Premessa.
Il presente atto di indirizzo viene adottato ai sensi
dell'articolo 3-quinquies del decreto-legge 25 settembre 2009, n.
135, convertito con modificazioni dalla legge 20 novembre 2009,
n.166. Il comma 4 del medesimo articolo, prevede difatti che i
controlli antimafia sui contratti pubblici e sui successivi
subappalti e subcontratti aventi ad oggetto lavori, servizi e
forniture vengano effettuati con l'osservanza delle linee-guida
adottate dal Comitato, anche in deroga alla vigente normativa
antimafia.
In base a tale previsione sono state approvate le prime
linee-guida del Comitato, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 90
del 19 aprile 2011, con le quali sono state definite le modalita' di
controllo sugli appalti connessi alla realizzazione dell'EXPO,
accentrando nel Prefetto di Milano, anche in considerazione della sua
funzione di organo di coordinamento delle attivita' di prevenzione
antimafia sull'EXPO e di presidente della sezione specializzata del
Comitato attivata presso la locale Prefettura, la competenza al
rilascio delle informazioni di tutte le ditte interessate ai lavori,
servizi e forniture, indipendentemente dal loro importo o valore
economico.
Il processo di accelerazione impresso alle procedure connesse
all'evento, e' stato avviato con l'adozione del decreto-legge 26
aprile 2013, n. 43, convertito in legge 24 giugno 2013, n.71, e con
il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 maggio 2013.
In tale ambito si colloca, altresi', la recente Direttiva del
Ministro dell'interno del 28 ottobre 2013 che individua nella D.I.A.,
in coerenza con la sua missione istituzionale, l'organismo sul quale
verranno a gravitare le attivita' info-investigative di preventivo
controllo, anche a supporto dei riscontri e delle verifiche
propedeutiche al rilascio della documentazione antimafia o
all'iscrizione degli operatori nelle cosiddette white-list
Le presenti linee-guida intendono porsi nella stessa scia, in
quanto dirette, in coerenza con i contenuti della citata direttiva
ministeriale, ad indicare soluzioni di velocizzazione delle procedure
di controllo e verifica antimafia.
Con l'intento di rendere piu' agevole la lettura e
l'interpretazione del presente documento, si reputa opportuno
suddividerne i contenuti in due partizioni, la prima finalizzata al
reindirizzamento delle modalita' procedurali di rilascio delle
informazioni antimafia, la seconda contenente soluzioni a quesiti
posti dalla Prefettura di Milano in merito allo svolgimento delle
verifiche che attengono a problematiche di applicazione della
normativa antimafia, replicabili in altre parti del Paese, sulle
quali il Comitato ravvisa l'opportunita' di condividerne i contenuti
con il presente atto d'indirizzo.
Parte I
Reindirizzamento delle modalita' procedurali di rilascio delle
informazioni antimafia
I.1 La fase «speditiva» del controllo
Il procedimento di rilascio delle informazioni antimafia per gli
appalti di lavori, servizi e forniture connessi all'EXPO dovra'
continuare a svilupparsi secondo un procedimento in due steps: il
primo finalizzato all'emissione della «liberatoria provvisoria»; il
secondo finalizzato all'emissione del provvedimento conclusivo del
procedimento.
Nella fase «speditiva» del controllo, la Prefettura di Milano e'
chiamata, in particolare, a verificare l'esistenza o meno delle
situazioni ex artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs. n.
159/2011 (riportate per comodita' di riferimento indicati nel quadro
sinottico allegato, riquadro B) nei confronti dell'impresa esaminata
e della sua compagine proprietaria e gestionale.
Si tratta di un accertamento che focalizza l'attenzione su
provvedimenti dell'Autorita' Giudiziaria che attestano l'esistenza di
appartenenze o contiguita' con ambienti criminali o, per quelli non
ancora definitivi, la qualificata probabilita' di simili situazioni.
La fase speditiva dei controlli, rispetto alle precedenti
linee-guida, potra' ora giovarsi di ulteriori strumenti di riscontro,
il cui accesso viene reso possibile dalla proattiva collaborazione
assicurata dalla Direzione Nazionale Antimafia (DNA).
