LA CORTE DEI CONTI
NELLA SEZIONE DELLE AUTONOMIE
nell'adunanza del 12 giugno 2014, presieduta dal Presidente della
Corte - Presidente della Sezione delle autonomie Raffaele Squitieri;
(Omissis).
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e
successive modificazioni (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7- 8;
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 marzo 2009, n.
42;
Visti gli articoli da 147 a 147-quinquies, 148 e 148-bis del TUEL,
come modificati dall'art. 3, comma 1, lettera e) del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7
dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle sezioni riunite in
data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Vista la legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2014);
Visti i decreti del Ministro dell'interno del 19 dicembre 2013, del
13 febbraio e del 29 aprile 2014 che hanno differito il termine per
la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali
rispettivamente al 28 febbraio, al 30 aprile ed al 31 luglio 2014;
Visto l'art. 2-bis del decreto-legge 6 marzo 2014, n. 16,
convertito con modificazioni dalla legge 2 maggio 2014, n. 68, che
differisce al 31 luglio 2014 il termine per l'approvazione del
bilancio annuale di previsione degli enti locali per l'esercizio
2014.
Vista la delibera n. 23/2013/INPR di questa Sezione, con la quale
si e' ritenuto di non procedere all'adozione dei questionari annessi
alle linee guida EE.LL. al bilancio di previsione 2013 e con la quale
sono state fornite agli organi di revisione economico-finanziaria
degli enti locali indicazioni per una gestione dell'esercizio
provvisorio improntata al principio della prudenza, invitando gli
stessi organi di revisione ad effettuare verifiche, in particolare su
alcuni aspetti della suddetta gestione provvisoria.
Vista la nota n. 622 del 6 giugno 2014, con la quale il Presidente
della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle autonomie per
l'adunanza del giorno 12 giugno 2014;
Uditi i relatori Consigliere Rinieri Ferone, Consigliere Paola
Cosa, Primo Referendario Valeria Franchi;
Premesso
1. La generale condizione di precarieta' degli assetti regolativi
del sistema di finanziamento degli enti locali - a causa delle
molteplici innovazioni nei criteri del prelievo fiscale immobiliare,
succedutesi negli ultimi tempi - rischia di essere aggravata dallo
slittamento del termine per l'approvazione del bilancio preventivo.
Anche per l'esercizio 2014, infatti, detto termine e' stato
differito, con tre consecutivi decreti ministeriali, sino al 31
luglio 2014; data questa che e' stata confermata dall'art. 2-bis del
decreto-legge n. 16/2014. Tale situazione sminuisce il ruolo degli
strumenti di programmazione che dovrebbero operare in tempi congrui
per orientare la gestione dell'esercizio. In tal modo perde di
efficacia l'essenziale valenza del vincolo autorizzatorio, connesso
con l'approvazione del bilancio di previsione da parte del Consiglio;
la gestione finanziaria e' condizionata da tale vincolo che definisce
i limiti per la realizzazione dei programmi dell'ente ed e' strumento
fondamentale di garanzia per il mantenimento degli equilibri
finanziari del bilancio e della gestione. La mancanza di un bilancio
ritualmente deliberato non consente la concreta e sostanziale
definizione di tale vincolo autorizzatorio sui singoli stanziamenti e
comporta inevitabili ricadute negative sul processo di programmazione
e controllo, nonche' sui sistemi di controllo interno e di
valutazione della performance della dirigenza.
La giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente affermato la
necessita' della salvaguardia del principio del coordinamento della
finanza pubblica, che puo' trovare concreta declinazione solo in
presenza dell'appropriato e tempestivo impiego degli strumenti di
previsione e rendicontazione, in un quadro di consolidamento dei
conti delle amministrazioni pubbliche, che osservino i vincoli
temporali connessi con la relativa approvazione da parte degli organi
competenti.
In questa ottica, si colloca la necessita' di rilevare e conoscere
per tempo l'efficacia della regola espressa dal patto di stabilita'
interno e dagli altri vincoli di finanza pubblica che determinano
obblighi dell'Italia nei confronti dell'Unione europea e che
impongono controlli sui bilanci e sui rendiconti, idonei a verificare
l'effettivo raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. A
cio' si aggiunga che la mancata quantificazione delle entrate - quale
elemento fondamentale del momento programmatorio - pregiudica
l'esplicito orientamento delle risorse e determina un concreto
rischio sul conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio,
provocando elementi di forte criticita' in relazione all'osservanza
del suddetto principio di coordinamento della finanza pubblica.
