliendo quella che risulta “economicamente
più vantaggiosa”.
21. Si tratta di un compendio non facile. Nella propria prassi
seguita per le gare, l'Antitrust italiano ha ritenuto talora di
concentrarsi sull'orientamento al costo, poiche' alcuni dei prezzi
offerti ai grandi utenti erano piu' bassi dei prezzi regolati. Cio'
limita la valutazione del comportamento escludente, quando altri, ad
es. la Commissione europea (vd. infra), ritiene che ci si dovrebbe
basare su di un'analisi completa del margin squeeze.
22. Un altro elemento che necessita di particolare attenzione
riguarda l'accettabilita' di offerte integrate promosse
dall'operatore dominante (per il rischio di forme di sussidio
incrociato tra le offerte dei diversi servizi). In pratica, la scelta
del livello di replicabilita' afferisce alla questione della
granularita' della valutazione, l'offerta deve essere globalmente
replicabile (e' il caso dei bundle) o e' necessario assicurare la
replicabilita' “item by item”, ovvero del singolo servizio. Mentre la
possibilita' di replicare l'offerta del concorrente dovrebbe essere
considerata ad un livello di aggregazione tale che il servizio
costituisca un mercato rilevante a se', e' indubbio che un concetto
di replicabilita' item by item rischia di moltiplicare la valutazione
abusiva delle condotte. In tal caso l'incumbent dovrebbe infatti
dimostrare che, per ogni singolo servizio, il rivale e' in grado di
replicare l'offerta; la replicabilita' a livello retail dipendera'
dunque dalle condizioni esistenti a livello wholesale per l'operatore
che deve utilizzare tali servizi e dalla presenza di offerte similari
nel mercato.
23. In generale, la valutazione del comportamento di un'impresa
dominante verticalmente integrata sara' ricondotta alla valutazione
dell'essenzialita' di tutti gli input per i concorrenti downstream:
laddove questa non emergesse, i rivali avrebbero un'alternativa
percorribile per evitare l'effetto escludente. I servizi contestati
dovrebbero rappresentare una porzione fissa rilevante dei costi dei
rivali. Il prezzo praticato ai rivali dovrebbe rendere non
profittevole l'attivita' della divisione downstream dell'incumbent.
Si dovrebbe poi nel lungo termine misurare la presenza effettiva di
un effetto anticompetitivo, quale l'uscita dal mercato di un
operatore concorrente.
2. Il quadro di riferimento normativo e regolamentare
24. Il principio di non discriminazione, e la sua declinazione in
termini di parita' di trattamento, e' uno dei cardini della
disciplina comunitaria. L'effettiva applicazione del principio della
parita' di trattamento rappresenta uno dei presupposti per gli
operatori concorrenti dell'operatore SMP per potere concorrere
equamente con quest'ultimo sul mercato dei servizi finali, accedendo
alle medesime condizioni per l'utilizzo di servizi intermedi che
l'operatore notificato riserva alle proprie divisioni commerciali,
societa' controllate e collegate.
25. Il principale riferimento legislativo deve rinvenirsi nell'art.
82 del Trattato (TCE)(4). comma c) che indica, tra le pratiche
vietate di abuso di posizione dominante, "l'applicare nei rapporti
commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per
prestazioni equivalenti, determinando cosi' per questi ultimi uno
svantaggio per la concorrenza".
26. L'Autorita' osserva che il quadro regolamentare (2002) non indica
esplicitamente il test di prezzo fra i rimedi che le Autorita'
Nazionali di Regolamentazione possono imporre in capo agli operatori
con SMP il controllo di comportamenti di margin squeeze. Tuttavia,
come anche osserva il GRE(5), l'articolo 13 della Direttiva Accesso
(2002/19/CE) indica che le Autorita' possono imporre obblighi di
controllo dei prezzi come misura preventiva laddove l'operatore SMP
potrebbe “comprimere i prezzi a scapito dell'utenza finale”. Inoltre,
a parere dell'Autorita', la Commissione, al paragrafo 3.5 del
Memorandum esplicativo della Raccomandazione(6) sui mercati rilevanti
del 2007, ha chiaramente indicato che la valutazione dei margin
squeeze “[...] spesso richiede l'analisi dell'intera struttura dei
prezzi dei servizi regolamentati sui quali potrebbero verificarsi
pratiche di margin squeeze. L'Articolo 5 della Direttiva Quadro
fornisce alle Autorita' di regolamentazione la base legale per
ottenere tutte le necessarie informazioni a prescindere dalla
presenza del mercato nella lista annessa alla Raccomandazione sui
mercati rilevanti. Cio' si applica non solo ai costi, ma anche ai
prezzi al dettaglio al fine di permettere alle Autorita' di applicare
ai mercati dell'accesso all'ingrosso rimedi giustificati ed
appropriati e di permetterne la vigilanza. Ai fini della valutazione
di fenomeni di margin squeeze e' irrilevante se entrambi i prezzi
(wholesale e retail) siano regolamentati o se solo uno dei due lo
sia. [ ...] ”.
_________________________________
(4) Versione consolidata, GUCE C 321E del 29 dicembre 2006 .
Ripreso integralmente nell'articolo 3 della L. 287/90,
istitutiva dell'AGCM e legge fondamentale della concorrenza
in Italia.
(5) Gruppo Europeo dei Regolatori o ERG. Vd ERG (09) 07, Marzo 2009 .
(6) SEC(2007) 1483/2.
27. Per quanto riguarda il quadro di riferimento normativo e
regolamentare italiano, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche(7)
(di seguito “il Codice”) che ha recepito il quadro regolamentare per
le comunicazioni elettroniche (2002), prevede inoltre all'art. 67
comma 2, che l'Autorita' possa imporre obblighi volti a prevenire la
pratica di prezzi predatori da parte degli operatori aventi SMP. Tali
politiche di compressione dei margini, peraltro, contrastano con gli
obiettivi dell'attivita' regolamentare previsti dall'art. 13 comma 4,
lett. b) concernenti le restrizioni e le distorsioni della
concorrenza, e dal comma 5, lett. d) del Codice relativi alle
discriminazioni nel trattamento delle imprese.
______________________________________
(7) Il Codice è stato adottato con decreto legislativo
n. 259 del 1 agosto 2003.
28. Per quanto riguarda l'utilizzo di test, il principale riferimento
e' la Access Notice (1998) della Commissione Europea, che suggerisce
due possibili test per verificare l'esistenza di pratiche di MS(8):
(1) che la divisione downstream dell'impresa dominante non sia in
grado di ottenere un profitto operando al prezzo per l'input che la
divisione upstream richiede ai concorrenti; (2) che il margine sia
insufficiente per garantire un profitto normale ad un rivale
ragionevolmente efficiente.
______________________________________
(8) In un documento consultivo (ONP Committee 01-17 Rev1, 2001),
la Commissione ha successivamente fornito ulteriori indicazioni
relativamente al trattamento dei fenomeni di compressione
dei margini.
29. Inoltre, la Commissione europea, nella Comunicazione del dicembre
2008 relativa all'applicazione dell'art. 82 TCE [di seguito “la
Comunicazione”], ha fornito una serie di indicazioni, che hanno
valore principalmente nel caso delle verifiche delle Autorita'
antitrust in materia di strategie di price e margin squeeze attuate
da operatori in posizione dominante, ma che rappresentano un utile
riferimento anche per le Autorita' di regolamentazione. A tale
riguardo, e' bene precisare che le attivita' di verifica - e gli
stessi strumenti utilizzati - da parte delle due Autorita' (di
regolamentazione, di tutela della concorrenza) rispondono a finalita'
distinte, come in generale accade ad istituzioni che operano ex ante
(l'Autorita' di regolamentazione) o ex post (l'Autorita' antitrust)
sempre con l'obiettivo di garantire una effettiva competizione nel
mercato.
30. La Commissione guarda primariamente ai comportamenti che possono
recare pregiudizio ai consumatori. I consumatori hanno benefici
concorrenziali da prezzi piu' bassi, migliore qualita' e una piu'
ampia scelta di prodotti/servizi nuovi o migliori. Tuttavia, le
condotte escludenti (volte cioe' a escludere abusivamente altre
imprese dal mercato), non basate sulla concorrenza di merito non sono
accettabili dalla Commissione, che intende proteggere direttamente o
per mezzo delle autorita' preposte a livello nazionale i processi
competitivi. Conseguentemente, quando l'attivita' di enforcement
riguardera' condotte di prezzo dell'operatore dominante, la
Commissione verifichera' se tali condotte possano impedire
l'espansione o l'ingresso sul mercato a concorrenti altrettanto
efficienti dell'operatore principale; inoltre, proprio perche' cio'
che conta e' il benessere del consumatore, la Commissione vagliera'
eventuali giustificazioni del comportamento dell'operatore in
posizione dominante basate su considerazioni di efficienza.
31. La Comunicazione (par 11) indica che un'impresa capace di
aumentare profittevolmente i prezzi al di sopra del livello
competitivo per un significativo periodo di tempo (circa due anni)
puo' essere considerata dominante. La dominanza coincide nel diritto
italiano con la notifica di significativo potere di mercato, tipica
della prassi regolamentare dell'Autorita' di settore(9). Quando
un'impresa dominante riesce a impedire un accesso efficace di
competitor anche potenziali a determinate offerte o mercati per mezzo
di una condotta per cui l'impresa dominante potra' aumentare i prezzi
a danno dei consumatori (inclusi gli operatori che utilizzano gli
input dell'impresa dominante), si utilizza la dizione
“anticompetitive foreclosure” o preclusione concorrenziale.
________________________________
(9) Cfr. anche: A351 Comportamenti abusivi di Telecom Italia (2006)
(in merito all'individuazione delle imprese con un significativo
potere di mercato nel settore delle telecomunicazioni)
“secondo le linee direttive della commissione europea
(2002/C 165/03), la nozione di impresa con rilevante potere di
mercato nel settore delle comunicazioni coincide con la nozione
di impresa in posizione dominante, e si individua con gli stessi
parametri, attraverso una pluralità di elementi, che dette linee
indicano a titolo esemplificativo”[...] “
sull'impresa in posizione dominante grava, indipendentemente
dalle cause che hanno determinato tale posizione,
la responsabilità particolare di non compromettere, con il proprio
comportamento, lo svolgimento di una concorrenza effettiva e non
falsata nel mercato comune”.
32. La Comunicazione contiene una sezione (“III-C”) illustrativa ai
criteri di valutazione delle condotte escludenti di prezzo. Tali
condotte sono e saranno valutate alle luce di criteri di riferimento
e di test di prezzo. In generale, il riferimento rispetto alle
condotte dell'impresa dominante e' lo “as- efficient competitor”,
ovvero il concorrente efficiente quanto l'operatore dominante. Il
test, utile per determinare se una condotta di prezzo e' idonea a
danneggiare i consumatori, in base ai dati disponibili, puo' essere
impiegato per valutare tutte le condotte di prezzo: sconti, bundling
misto, prezzi predatori, margin squeeze, etc. Il test normalmente e'
ritenuto valido solo per valutare la capacita' di danneggiare i
consumatori; il risultato del test e' poi integrato da una piu' ampia
analisi della preclusione anticompetitiva(10).
__________________________________
(10) Così la giurisprudenza italiana:
“l'impresa in posizione dominante ha una speciale
responsabilità in ragione della quale le è vietato dar corso
a qualsiasi comportamento atto a ridurre la concorrenza o ad
ostacolarne lo sviluppo nei mercati, connotati, proprio per la
sua presenza, da un ridotto grado di concorrenza”
(Tar in A333 Enel Trade-Clienti Idonei, 2006);
“sebbene l'esistenza di una posizione dominante non privi
un'impresa che si trovi in questa posizione di tutelare i propri
interessi commerciali, né la privi della facoltà, entro limiti
ragionevoli, di compiere gli atti che essa ritenga opportuni per
la protezione di tali interessi, non è però ammissibile un
comportamento che abbia lo scopo di rafforzare la posizione
dominante e di farne abuso”
(Tar in A285 Infostrada/Telecom Italia-Tecnologia ADSL, 2001) ;
“il criterio da utilizzare ...
va rinvenuto nel principio di
proporzionalità, il quale esige che la fisiologica tensione
dell'impresa verso il conseguimento dell'utile si esprima
attraverso l'impiego dei soli mezzi
necessari al perseguimento dei
suoi legittimi obiettivi” (Tar A274 Stream/Telepiù, 2001).