Si tratta della possibilita' per la Prefettura di Milano,
esclusivamente nell'ambito dei controlli EXPO, di riscontrare
l'attualita' delle eventuali iscrizioni rinvenute nel CED Interforze,
attinenti a procedimenti penali per i delitti di cui all'art. 51,
comma 3-bis, c.p.p., o a provvedimenti di prevenzione attraverso i
sistemi informatici della DNA ed in modalita' PEC, come regolato nel
sottostante punto d). Cio' in particolare, consentira', nei limiti
del doveroso rispetto del segreto di indagine ex art. 329 c.p.p., di
verificare la sussistenza di pronunce e lo stato dei procedimenti in
corso per i citati reati, tipica espressione della criminalita' di
stampo mafioso, elencati nell'allegato I, quadro B), nonche' l'esito
delle misure di prevenzione nei vari gradi.
Il presente documento non puo' certamente trascurare l'esigenza
di armonizzazione dei flussi procedimentali con le indicazioni
contenute nella citata direttiva del sig. Ministro dell'interno del
28 ottobre 2013.
In piena sintonia con «l'effetto accelerativo» dei controlli,
perseguito con l'atto d'indirizzo ministeriale, l'intervento delle
articolazioni della DIA, sia centrali che periferiche, dovra' quindi
trovare adeguata ed efficace collocazione anche nella fase speditiva
dei controlli, ossia in quella fase ove lo «specifico patrimonio
informativo di cui la DIA dispone» puo' svolgere un ruolo di
particolare incisivita'.
In questo senso il procedimento verra' ad articolarsi secondo le
seguenti modalita' procedurali:
a) la stazione appaltante richiede alla Prefettura di Milano il
rilascio dell'informazione antimafia nei confronti dell'impresa
aggiudicataria dell'appalto, o affidataria del subappalto o
subcontratto, indipendentemente dal luogo di residenza o sede legale
di quest'ultima.
La richiesta deve essere corredata dei dati indicati all'art. 91,
comma 4, del d.lgs. n. 159/2011. Qualora la richiesta risulti
incompleta, perche' mancante dell'indicazione di dati essenziali per
la conclusione del procedimento, la Prefettura di Milano provvede a
dichiararne l'improcedibilita' secondo le modalita' semplificate
stabilite oggi dall'art. 2 della legge n. 241/1990, come modificato
dalla legge «anticorruzione» n. 190/2012, indicando, in una logica di
leale collaborazione, i dati con i quali la domanda deve essere
integrata;
b) alla luce della citata direttiva del Ministro dell'interno,
si rende necessario che la Prefettura di Milano coinvolga, fin
dall'avvio delle verifiche, la DIA nelle attivita' istruttorie in
modo da consentire a quest'ultima di fornire appieno il proprio
contributo conoscitivo. Fermo restando che l'espletamento delle
verifiche delle iscrizioni presso il CED resta di competenza della
Prefettura di Milano, nella fase speditiva puo' tuttavia risultare
necessario che la stessa Prefettura venga supportata, in tale
specifico compito, dalle Forze di polizia territoriali e anche dalla
DIA. In tale prospettiva, nell'intento di favorire la piu' razionale
organizzazione procedurale, che ottimizzi i carichi di lavoro e i
tempi di espletamento delle verifiche, si forniscono le ulteriori,
seguenti indicazioni: i) a seguito della presentazione della
richiesta di informazione, verranno definite, nell'ambito del Gruppo
interforze della Prefettura di Milano, di cui e' componente il
rappresentante del C.O. della DIA, anche in considerazione dello
stock di richieste che comportano l'interessamento di altre
prefetture, i rispettivi carichi di lavoro ai fini delle preliminari
verifiche delle iscrizioni al CED interforze circa l'esistenza o meno
delle situazioni ex artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b) e c) del
d.lgs. n. 159/2011; ii) nella suddetta suddivisione dei carichi di
lavoro, appare opportuno, in linea di massima e salvo altre esigenze
istruttorie, che le verifiche relative ad operatori aventi sede
legale o residenza nella provincia di Milano vengano affidate alle
forze di polizia locali, in ragione della prevalente
«territorialita'» degli accertamenti, e che la DIA, invece, curi
direttamente le stesse verifiche relativamente ad imprese fuori della
