L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di Consiglio del 20 giugno 2000, in particolare
nella prosecuzione del 21 giugno 2000;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249 recante istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo;
Vista la direttiva 90/387/CEE del Consiglio del 28 giugno 1990
sull'istituzione del mercato interno per i servizi di
telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una
rete aperta di telecomunicazioni (Open Network Provision - ONP);
Vista la direttiva 90/388/CEE della Commissione del 28 giugno 1990
in materia di concorrenza nei mercati dei servizi di
telecomunicazioni;
Vista la direttiva 92/44/CEE del Consiglio del 5 giugno 1992
sull'applicazione della fornitura di una rete aperta (Open Network
Provision - ONP) alle linee affittate;
Visto il decreto legislativo 2 maggio 1994, n. 289, di attuazione
della direttiva 92/44/CEE concernente l'applicazione della fornitura
di una rete aperta di telecomunicazioni (ONP);
Vista la direttiva 95/51/CE della Commissione del 18 ottobre 1995,
che modifica la direttiva 90/388/CEE in relazione all'eliminazione
delle restrizioni riguardanti l'uso di reti televisive via cavo per
la fornitura di servizi di telecomunicazioni gia' liberalizzati;
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, relativa alle norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita' e
all'istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di
pubblica utilita';
Vista la direttiva 96/19/CE della Commissione del 13 marzo 1996 che
modifica la 90/388/CEE al fine della completa apertura alla
concorrenza dei mercati di telecomunicazioni;
Vista la delibera CIPE del 24 aprile 1996 recante linee guida per
la regolamentazione dei servizi di pubblica utilita', pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 22 maggio 1996;
Vista la direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 30 giugno 1997 relativa all'interconnessione nel settore delle
telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e
l'interoperabilita' attraverso l'applicazione dei principi di
fornitura di una rete aperta (ONP);
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, regolamento per l'attuazione di direttive comunitarie nel
settore delle telecomunicazioni;
Vista la direttiva 97/51/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 6 ottobre 1997 che modifica la direttiva 90/387/CEE e 92/44/CEE
per adeguarle al contesto concorrenziale delle telecomunicazioni;
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997 recante disposizioni
per il rilascio delle licenze individuali nel settore delle
telecomunicazioni, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 283 - serie
generale - parte prima del 4 dicembre 1997;
Vista la decisione 98/80/CE della Commissione del 7 gennaio 1998
che modifica l'allegato II della direttiva 92/44/CEE del Consiglio;
Vista la raccomandazione della Commissione dell'8 aprile 1998
sull'interconnessione in un mercato liberalizzato delle
telecomunicazioni (Parte 2 - Separazione contabile e contabilita' dei
costi degli operatori dominanti) (98/322/CEE);
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998 recante disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 133 del 10 giugno 1998;
Vista la propria delibera n. 66/98, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 263 del 10 novembre 1998, recante autorizzazione alla
Telecom Italia S.p.a. in relazione all'offerta di circuiti diretti;
Vista la propria delibera n. 101/99, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 155 del 5 luglio 1999, in materia di condizioni
economiche di offerta del servizio di telefonia vocale alla luce
dell'evoluzione di meccanismi concorrenziali;
Vista la propria delibera n. 171/99, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n.193 del 18 agosto 1999, relativa alla regolamentazione e
al controllo dei prezzi di telefonia vocale offerti da Telecom Italia
a partire dal 1o agosto 1999;
Vista la propria delibera n. 197/99 del 7 settembre 1999, in
materia di identificazione degli organismi di telecomunicazioni
aventi notevole forza di mercato;
Vista la raccomandazione della Commissione europea del 24 novembre
1999 sui prezzi di interconnessione delle linee affittate in un
mercato liberalizzato delle telecomunicazioni [C (1999) 3863];
Visto il provvedimento dell'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato n. 5428 del 30 ottobre 1997 relativo al procedimento
"A178 - Albacom/Telecom Italia-Circuiti dedicati";
Visto il provvedimento dell'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato n. 7978 del 28 gennaio 2000 relativo al procedimento
"A255 - Associazione Italiana Internet Providers/Telecom Italia";
Vista la nuova offerta servizio collegamenti diretti in ambito
nazionale di Telecom Italia S.p.a., pervenuta all'Autorita' in data
2 dicembre 1999;
Vista la lettera inviata dall'Autorita' a Telecom Italia S.p.a. in
data 21 dicembre 1999;
Sentita la societa' Telecom Italia;
Sentite le societa' Infostrada, Wind Telecomunicazioni, Albacom,
BLU, COLT Telecom, MCI WorldCom, METROWEB, Telecom Italia Mobile e
Omnitel Pronto Italia;
Sentite le associazioni Assoprovider, Associazione Italiana
Internet Providers e Associazione Nazionale Utenti Italiani di
Telecomunicazioni;
Visti gli atti del procedimento;
Udite la relazione del Commissario dott.ssa Paola Manacorda,
relatore ai sensi dell' art. 32, del regolamento sull'organizzazione
ed il funzionamento dell'Autorita', nella seduta del 7 giugno 2000, e
la relazione finale del relatore nella seduta odierna;
Considerato quanto segue:
1. Il quadro normativo di riferimento.
Il processo di liberalizzazione delle infrastrutture di
telecomunicazione e' stato avviato con la direttiva 90/388/CEE, poi
modificata dalla direttiva 96/19/CE, attraverso l'abolizione dei
diritti speciali e/o esclusivi alla fornitura di reti e di servizi di
telecomunicazioni. In particolare, la direttiva 96/19/CE e il decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997 riconoscono che, fino a
quando il mercato non mostri caratteristiche concorrenziali, le
infrastrutture di rete costituiscono una risorsa essenziale e,
pertanto, sottoposta a regolamentazione.
