IL MINISTRO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE
e
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
Visto l'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante
«Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri»;
Visto il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39, recante
«Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle
amministrazioni pubbliche, a norma dell'art. 2, comma 1, della legge
23 ottobre 1992, n. 421» e successive modificazioni ed integrazioni;
Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche», ed in particolare l'art. 7-bis introdotto
dalla legge 16 gennaio 2003, n. 3, recante «Disposizioni
ordinamentali in materia di pubblica amministrazione»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del
9 agosto 2001, recante «Delega di funzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri in materia di innovazione e tecnologie al
Ministro senza portafoglio, dott. Lucio Stanca»;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del
29 novembre 2002, recante «Delega di funzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri in materia di funzione pubblica al Ministro
senza portafoglio, avv. Luigi Mazzella»;
Vista la direttiva del Ministro per la funzione pubblica in data
13 dicembre 2001, recante «Formazione e valorizzazione del personale
delle pubbliche amministrazioni»;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
in data 21 dicembre 2001, recante «Linee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione»;
Viste le «Linee guida del Governo per lo sviluppo della societa'
dell'informazione nella legislatura», del giugno 2002;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
in data 20 dicembre 2002, recante «Linee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione» per l'anno 2003;
Vista la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
in data 18 dicembre 2003, recante «Linee guida in materia di
digitalizzazione dell'amministrazione» per l'anno 2004;
E m a n a n o
la seguente direttiva in materia di progetti formativi in modalita'
e-learning nelle pubbliche amministrazioni.
1. Premessa.
La presente direttiva e' rivolta alle amministrazioni dello Stato,
ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le
istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad
ordinamento autonomo, le istituzioni universitarie, gli enti pubblici
non economici nazionali, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN), le agenzie di cui al decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300; resta ferma, comunque, la
competenza dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
r), della Costituzione.
La direttiva 13 dicembre 2001, recante: «Formazione e
valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni» -
emanata dal Ministro per la funzione pubblica di concerto con il
Ministro per l'innovazione e le tecnologie - in tema di e-learning,
evidenzia, tra l'altro, che l'adozione delle nuove tecnologie
informatiche comporta notevoli investimenti iniziali e richiede
un'accurata pianificazione, in modo da poter tenere nella debita
considerazione, oltre agli obiettivi primari della formazione, le
esigenze dei destinatari della stessa e l'opportunita' di fare
ricorso alle tradizionali metodologie d'aula per un'adeguata
integrazione, ove necessaria.
La materia, come e' noto, ha anche formato oggetto del documento
con il quale il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, nel mese
di giugno del 2002, ha impartito le «Linee guida del Governo per lo
sviluppo della societa' dell'informazione nella legislatura». Tra i
programmati interventi sul sistema Paese e' compreso, infatti,
l'e-learning, il cui impiego pone l'esigenza di affrontare le
problematiche connesse alla formazione con nuove strategie,
finalizzate, da un lato a venire incontro alle esigenze di
aggiornamento dei singoli destinatari; dall'altro a soddisfare
quelle, parimenti rilevanti, di natura organizzativa. Inoltre, gli
standard - da definire con il Dipartimento della funzione pubblica -
devono assicurare adeguati livelli di servizio, il riutilizzo dei
contenuti e l'allineamento ai modelli europei.
Piu' recentemente, il decreto del Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, di concerto con il Ministro per
l'innovazione e le tecnologie, in data 17 aprile 2003, ha
rappresentato una testimonianza ed una conferma del significativo
cambiamento in atto: si fa qui riferimento, in particolare, ai
criteri e alle procedure di accreditamento dei corsi di studio a
distanza delle universita' statali e non statali e delle istituzioni
universitarie abilitate e allo specifico richiamo alle «prescrizioni
tecniche» per l'adozione di un'architettura di sistema in grado di
gestire e rendere accessibili all'utente i corsi di studio a distanza
(articoli 1 e 2).