Gli “sconti target” o “sconti
obiettivo”, alla luce della giurisprudenza comunitaria,
“costituiscono un abuso di posizione dominante, quando
siano idonei a fidelizzare i soggetti destinatari, sottraendoli
di fatto ai concorrenti e riducendo il residuo grado di
concorrenza conseguente alla presenza della impresa
dominante”. Secondo i precedenti comunitari “
l'impresa dominante non può concedere sconti per incoraggiare
la fedeltà dei clienti, che non siano giustificati da specifiche
ragioni di efficienza o da altre obiettive giustificazioni
economiche” (CDS in A224 Pepsi-Coca/Coca-Cola, 2002).
Tar in A372 Mercato del calcestruzzo autoclavato (2008):
“La condotta escludente sussiste nell'ipotesi in cui
un'impresa in posizione dominante estrometta i rivali da mercato,
li ostacoli dal concorrere o disincentivi concorrenti potenziali
dall'ingresso sul mercato”. “Per strategia di prezzi
predatori va intesa quella condotta di un'impresa in posizione
dominante che abbassa i propri prezzi e di conseguenza
deliberatamente soffre perdite, ovvero rinuncia a profitti nel
breve periodo, al fine di eliminare o disciplinare uno o più
concorrenti, con ciò discostandosi da una legittima strategia
competitiva basata sull'applicazione di prezzi bassi”.
“Sono abusive solo le pratiche
di prezzo idonee ad escludere
un ipotetico concorrente altrettanto efficiente, con il benchmark
che è rappresentato dai costi che
l'impresa dominante sopporta”.
“L'applicazione di prezzi al
di sotto dei costi totali medi
è indice di comportamento predatorio se fa parte di un piano per
eliminare la concorrenza, a differenza dei prezzi al di sotto dei
costi variabili che si presumono predatori salvo circostanze
eccezionali. Ove siano applicati prezzi inferiori al costo totale
medio, quindi, è necessario verificare la presenza di un intento
predatorio per accertare la sussistenza di un abuso di posizione
dominante. L'intenzione predatoria può anche manifestarsi quando
l'impresa dominante fissa un prezzo inferiore al costo medio
totale solo per i consumatori del concorrente,
ma non per i propri consumatori tradizionali”.
CDS in A267 Diano/Tourist Ferry Boat-Caronte (2007):
“se il prezzo è inferiore al costo incrementale medio di
breve periodo, deve essere considerato di natura predatoria; se
il prezzo è superiore al costo incrementale medio di lungo
periodo, non può essere considerato di per sé predatorio; se il
prezzo è compreso tra i due costi, la valutazione dell'eventuale
comportamento predatorio necessita di ulteriori elementi e
dell'esame del contesto competitivo in cui
esso si inserisce”.
CDS in A351 Comportamenti abusivi di Telecom Italia (2006):
l'ampio potere negoziale del cliente “non attenua la
responsabilità dell'incumbent, ma, semmai, la aggrava: maggiori
sono le dimensioni dei clienti sottratti alla concorrenza,
maggiore è il danno per la concorrenza medesima”.
Se le condizioni contrattuali introdotte dall'incumbent sono
vantaggiose per la clientela con ampio potere negoziale, ciò è
ininfluente al fine della sussistenza dell'abuso; al più si può
affermare un concorso della clientela nell'abuso “sicché,
il potere negoziale della clientela
opera come 'fattore concausale
rafforzativo' dell'abuso escludente, e non come
'causa eliminativa' dell'abuso medesimo”. “In base
al metodo dei costi incrementali è possibile, quindi, confrontare
i ricavi realizzati con i costi effettivamente sostenuti per
l'incremento produttivo e con i costi che l'imprenditore è in
grado di far cessare immediatamente nell'ipotesi di cessazione di
quella produzione aggiuntiva
(c.d. costi incrementali di breve periodo), nonché con tutti
quelli riferibili alla produzione aggiuntiva stessa, compresi
quelli irrecuperabili (c.d. costi incrementali di lungo periodo),
da sostenersi anche in caso di
cessazione della produzione”.
33. In pratica si ritiene, nella prassi comunitaria, che i
consumatori non siano danneggiati da comportamenti di prezzo idonei
solo ad escludere imprese meno efficienti: se i prezzi dei servizi
finali offerti dall'impresa sono almeno superiori ai LRAIC (costo
incrementale medio di lungo periodo), in generale si ritiene che i
prezzi non siano predatori. Tuttavia, in una prospettiva dinamica, si
valuta anche il vincolo potenziale rappresentato dall'impresa meno
efficiente.
34. Come ulteriore misura di tutela dell'impresa dominante, vi e' il
principio dell'efficiency defence, per il quale non saranno oggetto
dell'attivita' di enforcement comportamenti tenuti da imprese in
posizione dominante che, pur se idonei a svantaggiare o espellere dal
mercato alcuni concorrenti, al tempo stesso non si traducano in un
danno per i consumatori. In pratica la Commissione valuta se:
• le efficienze sono realizzate in conseguenza del comportamento (ad
esempio, miglioramenti tecnici della qualita' dei beni o riduzione
dei costi di produzione o di distribuzione);
• il comportamento e' indispensabile per la realizzazione di tali
efficienze (non esistono alternative meno anticoncorrenziali);
• le probabili efficienze determinate dal comportamento in questione
superano i probabili effetti negativi sulla concorrenza e sul
benessere dei consumatori;
• il comportamento non sopprime la concorrenza effettiva, eliminando
tutte le fonti esistenti di concorrenza reale o potenziale o la
maggior parte di esse.
35. L'onere della prova che i comportamenti, pur se idonei a
svantaggiare/espellere dal mercato i concorrenti, al tempo stesso non
si traducono in un danno per i consumatori in quanto oggettivamente
necessari per realizzare efficienze, e' comunque sull'impresa
dominante.
36. Nel caso Industrie des Poudres Spheriques, la Corte di Giustizia
Europea adotta il test dell'impresa “egualmente efficiente”: laddove
la divisione downstream dell'impresa dominante sia in grado di
ottenere una performance migliore dei concorrenti che richiedono
l'input, il fatto che un'impresa rivale non riesca, apparentemente a
causa di maggiori costi operativi, a rimanere competitiva sul mercato
del prodotto derivato non puo' giustificare l'accusa di margin
squeeze. L'uso di tale test considera i costi dell'impresa
verticalmente integrata.
37. L'orientamento della Commissione Europea in alcune decisioni
appare, tuttavia, stridente rispetto alla giurisprudenza della Corte
di Giustizia: ad esempio, nel caso National Carbonising, la
Commissione ritiene che l'impresa dominante dovrebbe adeguare i
propri prezzi in modo da permettere ad un rivale “ragionevolmente
efficiente” di ottenere un margine sufficiente a farlo sopravvivere
sul mercato nel lungo periodo(11).
_________________________________
(11) National Carbonising Company - L'impresa NCC acquistava il
carbone necessario alla produzione di coke dalla NCB, la cui
sussidiaria NSF era presente nel mercato a valle come price
leader con ca. il 90% del mercato. A seguito di ripetuti
aumenti del carbone da parte di NCB, il business era
diventato insostenibile per NCC. La Commissione indicò nella
interim decision che un'impresa dominante a monte, che fornisca
un input essenziale per la concorrenza nei mercati a valle,
“ha un obbligo di definire i propri prezzi in modo da
lasciare a un'impresa ragionevolmente efficiente, concorrente
nel mercato a valle, un margine sufficiente per permetterle la
sopravvivenza nel lungo periodo”.
38. Allo stesso modo, in British Sugar/Napier Brown la Commissione
considera abusiva l'adozione di una forbice di prezzi tra input e
prodotto derivato che non sia sufficiente a riflettere i costi di
trasformazione della stessa impresa verticalmente integrata.
39. Infine, in Deutsche Telekom, il margin squeeze viene individuato
quando i prodotti concorrenti sono molto simili e lo spread tra i
prezzi al dettaglio e all'ingrosso e' negativo o almeno insufficiente
a coprire i costi downstream della stessa DT. In pratica vi e' la
necessita' di provare un effetto escludente quando si praticano
strategie di prezzo. In tal senso, in casi quali Michelin II e
British Airways il Tribunale di Primo Grado ha sostenuto che
l'oggetto o l'effetto potenzialmente competitivo e' sufficiente a
provare l'abuso da parte dell'impresa dominante; ciononostante, in
altri casi recenti come Wanadoo o Microsoft la Commissione ha
condotto un'analisi dettagliata degli effetti della condotta
contestata.
3. Ambito di applicazione
40. L'Autorita' verifica le offerte al dettaglio di un Operatore
notificato attraverso l'applicazione di un test di replicabilita'
definito nel presente provvedimento, sia nei casi in cui le
specifiche analisi di mercato individuino una posizione di dominanza
nei mercati wholesale a monte, sia nei casi in cui l'Autorita'
ritenga necessario assoggettare talune offerte retail a una
valutazione caso per caso, anche in riferimento a quanto gia'
menzionato al par. 28.
41. Oggetto dei test sono dunque:
• Offerte di servizi stand alone appartenenti ai mercati retail sui
quali l'Operatore e' stato notificato come avente un Significativo
Potere di Mercato (Operatore SPM) o appartenenti a mercati retail non
regolamentati ma integrati verticalmente con mercati wholesale sui
quali l'Operatore e' stato notificato come avente SPM;
• Offerte di bundle di servizi che includono almeno un servizio del
tipo precedente e per le quali l'Autorita' applica un test di prezzo
aggregato che comporta la verifica per l'intero pacchetto offerto
alla clientela finale;
• Offerte in ambito gara, anche tenendo conto di quanto gia' indicato
dall'Autorita' in materia (vd. Infra).
42. In particolare, allo stato attuale, le offerte al dettaglio
soggette a regolamentazione attraverso l'applicazione di test di
replicabilita', riguardano [non esclusivamente e a titolo di
esempio]:
• Offerte di servizi del mercato 1: accesso telefonico su rete RTG e
ISDN per clientela residenziale e affari;
• Offerte di servizi di traffico telefonico nazionale (locale,
interdistrettuale, fisso-mobile e mobile quando offerto
congiuntamente con altri servizi) e internazionale;
• Offerte di servizi di accesso a larga banda;
• Offerte aggregate (“bundle”) che combinino variamente i servizi
summenzionati.
3.1 Bundle e aspetti concorrenziali
43. La natura del mercato retail, specie residenziale, e' oggi tale
per cui la forma predominante di concorrenza nei network di rete
fissa e' quella basata sull'offerta di pacchetti di servizi, o
offerte aggregate.
44. Le offerte aggregate individuano quelle pratiche commerciali in
cui un'impresa vende in maniera congiunta due o piu' servizi. In
particolare, l'Autorita' individua l'“offerta aggregata pura” o pure
bundle quando i servizi sono venduti solo in maniera congiunta e l'
“offerta aggregata mista” o mixed bundle laddove i servizi possono
essere acquistati sia in maniera aggregata che singolarmente, ma la
somma dei singoli prezzi di vendita e' superiore al prezzo aggregato.
45. Le strategie di bundling sono volte a fornire offerte piu'
efficienti sotto il profilo dei costi commerciali e a catturare
domande latenti da parte dei clienti.
46. Le offerte aggregate possono comportare vantaggi, nel breve
periodo, in termini di efficienza sia dal lato dell'offerta che dal
lato della domanda. Dal lato dell'offerta, la vendita aggregata di
due o piu' servizi consente agli operatori di definire offerte piu'
efficienti sotto il profilo dei costi commerciali e talvolta della
qualita' dei servizi. Maggiori efficienze di costo consentono
all'operatore di formulare offerte a prezzi piu' competitivi. Mentre,
dal lato della domanda, aumenta la disponibilita' dei consumatori ad
aderire ad offerte che includono servizi che non sarebbero stati
acquistati separatamente, in quanto la somma dei prezzi di vendita
dei singoli servizi separatamente e' superiore al prezzo del bundle.