La direttiva 92/44/CEE, cosi' come modificata dalla direttiva
97/51/CE, art. 2, definisce le linee affittate come "le
infrastrutture di telecomunicazione che forniscono capacita' di
trasmissione trasparenti tra punti terminali di una stessa rete e che
non includono la commutazione su richiesta". Le linee affittate
rivestono un duplice ruolo nel mercato delle telecomunicazioni: da un
lato, si configurano come un servizio di telecomunicazioni rivolto
alla generalita' della clientela finale e rispetto al quale vanno
perseguite condizioni di fornitura concorrenziali; dall'altro,
costituiscono un fattore di produzione indispensabile agli operatori
nuovi entranti al fine di poter predisporre offerte di servizi di
telecomunicazioni alternative a quella dell'operatore storico. Tale
duplice natura trova esplicazione nella puntuale disciplina definita
a livello comunitario e nazionale in merito alle condizioni di
fornitura al pubblico delle linee affittate da parte dell'operatore
avente notevole forza di mercato (di seguito: l'operatore
notificato). La disciplina indicata conferisce significato concreto
alla considerazione di ordine generale secondo cui la
liberalizzazione non e' di per se' in grado di garantire un pieno ed
immediato funzionamento delle dinamiche concorrenziali, ma deve
essere supportata da un adeguato regime regolamentare in capo
all'operatore notificato, almeno sino a quando il mercato (in questo
caso: il mercato delle infrastrutture) non abbia dato segnali certi
di un adeguato livello di concorrenzialita'.
In tale contesto, la direttiva 92/44/CEE, cosi' come modificata
dalla direttiva 97/51/CE dispone, al considerando (17) e agli
articoli 8, comma 2 e art. 10, comma 1, che gli organismi notificati
come aventi significativo potere di mercato (di seguito SPM) nel
mercato nazionale delle linee affittate rispettino i principi di
orientamento ai costi, trasparenza, obiettivita' e non
discriminazione nella determinazione delle relative condizioni
economiche. Oltre al rispetto dei suindicati principi, il decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997, art. 7, comma 1, aggiunge
l'obbligo di rispettare i criteri di carattere generale fissati per
la disciplina delle reti e dei servizi di pubblica utilita' dalla
legge n. 481/1995 e dalla delibera CIPE del 24 aprile 1996 nella
determinazione delle condizioni economiche di offerta per l'accesso e
l'uso di una rete telefonica pubblica fissa e per i servizi di
telecomunicazioni accessibili al pubblico da parte degli organismi
notificati SPM.
L'Autorita', nella delibera n. 197/99, ha notificato la societa'
Telecom Italia S.p.a. (di seguito TI o la societa') come organismo
dotato di significativo potere di mercato nel mercato nazionale dei
sistemi delle linee affittate, in quanto "oltre a detenere una quota
di mercato molto significativa, mantiene ancora una notevole
capacita' di determinare le condizioni di mercato soprattutto in
ragione della sua precedente posizione di operatore monopolista di
telecomunicazioni (...)".
Nella delibera n. 66/98, in attuazione dei principi normativi di
riferimento, l'Autorita' ha autorizzato Telecom Italia ad applicare
le condizioni economiche proposte per l'offerta delle linee
affittate, riservandosi "la possibilita' di variare tali condizioni
economiche di offerta in una fase successiva di verifica dei criteri
di contabilita' dei costi e di separazione contabile ai sensi della
raccomandazione comunitaria [98/322/CEE] e degli articoli 8 e 9 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 o di ulteriori
forme di controllo dei prezzi ai sensi dell'art. 7, comma 1 dello
stesso decreto del Presidente della Repubblica. In una fase
successiva, l'autorizzazione all'applicazione di condizioni
economiche di offerta di circuiti diretti richieste da Telecom Italia
a questa Autorita' saranno prese in considerazione nell'analisi
complessiva della contabilita' analitica e di separazione contabile
di Telecom Italia (...)".
L'Autorita', dopo aver rilevato che il mercato dei circuiti diretti
presentava una "situazione di sostanziale monopolio, con livelli di
bassa sostituibilita' del prodotto sotto il profilo sia quantitativo
che qualitativo", ha puntualizzato che l'attivita' di
regolamentazione dei prezzi di un'infrastruttura essenziale persegue
due obiettivi: da una parte, indurre l'operatore dominante al
rispetto dei principi di orientamento al costo, trasparenza e non
discriminazione nella determinazione delle tariffe (ai sensi degli
articoli 7, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997); dall'altro, stimolare lo stesso all'efficienza produttiva
e gestionale (ai sensi dell'art. 2, comma 12, lettera e), della legge
n. 481/1995 e dell'art. 1, comma 6, lettera c), n. 14, della legge n.
249/1997).
Nella delibera n. 171/99, paragrafo 3, punto 2, infine, l'Autorita'
include tra i "servizi sottoposti al criterio dell'orientamento al
costo e all'obbligo di separazione contabile" l'offerta di "circuiti
diretti alla luce della posizione di notevole forza di mercato
dell'operatore incumbent".
In applicazione dei principi normativi richiamati, l'Autorita' ha
disposto, con delibera n. 101/99 del 24 giugno 1999, l'avvio del
procedimento istruttorio avente ad oggetto "la valutazione e analisi
dei costi e delle condizioni economiche relativi ai circuiti di
interconnessione e al mercato delle linee affittate".
2. I mercati interessati.
Il mercato dei circuiti diretti si distingue in due segmenti:
quello dei circuiti di interconnessione e quello delle linee
affittate. Entrambi i segmenti possono configurarsi come beni
intermedi per la fornitura di servizi di telecomunicazioni (delibera
n. 101/1999, titolo VII).
I circuiti d'interconnessione, a differenza delle linee affittate,
non realizzano un collegamento tra due punti terminali di una rete di
telecomunicazioni, bensi' costituiscono, in relazione alle diverse
modalita' tecniche di realizzazione dell'interconnessione e alle
connesse esigenze, un collegamento trasmissivo tra il nodo
dell'operatore interconnesso e l'autocommutatore dell'operatore che
offre l'interconnessione.