Il Consiglio europeo di Lisbona di marzo 2000 ha invitato i Governi
nazionali a favorire una rapida accelerazione informatica che
consenta di adottare i livelli formativi e informativi necessari per
la Societa' Europa del terzo millennio, fissando come ambizioso
obiettivo strategico del successivo decennio, quello di trasformare
l'economia europea in quella basata sulla conoscenza piu' competitiva
e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica
sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore
coesione sociale. Connesso a tale obiettivo, e' stato sviluppato il
piano di azione eEurope 2005, che ha inserito l'e-learning tra le
proprie azioni prioritarie.
Al riguardo si segnala che, in ambito europeo, le pubbliche
amministrazioni hanno manifestato in maniera univoca un elevato
interesse nei confronti delle nuove tecnologie informatiche; le
stesse, infatti, attraverso una rete capillare e pervasiva - quale e'
certamente la rete Internet - offrono l'opportunita' di accelerare e
di ottimizzare la diffusione delle informazioni e della conoscenza
attraverso soluzioni virtuali, che consentono di abbattere vincoli di
tempo e di spazio, difficilmente superabili facendo ricorso
unicamente ai tradizionali processi formativi, e informativi, in uso
fino ad oggi.
In molti Paesi, inoltre, e' in corso un processo di armonizzazione
dei rispettivi sistemi informativi, nella prospettiva di realizzare,
sia a livello nazionale che a livello intergovernativo,
l'interoperabilita' sotto il duplice profilo dei contenuti e dei
servizi offerti; cio' anche come risposta all'invito ai Governi
nazionali, rivolto dal Consiglio europeo di Lisbona, ad imprimere una
rapida accelerazione al programma di informatizzazione, in vista del
raggiungimento dei livelli formativi e informativi di cui la Societa'
europea necessita nel terzo millennio.
2. Obiettivi.
La direttiva sulla formazione del dicembre 2001, precedentemente
citata, indica esplicitamente (punto 6) che i mutamenti organizzativi
in atto, l'introduzione di nuove metodologie, l'esistenza di una rete
nazionale e il diffondersi del telelavoro devono portare a ripensare
i luoghi e le tecniche della formazione. In particolare, la direttiva
(punto 3) chiarisce che le metodologie di formazione a distanza
consentono di ampliare il numero dei destinatari e di realizzare una
formazione continua che garantisca livelli minimi comuni di
conoscenze.
Pertanto, la presente direttiva intende promuovere una corretta
utilizzazione di dette nuove metodologie e tecnologie nel campo della
formazione a distanza, fornendo indicazioni metodologiche di
carattere generale e rinviando, per il resto, alle allegate «Linee
guida per i progetti formativi in modalita' e-learning nelle
pubbliche amministrazioni», elaborate dal Centro nazionale per
l'informatica nella pubblica amministrazione, che formano parte
integrante della presente direttiva.
Il sopra richiamato ripensamento delle procedure tecniche attinenti
alla formazione, conseguente alle nuove tecnologie comporta, in primo
luogo, la necessita' di tener presente che il processo di e-learning
non consiste nella sola distribuzione e diffusione in rete di
materiale: esso, per contro, esige che vengano messi a disposizione e
forniti servizi didattici on-line. La progettazione delle attivita'
formative deve quindi prestare attenzione anche agli aspetti relativi
alla gestione ed al coordinamento del programma di formazione nel suo
complesso, oltre che alle metodologie proprie della formazione a
distanza (e-learning), in modo che l'iniziativa venga realizzata
nella maniera piu' soddisfacente in termini di efficienza e di
efficacia.
Il programma di formazione nel suo complesso deve infatti essere
esplicitato, come indicato dalla legge n. 3 del 2003, in un piano
annuale di formazione del personale, compreso quello in posizione di
comando o fuori ruolo, tenendo conto dei fabbisogni rilevati, delle
competenze necessarie in relazione agli obiettivi, nonche' della
programmazione delle assunzioni e delle innovazioni normative e
tecnologiche. Il piano di formazione indica gli obiettivi e le
risorse finanziarie necessarie, nei limiti di quelle a tale scopo
disponibili, prevedendo l'impiego delle risorse interne, di quelle
statali e comunitarie, nonche' le metodologie formative da adottare
in riferimento ai diversi destinatari.
