LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e
successive modificazioni (TUEL);
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Visto l'art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Visti gli articoli 1 e 3 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Visto l'art. 1, comma 454 della legge 11 dicembre 2016, n. 232
(legge di bilancio 2017) che ha disposto il differimento al 28
febbraio 2017 del termine per la deliberazione del bilancio annuale
di previsione 2017 per gli enti locali;
Visto il decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 (c.d. decreto mille
proroghe), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio
2017, n. 19, concernente l'ulteriore differimento del termine per
l'approvazione del bilancio di previsione per gli enti locali al 31
marzo 2017;
Visto il decreto del Ministero dell'interno del 30 marzo 2017 con
il quale per le citta' metropolitane e per le province il termine e'
stato ulteriormente prorogato al 30 giugno 2017;
Visto il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante «Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo»;
Vista la propria deliberazione n. 4/2015/INPR, con cui sono state
dettate «Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilita'
delle regioni e degli enti locali»;
Vista, la propria deliberazione n. 31/2015/INPR, con cui sono state
integrate le linee guida enti locali, ai sensi dell'art. 1, commi 166
e seguenti della legge n. 266/2005 (approvate con deliberazione n.
13/2015/INPR), in ordine all'utilizzo della cassa vincolata per
temporanee esigenze correnti, ai sensi dell'art. 195 del TUEL;
Vista la propria deliberazione n. 32/2015/INPR, recante «Linee di
indirizzo su aspetti significativi dei bilanci preventivi 2015 nel
contesto della contabilita' armonizzata»;
Vista la propria deliberazione n. 9/2016/INPR, recante «Linee di
indirizzo per la formazione del bilancio 2016-2018 e per l'attuazione
della contabilita' armonizzata negli enti territoriali»;
Vista l'esigenza di fornire agli enti utili indicazioni di
principio e operative su alcuni profili di particolare rilevanza per
la corretta programmazione e gestione del bilancio di previsione
2017-2019;
Vista la nota n. 1234 del 7 giugno 2017, con la quale il Presidente
della Corte dei conti ha convocato la sezione delle autonomie per
l'adunanza del 13 giugno 2017;
Uditi i relatori, consiglieri Rinieri Ferone, Adelisa Corsetti,
Elena Brandolini e primo referendario Valeria Franchi;
Premesso:
Per l'esercizio 2017, nell'ottica di un progressivo e graduale
avvicinamento al percorso fisiologico tracciato dalla legge per la
programmazione finanziaria, il termine per l'approvazione del
bilancio di previsione fissato al 31 dicembre dell'anno precedente
all'esercizio di riferimento (art. 151, comma 1, del decreto
legislativo n. 267/2000-TUEL), e' stato differito per gli enti
locali, inizialmente al 28 febbraio 2017 (art. 1, comma 454, legge n.
232/2016) e, successivamente, prorogato al 31 marzo per i comuni
(art. 5, comma 11, decreto-legge n. 244/2016), ed al 30 giugno per
province e citta' metropolitane (decreto ministeriale 30 marzo 2017).
Il termine fissato per la deliberazione dei bilanci si coniuga con
quello stabilito dal decreto 12 maggio 2016 del Ministro
dell'economia e delle finanze (in attuazione dell'art. 4, commi 6 e 7
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118), che prevede
l'inoltro alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche (BDAP) di
cui all'art. 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, entro trenta
giorni dall'approvazione, del bilancio di previsione (cosi' come del
rendiconto e del bilancio consolidato) compresi i dati disaggregati
per voce del piano dei conti integrato. Il mancato rispetto di tale
termine, fermi restando gli interventi surrogatori sugli organi
previsti dal TUEL ove ne ricorrano i presupposti, viene sanzionato
con il divieto di assunzione di personale a qualsiasi titolo e di
stipula di contratti di servizio fino all'avvenuto adempimento (art.
9, comma 1-quinquies, decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113,
convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160).
E' da dire che lo spostamento in avanti dei termini - oltre a
presentare taluni profili di non coerenza con la riforma dei sistemi
contabili che ha disegnato un unico organico ciclo di bilancio che
lega la fase della programmazione a quella della gestione e della
rendicontazione - rende piu' difficoltoso l'esercizio delle funzioni
di controllo interno ed esterno delle gestioni relativamente alle
quali, per la fase di previsione dei bilanci, non sono agevolmente
individuabili aree di riscontro dell'attivita' amministrativa
strutturate su dati stabili e significativi nella prospettiva della
programmazione annuale e triennale.
Si da' atto che, alla base della prassi del differimento del
termine di deliberazione dei bilanci, c'e' la persistenza di margini
di incertezza del quadro di riferimento normativo per l'impostazione
dei bilanci medesimi, soprattutto delle risorse finanziarie
disponibili e del loro impiego. Un'incertezza che, invero, non si
riflette solo sulla fase della programmazione finanziaria, ma anche
su quella di gestione dei bilanci deliberati; e cio' per effetto di
disposizioni che, oramai da alcuni anni, intervengono in corso
d'esercizio a modificare le regole della gestione ed i relativi
assetti, come avvenuto, anche nel 2017, con il decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50, recante «Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo».