47. Idealmente, il benessere sociale risulta, quindi, accresciuto:
per l'operatore, che ottiene delle economie di costo e per il
consumatore, che ottiene uno sconto oltre alla possibilita' di
accedere a quei servizi che se venduti separatamente non verrebbero
acquistati.
48. Tuttavia, se da un lato le offerte aggregate aumentano il
benessere del consumatore, dall'altro lato, possono essere oggetto di
strategie escludenti da parte di imprese verticalmente integrate, in
danno delle imprese concorrenti nei mercati al dettaglio.
49. Tale circostanza si puo' verificare qualora l'operatore dominante
verticalmente integrato, offrendo due o piu' servizi in maniera
aggregata, riesca ad estendere il suo potere di mercato per
ostacolare la concorrenza su uno o piu' mercati oggetto del bundle,
sfruttando il cosiddetto effetto di leva (leverage).
50. In particolare, il bundling puo' essere anticompetitivo laddove
si presentino le seguenti circostanze:
• l'impresa e' dominante in almeno uno dei mercati oggetto del
bundle;
• laddove, in assenza di offerte aggregate da parte dell'impresa
dominante, un numero significativo di consumatori sceglierebbe di
acquistare il servizio separatamente anziche' in un bundle;
• laddove l'offerta aggregata produca effetti escludenti in uno dei
mercati afferenti al bundle, tali che l'offerta non e' facilmente
replicabile.
51. Tenuto conto che l'operatore puo' avere una posizione dominante
in piu' mercati dei servizi che fanno parte del bundle, si rileva che
maggiore e' il numero di tali servizi, maggiore e' la potenziale
preclusione anticoncorrenziale. Questo avviene in particolare se i
servizi inclusi nel bundle non sono facilmente replicabili sia
separatamente che in associazione con altri.
52. In considerazione degli effetti che un accorpamento indebito dei
servizi di comunicazione elettronica da parte dell'operatore
dominante puo' avere sullo sviluppo di una concorrenza effettiva in
uno o piu' mercati oggetto del bundle, si ritiene che l'operatore
dominante non possa accorpare in maniera indebita i servizi offerti.
In proposito, l'articolo 67 del Codice sancisce che l'Autorita',
qualora accerti, in esito alle analisi di mercato, la presenza di
imprese che dispongono di notevole forza di mercato, possa impedire
che queste “accorpino in modo indebito i servizi offerti”(12).
53. La vendita di due o piu' servizi in maniera aggregata deve essere
tenuta distinta dal fenomeno delle vendite abbinate o tying, che non
rientrano nell'oggetto della presente delibera. Tuttavia, occorre
precisare che a differenza delle offerte aggregate, le pratiche di
vendita abbinata o tying intervengono laddove la vendita di un
prodotto (tying good) e' condizionata all'acquisto di un altro
prodotto (tied good) e si riferiscono a quelle situazioni in cui i
clienti che acquistano un prodotto (il prodotto principale) devono
necessariamente acquistare anche un altro prodotto dall'impresa
dominante (il prodotto abbinato): in questo caso i due prodotti sono
venduti insieme in proporzioni variabili(13).
_____________________________________
(12) Si ribadisce quindi il principio contenuto nella delibera
642/06/CONS in base al quale l'operatore dominante deve
accorpare “i servizi in modo ragionevole e a garantire
che i servizi oggetto dell'offerta congiunta siano acquistabili
separatamente dal cliente finale”.
(13) Il tying può avvenire i) su base tecnica, se il prodotto
principale è concepito in modo da funzionare correttamente
soltanto con il prodotto abbinato e non con analoghi prodotti
offerti dai concorrenti o ii) su base contrattuale, se chi
acquista il prodotto principale si impegna ad acquistare anche
il prodotto abbinato e non le alternative
offerte dai concorrenti.
54. Le vendite abbinate non prevedono, quindi, uno sconto sulla somma
dei singoli prezzi dei servizi che compongono l'offerta e
presuppongono che i servizi non possano essere acquistati
separatamente. Elementi questi caratterizzanti le strategie di
bundling.
55. Alla luce dei criteri adottati dalla Commissione nel caso
Microsoft, si rilevano le opportune distinzioni con le pratiche di
bundling consentite all'operatore dominante nell'ambito della
presente delibera nei limiti in cui i) i servizi sono aggregati in
modo ragionevole, e ii) i servizi oggetto dell'offerta congiunta sono
acquistabili separatamente dal cliente finale.
56. In casi specifici, puo' essere utile un'analisi prudenziale di
contendibilita' del mercato nel caso in cui l'offerta aggregata
superi formalmente il test di prezzo ma con marginalita' estremamente
ridotte, collegabili all'inclusione nel test della fornitura di
servizi equiparabili ma non separabili ancorche' disponibili sul
mercato come servizi stand-alone (per es. a prezzi piu' elevati o con
quantita' differenti). Secondo questa impostazione, i margini dei
clienti sottratti ai concorrenti andrebbero computati come margini
operativi incrementali (cioe' delle unita' incrementali o marginali),
anziche' come margine operativo medio (o lordo). La marginalita' del
cliente “incrementale” acquisito da ultimo da un'impresa con elevati
costi fissi, come un operatore di telecomunicazioni, sarebbe in
questo contesto piu' elevata di quella apportata dai primi clienti, e
comunque piu' elevata dei margini medi.
3.2 Le misure di costo nell'ambito dei test
57. Secondo la Commissione(14), una concorrenza basata sui prezzi non
e' di per se dannosa se il comportamento dell'impresa dominante non
e' tale da ostacolare la concorrenza da parte di un'impresa
“altrettanto” efficiente. In altre parole, non si ha un comportamento
escludente qualora la differenza fra il costo dei servizi
all'ingrosso e il prezzo dei servizi al dettaglio, fissati
dall'impresa dominante verticalmente integrata, sono tali da
consentire ad un'impresa “altrettanto” efficiente un adeguato margine
di profitto.
58. Per stabilire se in corrispondenza di un certo prezzo un'impresa
sta realizzando profitti positivi o meno, occorre effettuare
un'accurata analisi dei dati economici relativi ai prezzi di costo e
di vendita dei servizi. L'affidabilita' dei dati contabili e'
presupposto essenziale per una corretta verifica del comportamento
escludente. L'analisi della profittabilita' utilizza informazioni sui
costi dell'operatore dominante e, se disponibili, i dati relativi ai
costi dei concorrenti.
59. Anche se in letteratura sono state proposte diverse misure di
costo, i parametri di riferimento principalmente utilizzati sono il
costo evitabile e il costo incrementale di lungo periodo. Il costo
evitabile individua tutti quei costi che un'impresa cesserebbe di
sopportare nel caso uscisse dal mercato(15), mentre il costo
incrementale di lungo periodo individua tutte le voci di costo, anche
quelle non recuperabili che rimarrebbero a carico dell'impresa
dominante una volta cessata l'azione predatoria(16).
60. Qualora il costo evitabile non trovi sufficiente copertura, si
ritiene che l'impresa dominante sacrifica gli utili a breve termine e
che un operatore efficiente non possa fornire il medesimo servizio
senza incorrere in perdite. Qualora, invece, il prezzo superi il
costo incrementale di lungo periodo si puo' ritenere che l'incumbent
non stia praticando una politica di compressione dei margini.
____________________________________
(14) Comunicazione della Commissione sugli “Orientamenti
sulle priorità della Commissione nell'applicazione
dell'articolo 82 del trattato CE al comportamento abusivo
delle imprese dominanti volto all'esclusione
dei concorrenti”, C(2009) 864 definitivo.
(15) Secondo questa definizione proposta da Baumol [1996], in una
logica antitrust fino a quando il prezzo consente di coprire
i costi evitabili, l'impresa concorrente ha convenienza a
rimanere nel mercato. Per escludere un rivale altrettanto
efficiente dal mercato, un'impresa dominante dovrebbe far
scendere il prezzo al di sotto dei propri
costi medi evitabili.
(16) La nozione di costi medi incrementali è stata definita,
inter alia, da Bolton Brodley e Riordan [2000]. Oltre alla
nozione di costo incrementale di lungo periodo, si distingue
la nozione di costo incrementale di breve periodo: individua
tutte le voci di costo fisse e variabili che vengono sostenute
dall'incumbent per realizzare la maggior produzione durante la
fase predatoria e che verrebbero eliminate una volta
ritornata al livello di produzione precedente.
61. Gia' nel 1998(17), la Commissione aveva ipotizzato che in un test
per verificare l'esistenza di comportamenti di margin squeeze si
tenessero in considerazione le possibili differenze di costo tra
operatori, ovvero proponendo l'Equally Efficient Operator test (EEO
test) e il Reasonable Efficient Operator test (REO test).
____________________________________
(17) Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole
di concorrenza agli accordi in materia di accesso nel settore
delle telecomunicazioni. Quadro Normativo,
Mercati Rilevanti e Principi. (98/C 265/02).
62. Utilizzando i costi di un Equally Efficient Operator (EEO), si
misura se l'operatore verticalmente integrato, dominante sul mercato
all'ingrosso limiti la concorrenza attraverso un comportamento di
compressione dei prezzi laddove le proprie “divisioni operative a
valle non sarebbero in grado di svolgere le loro attivita' in maniera
remunerativa sulla base del prezzo praticato a monte ai suoi
concorrenti dal braccio operativo di proprieta' dell'impresa
dominante”. Tale circostanza puo' avvenire se l'operatore dominante
invece di imputare i costi che normalmente vengono imputati alla
propria divisione a valle, imputa tali costi ad altre sue strutture o
determinando in maniera non corretta i transfer charges.
63. Se si utilizzano i costi - ammesso che siano disponibili - di un
Reasonable Eficient Operator (REO) si misura se il margine tra la
tariffa praticata per l'accesso ai concorrenti nel mercato a monte e
la tariffa fissata dall'operatore della rete nel mercato a valle
consente ad un fornitore di servizi ragionevolmente efficiente nel
mercato a valle di operare con normali livelli di profitto (a meno
che l'impresa dominante non possa dimostrare che le proprie divisioni
operative a valle sono eccezionalmente efficienti).
64. Mentre l'EEO test mette in relazione prezzo finale e costi
dell'impresa verticalmente integrata, il REO test analizza la
relazione fra prezzo finale dell'impresa verticalmente integrata e i
costi dell'operatore ragionevolmente efficiente.
65. Entrambe le modalita' indicano se l'operatore dominante utilizza
una strategia di compressione dei margini tale per cui gli operatori
concorrenti sul mercato a valle si troverebbero di fronte ad una
compressione dei prezzi che potrebbe costringerli ad uscire dal
mercato. Nel corso del tempo, la Commissione europea e e NRA hanno
utilizzato essenzialmente questi due riferimenti per i costi su cui
basare i test di compressione dei margini: l'operatore EEO, ossia
l'operatore alternativo considerato efficiente come l'incumbent
(motivo per cui quest'ultimo viene utilizzato come proxy o come
operatore di riferimento, segnatamente per i costi di rete); e
l'operatore REO, caratterizzato da costi maggiori rispetto all'EEO.
66. Un test di MS mette essenzialmente a confronto le differenze tra
prezzi retail e wholesale di un operatore SMP con i costi retail (che
includono un ritorno sul capitale commerciale). Per quanto riguarda
la misurazione dei costi retail esistono due alternative:
• (EEO) si utilizzano i costi delle divisioni retail dell'incumbent.
Un concorrente efficiente quanto l'operatore SMP non sarebbe escluso
dal mercato. Un test basato su valori EEO comporta la possibilita' di
praticare prezzi finali piu' bassi e incentiva l'efficienza.
• (REO) si utilizzano i costi delle divisioni retail di un operatore
alternativo ragionevolmente efficiente. Cio' allinea i costi
dell'operatore SMP a livelli piu' alti, consentendo cosi' di tenere
in conto economie di scala piu' ridotte o di compensare altri
vantaggi di costo.