I progetti formativi in modalita' e-learning pongono, di fatto, una
serie di problematiche, alcune delle quali sono strettamente legate
alla vera e propria formazione, mentre altre riguardano i profili
organizzativi e tecnici connessi alla realizzazione di un progetto di
automazione, che non puo' essere affidato alla sola competenza
dell'ufficio preposto alla formazione, ma deve prevedere il
coinvolgimento della dirigenza ai piu' alti livelli, dei responsabili
delle risorse umane e dei sistemi informativi, nonche' degli uffici
comunque e a vario titolo interessati.
3. La gestione ed il coordinamento.
Il processo di e-learning si inserisce nel piu' ampio quadro del
complesso degli interventi formativi e, pertanto si avvale di quelle
«strutture [...] che assicurino la pianificazione e la programmazione
delle attivita' formative» richiamate dal punto 3 della direttiva del
2001, anche al fine di curare le varie fasi del processo formativo
descritte al punto 5 della medesima direttiva.
Pertanto, anche con specifico riferimento al processo formativo in
modalita' e-learning ed alle sue fasi, l'amministrazione si avvale di
dette strutture o, comunque, di una figura di riferimento dotata
della necessaria capacita' professionale - presente nella propria
organizzazione interna e non necessariamente coincidente con il
responsabile della progettazione - che coordini le attivita'
didattiche, garantisca adeguati livelli di servizio, dialoghi con le
parti: «la domanda», rappresentata dai discenti, «l'offerta»,
costituita, ad esempio, dal tutor e dal team tecnico.
In caso di affidamento all'esterno, la ditta appaltatrice dovra'
fornire un proprio responsabile di progetto che sara' l'interlocutore
del coordinatore interno. Quest'ultimo, poi, tenuto conto del compito
che e' chiamato a svolgere, deve necessariamente essere munito di
competenza e autorevolezza tali da poter coinvolgere la dirigenza e i
discenti in un progetto innovativo che presenti importanti
implicazioni organizzative e, nel contempo, controllare l'operato e
l'apporto del personale messo a disposizione dalla ditta o dalle
ditte esterne all'organizzazione dell'amministrazione committente.
4. L'impatto organizzativo.
I progetti formativi in modalita' e-learning hanno - come accennato
- un impatto rilevante sull'organizzazione del lavoro. Sin dalla fase
della progettazione e' pertanto auspicabile il coinvolgimento attivo
degli uffici interessati, con particolare riguardo a quelli preposti
alla formazione, e agli uffici dei responsabili dei sistemi
informativi. L'aggiornamento del personale degli uffici addetti alla
formazione e la collaborazione con l'ufficio preposto alla gestione
dei sistemi informativi sono, inoltre, presupposti indispensabili per
il successo del progetto formativo.
Tenuto conto, poi, della circostanza che la modalita' di formazione
e-learning permette di erogare la prestazione senza che il dipendente
debba allontanarsi dal proprio luogo di lavoro e senza che vengano
posti vincoli temporali, per tutta la durata della formazione si
rende necessaria anche una ridistribuzione dei carichi di lavoro e la
predisposizione di apposite postazioni di lavoro o di piccoli
laboratori locali destinati all'utilizzo del materiale didattico ed
allo svolgimento di eventuali attivita' di supporto; dovra', inoltre,
essere previsto un congruo numero di ore settimanali da dedicare alle
attivita' didattiche programmate.
Va altresi' considerato che, in molti casi, il dipendente avra'
anche bisogno di acquisire la necessaria familiarita' con uno
strumento nuovo, o che comunque non usa abitualmente, quindi il
percorso formativo dovra' iniziare con l'alfabetizzazione
informatica: per tutta la sua durata dovranno essere assicurati un
adeguato supporto tecnico ed una sistemazione logistica che
consentano di utilizzare a pieno le potenzialita' della modalita'
e-learning, oltre che un congruo numero di ore settimanali da
dedicare alle anzidette attivita' didattiche.