Ai fini della presente delibera, il mercato interessato e' quello
nazionale delle linee affittate. Sulla base delle risultanze
istruttorie, infatti, l'Autorita' ha deciso di dar luogo a due
provvedimenti distinti (uno per i circuiti di interconnessione e
l'altro per le linee affittate), al fine di rispondere ad esigenze di
razionalizzazione della produzione regolamentare e di definizione
chiara ed univoca delle fattispecie afferenti alla disciplina
dell'interconnessione.
La presente delibera, pertanto, si concentra sugli aspetti relativi
al mercato delle linee affittate, rimandando le determinazioni in
materia di circuiti di interconnessione ad uno specifico e ulteriore
provvedimento.
Il mercato delle linee affittate si struttura in due segmenti: le
linee (o circuiti) di breve distanza (urbani e di accesso, ossia di
distanza fino a 5 km) e le linee (o circuiti) di lunga distanza
(trasporto o backbone).
La dimensione complessiva del mercato nazionale delle linee
affittate e' stata superiore, nel 1998, ai [2400] miliardi di lire.
Nel periodo 1999-2003, nel mercato italiano si prevede una crescita
dei ricavi pari a circa il 6% medio annuo, contro un corrispondente
valore del 3,4% dei Paesi dell'Unione europea. (1).
Per quanto riguarda l'offerta di linee affittate, l'analisi
istruttoria ha evidenziato che nel 1999 il mercato ha registrato una
situazione di sostanziale monopolio, in quanto l'offerta di linee
affittate da parte di operatori alternativi a Telecom Italia ha
assunto una assai scarsa rilevanza, non superiore ad alcuni miliardi
di lire. L'offerta di TI, pertanto, ha continuato a rappresentare
pressoche' il 100% dell'offerta sul mercato.
In particolare, il segmento di mercato dei circuiti di lunga
distanza vede svilupparsi un certo grado di concorrenza, dovuto
all'avvio di investimenti nella costruzione di circuiti di backbone
ad opera di alcuni operatori alternativi. L'esistenza di segnali di
concorrenza su tale segmento di mercato, tali tuttavia da non
alterare il sostanziale monopolio di Telecom Italia, si riflette
anche sulle condizioni economiche di offerta che, nel caso italiano,
risultano superiori rispetto alla media dei corrispondenti valori dei
principali paesi europei (2), ma per un'entita' relativamente modesta
(attorno al 15% per i circuiti di capacita' pari ai 2 Mbit/s di
50-200 km).
Diversamente, sul segmento di mercato dei circuiti di breve
distanza gli investimenti degli operatori alternativi risultano
essere ad oggi limitati e, comunque, circoscritti alle principali
aree urbane. Su tale segmento, pertanto, la situazione di monopolio
di TI appare ancora piu' solida. La sostanziale mancanza di pressione
concorrenziale appare avere riscontro nel fatto che le condizioni
economiche delle linee affittate di breve distanza (circuiti di
capacita' comprese tra i 64 Kbit/e e i 34 Mbit/s) risultano essere,
nel 1999, superiori per un'entita' che varia tra il 15 ed il 70% (3)
a seconda della distanza effettivamente considerata, rispetto alla
media dei corrispondenti valori dei principali paesi europei (4).
Dal lato della domanda, gli utilizzatori di linee affittate sono
gli operatori di telecomunicazioni alternativi (di rete fissa e
mobile), gli Internet Service Providers (di seguito ISP) e la
clientela finale, soprattutto le imprese. In particolare, nel 1998,
il maggiore utilizzatore di linee affittate si e' rivelata la
clientela finale (62,1%) mentre gli ISP hanno assorbito solo l'1,8%
della domanda. Per quanto riguarda gli operatori alternativi, questi
hanno rappresentato il 33,4% della domanda di linee affittate. In
particolare, gli operatori mobili hanno assorbito il 32,3% della
domanda, mentre gli operatori alternativi di rete fissa hanno
rappresentato solo l'1,1% della domanda.
Passando ad analizzare la segmentazione del mercato nazionale delle
linee affittate, i circuiti di breve distanza sono circuiti urbani
che si caratterizzano per capacita' uguali o maggiori ai 64 Kbit/s.
Tra i circuiti urbani vi sono i c.d. circuiti di accesso, ovvero
quelli che collegano la postazione dell'utente finale con il nodo di
rete dell'operatore. Il mercato dei circuiti di breve distanza e'
caratterizzato da una situazione di monopolio di fatto detenuto dalla
societa' Telecom Italia S.p.a. che, in parte, appare destinato ad
attenuarsi nei prossimi anni, a seguito di investimenti finalizzati
allo sviluppo di reti metropolitane alternative in fibra ottica ad
opera degli operatori locali e di quelli collegati ad aziende
municipalizzate, pur se limitati alle principali citta' italiane
(attualmente Milano, Torino e Roma).
I circuiti di backbone, diversamente, sono circuiti interurbani di
lunga distanza che corrono lungo la dorsale nazionale, con capacita'
uguali o maggiori ai 2 Mbit/s. Anche su tale mercato e' presente uno
scarso grado di concorrenza: accanto al completamento della
valorizzazione e dello sviluppo delle reti trasmissive alternative di
lunga distanza ad opera dei principali concorrenti di Telecom Italia,
infatti, si devono considerare i progetti di cablatura regionali e i
progetti europei di reti in fibra ottica transnazionali che, in un
prossimo futuro, raggiungeranno alcune delle principali citta'
italiane.
3. Il percorso istruttorio.
3.1. Le fasi del procedimento istruttorio.
Come ricordato in precedenza, l'Autorita', con delibera n. 101/99
del 24 giugno 1999, ha avviato il procedimento istruttorio avente ad
oggetto l'analisi dei costi e delle condizioni economiche delle linee
affittate e dei circuiti di interconnessione della societa' Telecom
Italia.
Nel corso del procedimento, l'Autorita' ha condotto un'attivita' di
consultazione con gli operatori di telecomunicazioni interessati, fra
cui Telecom Italia, i principali operatori di telecomunicazione
alternativi, gli operatori di telefonia mobile, con le associazioni
Assoprovider e Associazione italiana internet providers e con
l'Associazione nazionale utenti italiani di telecomunicazioni, al
fine di tenere conto degli orientamenti e delle esigenze esistenti in
materia.