Corposo provvedimento quest'ultimo che, per quel che riguarda gli
enti locali, incide su importanti aspetti della gestione finanziaria.
In particolare: per le citta' metropolitane e per le province, oltre
a reiterare disposizioni derogatorie alle ordinarie regole della
programmazione finanziaria introdotte gia' dall'esercizio 2015
(annualita' del bilancio di previsione, applicazione di quote libere
e destinate del risultato di amministrazione al bilancio di
previsione per il mantenimento degli equilibri, lo svincolo delle
risorse trasferite dalle regioni per il mantenimento dell'equilibrio
corrente ed altre), ha previsto ulteriori risorse da destinare
all'esercizio delle funzioni fondamentali ed a specifiche attivita'
delle province, come la manutenzione straordinaria della rete viaria,
il tutto a ridosso del termine ultimo per la deliberazione dei
bilanci di previsione, fissato, come si e' ricordato, al 30 giugno
2017. Cosi' come sul piano degli investimenti ha stanziato risorse
per il 2017 - oltre che per gli esercizi fino al 2020 - per il
finanziamento di interventi in materia di edilizia scolastica.
Non sfugge che l'impiego di tali risorse, di cui gli enti avranno
certezza giuridica solo ad avvenuta conversione del decreto-legge,
secondo i nuovi canoni della contabilita' che obbliga alla
registrazione degli impegni solo in presenza di obbligazioni
giuridicamente perfezionate, presenta piu' che potenziali criticita'
per quelle spese che possono essere attivate solo all'esito di
procedure di gara.
Anche per i comuni il decreto-legge n. 50/2017 incide sugli assetti
gia' in esercizio della programmazione finanziaria e sugli equilibri
costruiti in base ad essa, in particolare sulle misure introdotte in
materia di spesa degli enti locali mediante deroghe ai tetti alle
assunzioni a tempo determinato o con la diversa e piu' ampia misura
del «turn over» (art. 22 del decreto-legge) creando, cosi', maggiori
spazi di spesa, il tutto a meta' circa dell'esercizio in corso e con
impatto, come gia' accennato, sul mantenimento degli equilibri
costruiti in sede di deliberazione del bilancio.
In sostanza molti enti si troveranno nella necessita' di operare
variazioni di bilancio che dovranno trovare riscontro nel prospetto
dimostrativo del rispetto del saldo di cui all'art. 1, comma 466
della legge n. 232/2016 adeguando, naturalmente, le previsioni di
cassa autorizzatorie e, ove necessario, anche quelle concernenti la
competenza sugli esercizi successivi a quello di riferimento. Cio'
rende quanto mai necessario che gli enti commisurino le reali
condizioni di equilibrio con la sostenibilita' per la parte residua
dell'esercizio delle misure di ampliamento della spesa.
E' da tener presente che le funzioni di controllo esercitate dalle
sezioni regionali della Corte dei conti sulla sana gestione
finanziaria di cui all'art. 1, commi 166 e seguenti della legge n.
266/2005 sono ora interessate da una revisione dell'attuale sistema
di acquisizione delle informazioni contabili.
Il nuovo sistema di acquisizione dei documenti di bilancio degli
enti territoriali introdotto dal gia' richiamato art. 4, commi 6 e 7
del decreto legislativo n. 118/2011, nel suo corretto funzionamento a
regime, rendera' disponibile la totalita' delle informazioni relative
alla rappresentazione contabile dei fatti di gestione di tutti gli
enti tenuti all'obbligo di trasmissione dei dati alla BDAP.
Il corretto funzionamento dipende, innanzitutto, dalla completa
costruzione della rete informativa che richiede la necessaria
registrazione dei contatti istituzionali destinati ad alimentare la
banca dati; non meno importante si appalesa la necessita' di
rafforzare gli strumenti organizzativi e stimolare i supporti
operativi (aziende di software, consulenti contabili) per rendere
attuabile e concreta la contabilita' a «doppio binario»: finanziaria
con funzione autorizzatoria ed economico-patrimoniale con funzione
conoscitiva.
In tale rinnovato contesto, gli organi di revisione dei vari enti
sono chiamati, in particolare, a vigilare sul corretto adempimento
degli obblighi di trasmissione alle banche dati gravanti sui medesimi
enti e ad assicurare l'attendibilita' dei dati ed attestare le
congruenze di quelli inseriti in BDAP e in altre banche dati (vedi
banca dati partecipate) con quelli presenti nei documenti contabili
dell'ente.
Considerato:
L'armonizzazione contabile costituisce senz'altro un presidio
essenziale ad un efficace coordinamento della finanza pubblica ed e'
stata costruita, nella sua disciplina formale e sostanziale, secondo
un criterio logico che consente di cogliere gli aspetti di congruenza
delle gestioni degli enti.