67. Per quanto riguarda l'utilizzo dei costi EEO, nei casi Telefonica
e DT(18) la Commissione aveva riscontrato un margine insufficiente
tra i prezzi finali e i costi wholesale. Tale margine non poteva
coprire i costi propri del servizio offerto agli utenti finali, in
eccesso rispetto ai prezzi finali.
68. Nella decisione della Tribunale di Primo Grado(19) che confermava
la decisione della Commissione sul caso DT, la Corte indicava il test
basato sui costi EEO come il piu' appropriato, dovendo valutare i
costi dell'operatore notificato in rapporto ai suoi prezzi finali (e
non potendo pretendere che l'incumbent conosca perfettamente i costi
dei suoi concorrenti)(20).
____________________________________________
(18) COMP/38.784 e OJ C 264 rispettivamente.
(19) CFI decision 8/4/2008 sul caso T-271/03.
(20) Nel caso Telefónica, la Commissione ha anche fatto riferimento
all'utilizzo di costi REO nel Regno Unito, come una possibilità
da utilizzare in quei casi dove la legacy dell'operatore
dominante sia particolarmente importante (es. rete di accesso)
nell'assicurargli incolmabili vantaggi competitivi. Ad esempio
OFCOM ha utilizzato valori contabili diversi da quelli proposti
da BT, per tenere conto del fatto che probabilmente
i competitor avrebbero dovuto ripartire i loro costi
commerciali su un numero (sensibilmente) inferiore di clienti
(da 1/5 a 1/3) rispetto a quelli stimati al lancio
dell'offerta, o per valutare costi strutturali ineliminabili
(ad es. una doppia interconnessione mentre l'operatore SMP
ne effettua solo una). Il regolatore belga (BIPT) ha, infine
- in una sua decisione accettata dalla Commissione senza
commenti - utilizzato valori contabili
“ragionevoli”, ipotizzando quote di mercato
tendenziali del 25% e quindi modificando
verso l'alto i costi dell'operatore SMP.
69. In generale, i costi da tenere in considerazione per eventuali
aggiustamenti ai costi EEO sono quelli indipendenti dall'operatore
alternativo; nello sviluppo di adjustments, devono essere considerate
solo le differenze tra i margini dei concorrenti piu' efficienti e
quelli dell'incumbent, e non una media di mercato (per evitare
ingressi inefficienti) e gli adjustments devono essere limitati nel
tempo.
70. Onde verificare la profittabilita' di un'offerta, i test
verificano se il prezzo al dettaglio dell'offerta copre il costo per
l'acquisto dei servizi all'ingrosso necessari per la fornitura del
servizio, piu' eventuali altri costi rilevanti. L'intervento
regolamentare dovrebbe proteggere un nuovo concorrente quando questi
sia cosi' efficiente nell'erogazione del servizio finale da
compensare eventuali diseconomie derivanti dal fatto che l'impresa
concorrente non e' verticalmente integrata.
71. La logica di tali test consiste nel chiedersi quando un prezzo
sia in grado di escludere un rivale altrettanto efficiente rispetto
all'impresa dominante.
72. I regolatori europei hanno spesso adottato soluzioni che
bilanciano la necessita' di adottare uno strumento che fosse allo
stesso tempo accurato e facilmente applicabile. Fra le misure di
profittabilita' piu' adottate vi sono il ROR e il WACC.
73. Nella concreta esperienza dei regolatori europei, il WACC e'
certamente il riferimento piu' utilizzato. Peraltro, anche se in
linea teorica il WACC andrebbe calcolato rispetto a ciascun aggregato
contabile, spesso si utilizzano dati aggregati dell'operatore e
relativi ad una pluralita' molto ampia di servizi.
3.3 Profili di consumo e livello di aggregazione dei servizi
all'interno dei test
74. Un problema nell'applicazione del test e' relativo al livello di
aggregazione dei servizi di una singola offerta(21). Nella scelta del
test per il controllo dei prezzi si tengono in considerazione gli
effetti sul domanda di un particolare servizio. I profili di domanda
sono eterogenei rispetto ai livelli di consumo di un determinato
servizio. Pertanto un operatore adeguera' la propria offerta sulla
base dei diversi profili di consumo.
_________________________________________
(21) In base alla delibera n. 152/02/CONS successivamente modificata
dalla delibera n. 642/06/CONS , nella fase di analisi delle
offerte presentate dall'operatore notificato, l'Autorità
applica i test di prezzo sul singolo servizio:
“nel caso di pacchetti di offerta, l'operatore
notificato presenta una disaggregazione dell'offerta nei suoi
servizi componenti, evidenziando le modalità di distribuzione
di eventuali voci di costo aggiuntive quali contributi di
attivazione e canoni mensili. L'Autorità procede, quindi, alla
verifica dei singoli elementi
componenti il pacchetto [ ...] ”.
75. Di conseguenza, il test di MS puo' essere eseguito da un lato a
livello di domanda aggregata, di segmento di domanda, di domanda
individuale e dall'altro a livello di singola offerta, di tutte le
offerte per un determinato servizio o di tutte le offerte nell'ambito
del mercato rilevante. Svolgere un test di MS su un gruppo di offerte
consente all'operatore un maggiore grado di flessibilita' nella
fissazione del prezzo delle offerte,con recuperi di efficienza
soprattutto in relazione alla copertura dei costi comuni. Il
controllo del prezzo della singola offerta invece consente di far
emergere eventuali differenziazioni fra i gruppi di consumatori; cio'
pero' richiede un livello aggiuntivo di informazioni.
76. La scelta in merito al livello di aggregazione su cui svolgere il
controllo di prezzo deve tener conto del grado di concorrenza
sviluppato sul mercato e quindi maggiore e' la concorrenza sul
mercato piu' alto potra' essere il livello di aggregazione dei
servizi su cui eseguire il test di MS.
77. Il livello di aggregazione su cui svolgere il controllo di
prezzo, se sul singolo servizio o sul gruppo di servizi, incidera'
sul margine di profitto che l'impresa concorrente efficiente
realizza. Il margine di profitto per un'attivita' di produzione di un
servizio al dettaglio deve essere tale da fornire un adeguato ritorno
sul capitale investito nell'attivita' medesima. Per determinare un
ragionevole margine di profitto occorre tenere conto del peso di
ciascuna attivita' sul costo del capitale e del tasso interno di
rendimento.
3.4 Analisi multiperiodale e modelli DCF
78. In merito al metodo di valutazione dei dati contabili utilizzati
ai fini della verifica della replicabilita' dell'offerta, l'Autorita'
ritiene di privilegiare l'approccio basato sul Discounted Cash Flow
(di seguito “DCF”). Il DCF e' un metodo di valutazione di un
investimento, basato sul valore attuale dei flussi futuri attesi da
una specifica attivita', secondo un tasso corretto per il rischio
(WACC). La determinazione del metodo di valutazione dei dati
contabili e' essenziale per la definizione del “relevant time
period”, ovvero del periodo di riferimento sul quale valutare
l'offerta.
79. Il recupero dell'investimento finalizzato alla
commercializzazione di una determinata offerta rientra nell'ambito
dell'analisi multiperiodali. Queste possono essere effettuate sia
analizzando il ciascun singolo periodo, ovvero “period by period”,
della vita media del cliente o dell'offerta, sia analizzando
unicamente il risultato a fine periodo attraverso l'analisi DCF. Tale
metodo consentirebbe di determinare se i prezzi correnti di un
servizio sono sufficienti alla copertura dei costi sottostanti una
determinata offerta.
80. Il metodo DCF e' piu' appropriato per la valutazione di offerte
per le quali si realizzano investimenti fissi ad hoc da recuperare in
un determinato intervallo temporale, in quanto tale modalita' di
analisi corrisponde maggiormente alla logica economica di
investimento, che prevede che il ritorno sugli investimenti non sia
realizzato in un unico periodo, ma nel corso della vita utile
dell'investimento effettuato.
81. Inoltre, si ritiene che per le offerte di servizi innovativi
l'approccio prospettico del DCF sia piu' opportuno rispetto ad un
modello basato su dati contabili storici in quanto quest'ultimo
potrebbe portare ad una errata valutazione dei ricavi attesi e dei
costi.
82. L'utilizzo dei due criteri e' stato attentamente valutato anche
dalla Commissione Europea che, allo stato, ha espresso alcune riserve
sull'uso del solo criterio DCF per la valutazione delle pratiche di
price squeeze, sulla base della considerazione che, in linea di
principio, un criterio DCF potrebbe non essere in grado di
individuare eventuali pratiche predatorie che consentono un recupero
delle perdite incorse (c.d. “recoupment”) nel periodo di vita utile
del servizio o del cliente. Per tale ragione nel caso Telefonica
(relativo all'offerta di servizi ADSL) la Commissione Europea ha
utilizzato entrambi i metodi di valutazione, senza indicare alcuna
prevalenza tra i due(22).
________________________________________
(22) La Commissione ha inoltre segnalato alla NRA spagnola,
che ha previsto l'utilizzo del criterio DCF per la
valutazione delle offerte, le possibili criticità derivanti
dall'applicazione di tale metodo. La NRA spagnola ha comunque
confermato l'utilizzo di tale criterio.
83. Per garantire una corretta valutazione delle offerte, che tenga
conto delle logiche economiche e di sviluppo del mercato, l'Autorita'
ritiene quindi opportuno integrare l'utilizzo di entrambi i metodi di
valutazione.
84. Pertanto ogni offerta dovra' essere valutata sulla base del
criterio DCF applicato su un periodo di riferimento di 24 mesi, salvo
diversa evidenza sulla permanenza media del cliente nell'offerta, con
onere della prova a carico dell'impresa assoggettata al controllo di
prezzo.
85. Ogni offerta dovra' essere assoggettata anche ad un'analisi
“period by period”. L'analisi “period by period” dovra' verificare
che in ciascun singolo periodo siano coperti tutti i costi variabili
relativi all'offerta (incluso W, da considerare un costo variabile
per le finalita' del test). Ai fini dell'effettuazione del test
“period by period” non saranno quindi considerati i costi relativi ad
investimenti destinati a produrre un ritorno economico nel corso
della vita utile del cliente/servizio.
86. Non saranno assoggettate ad una verifica “period by period” le
offerte formulate in occasione di gare, in considerazione della
specificita' della durata contrattuale definita dal cliente.
87. Inoltre, l'Autorita' valutera' sulla base del solo criterio DCF
le offerte c.d. “entry level”, cioe' le offerte finalizzate allo
sviluppo del mercato, in considerazione della necessita' di specifici
investimenti destinati a tale sviluppo.
88. Con specifico riferimento alle promozioni applicate alle offerte,
le stesse dovranno essere valutate sulla base di un criterio DCF
realizzato su un periodo di riferimento di 24 mesi, anche in questo
caso salvo diversa evidenza sulla permanenza media del cliente
nell'offerta, con onere della prova a carico dell'impresa
assoggettata al controllo di prezzo.
4. Sintesi dei contributi e valutazioni dell'Autorita'
Introduzione
A.1 I temi trattati nel testo di consultazione hanno trovato nei
contributi degli operatori motivo di nuove riflessioni, dei quali si
da' conto nei paragrafi seguenti. Gli elementi su cui si e'
maggiormente focalizzata l'attenzione sono:
• le fonti contabili per l'alimentazione dei test;
• l'utilizzo dei costi di un operatore efficiente come l'incumbent
(EEO) o di un operatore relativamente efficiente (REO) per la
determinazione dei valori dei parametri di costo del test;
• l'impiego dei concetti di “vita utile del cliente”, di “vita media
dell'offerta” e di “permanenza del cliente nell'offerta” ai fini
della definizione del periodo di riferimento rilevante (“relevant
time period”) da considerare per il recupero dei costi in un modello
DCF;
• la durata del periodo considerato, nell'analisi delle offerte
complementare al DCF, del rapporto ricavi/costo nel tempo, svolta con
la metodologia “period by period (PbP)”;
• l'individuazione dei valori dei singoli parametri (W, X, R) a
seconda della metodologia utilizzata (DCF o “PbP”);
• la definizione della catena impiantistica e delle metodologie
contabili;
• l'allineamento delle proposte dell'Autorita' sui test di prezzo ad
altre decisioni, in particolare ai risultati delle analisi di mercato
a livello retail e wholesale;
• l'opportunita' di chiarire l'utilizzo di benchmark di mercato nella
valutazione delle offerte;
• la necessita' di precisare alcuni dettagli di natura tecnica, in
coerenza con altre delibere dell'Autorita'.