provincia di Milano; iii) in questa fase, quale che sia l'ente o
l'ufficio che procede alle verifiche CED, la DIA dovra' fornire
tempestivamente il proprio contribuito conoscitivo, comunicando alla
Prefettura di Milano, con la massima celerita', l'esistenza di
eventuali evidenze positive al sistema informativo SIRAC; iv) nella
fase delle preliminari verifiche speditive andra' accertata
l'eventuale esistenza di iscrizioni a carico dell'impresa e degli
altri soggetti rilevanti indicati all'art. 85 del d.lgs. n. 159/2011
che indichino l'esistenza:
1. dei provvedimenti giudiziari di cui ai ripetuti artt. 67 e
84, comma 4, lett. a), b) e c), del d.lgs. n. 159/2011;
2. di denunce e segnalazioni di notizie di reato
all'Autorita' Giudiziaria relative a procedimenti penali concernenti
i delitti menzionati ai predetti artt. 67 e 84, comma 4, lett. a), b)
e c);
3. di segnalazioni riferibili anche a fatti potenzialmente
suscettibili di sfociare nell'avvio di un procedimento per
l'applicazione di misure di prevenzione personali o patrimoniali. In
questo contesto, andranno prese in considerazione anche le iscrizioni
riguardanti l'irrogazione di misure quali il rimpatrio con foglio di
via obbligatorio e l'avviso orale del Questore (artt. 2 e 3 del
d.lgs. n. 159/2011).
Nel contempo, la Prefettura di Milano verifichera' l'eventuale
sussistenza o meno di comunicazioni indirizzatele dall'Autorita'
Giudiziaria circa i casi di omessa denuncia delle condotte concussive
ed estorsive di cui all'art. 84, comma 4, lett. c) del d.lgs. n.
159/2011 riguardanti i soggetti che, nella compagine dell'impresa
scrutinata, ricoprono gli incarichi di cui all'art. 38, comma 1,
lett. b) del d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici);
c) qualora dalla consultazione del CED, dei propri atti
d'archivio e dalle evidenze positive riscontrate presso il SIRAC e
fornite dalla DIA, non emerga l'esistenza di alcuna delle situazioni
sopra descritte, la Prefettura di Milano rilascia immediatamente la
«liberatoria provvisoria» alla stazione appaltante che procede alla
stipula del contratto o all'autorizzazione del subcontratto con la
condizione risolutiva di cui all'art. 92, comma 3, del d.lgs. n.
159/2011;
d) qualora invece emerga l'esistenza di iscrizioni o di
risultanze indicate al precedente punto b), la Prefettura di Milano
avvia il procedimento volto a verificare la loro attualita'. Tale
verifica e', in particolare, finalizzata ad appurare se nei confronti
dei soggetti interessati permangano condizioni ostative o situazioni
marcatamente indizianti di cui ai ripetuti artt. 67 e 84, comma 4,
lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 159/2011.
Di conseguenza, la Prefettura di Milano, dandone contestualmente
notizia alla Prefettura competente nel caso in cui l'impresa abbia
residenza o sede legale in altra provincia, provvedera' ad
interpellare:
1. l'Autorita' Giudiziaria per conoscere lo stato del
procedimento penale o di prevenzione. In tali casi, quale che sia
l'Autorita' interpellata, si richiama l'attenzione sulla necessita'
di acquisire il provvedimento giudiziario dalla cui lettura potranno
emergere ulteriori elementi utili per stabilire, in via definitiva,
se nei riguardi dell'impresa esaminata sussistano o meno tentativi di
infiltrazione mafiosa.
Risultera' di fondamentale importanza la collaborazione offerta
dalla Direzionale Nazionale Antimafia, che rappresenta un aspetto di
novita' assai significativo. La DNA ha espresso, infatti, la propria
disponibilita' a riscontrare direttamente ed immediatamente le
richieste della Prefettura di Milano relative ad iscrizioni contenute
nel CED, purche' attinenti ai reati di cui all'art. 51, comma 3-bis,
c.p.p.
In tali casi, ove a carico di un nominativo risulti emesso un
provvedimento giudiziario «ostensibile» per uno di tali reati, come
pure ove risulti emessa o proposta una misura di prevenzione, il
documento sara' estratto dalla Banca dati della D.N.A. (SIDNA), o se
assente, sara' richiesto all'A.G. competente, e trasmesso con
modalita' PEC alla Prefettura di Milano.