L'Autorita' si e' inoltre avvalsa del supporto del CIRET -
Politecnico di Milano, cui e' stato chiesto di esaminare la domanda
di linee affittate da parte delle piccole e medie imprese e degli
internet service providers, al fine di evidenziare in quale misura le
condizioni economiche delle linee affittate influiscono sulle
dinamiche di sviluppo di queste imprese.
In particolare, lo studio ha analizzato tre temi: il grado di
competizione nei segmenti di mercato delle linee affittate in Italia
e nei Paesi UE; il ruolo delle linee affittate per la diffusione
dell'e-business tra le piccole e medie imprese in Italia e, infine,
gli effetti dei prezzi delle linee affittate sulla diffusione di
internet in Italia e nella UE.
3.2. La posizione espressa dagli operatori e dalle associazioni
riguardo alle principali problematiche emerse.
Nel corso del procedimento sono emerse le seguenti principali
problematiche, rispetto alle quali le parti sentite in audizione
hanno espresso le proprie valutazioni, che possono essere cosi'
sintetizzate:
A) I prezzi delle linee affittate: tutte le parti hanno lamentato
l'elevato livello dei prezzi mensili dei circuiti di lunga e breve
distanza rispetto alla media europea. In particolare, le parti hanno
sottolineato come i prezzi si configurino a loro dire -
"ingiustificatamente" elevati per i circuiti di accesso, segmento di
mercato in cui Telecom Italia opera in sostanziale monopolio,
riscontrando, diversamente, una tendenza alla diminuzione dei prezzi
dei circuiti di lunga distanza (backbone), segmento di mercato sul
quale e' presente un certo grado di concorrenza, seppur considerato
ancora scarso.
B) Il sistema degli sconti: le parti hanno sottolineato la
necessita' di una revisione della politica degli sconti applicati da
TI nell'ambito delle offerte di linee affittate. Infatti, sulla base
delle fasce di sconto previste nell'offerta standard e pianificata,
solo due societa' di telecomunicazioni [oltre alle divisioni
commerciali di TI] accedono alla classe di sconto maggiore e,
pertanto, piu' vantaggiosa.
C) I vincoli contrattuali previsti nell'offerta pianificata: i
vincoli contrattuali e di pianificazione previsti per accedere
all'offerta pianificata sono considerati dagli operatori troppo
onerosi, in relazione all'alto tasso di dinamicita' che caratterizza
lo sviluppo di reti alternative da parte degli operatori e, di
conseguenza, all'alta variabilita' del fabbisogno di circuiti da
parte degli stessi.
D) Il problema del calcolo della distanza dei circuiti: il costo
dei circuiti e' formato sulla base di due elementi: canone
trasmissivo e una componente legata alla distanza del circuito,
ovvero alla lunghezza in chilometri del "percorso minimo possibile
sui cavi urbani della rete di TI". Gli operatori alternativi hanno
sottolineato come quest'ultima componente non sia conosciuta
dall'operatore in sede di negoziazione e venga resa nota solo con
l'invio della prima fattura. Questo comporta, per l'operatore
alternativo, la necessita' di praticare al cliente finale un valore
"stimato", riservandosi di aggiornarlo dopo l'attivazione dei
circuiti e dopo aver ricevuto la prima fattura da parte di Telecom
Italia. Tutto cio' determina una complicazione delle trattative
commerciali e un onere ingiustificato per l'operatore alternativo,
dovendo esso sovrastimare la componente di prezzo legata alla
distanza dei circuiti offerti. Secondo le parti, pertanto, Telecom
Italia non rispetterebbe il principio di non discriminazione e
trasparenza delle condizioni di offerta delle linee affittate
disposto dalla direttiva 92/44/CEE, cosi' come modificata dalla
direttiva 97/51/CE e dal decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997.
E) La qualita' dei servizi offerti: secondo quanto dichiarato
dalle parti sentite in audizione, non esiste un Service Level
Agreement "standard" che regolamenti le condizioni di fornitura e di
riparazione delle linee affittate da parte dell'operatore dominante.
In particolare, le parti lamentano il fatto che non esistano tempi
certi per la fornitura dei circuiti e che non vi siano penali
previste a carico di Telecom Italia per i frequenti ritardi nella
fornitura dei circuiti richiesti.
3.3. La posizione di Telecom Italia: la nuova offerta di circuiti
diretti.
In data 2 dicembre 1999 e' pervenuta in Autorita' la "nuova offerta
servizio collegamenti diretti in ambito nazionale" (di seguito
l'offerta) di Telecom Italia, destinata a sostituire le precedenti
offerte standard e pianificata. L'Autorita', con lettera del
Dipartimento vigilanza e controllo del 21 dicembre 1999 ha rinviato
l'analisi finalizzata alla valutazione delle condizioni economiche
contenute nell'Offerta in questione alla conclusione del procedimento
istruttorio in oggetto. In data 10 dicembre 1999, si e' svolta
l'audizione della societa' Telecom Italia, durante la quale la parte
audita ha illustrato l'Offerta (in particolare, l'allegato A), che
riguarda i circuiti diretti numerici con presentazione analogica in
banda fonica, i collegamenti diretti numerici fino a 768 Kbit/s e a
2, 34, 155, 622 Mbit/s e i circuiti a 2,5 Gbit/s e i cui principali
contenuti possono essere cosi' sintetizzati:
A) sostituzione dell'offerta dei circuiti diretti analogici (di
seguito CDA) con circuiti diretti numerici con presentazione
analogica in banda fonica;
B) introduzione dell'offerta di circuiti diretti numerici (di
seguito CDN) di velocita' pari a 622 Mbit/s e 2,5 Gbit/s;
C) aumento dei contributi di attivazione dei CDA e CDN fino a 64
Kbit/s, e dai 64 Kbit/s ai 155 Mbit/s;
D) riduzione media dei canoni mensili per i CDN urbani e
interurbani di capacita' comprese tra i 64 Kbit/s e i 155 Mbit/s tra
il 23,5% e il 25,9%;
E) aumento delle classi di sconto previste nell'offerta
pianificata ed in quella standard da tre a quattro. In particolare,
le classi di sconto proposte sono cosi' ripartite: fino a 10
miliardi, da 10 a 50 miliardi, da 50 a 150 miliardi e oltre i 150
miliardi di lire di spesa annua.