E' stato gia' osservato da questa sezione nei precedenti atti di
indirizzo (n. 4/2015/INPR; n. 32/2015/INPR; n. 9/2016/INPR) che si
tratta di operazione complessa e che per gli operatori ha creato
situazioni di criticita' che ne frenano le potenzialita'. Volendo
tratteggiare solo per sommi capi le aree applicative nelle quali si
sono colti tali segni, vale considerare che il ritorno dopo circa 20
anni della previsione di cassa finalizzata ad una migliore
programmazione dei flussi, ha comportato la necessita' di piu'
frequente ricorso alle variazioni di bilancio e alle connesse
relazioni informatiche con i tesorieri; non meno oneroso si e'
rilevato il rispetto della disciplina delle variazioni di bilancio
contenuta nel novellato art. 175 del TUEL che contempla una variegata
articolazione delle competenze per l'adozione di tali atti che va
dagli organi consiliari ai responsabili dei servizi. Elementi di
complessita' si registrano anche nella tenuta della contabilita'
finalizzata alla determinazione, a fine esercizio, del risultato di
amministrazione che, per l'aspetto relativo all'eventuale avanzo,
impone un'analisi della sua composizione che ne rende difficile la
lettura e complica la sua programmazione ed il suo utilizzo
nonostante i correttivi dell'ultima legge di bilancio. Cosi' come
impegnativo, per la complessita' gestionale, si presenta l'istituto
del Fondo pluriennale vincolato, la cui importante funzione di legare
temporalmente l'acquisizione delle risorse all'utilizzo delle stesse
viene realizzata solo con puntuale osservanza delle specifiche
regole. In proposito una certa problematicita' e' stata osservata nel
tracciamento finanziario delle spese di investimento pluriennali per
effetto, nei casi in cui si verifica, del ripetuto transito dello
stesso investimento nell'avanzo vincolato, la sua successiva
applicazione o l'utilizzo del Fondo pluriennale vincolato, tematica
alla quale fara' da moltiplicatore il rilancio degli investimenti.
Non diversamente accade per la, giustamente attenta e scrupolosa,
tenuta della contabilita' per l'utilizzo degli incassi vincolati e
degli anticipi di tesoreria e del loro rispettivo reintegro.
Peraltro non puo' trascurarsi di considerare che detta riforma e'
approdata negli uffici degli enti interessati in concomitanza con
altre impegnative riforme sia sul piano delle gestioni - si pensi al
nuovo pareggio di bilancio - sia sul piano
ordinamentale-organizzativo: obbligo della fatturazione elettronica,
scissione contabile dell'IVA, obblighi di trasparenza ANAC,
attuazione del decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (riordino
della disciplina riguardante il diritto di accesso civico, gli
obblighi di pubblicita', trasparenza e diffusione delle informazioni
da parte delle pubbliche amministrazioni), riforma delle partecipate
e del codice degli appalti e rispetto degli adempimenti connessi alla
costruzione dei fabbisogni standard.
Il 2017 costituisce, quindi, anche essenziale momento di verifica
della maggiore assimilazione e, ove necessario, «correzione» delle
distorsioni che non sono mancate nel dare attuazione alla - molto
complessa - «architettura» dei nuovi sistemi contabili e schemi di
bilancio. Una complessita' della quale puo' essere considerata
sintomatica anche la difficolta' registrata in una larga fascia di
enti, di adeguata attuazione della nuova contabilita'
economico-patrimoniale.
Per le esposte ragioni, sottolineando ancora una volta l'importanza
del processo di armonizzazione contabile in atto, si ritiene di
accompagnare l'azione degli enti anche per l'esercizio 2017, fornendo
utili indicazioni di principio ed operative su alcuni profili di
particolare rilievo, anche al fine di migliorare l'applicazione
uniforme delle disposizioni in materia.
La Corte, in questa sede, ribadisce l'esigenza che si proceda nel
percorso intrapreso per migliorare la qualita' dei conti degli enti
territoriali, che costituiscono una componente primaria del conto
della pubblica amministrazione.
A differenza di quanto avvenuto per l'esercizio 2016, per le
ragioni gia' precisate, questa delibera non e' accompagnata dal
questionario.
Delibera
di adottare le unite linee di indirizzo per la relazione dei revisori
dei conti dei comuni, delle citta' metropolitane e delle province sui
bilanci di previsione 2017-2019 per l'attuazione dell'art. 1 comma
166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
Le presenti linee di indirizzo riguardano, le citta' metropolitane,
le province ed i comuni, anche operanti nel territorio delle regioni
a statuto speciale e delle province autonome, nei limiti della
compatibilita' con gli specifici ordinamenti.
Dispone:
Che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
pertinenti valutazioni, al Ministro dell'interno e al Ministro
dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 13 giugno 2017.
Il Presidente: De Girolamo
I relatori: Ferone - Corsetti - Brandolini - Franchi
Depositata in segreteria il 23 giugno 2017
Il dirigente: Prozzo