Pertanto, allorquando risultino dal CED iscrizioni attinenti ai
reati di cui all'art. 51, comma 3-bis, c.p.p. (indicati nel quadro
sinottico allegato, riquadro B) ovvero ad una misura di prevenzione
personale o patrimoniale, l'istanza di conoscere lo stato del
procedimento e la richiesta di trasmissione dei provvedimenti
giudiziari, potra' essere rivolta, oltre che all'A.G. competente,
anche alla D.N.A., che riscontrera' direttamente l'istanza del
Prefetto.
Si sottolinea che la collaborazione offerta dalla D.N.A. riguarda
esclusivamente il reperimento e la trasmissione di atti giudiziari
ostensibili, come le misure cautelari eseguite, i decreti che
dispongono il giudizio, le sentenze, i decreti di applicazione e le
proposte di misure di prevenzione (queste ultime solo dopo
l'esecuzione dell'eventuale sequestro anticipato ovvero della
notifica al proposto della fissazione dell'udienza in camera di
consiglio).
Laddove invece i procedimenti instaurati per reati ex art. 51,
comma 3-bis, c.p.p. risultino pendenti nella fase delle indagini
preliminari e nel loro ambito non sia stato adottato alcun
provvedimento ostensibile (ad esempio, misura cautelare), la D.N.A.
inviera' una risposta con la seguente dicitura: «non risultano
informazioni suscettibili di comunicazione», dovendosi intendere che
l'espressione utilizzata comprende sia i casi in cui non risultano
iscrizioni a carico del soggetto, sia i casi in cui non possono
essere fornite informazioni, in quanto coperte da segreto.
Infine, nel caso in cui l'esame del CED abbia evidenziato
iscrizioni relative a reati diversi da quelli elencati nel ex art.
51, comma 3 bis, c.p.p. - i cd. reati spia che ai sensi dell'art. 84,
comma 4, del d.lgs. n. 159/2011 hanno comunque valenza indiziante
(indicati nell'allegato 1, quadro C) - la richiesta di copia dei
provvedimenti giudiziari dovra' essere rivolta alle Procure,
distrettuali o circondariali, ovvero agli organi di P.G. procedenti.
Si precisa al riguardo che tutte le comunicazioni e dati di
scambio dovranno intercorrere tramite apposito canale dedicato, che
sara' comunicato separatamente;
2. la Questura competente, allo scopo di conoscere se le
situazioni indicate al precedente punto b), n. 3, siano da
considerarsi tuttora attuali e se esse abbiano portato all'adozione
di iniziative sul piano penale o dell'avvio di procedimenti per
l'applicazione di misure di prevenzione;
e) all'esito di questa attivita', la Prefettura di Milano:
1. ove non risulti confermata l'attualita' delle iscrizioni
rilevate dalla consultazione del CED, rilascia immediatamente la
«liberatoria» provvisoria;
2. ove, pur risultando confermata l'attualita' delle
situazioni di cui all'art. 84, comma 4, lett. a), b) e c) del d.lgs.
n. 159/2011, gli elementi contenuti nei provvedimenti giudiziari
siano tali da non consentire di desumere, con il necessario grado di
attendibilita' prognostica, l'esistenza di un tentativo di
infiltrazione mafiosa, la Prefettura di Milano ne informa la stazione
appaltante.