4.1. Valutazioni in merito alle fonti contabili che devono alimentare
i test e all'utilizzo dei costi di un operatore efficiente come
l'incumbent (EEO) o di un operatore relativamente efficiente (REO),
per la determinazione dei valori dei parametri di costo del test
Osservazioni degli operatori sulle fonti contabili
A.2 Con riferimento alle fonti contabili, numerosi operatori hanno
evidenziato alcune incongruenze nel testo, laddove si fa riferimento
di volta in volta alle offerte di riferimento, alla contabilita'
regolatoria o a dati degli operatori.
A.3 Inoltre, alcuni operatori hanno chiesto all'Autorita' di chiarire
le definizioni dei diversi standard di costo da considerare per le
offerte dei diversi servizi sottoposti a verifica, che si ritrovano
nel provvedimento.
Valutazioni dell'Autorita' sulle fonti contabili
A.4 In merito alle osservazioni circa le fonti contabili per la
valutazione dei costi, l'Autorita' intende chiarire che la proposta
di utilizzare come base di riferimento i prezzi dell'Offerta di
Riferimento in vigore per la valutazione del costo degli input
essenziali (W) e, laddove non vi siano utili riferimenti nella
contabilita' regolatoria, i costi incrementali per la valutazione del
costo degli input non essenziali (X), consente di tenere conto dei
diversi livelli di efficienza raggiunti nei diversi contesti
commerciali di riferimento.
A.5 La richiesta di utilizzare sistematicamente - in alternativa ai
valori di costo iscritti in contabilita' regolatoria - i costi
stimati direttamente dagli operatori alternativi interessati non puo'
essere accolta, in considerazione sia della esigenza di procedere
celermente alla verifica ed eventuale approvazione dell'offerta, sia
alla necessita' di garantire a tutti gli operatori certezza e
trasparenza nei criteri di verifica. Laddove siano disponibili dati
certificati, questi sono infatti da preferire ad eventuali stime che,
necessariamente, contengono elementi di discrezionalita' e che,
peraltro, potrebbero non essere rappresentativi della situazione di
tutti gli operatori. In particolari casi, tuttavia, l'Autorita'
potra' richiedere agli operatori dati ed informazioni supplementari,
come da prassi, anche al fine di disporre di benchmark di mercato.
A.6 In conclusione, in merito alle fonti contabili di riferimento per
la valutazione dei costi rilevanti, l'Autorita' osserva che queste
ultime devono rinvenirsi, in via prioritaria, nelle offerte di
riferimento pubblicate, e - dove possibile - nelle informazioni della
contabilita' regolatoria. Altrimenti, si utilizzeranno i costi
incrementali, per gli input non essenziali, facendo anche ricorso a
valutazioni comparative, anche di dettaglio, su dati contabili
forniti da Telecom e/o dagli operatori purche' opportunamente
documentati.
A.7 Con riferimento alla richiesta di chiarire le definizioni dei
diversi standard di costo considerati ai fini del test, l'Autorita'
precisa che i parametri di riferimento utilizzati sono il costo
incrementale di breve periodo (costo evitabile) e il costo
incrementale di lungo periodo, altrimenti detti rispettivamente SRIC
(“Short run incremental cost”) e LRIC (“Long run incremental cost”),
quest'ultimo detto LRAIC (“average”) o medio se incorpora i costi
comuni e congiunti. Il costo evitabile individua tutti quei costi che
un'impresa cesserebbe di sopportare nel caso uscisse dal mercato(23),
mentre il costo incrementale di lungo periodo individua tutte le voci
di costo, anche quelle non recuperabili che rimarrebbero a carico
dell'impresa dominante una volta cessata l'azione predatoria(24).
A.8 I costi SRIC includono unicamente i costi variabili aggiuntivi
direttamente attribuibili al servizio a fronte di un incremento della
produzione; i costi LRIC includono sia i costi variabili che quelli
fissi aggiuntivi direttamente attribuibili al servizio a fronte di un
incremento della produzione(25).
________________________________________
(23) Secondo questa definizione proposta da Baumol [1996], in una
logica antitrust fino a quando il prezzo consente di coprire
i costi evitabili, l'impresa concorrente ha convenienza a
rimanere nel mercato. Per escludere un rivale altrettanto
efficiente dal mercato, un'impresa dominante dovrebbe far
scendere il prezzo al di sotto dei propri costi medi evitabili.
(24) Si veda inoltre la definizione di G. Marzi, L. Prosperetti
e E. Putzu, la regolazione dei servizi infrastrutturali,
Il Mulino 2001: “i costi incrementali rappresentano
l'aumento dei costi totali di un'impresa conseguente a un
aumento prefissato (discontinuo)
della quantità prodotta”. Tale definizione è stata
richiamata anche dal CTU nominato dal TAR del Lazio, sez. III,
nell'ambito del ricorso 6855/2006 ord. n. 1226 del 13/11/2006.
Il CTU ha anche fornito una distinzione tra costi incrementali
di breve e lungo periodo: “Quando l'impresa dispone di
fattori produttivi [fissi] in eccesso che utilizza per far
fronte a un incremento della produzione, la remunerazione di
quei fattori, pur essendo già a carico dell'impresa prima
dell'incremento della produzione, deve essere inclusa nei
costi incrementali di lungo periodo (LRIC). Invece, tale
remunerazione non fa parte dei costi evitabili, detti
altrimenti costi incrementali di breve periodo (SRIC). I costi
incrementali di lungo periodo (LRIC) rappresentano di
conseguenza la remunerazione di tutti i fattori variabili e dei
maggiori fattori fissi che l'impresa deve impiegare
nell'offerta del nuovo servizio, nell'ipotesi in cui,
prima dell'offerta aggiuntiva, non dispone di
fattori fissi eccedenti.”
(25) Vd. Institut Belge des services Postaux et des
Telecommunications nella decisione
dell' 11 luglio 2007 “Etablissant
des lignes directrices relatives a l'évaluation
des effets de ciseaux tarifaires”.
A.9 Lo standard di costo che tiene conto di una quota dei costi
comuni e congiunti, e' il cosiddetto costo LRIC+ o LRAIC (long run
average incremental cost) ottenuto tramite applicazione al costo LRIC
di un mark-up a copertura dei costi comuni e congiunti.
Osservazioni degli operatori sull'utilizzo dei costi EEO/REO
A.10 Con riferimento alla metodologia per verificare l'esistenza di
margin squeeze, un operatore non condivide la proposta dell'Autorita'
di utilizzare, ai fini del test, il criterio EEO ritenendo piu'
opportuno l'utilizzo del solo approccio REO per la valorizzazione dei
costi. La maggior parte degli operatori intervenuti, invece,
condivide la proposta dell'Autorita' di utilizzare i costi propri
dell'operatore SMP assoggettato al test.
A.11 Tuttavia, un operatore precisa che nell'adottare il criterio di
operatore egualmente efficiente, i costi vadano opportunamente
aggiustati in considerazione delle economie di scala e di gamma che
solo l'operatore dominante riesce a conseguire a livello wholesale.
Al riguardo l'operatore concorda con la proposta dell'Autorita' di
valorizzare il parametro W sulla base dei prezzi previsti dalle
specifiche Offerte di Riferimento dell'operatore notificato e di
valutare X ed R con il criterio EEO.
A.12 Un altro operatore, pur concordando sull'adozione dell'approccio
EEO, ne suggerisce l'impiego solo nel caso di offerte con
marginalita' positiva consistente.
Nel caso di offerte formalmente replicabili, ma con marginalita'
insufficiente, tale operatore ritiene necessario usare un approccio
REO. La proposta di utilizzare la piu' recente contabilita'
regolatoria ai fini della valorizzazione di X e' ritenuta non
condivisibile, dato lo scarto temporale tra disponibilita' dei dati e
la loro certificazione da parte di un auditor. In alternativa,
andrebbe utilizzata la piu' recente contabilita' regolatoria di
Telecom Italia certificata dal revisore dell'Autorita' e risalente ad
un esercizio contabile antecedente al massimo due anni prima rispetto
all'anno in cui si effettua il test di prezzo, (secondo l'operatore),
qualora tale contabilita' regolatoria certificata di Telecom Italia
non fosse disponibile, ai fini dell'applicazione del test di prezzo,
l'Autorita' dovra' utilizzare soltanto l'approccio REO richiedendo i
costi stimati direttamente agli operatori alternativi interessati.
A.13 Inoltre, un altro operatore ritiene che per il calcolo del
parametro W non vadano considerate le relazioni verticali tra mercati
retail e wholesale definite in base alle scelte produttive del
concorrente efficiente e che l'approccio REO vada impiegato soltanto
per la valorizzazione di X ed R; quindi soltanto in riferimento agli
input non regolamentati.
A.14 Alcuni operatori, inoltre, rilevano che la scelta dell'approccio
EEO potrebbe determinare un floor di prezzo tale da non essere
replicabile per gli operatori alternativi e propongono in alternativa
un modello “MEEO” (Modified Equivalent Efficient Operator), che a
loro dire terrebbe conto della reale situazione competitiva esistente
sul mercato italiano. Tale modello prevede di utilizzare, per quanto
riguarda il parametro W, esclusivamente i costi dei servizi WLR o
Bitstream a seconda che il test sia riferito ai servizi di narrowband
o broadband. Inoltre, tali operatori chiedono come l'Autorita'
intenda determinare precisamente i costi degli input non essenziali
in logica incrementale.
A.15 Un altro operatore ritiene che la determinazione del valore
degli elementi essenziali di rete debba basarsi esclusivamente sul
costo dei servizi regolati fornito dall'operatore dominante. Lo
stesso operatore considera che, anche relativamente alla componente
non essenziale di rete, l'impiego della base dei costi esposti nelle
offerte di riferimento debba essere impiegata in modo prioritario al
fine di garantire la massima trasparenza.
A.16 Un altro operatore ritiene necessario chiarire che sia i costi W
che i costi X debbano essere valorizzati in base ai prezzi pieni
delle offerte di riferimento eliminando qualsiasi riferimento ai
fattori di efficientamento.
Valutazioni dell'Autorita' sull'utilizzo del criterio EEO/REO e sui
parametri del test
A.17 L'Autorita', in merito alla metodologia proposta per verificare
l'esistenza di margin squeeze in base al criterio EEO, coglie
l'opportunita' di chiarire, alla luce delle osservazioni degli
operatori e della Commissione, l'impostazione seguita al riguardo.
A.18 In merito alla metodologia proposta dall'Autorita' per
verificare l'esistenza di fenomeni di margin squeeze connessi ai
prezzi finali di Telecom Italia, l'Autorita' ritiene opportuno
chiarire la sostanziale conformita' dell'approccio seguito rispetto a
quanto previsto dalla Raccomandazione della Commissione europea sulla
regolamentazione dell'accesso alle reti NGA, con specifico
riferimento al considerato 26 della Raccomandazione. In tal senso,
ricordato che - in generale - la Commissione ha chiarito che entrambi
gli approcci (EEO e REO) possono essere utilizzati per valutare
fenomeni di price squeeze, l'Autorita' concorda con la Commissione in
merito al fatto che - in quei contesti in cui possono differire le
economie di scala e di scopo di cui beneficiano i diversi operatori e
differire i costi unitari di rete - la metodologia REO appare
normalmente piu' appropriata. Ed, infatti, alla luce delle effettive
condizioni di mercato e competitive che caratterizzano la realta'
italiana, l'Autorita' chiarisce che il criterio REO sara' utilizzato
ai fini della determinazione del costo degli input essenziali di rete
(parametro W), cosi' da tenere conto delle diverse modalita' con cui
gli operatori ricorrono ai servizi wholesale di Telecom Italia
(unbundling oppure altri servizi wholesale).