3.4. Lo studio del CIRET.
Il CIRET - Politecnico di Milano, ha fornito, nel corso del
procedimento istruttorio, uno studio volto ad analizzare la domanda
di linee affittate da parte delle piccole e medie imprese e degli
Internet Service Providers.
Come sopra ricordato, lo studio ha analizzato tre temi: il grado di
competizione nei segmenti di mercato delle linee affittate in Italia
e nei Paesi UE; il ruolo delle linee affittate per la diffusione
dell'e-business tra le piccole e medie imprese in Italia e, infine,
gli effetti dei prezzi delle linee affittate sulla diffusione di
internet in Italia e nella UE, giungendo alle seguenti conclusioni
(5):
1. Grado di competizione nei segmenti di mercato delle linee
affittate in Italia e nei paesi UE:
il maggior grado di competizione si registra nei circuiti
internazionali, ovvero in quelli verso gli Stati Uniti e verso le
direttrici ad alto traffico all'interno dell'UE (Londra-Parigi,
Londra-Francoforte);
a livello nazionale, la competizione si e' affermata solo in
alcuno paesi UE (Regno Unito, Svezia, Paesi Bassi) dove, tuttavia,
permangono aree periferiche e/o rurali nelle quali la pressione
competitiva risulta nettamente inferiore;
i mercati dei circuiti urbani sono ancora largamente dominati
dagli ex-monopolisti: nella maggioranza dei casi, infatti, i nuovi
operatori sono in grado di fornire un collegamento diretto end-to-end
solo a grandi clienti e/o a clienti collocati in aree ad alta
densita' di business;
in generale, lo sviluppo della concorrenza nei mercati europei
delle linee affittate risente della scarsa trasparenza delle tariffe
e del mancato orientamento delle tariffe ai costi;
i prezzi dei circuiti nazionali di TI, nel 1999, risultano
superiori alla media europea.
2. Ruolo delle linee affittate per la diffusione dell'e-business
tra le piccole e medie imprese (di seguito PMI) in Italia.
Le scelte delle PMI per l'adozione di una specifica
configurazione di e-business risultano essere influenzate da tre
elementi: il grado di stabilita' dei rapporti in rete tra la PMI e i
propri interlocutori telematici (ovvero coloro che si collegano con
le PMI), la lunghezza e la capacita' trasmissiva del circuito.
Secondo il CIRET, il costo dei circuiti risulta essere un
ostacolo alla crescita degli ISP per due motivi: innanzitutto,
mantiene elevati i costi operativi sostenuti dall'ISP per la propria
infrastruttura; in secondo luogo, limita la gamma dei prodotti
economicamente accettabili agli occhi del cliente.
3. Effetti dei prezzi delle linee affittate sulla diffusione di
internet in Italia e nella UE (6).
La terza parte del rapporto del CIRET si e' incentrata sulla
correlazione esistente tra l'offerta di linee affittate (e
corrispondenti livelli di prezzo) e lo sviluppo di internet
all'interno del territorio nazionale, inteso come numero di nuovi
utenti internet ogni 1000 abitanti. In particolare, si e' misurato
l'aumento del tasso annuo di crescita di internet in Italia e nel
mercato UE, relativo ad una diminuzione del 10% nei prezzi dei
circuiti (distinti per distanza - urbani, interurbani e
internazionali -, per capacita' - bassa e media capacita' e per
tecnica trasmissiva - analogici e numerici -).
Il risultato dello studio ha portato a stabilire che il grado di
diffusione di internet in Italia e' sensibile ai prezzi delle linee
affittate in maniera statisticamente significativa, nel senso che i
benefici attesi da una riduzione nei prezzi di tutti i circuiti
nazionali e' in Italia superiore rispetto alla media dei paesi UE.
L'elasticita' dei servizi internet ai prezzi delle linee
affittate in Italia risulta essere, infatti, poco piu' che unitaria,
cosi' che ad una diminuzione del 10% nei prezzi corrisponde una
variazione del tasso di crescita internet pari a 11,57%, mentre nella
media UE la variazione risulta pari al 6,86% (ovvero inferiore
all'unita'). Tale risultato si spiega con il fatto che i prezzi al
livello UE sono inferiori a quelli italiani per cui, essendo ritenuti
dal mercato gia' sufficientemente bassi, il beneficio marginale
percepito per una (ulteriore) riduzione dei prezzi risulta
decrescente.
4. Le valutazioni dell'Autorita'.
4.1. L'analisi della contabilita' regolatoria di Telecom Italia.
In data 26 agosto 1999, sono pervenuti in Autorita' i dati di
contabilita' regolatoria della societa' Telecom Italia il cui grado
di disaggregazione dei dati si e' tuttavia rivelato non adeguatamente
dettagliato al fine dell'analisi oggetto della presente istruttoria.
L'Autorita' ha pertanto richiesto a Telecom Italia, nel corso
dell'audizione del 10 dicembre 1999, di fornire dati maggiormente
disaggregati. La societa' ha tuttavia dichiarato di non disporre di
una contabilita' analitica dotata di un maggior dettaglio di
disaggregazione.
L'Autorita', pertanto, ha potuto tener conto in misura solo
marginale dei dati di contabilita' regolatoria e, ai fini
dell'analisi oggetto della presente delibera, si e' prevalentemente
basata sugli elementi quantitativi acquisiti nel corso del
procedimento istruttorio, elaborando confronti internazionali in base
alle metodologie proposte dalla Commissione europea (il benchmarking
in primo luogo) ed utilizzando dati di fonte comunitaria o di
prestigiosi istituti di ricerca internazionali (Eurodata, RIPE,
Dataquest).