Nello speciale modello dei controlli antimafia previsto per
l'EXPO, la suddetta informazione equivale alla comunicazione della
particolare complessita' degli accertamenti da espletare ai fini del
rilascio dell'informazione antimafia - prevista dall'art. 92, comma
2, del d.lgs. n. 159/2011 - in conseguenza della quale il tempo di
conclusione del procedimento viene prolungato di ulteriori trenta
giorni, rispetto al termine ordinariamente previsto. Ne consegue che
in tali ipotesi, le stazioni appaltanti potranno procedere alla
stipula del contratto non allo scadere dei primi quarantacinque
giorni, ma soltanto decorsi gli ulteriori trenta giorni;
3. ove, infine, risulti confermata l'esistenza delle
situazioni ostative di cui all'art. 67 del d.lgs. n. 159/2011,
emette, sulla base di tali circostanze, un'informazione antimafia
interdittiva ai sensi del successivo art. 84, comma 3. Il
provvedimento adottato deve essere trasmesso, oltreche' ai soggetti
di cui all'art. 91, comma 7-bis, del decreto legislativo appena
citato, anche alla Prefettura nel cui territorio l'impresa ha la
propria residenza o la sede legale, nel caso che si tratti di altra
provincia;
Nella fase speditiva di controllo, la Prefettura di Milano
contestualmente all'eventuale rilascio della «liberatoria
provvisoria» dovra' contestualmente darne comunicazione alla
prefettura del luogo in cui l'impresa o l'operatore economico abbia
la propria sede o la propria residenza. A seguito di tale
comunicazione la prefettura destinataria dovra', infatti,
immediatamente avviare le verifiche di propria competenza in ambito
locale, finalizzate alla fase di cui al punto I.2.
Si raccomanda che tali verifiche vengano sempre svolte
nell'ambito del Gruppo interforze della prefettura tenuta al
contributo informativo.
L'esigenza di immediato inizio della piu' complessa fase
successiva e' altrettanto evidente per le verifiche che dovranno
essere disposte direttamente dalla Prefettura di Milano nei riguardi
delle imprese o degli operatori economici con sede o residenza in
quella provincia.
Resta, infatti, impregiudicato che il completamento dello
scrutinio antimafia avvenga nei tempi piu' solleciti, ai fini sia
della conferma dei sottostanti rapporti giuridici, sia della
tempestivita' degli interventi di interdizione dell'impresa
inquinata.
I.2 La fase di accertamento degli eventuali tentativi di
infiltrazione mafiosa
Il secondo step delle verifiche finalizzato all'emissione del
provvedimento conclusivo del procedimento resta incentrato
sull'accertamento degli eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa.
In questa fase vengono in rilievo gli elementi ulteriori che
attengono a tutto quel ventaglio di situazioni indizianti che
prescindono dal riscontro dell'esistenza di pronunce/provvedimenti
giudiziari o di prevenzione.
In una lettura diacronica degli accertamenti, si puo' senz'altro
riconfermare che questi elementi sono quelli ricavabili dagli
accertamenti e riscontri eseguiti ai sensi dell'art. 84, comma 4
lettere d) ed f), nonche' dell'art. 91, comma 6, del d.lgs. n.
159/2011.
Ne deriva che rilevano a questo fine i contributi che provengono:
1. dall'attivita' informativa disposta dal Prefetto di Milano e
da quella disposta dal Prefetto di altra provincia nel caso in cui
l'impresa esaminata abbia la residenza o la sede legale fuori da
quella di Milano. In tale contesto, si sottolinea l'importanza di
corroborare il quadro informativo disponibile, utilizzando gli
strumenti che consentono di effettuare verifiche dinamiche
sull'esecuzione dell'appalto (attraverso gli accessi ai cantieri
espletati dai Gruppi Interforze), nonche' i poteri conoscitivi di cui
al d.l. n. 629/1982 che sono stati delegati ai Prefetti con
decorrenza 1° gennaio 1993. E' evidente come in questa fase gli
accertamenti assumano i contorni di un indagine amministrativa di
prevenzione in cui campeggia la necessita' che il Prefetto, Autorita'
procedente, venga a disporre di ogni elemento ritenuto indispensabile
all'emissione del giudizio prognostico. Non si trascuri, pertanto, la
possibilita' di attivare gli ulteriori poteri conoscitivi previsti
dall'art. 14, commi dal 3-bis al 3-septies, del decreto-legge 13
maggio 1991, n. 152, convertito con modificazioni nella legge 12
luglio 1991, n. 203;
2. dalle analisi della DIA che sono svolte sulla base delle
attivita' dei Gruppi Interforze e in considerazione degli eventuali
contributi pervenuti dal GICEX. Alla luce della direttiva del
Ministro dell'interno del 28 ottobre 2013, si ravvisa l'opportunita'
che gli accertamenti continuino a svolgersi secondo un modello che
implichi una costante interazione tra la Prefettura di Milano, nel
suo ruolo di «capo-maglia», e le Prefetture del luogo di
residenza/sede legale ed i rispettivi Gruppi Interforze.