4.2. Utilizzo dei concetti di “vita utile del cliente”, di “vita
media dell'offerta” e di “permanenza media del cliente nell'offerta”
ai fini della definizione del periodo di riferimento rilevante
(“relevant time period”) da considerare per il recupero dei costi in
un modello DCF
Osservazioni degli operatori sulla definizione del “relevant time
period”
A.19 La consultazione ha messo in luce notevoli differenze lessicali
nell'uso comune rispetto al testo originariamente proposto, che
corrispondono altresi' a differenti oggetti logici. In particolare,
e' stato sottolineato da piu' operatori come il concetto di “vita
utile del cliente” sia debolmente collegato con la presentazione di
offerte, essendo maggiormente correlato al rapporto complessivo con
un operatore o l'altro; e' stato altresi' indicato che il concetto di
“vita media dell'offerta” presenta alcuni aspetti di aleatorieta',
poiche' la vita di talune offerte eccede di gran lunga il periodo su
cui applicare il modello DCF proposto; inoltre, alcune offerte
vengono rinnovate nel nome ma non nella sostanza. Il concetto di
“permanenza del cliente nell'offerta” sembra meglio adattarsi alla
prassi commerciale in essere per la maggioranza degli operatori
intervenuti alla consultazione.
A.20 Gli operatori intervenuti condividono la proposta dell'Autorita'
che tiene conto della vita media dell'offerta ai fini del test di
replicabilita'. Tuttavia, la maggior parte degli operatori ritiene
che il periodo di riferimento di 36 mesi inizialmente proposto
dall'Autorita' sia eccessivamente lungo in considerazione della
dinamicita' che caratterizza il rinnovo di tali offerte. Solo un
operatore condivide la proposta dell'Autorita' relativamente al
periodo di 36 mesi quale durata media della vita dell'offerta.
A.21 Alcuni operatori propongono di far ricorso ad un arco temporale
di 24 mesi che sembra rispecchiare in modo piu' adeguato la vita
media contrattuale del cliente, in considerazione della crescente
velocita' di immissione di nuove offerte sui mercati al dettaglio da
parte dell'operatore notificato. Altri operatori suggeriscono di
effettuare una importante distinzione per la clientela residenziale e
quella business, prevedendo per la clientela business una durata
media non superiore ai 12-18 mesi. Mentre un operatore, sottolineando
la distinzione tra “vita utile del cliente” e “permanenza media del
cliente sulla singola offerta”, suggerisce l'impiego, ai fini del
test, del criterio di “effettiva permanenza del cliente sulla singola
offerta” riferendosi ad un periodo di 15 mesi.
Valutazioni dell'Autorita' sulla definizione del “relevant time
period ”
A.22 Si propone di sostituire le dizioni “vita utile del cliente” e
“vita media del servizio/offerta” con la dizione “permanenza media
del cliente nell'offerta”.
A.23 Per permanenza media del cliente nell'offerta si individua la
durata media di permanenza del cliente nell'offerta oggetto di
verifica di replicabilita' da parte dell'Autorita', le cui condizioni
economiche e tecniche rimangono le medesime per l'intero periodo di
permanenza.
A.24 In prima applicazione la “permanenza media del cliente
nell'offerta” e' stimata in una durata di 24 mesi; l'Autorita'
valutera' periodicamente, anche sulla base dell'esperienza derivante
dall'applicazione del test, la congruita' di tale periodo.
4.3. La durata del periodo considerato nell'analisi complementare al
DCF per la valutazione del rapporto ricavi/costo nel tempo per le
varie offerte, svolta con la metodologia “period by period (PbP)”;
l'individuazione dei valori dei singoli parametri W X R a seconda
della metodologia utilizzata (DCF o “PbP”)
Osservazioni degli operatori sull'analisi DCF e “period by period”
A.25 Alcuni operatori hanno osservato che il periodo di riferimento
utilizzato nella metodologia “period by period” (PbP), volta a
mitigare talune caratteristiche del modello DCF, dovrebbe essere
particolarmente breve, dell'ordine di un mese. Altri hanno invece
osservato che tale periodo dovrebbe essere allineato alla durata dei
contratti in essere.
A.26 Per quanto riguarda i valori dei singoli parametri relativi ai
costi (W, X, R), alcuni operatori hanno fornito indicazioni secondo
le quali tali valori dovrebbero essere differenziati a seconda della
metodologia utilizzata (DCF o PbP).
A.27 Relativamente alla proposta dell'Autorita' in merito ai
possibili metodi di valutazione dei dati contabili ai fini della
verifica delle offerte, ossia l'adozione di un modello di tipo
statico (period by period) e di un modello dinamico (DCF), la maggior
parte degli operatori chiede di rivedere la proposta in merito ai
meccanismi di verifica contenuti nello schema di provvedimento.
A.28 In particolare, un operatore ritiene sufficiente la verifica del
recupero dell'investimento dell'offerta commercializzata, ai fini del
test, attraverso la sola analisi DCF, su un arco minimo di 36 mesi,
in quanto al di sotto di tale limite non sarebbe possibile recuperare
gli investimenti fissi. Con riferimento all'analisi period by period,
tale operatore chiede di esplicitare che la verifica venga effettuata
su base annuale e non mensile, e che tale metodo non venga utilizzato
per le offerte definite in ambito di gara e quelle, volte
all'allargamento del mercato, definite entry level.
A.29 La maggior parte degli operatori invece non condivide la
proposta di svolgere un'analisi sul recupero dell'investimento
relativo all'offerta commercializzata in base all'approccio DCF, in
quanto il giudizio sul recupero dei costi e' ritenuto troppo
discrezionale. L'incertezza relativa al relevant time period, al
valore del tasso di attualizzazione dei flussi (WACC) e
dell'andamento dei flussi di cassa attesi non sarebbe idoneo a
garantire la piena applicazione del principio di parita' di
trattamento interna-esterna. Tali operatori sottolineano, inoltre, il
rischio di distorsione dei risultati finali del test che porterebbe
all'approvazione di offerte anticompetitive e sottocosto. Il
risultato dell'analisi DCF potrebbe portare in alcuni casi
all'approvazione di offerte che, nonostante la presenza di un valore
attuale netto del flusso di cassa positivo, potrebbero nascondere
perdite di breve periodo relative al lancio di un nuovo prodotto.
Pertanto, tali operatori propongono l'applicazione del solo approccio
period by period che tenga conto non solo dei costi variabili
relativi all'offerta, ma anche di quelli relativi agli investimenti
fissi destinati a produrre un ritorno economico.
A.30 Infine, alcuni operatori pur concordando con l'Autorita' in
merito all'opportunita' di utilizzare entrambi gli approcci,
ritengono che l'analisi period by period dovrebbe includere anche i
costi relativi agli investimenti che producono un ritorno economico
nel corso della vita utile del cliente/servizio.
Valutazioni dell'Autorita' sull'analisi DCF e “period by period”
A.31 Innanzitutto l'Autorita' ribadisce l'opportunita' di utilizzare
sia l'analisi DCF che quella period by period. Per quanto riguarda il
periodo di riferimento per l'analisi period by period, l'Autorita'
ritiene che la durata del medesimo debba essere di 12 mesi, valutando
su tale misura il rispetto del test in base all'andamento di costi e
ricavi; eventualmente l'Autorita' potra' utilizzare la durata minima
contrattuale prevista dall'offerta.
A.32 Per quanto riguarda la determinazione dei valori dei singoli
parametri relativi ai costi (W, X, R), e l'opportunita' di calcolare
i costi fissi riparametrandoli al tipo di modello utilizzato (nel
DCF, si prevede il recupero di tutti i costi, mentre nell'analisi PbP
potrebbe essere possibile considerarne solo una parte, in modo da
riflettere differenti strategie di sviluppo dei servizi ed eventuali
efficienze di natura commerciale), l'Autorita' considera di
confermare quanto previsto dagli allegati tecnici (1 e 2), fatti
salvi i chiarimenti summenzionati.
4.4. Valutazioni relative alla catena impiantistica
Osservazioni degli operatori in merito alla catena impiantistica
A.33 Gli operatori hanno presentato numerose osservazioni
relativamente al cosiddetto “mix produttivo”, ossia alla catena
impiantistica sottostante l'offerta dei servizi, da considerare per
il calcolo dei costi sostenuti dagli OLO. Tale catena puo' essere
costruita diversamente, a seconda delle scelte e delle opportunita'
possibili, e normalmente varia da un operatore all'altro. Ad esempio,
vi sono OLO che hanno investito maggiormente nell'unbundling, mentre
altri fanno maggiormente ricorso al bitstream, normalmente con una
determinata percentuale di ricorso ad entrambi i servizi wholesale
(il “mix produttivo”).
A.34 Un operatore concorda con la proposta dell'Autorita'
relativamente alla valorizzazione della componente W ai costi di
produzione dell'OLO efficiente attraverso la media ponderata del
costo dei diversi input intermedi essenziali in aree aperte e non
aperte all'unbundling. Questo operatore ritiene anche che il
meccanismo di valorizzazione della componente X debba essere analogo
a quello adottato per la valorizzazione della componente W, ossia che
debba tenere conto della disponibilita' territoriale (aree aperte o
non aperte all'unbundling), limitandosi per il concorrente efficiente
ai livelli piu' bassi previsti nelle specifiche Offerte di
Riferimento.
A.35 La maggior parte degli operatori propone di rivedere la
definizione della catena impiantistica non condividendo la proposta
dell'Autorita' in merito alla valutazione del parametro W come media
ponderata dei servizi all'ingrosso. Tale metodo ostacolerebbe lo
sviluppo della concorrenza nelle aree unbundling e non incentiverebbe
l'infrastrutturazione degli operatori. La distinzione tra aree ULL e
non ULL, inoltre, determinerebbe una segmentazione geografica
dell'offerta in contrasto con il quadro regolatorio attualmente
vigente.
A.36 Inoltre, la discrezionalita' nel determinare i pesi per il
calcolo della media ponderata del costo dei servizi all'ingrosso
genererebbe incertezza sul mercato.
Pertanto, in alternativa si propone di calcolare la media ponderata
sulla percentuale fissa delle linee ULL attive sul totale delle linee
di accesso.
A.37 Un operatore concorda con l'Autorita' riguardo l'applicazione di
un parametro ponderato, ma sostiene che tale ponderazione debba
essere realizzata tra i costi dei diversi livelli di accesso, in
funzione delle scelte di rete di un numero significativo di operatori
concorrenti.
A.38 Alcuni operatori ritengono che, nel caso in cui l'Autorita'
confermi la propria scelta di ricorrere ad un mix produttivo di
diversi servizi, il test dovrebbe essere differenziato in base alla
tipologia di clientela residenziale o affari, in considerazione delle
differenti economie di scala e di scopo, e che la ponderazione venga
realizzata su tutti i servizi di accesso wholesale che un operatore
alternativo impiega per replicare l'offerta.
A.39 Ai fini della valorizzazione del parametro X, alcuni operatori
propongono di utilizzare come proxy i relativi valori presenti
nell'Offerta di Riferimento. Propongono, inoltre, di valutare la
porzione di rete replicata dall'OLO in base alla reale estensione
della rete OLO piuttosto che in base ad una generica segmentazione
geografica ed, infine, di considerare tutte le componenti di rete,
ivi incluse quelle localizzate presso la sede del cliente. Un altro
operatore ritiene l'approccio proposto dall'Autorita' opinabile da un
punto di vista concorrenziale e chiede che l'eventuale offerta
retail, che non risulti replicabile anche in uno solo dei possibili
accessi wholesale, sia bloccata e riformulata.
A.40 Un altro operatore sostiene che, poiche' l'infrastruttura
impiegata e' sempre la stessa, il mix produttivo efficiente dovrebbe
essere fisso e valutato in modo ragionevole e propone di applicare
una sorta di glide path, determinato nell'ottica di incentivare gli
OLO a salire la scala degli investimenti. Questi rileva, inoltre, che
laddove si rendesse necessario l'impiego del meccanismo di
individuazione dei costi X, si dovrebbe tenere conto dei maggiori
costi per gli OLO rispetto ai i valori indicati nell'Offerta di
Riferimento specifica. Pertanto, si chiede all'Autorita' di
considerare nella valorizzazione di tale componente non solo gli
specifici elementi di rete, ma anche i costi operativi sostenuti
dall'operatore per la gestione e manutenzione degli stessi.