4.2. L'analisi delle problematiche emerse.
In relazione alle problematiche emerse di cui al precedente
paragrafo 3.2, l'Autorita' ha effettuato le seguenti valutazioni:
A) I prezzi delle linee affittate (precedenti ai valori contenuti
nella nuova offerta Telecom Italia del dicembre 1999): sulla base
degli elementi emersi nel corso del procedimento istruttorio, con
particolare riguardo alle posizioni espresse nel corso delle
audizioni dalle parti interessate, ai dati di contabilita' forniti
dalla societa' Telecom Italia, nonche' ai valori contenuti nella
raccomandazione della Commissione europea C (1999) 3863 del
24 novembre 1999, l'Autorita' ha verificato che i prezzi italiani dei
circuiti di trasporto sono maggiormente allineati ai valori europei,
mentre i prezzi dei circuiti di breve distanza risultano mediamente
piu' elevati. In questo senso, le ultime manovre tariffarie di
Telecom Italia (nel 1997 e nel 1999) hanno contribuito ad accentuare
tali differenze, concentrando le riduzioni di prezzo sui servizi a
lunga distanza, mercato in cui, come gia' ricordato, si registra un
seppur minimo grado di concorrenza. In sostanza, l'Autorita' ha
verificato la notevole differenza che si registra tra i prezzi dei
circuiti di breve distanza in Italia e quelli praticati in altri
paesi europei, nonche' il divario rispetto ai valori contenuti nella
citata raccomandazione della Commissione. In particolare, richiamando
quanto evidenziato nel precedente paragrafo 2, in Italia il prezzo
dei circuiti di breve distanza per capacita' di 64 Kbit/s, 2 e 34
Mbit/s, risulta essere superiore di valori compresi tra il 15 e il
70% (nel 1999) a seconda della distanza considerata, rispetto alla
media dei corrispondenti valori dei principali paesi europei (Gran
Bretagna, Germania, Francia e Spagna). Peraltro, qualora si
utilizzino i dati contenuti nella Raccomandazione UE del 24 novembre
1999, il divario si amplia significativamente ed il prezzo dei
circuiti di breve distanza dell'Italia risultano superiori a quelli
della best practice considerata di un'entita' compresa tra 160 ed il
270% (7).
E' necessario sottolineare il fatto che i circuiti urbani di
breve distanza (di capacita' fino a 155 Mbit/s) rappresentano una
risorsa essenziale al fine dello sviluppo della concorrenza in ambito
locale, costituendo il fattore d'accesso al cliente finale e, di
conseguenza, l'elemento necessario all'operatore al fine di poter
offrire servizi di telefonia vocale e di Internet agli utenti.
Pertanto, la situazione sul mercato italiano delle linee affittate di
breve distanza, caratterizzato da un monopolio di fatto in capo a
Telecom Italia, determina, da un lato, un impedimento al pieno
sviluppo delle dinamiche concorrenziali nel mercato dei servizi
finali (con specifico danno per gli operatori di rete, i fornitori di
servizi di telecomunicazioni e, quindi, la clientela finale) e,
dall'altro, rischia di costituire un fattore di freno alla diffusione
di servizi e applicazioni innovative (quali l'accesso ad internet ad
alta velocita', anche attraverso l'applicazione di tecnologie x-DSL,
i servizi multimediali e interattivi e le applicazioni di
e-commerce), ritardando cosi' la piena diffusione della c.d.
"Societa' dell'Informazione".
B) Il sistema degli sconti: per quanto riguarda il sistema degli
sconti, si rimanda a quanto contenuto al successivo paragrafo 4.3,
punto E).
C) I vincoli contrattuali previsti nell'Offerta pianificata
attualmente in vigore: l'Autorita' ha verificato che la durata
contrattuale e i vincoli alla pianificazione delle richieste
contenuti nell'attuale Offerta pianificata presentano eccessive
rigidita' e, di conseguenza, penalizzano gli operatori. A confermare
tale impostazione sta il fatto che l'Offerta in questione, pur
configurandosi come maggiormente vantaggiosa rispetto all'Offerta
standard, e' stata ad oggi sottoscritta solo da tre operatori.
D) Il problema del calcolo della distanza dei circuiti: l'Autorita'
ha valutato che il fattore "distanza" riveste una notevole importanza
al fine della determinazione del prezzo delle linee affittate al
cliente finale. Pertanto, il fatto che solo TI sia a conoscenza di
tale elemento di costo al momento della determinazione delle
condizioni economiche determina una situazione di asimmetria
informativa e quindi di squilibrio concorrenziale a danno degli
operatori che effettuano rivendita di capacita' trasmissiva su rete
TI, aggravato dal fatto che le divisioni commerciali di TI, in quanto
parte della societa', sono a conoscenza del fattore distanza ex-ante.
In questi termini, pertanto, si configurerebbe il mancato rispetto
del principio di non discriminazione nella determinazione delle
condizioni economiche delle linee affittate da parte dell'operatore
SPM, secondo quanto disposto dalla direttiva 92/44/CEE, cosi' come
modificata dalla direttiva 97/51/CE e dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997.
E) La qualita' dei servizi offerti: in applicazione di quanto
disposto dagli articoli 3 e 4 della direttiva 92/44/CEE e
dall'Allegato 1 della stessa, cosi' come modificata dalla direttiva
97/51/CE, nonche' dall'art. 3 e Allegato 1 del decreto legislativo n.