Le Prefetture trasmetteranno gli esiti degli approfondimenti e
delle analisi svolti a livello territoriale al Gruppo interforze
della Prefettura di Milano ed al Centro Operativo DIA di Milano.
Quest'ultimo avra' cura di compendiare gli elementi acquisiti
nell'iter istruttorio, cosi' come sopra definito, in un proprio
rapporto che verra' inviato alla Prefettura di Milano. Si richiamano
a questo proposito le istruzioni fornite dal Gabinetto del Ministero
dell'interno con circolare n. 17505/123 del 2 aprile 2012, nella
quale «in una logica di massima efficienza e partecipazione» si
prescrive che le comunicazioni verso la Prefettura di Milano
utilizzino sempre l'apposito canale dedicato
antimafiaexpo.prefmi@pec.interno.it.
Parte II
Soluzioni a quesiti posti circa lo svolgimento dei controlli
antimafia
II.1 Individuazione della «filiera» delle imprese da sottoporre ai
controlli antimafia
Nell'ambito del presente atto di indirizzo, il Comitato ritiene
opportuno fornire alcune indicazioni per risolvere le problematiche
segnalate relativamente all'individuazione della nozione di «filiera»
delle imprese, rilevante ai fini dei controlli antimafia previsti
dalle Linee Guida di questo Comitato.
Il Comitato ritiene che la questione debba essere risolta sulla
base della definizione di «filiera» delle imprese dettata dall'art.
6, comma 3, del d.l. n. 187/2010 - concernente la tracciabilita' dei
flussi finanziari derivanti dagli appalti pubblici - nonche' dagli
indirizzi espressi in materia dall'Autorita' di Vigilanza sui
Contratti Pubblici (AVCP) nella determinazione n. 4 del 7 luglio
2011.
In tale provvedimento l'AVCP ha rilevato che sia dal ricordato
art. 6, comma 3, del d.l. n. 187/2010, sia dalle indicazioni
normative rinvenibili nelle disposizioni sugli accessi «antimafia»
effettuati dai Gruppi Interforze delle Prefetture (cfr. oggi art. 93,
comma 2, del d.lgs. n. 159/2011), emerge una chiara indicazione di
estendere il piu' possibile la nozione di «filiera» delle imprese,
ricomprendendovi in essa, attraverso la categoria dei subcontratti,
rapporti negoziali, diversi da quelli di appalto e subappalto,
indipendentemente dalla loro collocazione nell'ambito
dell'organizzazione imprenditoriale.
La stessa Autorita' ha, nel contempo, precisato che le citate
previsioni di legge devono essere applicate, secondo un criterio di
ragionevolezza, che eviti di ricondurre nell'ambito della nozione di
«filiera» rilevante fattispecie contrattuali lontane dall'appalto
principale.
Mutuando le indicazioni formulate dall'AVCP, il Comitato ritiene
che siano riconducibili a tale nozione anche i subcontratti che
presentano un filo di derivazione dal contratto principale, nel senso
di essere attinenti all'oggetto di tale contratto, presentando,
rispetto a quest'ultimo, una dipendenza funzionale. Un simile nesso
di continuita' deve quindi ritenersi esistente non solo nei casi in
cui il sub-contratto presenti un asservimento esclusivo rispetto al
rapporto negoziale principale (cioe' all'appalto), ma anche quando il
nesso di funzionalita' appaia meno evidente e diretto, riguardando ad
esempio attivita' collaterali.
In questi casi, infatti, secondo le indicazioni dell'AVCP, la
fattispecie contrattuale potra' essere esclusa dalla «filiera»
rilevante solo quando il filo di derivazione dall'appalto principale
venga sensibilmente a scemare.
Invero, come osserva l'AVCP nella richiamata determinazione, la
definizione dei confini perimetrali presenta aspetti piu'
problematici per il settore delle forniture e dei servizi, mentre per
i lavori pubblici essa si giova dell'intervento chiarificatore
operato dalla legge.
E' alla luce di tale intervento che vanno ad esempio ricomprese
nella «filiera» rilevante fattispecie sub-contrattuali come quelle
attinenti ai noli, alle forniture di calcestruzzo ed inerti e altre
consimili. E cio' indipendentemente dal loro carattere «sensibile»
ossia particolarmente vulnerabile rispetto al rischio di
infiltrazione mafiosa.