Occorre, dunque, finalmente rispettare, per l'approvazione del
bilancio preventivo, il termine del 31 dicembre dell'esercizio
precedente a quello di riferimento, ordinariamente previsto, proprio
al fine di procedere all'ordinata gestione delle risorse annuali.
L'osservanza del termine di approvazione del bilancio di previsione
assume valore in vista, soprattutto, dell'obbligo del pareggio di
bilancio, rafforzato dalla legge n. 243/2012, le cui misure attuative
opereranno per gli enti territoriali a decorrere dal 1° gennaio 2016.
In tale contesto, la Sezione delle autonomie ritiene di non
adottare i questionari annessi alle linee guida EE.LL. sul bilancio
di previsione 2014. Ritiene, tuttavia, necessario dettare indirizzi
per tenere sotto effettivo controllo gli andamenti della gestione
provvisoria, integrando quelli fissati con la deliberazione n.
23/2013/INPR, che mantengono, sostanzialmente, la loro piena
validita'.
2. Al di la' dei principi generali, vanno ora considerate
situazioni di rischio, collegate al protrarsi dell'esercizio
provvisorio, alcune delle quali, peraltro, gia' evidenziate nella
precedente deliberazione n. 23 del 2013, qui integralmente confermate
e di seguito specificamente richiamate:
criticita' nel riferire la gestione finanziaria in esercizio
provvisorio agli stanziamenti di spesa dell'anno precedente in
presenza di manovre di riduzione delle risorse e della spesa (in
ultimo il decreto legge 24 aprile 2014 n. 66 recante «Misure urgenti
per la competitivita' e la giustizia sociale», attualmente non ancora
convertito in legge);
impatto negativo sugli equilibri di competenza e di cassa,
quest'ultimo connesso anche al ritardo nella riscossione dei tributi
propri;
difficolta' di approvare efficaci manovre finanziarie finalizzate
alla razionalizzazione e riduzione della spesa, ad esercizio
finanziario inoltrato;
disagi per i cittadini e conseguenze sfavorevoli per la finanza
dell'ente per effetto del ritardo nella determinazione delle
aliquote, riduzioni ed esenzioni dei tributi o dei costi dei servizi;
difficolta' nell'adozione delle azioni di riequilibrio per quegli
enti che hanno presentato nell'esercizio precedente disavanzo di
amministrazione e/o di gestione, nonche' nel perfezionamento di
eventuali piani di riequilibrio finanziario pluriennale;
problematicita' nei processi di riconoscimento e finanziamento di
debiti fuori bilancio accertati o in corso di formazione;
difficolta' di attivare, in assenza dello strumento
autorizzatorio, fonti di finanziamento nazionali e comunitarie da
destinare ad interventi di investimento, con il conseguente rischio
di dover rinunciare ai conferimenti assegnati;
mancata approvazione del piano esecutivo di gestione, con
riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della
performance della dirigenza e del personale degli enti.
Si ribadisce la necessita' che gli enti si dotino di strumenti
provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa
(quali ad esempio il piano esecutivo di gestione provvisorio e/o
direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire
all'assenza, all'inizio dell'esercizio, degli strumenti di
programmazione previsti dall'ordinamento. Cio' deve consentire di
raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della
definitiva approvazione del bilancio di previsione. E' quindi da
evitare una gestione in esercizio provvisorio «al buio», carente,
cioe', di indirizzi approvati dai competenti organi di governo.
Considerato
La gestione del bilancio con le modalita' ex co. 3, dell'art. 163,
del TUEL, va garantita con l'utile impiego degli strumenti di
monitoraggio e di salvaguardia disciplinati dallo stesso Testo unico
(articoli 193 e ss.). A tale fine e' necessario un accurato e
continuo riscontro sul piano contabile delle spese e dei relativi
mezzi di copertura, che risentono della variabile del
ridimensionamento delle risorse per effetto delle manovre correttive.
Il sistema di bilancio nell'esercizio provvisorio, infatti, pur
formalmente privo del fondamentale documento di programmazione, non
puo' disattendere sul piano sostanziale il principio della
veridicita' posto a garanzia della necessaria e corretta
rappresentazione della situazione finanziaria dell'ente; principio
che, riferito alla fase previsionale, e' da intendersi come
valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si
svolgeranno nel periodo di riferimento (Principi contabili per gli
enti locali - Postulati del sistema di bilancio). Un rigoroso
monitoraggio in tal senso, consente, tra l'altro, di individuare, per
tempo, condizioni di squilibrio strutturale ai sensi dell'art.