289/1994, l'Autorita' e' tenuta a pubblicare le condizioni di
fornitura e di utilizzazione delle linee affittate dell'operatore
SPM. In particolare, il considerando (5) della richiamata direttiva
dispone che venga rispettato il principio di non discriminazione
nella determinazione dei tempi di fornitura e di riparazione delle
linee affittate, nonche' nella determinazione delle condizioni
relative alla qualita' del servizio di fornitura dei circuiti. Sulla
base delle informazioni raccolte, l'Autorita' ha analizzato la
situazione presente sul mercato delle linee affittate ed ha
verificato la mancanza di una situazione omogenea con riferimento
alle condizioni contrattuali che attualmente disciplinano i rapporti
tra Telecom Italia e le altre parti interessate in termini di
qualita' dei servizi offerti. In particolare, si ritiene che
l'incertezza nei tempi di fornitura dei circuiti richiesti dagli
operatori rappresenti un importante fattore di alterazione dei
meccanismi concorrenziali poiche', influendo sui rapporti commerciali
operatore-cliente finale, mette di fatto l'operatore alternativo
nelle condizioni di non poter assicurare una data certa di avvio del
servizio richiesto dal cliente finale. Sulla base delle
considerazioni esposte, l'Autorita' ritiene che non sia rispettato il
principio di non discriminazione e di trasparenza nelle
determinazione delle condizioni di offerta delle linee affittate da
parte di TI e ritiene che sia necessario, pertanto, dare maggiore
omogeneita' alle condizioni contrattuali che attualmente disciplinano
i rapporti tra Telecom Italia e le altre parti interessate rendendo
trasparenti ed efficaci i vincoli contrattuali tra le parti.
4.3. L'analisi dell'Offerta di Telecom Italia.
In relazione al contenuto dell'Offerta di Telecom Italia, allegato
A, di cui al precedente paragrafo 3.3, l'Autorita' ha effettuato le
seguenti valutazioni:
A) sostituzione dell'offerta dei circuiti diretti analogici (di
seguito CDA) con i circuiti diretti numerici con presentazione
analogica in banda fonica: l'offerta dei CDA rientra nell'insieme
minimo di linee affittate che l'operatore notificato come avente
notevole forza di mercato sul mercato delle linee affittate e' tenuto
ad offrire, secondo quanto disposto nell'Allegato II della direttiva
92/44/CEE, cosi' come modificato dalla direttiva 97/51/CE e dalla
decisione 98/80/CE e nell'Allegato 2 del decreto legislativo 2 maggio
1994, n. 289. In questi termini, secondo quanto stabilito all'art. 7,
comma 3, della citata direttiva "le modifiche necessarie per adeguare
gli allegati II e III agli sviluppi tecnici e all'evoluzione della
domanda del mercato, compresa l'eventuale soppressione dagli allegati
di alcuni tipi di linee affittate, sono adottate dalla Commissione
secondo la procedura di cui all'art. 10 della Direttiva 90/387/CEE
(...)". Tale procedura prevede che la cessazione dell'offerta di
linee affittate appartenenti al set minimo possa essere effettuata
solo su proposta della Commissione, una volta acquisito il parere
favorevole del Comitato ONP. In caso di mancato parere del Comitato o
di parere sfavorevole, la decisione spetta al Consiglio che delibera
a maggioranza qualificata. Se, infine, alla scadenza del termine di
tre mesi a decorrere dalla data in cui e' stato adito, il Consiglio
non si e' pronunciato, la Commissione adotta le misure proposte.
Sulla base degli elementi riportati, pertanto, la proposta di TI di
sostituire l'offerta dei CDA con l'offerta di collegamenti diretti
numerici con presentazione analogica in banda fonica non appare in
linea con le disposizioni legislative vigenti.
B) Introduzione dell'offerta di CDN di velocita' pari a 622 Mbit/s
e 2,5 Gbit/s: in considerazione dell'andamento delle dinamiche del
mercato e dei crescenti flussi di traffico trasportati dagli
operatori, l'inserimento dell'offerta di CDN di velocita' superiori
ai 155 Mbit/s appare in linea con la domanda di capacita' di linee
affittate crescente.
C) Aumento dei contributi di attivazione dei CDA e CDN fino a 64
Kbit/s, e dai 64 Kbit/s ai 155 Mbit/s: l'Autorita' ha ritenuto che
gli aumenti proposti, seppur consistenti, siano in linea con i
corrispondenti valori europei. In particolare, l'Autorita' ha
considerato Paesi quali Francia, Germania, Spagna e Regno Unito e ha
verificato che i valori dei contributi di attivazione proposti da
Telecom Italia S.p.a. risultano inferiori a quelli praticati dagli
incumbent nei Paesi considerati. In particolare, il nuovo valore
proposto da TI per i contributi di attivazione dei circuiti a 2
Mbit/s e' pari a Lit. 3.400.000 circa [1.756 euro], mentre il
corrispondente valore della media dei paesi UE considerati e'
superiore a Lit. 15.000.000 [pari a circa 7.874 euro].
D) Riduzioni dei canoni mensili per i CDN urbani e interurbani di
capacita' superiori ai 64 Kbit/s e fino ai 155 Mbit/s: l'Autorita' ha
ritenuto le entita' delle riduzioni proposte da Telecom Italia in
linea con i corrispondenti valori dei principali Paesi europei. In
particolare, i Paesi presi a riferimento sono quelli indicati al
precedente punto C).
E) Aumento delle classi di sconto previste nell'Offerta pianificata
ed in quella standard da tre a quattro (fino a 10 miliardi, da 10 a
50 miliardi, da 50 a 150 miliardi e oltre i 150 miliardi di lire di
spesa annua): l'Autorita' considera che il mantenimento dei 150
miliardi di spesa annua quale soglia per accedere alla classe di
sconto piu' alta mantenga, di fatto, invariata la situazione per la
quale solo le societa' (TIM e OPI), oltre alle (divisioni commerciali
della stessa TI), vi accedono, penalizzando gli altri soggetti sul
mercato. L'Autorita', pertanto, ritiene necessaria una rimodulazione
delle classi di sconto che preveda un sostanziale abbassamento della
soglia massima di spesa annua.