Per ulteriori esemplificazioni pratiche sul punto, si ritiene di
rinviare alle indicazioni recate dalla citata determinazione
dell'AVCP n. 4/2011 e in particolare a quelle nel paragrafo 3.2.1.
II.2 Applicazione del modello dei controlli agli appalti di servizi e
ai contratti di sponsorizzazione
Il Comitato corrispondendo alle esigenze presentatesi
successivamente alle Linee Guida pubblicate nella G.U.R.I. del 19
aprile 2011, ritiene di dover fornire alcune indicazioni suppletive.
Il Comitato - in coerenza con l'art. 3-quinquies del d.l. n.
135/2009 - ritiene necessario che le indicazioni sulle modalita' di
svolgimento dei controlli antimafia, recate dalle Linee Guida del 19
aprile 2011, come integrati dal presente atto di indirizzo, trovino
applicazione nei riguardi di tutti i contratti pubblici, compresi
quelli aventi ad oggetto servizi e forniture connessi allo
svolgimento dell'Esposizione o degli eventi programmati nell'ambito
di essa.
Sono pertanto da assoggettarsi alle particolari modalita' di
controllo previste dalle Linee guida di questo Comitato, i contratti
di sponsorizzazione di qualunque importo, in quanto rapporti
negoziali finalizzati all'acquisizione di una prestazione strumentale
agli interessi pubblici sottesi allo svolgimento della manifestazione
espositiva e soggetti ai principi generali dell'evidenza pubblica
stabiliti dal diritto comunitario e nazionale (artt. 26 e 27 del
d.lgs. n. 163/2006). La normativa sulla tracciabilita' dei flussi
finanziari e' applicabile all'ipotesi della sponsorizzazione cd.
tecnica, correlata alla realizzazione di lavori, servizi e forniture
pubblici nonostante l'impiego di denaro privato (cfr. parere sulla
Normativa dell'11 settembre 2013 - rif. AG 45/2013, Deliberazione
Avcp n. 9 dell'8 febbraio 2012; Determinazione n. 4/2011)
Restano, invece, fuori dal «perimetro» di applicazione delle
Linee Guida unicamente i contratti che la societa' EXPO 2015 S.p.A. e
gli altri soggetti attuatori stipulano per l'acquisizione dei beni e
servizi necessari alle proprie esigenze di funzionamento, quali, ad
esempio, quelli concernenti i contratti per le utenze di servizio e
gli acquisti di materiali di facile deperimento. Tali rapporti,
infatti, non possono considerarsi strettamente correlati allo
svolgimento dell'Esposizione, per cui ad essi continueranno ad
applicarsi le ordinarie procedure di rilascio della documentazione
antimafia stabilite dal d.lgs. n. 159/2011.
II.3 Modalita' dei controlli antimafia relativi alle imprese
impegnate nella realizzazione delle arterie «Pedemontana» e
BRE.BE.MI.
Come e' noto, il D.P.C.M. 22 ottobre 2008 annovera, tra le
progettualita' connesse allo svolgimento dell'Esposizione Universale,
anche alcune opere essenziali da realizzarsi a cura di
Amministrazioni ed Enti diversi dalla EXPO S.p.A.. Rientrano in
questo novero la costruzione delle autostrade «Pedemontana» e
«Brescia-Bergamo-Milano» (BRE.BE.MI) destinate ad attraversare
diverse province della Lombardia e per le quali il soggetto attuatore
e' stato individuato nell'Amministrazione regionale.
In relazione a tali opere sono stati stipulati protocolli di
legalita', antecedenti alle Linee Guida del 19 aprile 2011, che
mantengono la responsabilita' delle verifiche antimafia in capo e la
competenza all'adozione delle informazioni, liberatorie e
interdittive, ai Prefetti dei territori coinvolti dai due tracciati.
Il Comitato, ha preso atto di tale situazione e della circostanza che
i lavori relativi alle infrastrutture sono in via di ultimazione.