Valutazioni dell'Autorita' in merito alla catena impiantistica
A.41 In merito alle modalita' di definizione della catena
impiantistica contenuta nello schema di provvedimento, l'Autorita'
ritiene opportuno riscontrare alcune osservazioni degli operatori sul
testo sottoposto a consultazione. Innanzitutto, si ritiene che
l'impiego del criterio di ponderazione in base alla disponibilita'
territoriale dei servizi all'ingrosso sia idoneo a bilanciare
l'esigenza di incentivare lo sviluppo della concorrenza nelle aree
ULL con l'esigenza di favorire l'infrastrutturazione progressiva
degli operatori, secondo una logica di ladder of investment. La
determinazione dei pesi dei singoli servizi di accesso - ai fini
della valutazione del parametro W - e' data dalla distribuzione
effettiva delle varie componenti. I relativi pesi potranno essere
indicati e successivamente aggiornati in sede di applicazione dei
test, anche tenendo in conto le osservazioni della Commissione
europea, in relazione alla necessita' di individuare con precisione
dove ed in quale misura le offerte ULL siano effettivamente
disponibili, ed a tenerne conto relativamente al mercato nazionale.
A.42 L'Autorita' condivide l'osservazione secondo cui un'eventuale
segmentazione dei mercati su base sub-nazionale non potra' che aversi
in esito alle relative analisi di mercato e non ritiene che il
meccanismo di valorizzazione del parametro W costituisca una
segmentazione geografica implicita. Il meccanismo di ponderazione
consente, invece, di valutare in maniera uniforme il grado di
concorrenza sui mercati dei servizi all'ingrosso sull'intero
territorio nazionale.
A.43 La possibilita' di utilizzare criteri di ponderazione diversi in
base alla tipologia di clientela per il parametro W non e'
giustificabile alla luce delle analisi di mercato sui mercati dei
servizi all'ingrosso e, pertanto, non puo' essere condivisa.
A.44 Infine, si conferma che, come da schema di provvedimento, i
costi degli input non essenziali possono essere valutati in base a
fattori di efficientamento. Ai fini della valorizzazione della
componente X si potra' fare riferimento ai prezzi pubblicati
nell'Offerta di Riferimento dell'operatore notificato, che potranno
costituire un utile e significativo riferimento di ceiling,
opportunamente emendati delle componenti di costo non pertinenti.
4.5. Valorizzazione dei costi commerciali e dei margini operativi
Osservazioni degli operatori in merito ai costi commerciali ed ai
margini operativi
A.45 La proposta dell'Autorita' di utilizzare, ai fini della
valorizzazione dei costi operativi commerciali (R), un parametro
percentuale da applicarsi ai costi di rete non e' in genere condivisa
dagli operatori intervenuti.
A.46 Un operatore concorda sui criteri determinati dall'Autorita' ai
fini della valutazione della componente R, ossia in base al tipo di
servizio offerto, alla tipologia dell'offerta, alla tipologia di
clientela ed alla modalita' contrattuale. Tuttavia, tale operatore
ritiene che l'approccio implicherebbe anche la possibilita' di
accedere a valori di R differenti dai valori percentuali presuntivi.
Inoltre, i valori percentuali proposti non sarebbero in grado di
rispecchiare l'attuale contesto competitivo, soprattutto per quanto
riguarda il segmento gare (proponendo un valore pari al 5% dei costi
di rete) ed al segmento affari (proponendo un valore pari al 15% dei
costi di rete).
A.47 La maggior parte degli operatori non condivide la scelta
dell'Autorita' di rivedere la percentuale del 35% fissata in delibera
n. 152/02/CONS. In particolare, alcuni operatori chiedono maggiori
dettagli circa le motivazioni che hanno portato all'abbassamento di
tale soglia relativamente al caso di offerte generalizzate business e
a quelle in ambito gare. Mentre un altro operatore ritiene che il
criterio di valorizzazione della componente R potrebbe impattare
negativamente sulla competitivita' del mercato. Infine, un operatore
ritiene che la valutazione dei costi R debba basarsi su un valore
minimo parametrico predeterminato pari al 35%.
A.48 Inoltre, la maggior parte degli operatori ritiene che, nella
struttura del test delineata dall'Autorita', debba essere
ragionevolmente incluso anche un fattore che tenga conto dei costi
sopportati per il lancio di un'offerta, Alcuni operatori ritengono
che il prezzo dell'offerta retail dovrebbe essere uguale o maggiore
dei costi sostenuti, piu' un adeguato margine. Tale margine andrebbe
valutato separatamente dalla componente R e dovrebbe considerare
tutte quelli voci di costo che rischiano di essere tralasciate
nell'analisi. Infine, gli operatori chiedono che la somma delle
componenti (W+X+R) rappresenti un valore di costo minimo (floor),
rispetto al quale l'operatore dominante dovrebbe formulare, per le
proprie offerte retail, un prezzo sufficientemente maggiore, al fine
di garantire una corretta competizione nel mercato.
Valutazioni dell'Autorita' in merito ai costi commerciali ed ai
margini operativi
A.49 Nell'ambito della proposta di provvedimento posta a
consultazione, l'Autorita' ha messo in evidenza la complessita'
dell'analisi dei costi di commercializzazione del servizio oggetto
dell'offerta soggetta a verifica.
A.50 Pertanto, l'Autorita' ha ritenuto piu' opportuno adottare una
soluzione che garantisse maggiore certezza agli operatori alternativi
nella valorizzazione dei costi commerciali, ai fini della
replicabilita', utilizzando un parametro percentuale da applicarsi ai
costi di rete rispetto all'impiego di modelli di analisi dei costi
per un operatore egualmente efficiente che implicherebbero
un'eccessiva discrezionalita' a danno della trasparenza.
A.51 L'esperienza maturata dall'Autorita' in sede di verifica della
replicabilita' delle offerte dell'operatore notificato ha consentito
di stabilire un parametro percentuale che tiene conto della tipologia
di servizio offerto, della modalita' dell'offerta, della clientela di
riferimento e della modalita' contrattuale. In questo modo,
l'Autorita' ritiene che la necessita' di garantire la copertura dei
costi commerciali sia bilanciata con l'esigenza di non garantire
rendite ingiustificate. In tale ottica, appare ingiustificata anche
la richiesta di includere un margine ulteriore, ovvero un mark up, da
valutare separatamente dalla componente R.
4.6. Allineamento delle proposte dell'Autorita' sui test di prezzo ad
altre decisioni, in particolare ai risultati delle analisi di mercato
a livello retail e wholesale; l'opportunita' di chiarire l'utilizzo
di benchmark di mercato nella valutazione delle offerte
Osservazioni degli operatori sull'allineamento del testo ad altre
decisioni dell'Agcom
A.52 Per quanto concerne l'opportunita' di un allineamento delle
proposte dell'Autorita' ad altre decisioni, alcuni operatori hanno
suggerito modifiche al testo, anche al fine di aggiornarlo rispetto
alla pubblicazione di delibere dell'Autorita' che nel frattempo hanno
novellato le condizioni regolamentari esistenti.
Valutazioni dell'Autorita' sull'allineamento del testo ad altre
decisioni dell'Agcom
A.53 Le osservazioni degli operatori sull'allineamento del testo sono
condivisibili. La delibera n. 731/09/CONS e la delibera sui mercati
2-3 n. 179/10/CONS, nonche' le delibere nn. 704/09/CONS e 180/10/CONS
e 284/10/CONS hanno comportato rispettivamente fenomeni di
de-regolamentazione e l'individuazione di modalita'
tecniche-economiche per la valutazione dei componenti elementari di
rete. Soprattutto, le delibere di de-regolamentazione dei mercati
richiedono una precisazione in merito alla presentazione delle
offerte, che dovranno continuare a essere inviate anticipatamente
all'Autorita' nel periodo transitorio individuato da dette delibere.
Osservazioni degli operatori sull'utilizzo di benchmark
A.54 In merito all'uso del benchmark ai fini della verifica delle
offerte, la maggior parte degli operatori intervenuti chiede maggiori
chiarimenti in relazione all'utilizzo di tale strumento, anche in
relazione ai parametri che determinano il superamento o meno della
verifica di replicabilita' dell'offerta oggetto del benchmark.
Vengono inoltre suggeriti allineamenti con recenti decisioni
dell'Autorita' in tema di analisi di mercato.
A.55 In particolare, un operatore, nell'accogliere favorevolmente
l'utilizzo del benchmark di mercato come strumento complementare a
quello dell'analisi dei costi ai fini della verifica della
replicabilita' delle offerte dell'operatore notificato, chiede
maggiori indicazioni sull'uso dei risultati del benchmark, in
particolare, nella circostanza in cui il test di replicabilita' e il
benchmarking forniscano risultati contrastanti.
A.56 Alcuni operatori propongono di eliminare ogni riferimento al
benchmarking nel processo di valutazione della replicabilita' delle
offerte, perche' in contraddizione con i principi regolamentari che
disciplinano il mercato. Gli operatori ritengono che, utilizzando
tale strumento, si correrebbe il rischio di ribaltare un obbligo
regolamentare, che attualmente vige solo in capo all'operatore
notificato, anche sugli operatori alternativi non sottoposti a
regolamentazione ex ante.
A.57 Altri operatori richiedono all'Autorita' di fornire ulteriori
indicazioni sull'utilizzo del benchmark: se un'offerta venisse
approvata solo sulla base dei risultati del benchmark, si correrebbe
il rischio di autorizzare la commercializzazione di offerte che
potrebbero essere sottocosto. In merito, un operatore suggerisce di
effettuare un confronto su offerte dal punto di vista dei parametri
tecnici e si dimostra favorevole all'impiego del benchmark solo nel
caso in cui venga applicato per verificare nel lungo periodo la
robustezza dei risultati del test di prezzo.
A.58 Infine, un operatore suggerisce di limitare il benchmark
esclusivamente ai servizi non regolamentati.
Valutazioni dell'Autorita' sull'utilizzo di benchmark
A.59 Anche in questo caso, si ritengono condivisibili alcune
indicazioni relative all'allineamento del testo con le verifiche
ex-post delle condizioni di offerta, come previsto dall'art. 68 comma
5 della delibera n. 731/09/CONS.
A.60 In generale, si precisa che il benchmark e' solo uno strumento
aggiuntivo a quanto previsto dal test, e puo' assumere un valore
significativo in alcune circostanze: quando ci si trovi di fronte a
offerte innovative, a valutazioni per le quali i dati oggettivi non
siano ritenuti sufficienti, oppure a quei limitati casi dove, non
essendo l'operatore SMP il market leader, ma nel mercato vi siano
offerte similari, sia opportuno sviluppare proxy a supporto
dell'analisi.
4.7. Valutazioni relative alle condizioni di offerta
Osservazioni degli operatori relative alle condizioni di offerta
A.61 Dall'analisi dei contributi degli operatori, emergono alcune
criticita' in merito alle condizioni dell'offerta soggetta a
verifica, in particolar modo in relazione alle promozioni sulle
offerte al dettaglio. La maggior parte degli operatori ritiene,
infatti, che le promozioni sulle offerte al dettaglio devono essere
ribaltate sui corrispondenti mercati wholesale. La piena
replicabilita' delle offerte deve essere garantita indipendentemente
dall'applicazione di eventuali promozioni e, pertanto, si chiede
all'Autorita' di prevedere un chiaro meccanismo di ribaltamento delle
promozioni retail a livello wholesale.