Per tutto quanto sopra esposto;
Delibera:
1. Con riferimento all'allegato A della "Nuova Offerta servizio
collegamenti diretti in ambito nazionale" della societa' Telecom
Italia S.p.a., pervenuta in Autorita' in data 2 dicembre 1999:
a) Respinge la proposta di sostituire l'offerta dei collegamenti
diretti analogici con l'offerta di collegamenti diretti numerici con
presentazione analogica in banda fonica, secondo quanto disposto
dalla direttiva 92/44/CEE e successive modificazioni;
b) Accoglie l'ampliamento della gamma di servizi offerti con
l'introduzione di circuiti di velocita' pari a 622 Mbit/s e 2,4
Gbit/s;
c) Accoglie gli aumenti dei contributi di attivazione dei CDA e
CDN fino a 64 Kbit/s, e dai 64 Kbit/s ai 155 Mbit/s;
d) Accoglie le riduzioni dei canoni mensili per i CDN urbani e
interurbani di capacita' superiori ai 64 Kbit/s e fino ai 155 Mbit/s;
e) Dispone una diminuzione del 23,7% per i canoni mensili dei
circuiti urbani e interurbani numerici con capacita' fino a 64 Kbit/s
(compresa);
f) Dispone la rimodulazione delle classi di sconto dalle quattro
proposte da Telecom Italia, a tre. In particolare, i valori delle
classi di sconto per l'offerta di circuiti a 2, 34 e 155 Mbit/s,
valide per l'Offerta pianificata e per quella standard, sono cosi'
determinati: fino 10 miliardi di spesa annua, tra i 10-50 miliardi di
spesa annua e superiore ai 50 miliardi di spesa annua.
2. Telecom Italia S.p.a. e' tenuta a presentare, entro trenta
giorni dalla notifica del presente provvedimento, la nuova offerta di
circuiti diretti rimodulata secondo le modifiche indicate al
precedente punto 1, lettere a), b), c), d), e) ed f). L'Autorita'
provvedera' quindi a valutare la congruita' delle condizioni
contenute nella nuova offerta e potra' disporre ulteriori modifiche
prima dell'approvazione della stessa.
3. Con riferimento all'allegato B e annessi 1 e 2 della "Nuova
Offerta servizio collegamenti diretti in ambito nazionale" della
societa' Telecom Italia S.p.a., l'Autorita' si riserva di approvare
le condizioni in essi contenute nell'ambito della valutazione
relativa alla nuova offerta che verra' presentata da Telecom Italia
secondo quanto indicato al precedente punto 2, e del successivo punto
2 delle disposizioni transitorie.
4. Telecom Italia e' tenuta a presentare, entro trenta giorni dalla
notifica del presente provvedimento, una proposta di Service Level
Agreement sulle condizioni di fornitura dei circuiti di breve
distanza e di backbone. In particolare, il Service Level Agreement
dovra' contenere informazioni riguardanti la proposta di ordinazione,
il termine di fornitura normale, il periodo contrattuale, il tempo
normale di riparazione e le modalita' di rimborso, secondo quanto
indicato dall'art. 4 e Allegato 1, punto C) della direttiva
92/44/CEE, cosi' come modificata dalla direttiva 97/51/CE e dall'art.
3 e Allegato 1, punto C) del decreto legislativo n. 289/1994. In
particolare, l'Autorita' richiede a Telecom Italia di prevedere
modalita' di indennizzo e di rimborso da corrispondere in caso di
mancato rispetto delle clausole contrattuali. L'Autorita', una volta
ricevuto il documento indicato, provvedera' a verificare, entro 45
giorni, la congruita' delle condizioni in esso contenute e, se
ritenuto opportuno, potra' disporre modifiche dello stesso prima di
procedere alla pubblicazione.
Disposizioni transitorie
1. L'Autorita' dispone che Telecom Italia renda note, a chi ne
faccia richiesta, tutte le informazioni necessarie ad effettuare il
calcolo della distanza elettrica tra due punti di un collegamento
diretto urbano e distrettuale quali, ad esempio, indicazioni sulla
locazione delle centrali urbane della rete, delle distanze tra le
stesse e delle aree servite da ciascuna centrale.
2. L'Autorita' dispone che Telecom Italia predisponga nuove
condizioni per l'accesso all'Offerta pianificata, soprattutto in
riferimento ai tempi di pianificazione degli ordini. In particolare,
Telecom Italia e' tenuta ad inserire condizioni che permettano agli
operatori una piu' agevole attivita' di pianificazione degli ordini
attraverso, ad esempio, la previsione della comunicazione di un
numero minimo e di un numero massimo di circuiti che verranno
richiesti in un determinato periodo di tempo con la relativa
indicazione di un termine entro il quale definire le richieste in
misura puntuale. Le nuove condizioni, inoltre, dovranno prevedere
clausole di recesso anticipato dal contratto. Telecom Italia e'
pertanto tenuta a presentare, entro trenta giorni dalla notifica del
presente provvedimento, le nuove condizioni per l'accesso all'Offerta
pianificata. L'Autorita' provvedera' a verificare la congruita' delle
condizioni in essa contenute e potra' disporre modifiche prima
dell'approvazione della stessa.
3. Il presente provvedimento e' notificato alla societa' Telecom
Italia S.p.a.
4. Il presente provvedimento e' pubblicato nel bollettino ufficiale
dell'Autorita' e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Roma, 12 luglio 2000
Il Presidente Cheli
Il commissario relatore
Manacorda
Il segretario degli organi collegiali
Belati
N O T E:
(1) Fonte: elaborazioni Autorita' su dati Dataquest,
sett. 1999.
(2) Francia, Germania, Spagna e Regno Unito.
(3) Fonte: Elaborazioni Autorita' su dati Commissione
europea, Direzione generale Societa' dell'informazione,
settembre 1999.
(4) Cfr. nota 2.
(5) Per Paesi UE si intendono i 15 Paesi membri
(Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania,
Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi,
Portogallo, Regno Unito, Spagna e Svezia).
(6) I dati si riferiscono al periodo 1997-1999 e
provengono dalle pubblicazione di Eurodata e dalla banca
dati RIPE (Re'seaux IP Europe'ens).
(7) Fonte: elaborazioni Autorita' su dati Commissione
europea.