Pertanto, valuta l'opportunita' di conservare, limitatamente ai
predetti interventi e alle loro estensioni, l'impianto iniziale non
derogatorio per le verifiche antimafia, preesistente alle linee
guida. Di conseguenza il Comitato conferma l'assetto originario, pur
ravvisando la necessita' di rafforzare i meccanismi di interscambio
informativo tra i Gruppi Interforze delle Prefetture coinvolte dalle
due opere pubbliche in questione e di coinvolgimento del GICEX, in
modo da realizzare ancora piu' compiutamente il coordinamento e
l'unitarieta' d'azione delle iniziative di prevenzione. Inoltre, e'
necessario che anche per le suddette opere venga confermato il
coinvolgimento nelle attivita' istruttorie delle articolazioni della
DIA, in coerenza con le indicazioni contenute nella piu' volte citata
direttiva ministeriale del 28 ottobre 2013.
Il Comitato sottolinea altresi' l'importanza che, accanto a
moduli tradizionali d'azione (realizzati attraverso l'interscambio
delle determinazioni antimafia adottate dalle rispettive Prefetture),
i citati Gruppi Interforze diano vita a forme di collaborazione
sistemica e piu' stretta.
In particolare, si ravvisa l'opportunita' che tali organismi si
riuniscano periodicamente per sviluppare un regolare punto di
situazione sulle questioni di interesse comune e concordare le
iniziative di approfondimento e di analisi da intraprendere.
In questo contesto, potra' essere messa a punto anche una
strategia condivisa e collaborativa degli accessi presso le aree di
cantiere.
II.4 Rapporti negoziali stipulati in Italia dagli Stati esteri e
dalle Organizzazioni internazionali partecipanti all'EXPO
Il Comitato ha fornito il proprio supporto ad iniziative avviate
dal Commissario Straordinario per l'EXPO e dalla EXPO 2015 S.p.A. per
presentare un'iniziativa condivisa innanzi al Bureau International
des Expositions (BIE) al fine di delineare un sistema ad hoc di
misure atte a prevenire tentativi di ingerenza mafiosa negli
affidamenti di esecuzione di contratti che gli Stati, le
Organizzazioni internazionali (cd. «Partecipanti ufficiali») e le
altre entita' straniere (cd. «Partecipanti non ufficiali») dovessero
conferire per la realizzazione dei propri stand.
Si tratta di fattispecie particolari. La «parte pubblica» e'
costituita da un soggetto giuridico non riconducibile sotto la
nozione di pubblica amministrazione rilevante ai fini del d.lgs. n.
163/2006 e del d.lgs. n. 159/2011.
Nel quadro cosi' delineato, e' comunque emersa la necessita' di
approntare misure, cui verra' data adesione su base volontaria, che
possano comunque «intercettare» eventuali ingerenze criminali nel
«segmento» dei subappalti e dei subcontratti stipulati dai
Partecipanti stranieri sul territorio dello Stato.
In questo senso, e' stato ipotizzato un pacchetto di clausole
negoziali che, accettate dai Partecipanti stranieri che vi
aderiranno, consentiranno:
1) di far affluire i dati delle imprese operanti nei cantieri
attivati a seguito degli affidamenti conferiti dai Partecipanti
stranieri nella piattaforma informatica «Anagrafe degli esecutori»,
tenuta dalla EXPO 2015 S.p.A;
2) alla Prefettura di Milano di sviluppare un controllo di
legalita' sulle imprese affidatarie e sub affidatarie degli appalti
(a questo proposito si ravvisa l'esigenza che la Prefettura ne
riferisca gli esiti a questo Comitato);
3) di agevolare ogni eventuale comunicazione riguardante
possibili situazioni «anomale» ascrivibili a fenomeni criminali,
attraverso l'istituzione, da parte di ciascun Paese Partecipante
aderente, di un Punto di Contatto, deputato a mantenere i rapporti
con la Prefettura di Milano.
Resta ferma, trattandosi di interventi che vengono realizzati sul
territorio nazionale, la facolta' del Prefetto di Milano di disporre,
nell'ambito delle proprie competenze, mirati controlli sulle aree
interessate.
Efficacia delle Linee Guida
Le presenti Linee Guida si applicano a decorrere dalla data di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale ad eccezione dei procedimenti
che risultino gia' in corso sulla base delle Linee Guida pubblicate
in data 19 aprile 2011, i quali verranno conclusi secondo la
previgente disciplina.