243-bis del TUEL.
La gestione per dodicesimi dello stanziamento assestato del
bilancio dell'esercizio precedente, rischia, nel 2014, di operare su
parametri sovradimensionati, a fronte degli interventi connessi alla
spending review e di un rilevante grado di incertezza sulle entrate
proprie di natura tributaria (IMU, TASI, TARI), nonche' della
necessita' di adeguare annualmente il fondo svalutazione crediti in
proporzione ai crediti risalenti ad annualita' pregresse; adempimento
reso ancor piu' rigido nei confronti degli enti locali che hanno
fatto ricorso all'anticipazione di liquidita'.
In tale contesto, e' assolutamente necessario procedere alla
sostanziale salvaguardia degli equilibri di bilancio in corso d'anno,
in ossequio, come ricordato in premessa, all'immanente principio
dell'equilibrio, che trova conferma nelle disposizioni introdotte
dall'art. 3 del decreto-legge n. 174/2012, «Rafforzamento dei
controlli in materia di Enti locali», con particolare riferimento al
comma 2, lettera c), del novellato art. 147 e del nuovo art.
147-quinquies del TUEL.
Una gestione protratta dell'esercizio provvisorio - se non
accompagnata da comportamenti ispirati al principio di prudenza -
puo', nella descritta situazione, produrre disavanzi di gestione e
impedire l'emersione dei debiti fuori bilancio.
Il continuato rinvio per la presentazione del bilancio comporta,
fra l'altro, criticita' per gli enti locali che stanno sperimentando
gli effetti dell'armonizzazione contabile e quelli legati alla
adozione dei nuovi schemi di bilancio.
Particolarmente a rischio e' l'osservanza del patto di stabilita'
interno in presenza della forte variabilita' delle grandezze
rilevanti in termini di entrata e di spesa, cosi' come l'assenza
della programmazione puo' riflettersi sulle politiche del personale e
sul contenimento della relativa spesa, nonche' sul rispetto degli
altri vincoli di finanza pubblica.
Nel quadro delineato emerge la necessita' che si adotti nelle sedi
competenti ogni utile iniziativa per evitare il ripetersi di un
patologico prolungamento dell'esercizio provvisorio che, di fatto,
vanifica il ruolo stesso del bilancio preventivo ed espone gli enti
locali al rischio di negativi esiti gestionali.
D'altro canto, alla luce delle esposte considerazioni, emergono con
tutta evidenza i limiti della vigente disciplina dell'esercizio
provvisorio e l'esigenza di un intervento normativo volto a rendere i
contenuti dell'art. 163 TUEL coerenti con l'evoluzione della
normativa e con gli obblighi, anche di rango costituzionale, posti a
carico degli Enti locali.
Delibera
1. Di approvare l'unito documento, che costituisce parte integrante
della presente deliberazione, riguardante indirizzi, ex art. 1, commi
166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativi alle
previsioni di bilancio 2014, per una gestione, in esercizio
provvisorio, ispirata ai principi di prudenza e atta a salvaguardare
la permanenza in corso d'esercizio degli equilibri di bilancio. I
suddetti indirizzi si aggiungono a quelli formulati nella delibera n.
23/AUT/2013.
2. Di non procedere all'adozione dei questionari annessi alle linee
guida EE.LL. sul bilancio di previsione 2014, che saranno collegati
alla raccolta dei dati relativa al rendiconto 2014. Gli organi di
revisione economico-finanziaria degli enti locali sono chiamati ad
effettuare verifiche sugli evidenziati aspetti della gestione
provvisoria, mentre non devono, allo stato, trasmettere alle
competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti la
relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio 2014. Le suddette
indicazioni sono rivolte anche agli organi di revisione operanti
presso gli enti locali nel territorio delle Regioni a statuto
speciale e Province autonome, nei limiti di compatibilita' con gli
specifici ordinamenti, nei casi in cui i bilanci di previsione 2014
non siano gia' stati approvati in base alle relative norme regionali.
Dispone
Che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
pertinenti valutazioni, al Ministro dell'interno e al Ministro
dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 12 giugno 2014.
Il Presidente: Squitieri
I Relatori: Ferone - Cosa - Franchi
Depositata in segreteria il 17 giugno 2014
Il dirigente: Prozzo