A.62 Secondo alcuni operatori, tale meccanismo deve prevedere le
modalita' di valutazione delle promozioni qualora una promozione
venga inclusa nell'offerta in un momento successivo al suo lancio:
l'operatore notificato sarebbe tenuto a darne notizia in tempo utile,
al fine consentire una valutazione della replicabilita' dell'offerta
originaria che tenga conto della promozione. Secondo altri, al fine
di impedire che la strategia di reiterazione delle promozioni conduca
alla creazione di vere e proprie offerte strutturate sottocosto che
alimentino fenomeni di win back e lock in, dovrebbe essere introdotto
un meccanismo che preveda: i) un limite temporale di rinnovo della
promozione; ii) una soglia massima di sconto; iii) un monitoraggio
continuo ed iv) il divieto di imporre al cliente finale una durata
minima contrattuale.
A.63 Inoltre, alcuni operatori ritengono che l'Autorita' dovrebbe
mantenere il ribaltamento automatico almeno di alcune promozioni. In
particolare, alcuni operatori chiedono all'Autorita' che vengano
azzerati i contributi di attivazione per tutte le offerte wholesale
dei servizi di accesso in modo da permettere agli operatori
alternativi di realizzare correttamente i propri piani di marketing.
Gli operatori auspicano che almeno le promozioni relative ai
contributi di attivazione vengano sempre ribaltate a livello
wholesale, con un preavviso di almeno sei mesi, per garantire
l'applicazione del principio di non discriminazione e di parita' di
trattamento interna-esterna. Mentre un altro operatore ritiene che il
ribaltamento dovrebbe essere previsto almeno nel caso di servizi ULL
sottostanti l'offerta soggetta a verifica, al fine di tutelare il
margine di ritorno sugli investimenti sopportati dagli operatori
alternativi efficienti per potersi infrastrutturare.
A.64 Un operatore non condivide l'ipotesi di un ribaltamento
automatico.
A.65 Infine, alcuni operatori chiedono che gli eventuali apparati
inclusi in una generica offerta bundle, nonche' i relativi costi
accessori, rientrino nel perimetro di applicazione del test. Gli
operatori giustificano questa richiesta ritenendo possibile che
l'operatore notificato adotti una strategia di tying, collegando la
vendita degli apparati a prezzi minimi per il cliente alla vendita
dei suoi pacchetti di servizi, per rafforzare la propria posizione di
dominanza sul mercato.
Valutazioni dell'Autorita' relative alle condizioni di offerta
A.66 In merito al “ribaltamento” sulle offerte wholesale delle
corrispondenti condizioni economiche applicate lato retail,
segnatamente per quanto riguarda i contributi di attivazione o
permuta intra-OLO per tutti i servizi wholesale, l'Autorita' - in
linea con i principi stabiliti in materia da un recente
pronunciamento del Consiglio di Stato - ritiene di confermare la
propria posizione, per cui saranno gli Uffici dell'Autorita', in sede
di verifica della replicabilita' delle offerte promozionali di
Telecom Italia, a valutare la necessita' del ribaltamento a livello
wholesale delle condizioni economiche proposte a livello retail.
Osservazioni degli operatori sulle modalita' di verifica dei bundle
A.67 Numerose osservazioni hanno poi riguardato le modalita' di
verifica delle offerte in bundle, relativamente: a) al prezzo da
utilizzare come riferimento per i prodotti non regolati offerti in un
bundle di servizi SMP e non SMP; b) se la verifica debba applicarsi
sull'intero bundle o sul singolo servizio; c) la necessita' di
mantenere una coerenza tra impiego di costi medi nella costruzione
dei servizi wholesale ed i costi marginali nella costruzione delle
offerte
Valutazioni dell'Autorita' sulle modalita' di verifica dei bundle
A.68 Per quanto concerne il prezzo di prodotti non regolati offerti
all'interno di bundle (come ad es. PC o Consolle da gioco) da
utilizzare come riferimento per i bundle di servizi SMP e non SMP, si
possono essenzialmente utilizzare due metodi di valutazione del
prodotto in questione: il prezzo di mercato o un costo presuntivo.
Con il primo metodo (sottraendo dal Prezzo del bundle il prezzo di
mercato del prodotto non-SMP), si replica la scelta del cliente
finale, che non ha normalmente accesso alla scontistica di cui puo'
beneficiare un operatore. Con il secondo metodo, si stima
essenzialmente il margine cui un operatore puo' rinunciare per
costruire un'offerta maggiormente competitiva.
A.69 Ai fini della valutazione in esame, si ritiene preferibile
utilizzare il secondo metodo, anche se e' nota la difficolta' di
pervenire ad una valutazione non discrezionale.
A.70 Per quanto concerne la verifica dei bundle, l'Autorita' ritiene
che, fatto salvo il principio di non accorpare indebitamente i
servizi, la verifica del bundle per tramite del modello DCF e
dell'analisi period by period debba applicarsi al bundle nella sua
interezza.
Ritenuto necessario, ai sensi dell'art. 11 del Codice delle
comunicazioni elettroniche, consentire alle parti interessate di
presentare le proprie osservazioni sugli orientamenti dell'Autorita'
in merito al tema in esame;
Tutto cio' premesso e considerato,
Vista la lettera della Commissione europea SG-Greffe (2010) D/12083
del 6 agosto 2010, relativa allo schema di provvedimento concernente
l'orientamento per il test di compressione dei margini (margin
squeeze test), adottato dall'Autorita' in data 8 luglio 2010 e
notificato alla Commissione europea ed ai Paesi membri in data 9
luglio 2010;
Considerato che, in primo luogo, la Commissione ha richiesto di
«indicare chiaramente nel provvedimento definitivo che qualunque
offerta al dettaglio di TI interessata dalla misura proposta deve
ricevere una valutazione favorevole dall'Agcom prima della
commercializzazione e che in caso contrario TI e' tenuta a ritirare
la proposta»;
Ritenuto di condividere la richiesta avanzata dalla Commissione ed,
in tal senso, di ribadire che nessuna offerta al dettaglio di TI
sara' commercializzata sul mercato prima della valutazione
dell'Autorita' circa la replicabilita' della stessa;
Ritenuto, inoltre, opportuno procedere a disciplinare in modo
puntuale i casi di diniego dell'autorizzazione, tenuto conto delle
previsioni della legge n. 241/90, art. 20, come indicato
nell'Allegato 1;
Considerato, inoltre, che la Commissione invita l'Autorita' a
chiarire che il provvedimento non «comporta una potenziale
regolamentazione dei mercati che, in Italia, non sono piu' soggetti a
regolamentazione» e che «in tali circostanze, l'AGCOM chiederebbe a
TI di modificare i relativi prezzi all'ingrosso»;
Ritenuto di condividere quanto espresso dalla Commissione, e
percio' opportuno ribadire che il provvedimento in oggetto non
intende disciplinare mercati non piu' soggetti a regolamentazione,
bensi' solo verificare l'effettivo adempimento a rimedi imposti nei
corrispondenti mercati wholesale, e che, pertanto, eventuali
interventi riguarderebbero solo i relativi prezzi all'ingrosso;
Considerato che la Commissione invita l'Autorita', in generale, «a
garantire che le linee guida per il test della compressione dei
margini siano conformi alla Raccomandazione sulle reti NGA», adottata
il 20 settembre scorso, anche in riferimento alla metodologia
relativa all'operatore efficiente (EEO e REO);
Ritenuto preliminarmente di condividere l'invito della Commissione
ed, in tal senso, garantire la conformita' dell'approccio seguito
dall'Autorita' ai fini delle verifiche di replicabilita' dei prezzi
finali di TI con quanto previsto dalla Raccomandazione sulle reti
NGA, ed, in particolare, rispetto alle previsioni del considerato 26
della menzionata Raccomandazione;
Ritenuto opportuno, in particolare, richiamare tale considerato
nella parte in cui sostiene che «nel contesto specifico della
regolazione ex-ante dei prezzi, intesa a mantenere una concorrenza
effettiva tra operatori che non beneficiano delle stesse economie di
scala e di scopo e presentano diversi costi unitari di rete, un "test
del concorrente ragionevolmente efficiente"» sara' generalmente piu'
opportuno», per chiarire - quindi - che, la metodologia proposta
dall'Autorita' prevede appunto che sia questo il criterio da
utilizzare ai fini della determinazione del costo degli input
essenziali di rete (parametro W), cosi' da tenere conto delle diverse
ed effettive modalita' con cui gli operatori ricorrono ai servizi
intermedi forniti da Telecom Italia (unbundling oppure altre servizi
wholesale);
Considerato, piu' specificamente, l'invito della Commissione «ad
individuare con precisione dove ed in quale misura le offerte ULL
sono effettivamente disponibili e praticabili, al fine di stimare con
la massima precisione il mix ottimale di prodotti all'ingrosso che
potrebbe consentire di rimediare possibili compressioni dei margini»;
Ritenuto opportuno accogliere l'osservazione della Commissione
sulla necessita' di indicare con la massima precisione il menzionato
mix ottimale di servizi wholesale in occasione della definizione
annuale del valore risultante dalla ponderazione tra le offerte ULL e
quelle degli altri servizi wholesale, anche avuto riferimento alle
diverse realta' territoriali.
Udita la relazione dei commissari Michele Lauria e Stefano Mannoni,
relatori ai sensi dell'art. 29 del Regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1
Adozione delle linee guida per la valutazione
delle offerte di servizi al dettaglio
1. L'Autorita' adotta le linee guida per la valutazione delle
offerte di servizi al dettaglio dell'operatore notificato ai fini
della verifica della replicabilita' dell'offerta da parte di un
operatore concorrente efficiente.
2. Le linee guida previste dall'allegato D ed E di cui alla
delibera n. 152/02/CONS e successive integrazioni e modificazioni
sono sostituite dalle linee guida riportate nel presente
provvedimento, inclusi gli Allegati 1 e 2 che ne costituiscono parte
integrante ed essenziale.
3. Le linee guida di cui al presente provvedimento si applicano
alle offerte di servizi al dettaglio dell'operatore notificato ai
sensi dell'art. 52 del Codice, come avente significativo potere di
mercato in uno o piu' mercati rilevanti di prodotti e servizi del
settore delle comunicazioni elettroniche a seguito delle analisi di
mercato di cui all'art. 19 del Codice, per le quali e' prevista la
verifica della replicabilita'.
4. Ai fini dell'applicazione del test di prezzo, le offerte di
servizi al dettaglio dell'operatore notificato di cui al comma
precedente sono cosi' articolate:
a. offerte di servizi stand alone appartenenti ai mercati dei
servizi al dettaglio sui quali l'operatore e' stato notificato come
avente un significativo potere di mercato o appartenenti a mercati
dei servizi al dettaglio non regolamentati, ma integrati
verticalmente con mercati dei servizi all'ingrosso sui quali
l'operatore e' stato notificato e per i quali e' stato previsto un
obbligo di verifica delle offerte tramite test di prezzo in esito
alle corrispondenti analisi di mercato;
b. offerte di bundle di servizi che includono almeno un servizio
di cui alla lettera a);
c. offerte in ambito gara che includono servizi di cui alla
lettera a).
5. Ai fini dell'applicazione del test di prezzo, l'Autorita'
utilizza, in via prioritaria:
a. l'Offerta di riferimento in vigore pubblicata dall'operatore
notificato, soggetto all'obbligo di trasparenza ai sensi dell'art. 46
del Codice ed approvata dall'Autorita';
b. la piu' recente contabilita' resa disponibile dall'operatore
notificato soggetto all'obbligo di contabilita' dei costi, ai sensi
dell'art. 50 del Codice;
c. riferimenti di costo, per le parti non incluse in contabilita'
regolatoria, desumibili da contratti o accordi di fornitura stipulati
dall'operatore notificato e/o da operatori alternativi;
d. ove applicabile, eventuali proxy sulla base di benchmark di
mercato nazionali ed internazionali, anche sulla base di dati forniti
dagli operatori alternativi.
Copia della presente delibera, comprensiva di allegati, e'
depositata in libera visione del pubblico presso gli uffici
dell'Autorita' in Roma, Via Isonzo, 21b.
La presente delibera e' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, priva degli allegati, nel Bollettino ufficiale e
sul sito web dell'Autorita'.
Roma, 23 settembre 2010
Il Presidente: Calabro'
I commissari relatori: Lauria - Mannoni