5. I ruoli.
Le amministrazioni devono porre particolare attenzione nella scelta
delle figure che intervengono in un processo di e-learning, sia che
esse vengano individuate nell'ambito della singola amministrazione,
sia che le stesse vengano reperite presso i possibili fornitori del
percorso formativo, che rappresentano l'offerta.
Sul versante della domanda, e' importante la creazione di una
figura interna a una o piu' amministrazioni (oppure la
riqualificazione di una figura gia' presente nell'area delle risorse
umane), che abbia specifica esperienza in materia e adeguata
conoscenza delle persone e delle problematiche inerenti il contesto e
sia in grado di coordinare gli interventi da effettuare, di dialogare
con le parti (che rappresentano, rispettivamente, la domanda e
l'offerta), nonche' di promuovere un'effettiva innovazione nei
processi formativi.
Il versante dell'offerta presenta, nell'ambito delle funzioni
fondamentali del processo di e-learning (progettazione,
realizzazione, erogazione) una serie di fasi complesse, e conseguenti
relativi ruoli eventualmente anche sovrapposti, quali: il
coordinatore del progetto complessivo (project manager), il
progettista didattico (instructional designer), l'esperto dei
contenuti, il gruppo (team) di sviluppo, il docente (mentor), il
tutor di processo/animatore ed il gruppo (team) tecnico. Per quanto
concerne tutte le anzidette figure si rinvia a quanto riportato nel
documento, allegato, che contiene le «Linee guida» sopra richiamate
(punto 4).
6. Principi guida per la qualita' dei progetti di e-learning.
La formazione, in tutte le sue modalita', costituisce un processo
articolato in piu' fasi che richiede il supporto ed il monitoraggio
delle amministrazioni committenti per tutta la sua durata.
In previsione di cio', le «Linee guida» forniscono indicazioni - di
ordine metodologico e sotto il profilo tecnologico - per lo sviluppo
di progetti di qualita' e ad esse pertanto si rinvia.
In questa sede si ritiene, comunque, opportuno richiamare le fasi e
le componenti critiche, evidenziando che la consapevolezza della
dirigenza ed il responsabile supporto che essa puo' cosi' offrire
sono sicuramente due elementi indispensabili per il buon esito di un
progetto di formazione in modalita' e-learning.
In particolare, l'amministrazione deve:
a) effettuare una preliminare ricognizione dei profili dei
destinatari, delle loro esigenze, del loro fabbisogno formativo;
b) valutare il relativo impatto organizzativo nel proprio ambito;
c) individuare, sempre nel proprio ambito, il soggetto che deve
promuovere il progetto e successivamente coordinarlo e gestirlo;
d) effettuare una ricognizione del livello di alfabetizzazione
informatica dei destinatari della formazione;
e) procedere ad una preliminare ricognizione delle
strutture/infrastrutture tecnologiche (server, rete, postazione
individuale) disponibili in funzione degli interventi di formazione
auspicati e una pianificazione delle spese necessarie per la
dotazione;
f) individuare i profili delle figure professionali via via
coinvolte nei vari stadi del progetto;
g) adottare la metodologia didattica del processo di e-learning
il piu' possibile idonea a realizzare l'interattivita', la
multimedialita' e la collaborazione tra i diversi soggetti
interessati, tenendo conto del ruolo attivo dell'utente e
dell'importanza della classe virtuale;
h) potenziare le strutture tecnologiche (server, rete e
postazioni di lavoro), in modo da garantire un'adeguata erogazione e
fruizione dei contenuti multimediali;
i) creare e gestire il materiale che viene prodotto,
strutturandolo in «unita' autoconsistenti», eventualmente anche
riutilizzabili in varie combinazioni da inserire nella piattaforma
(learning object);
j) assicurare la piattaforma tecnologica costituita da componenti
software interoperabili, in grado di registrare il percorso delle
attivita' del discente e di permettere anche l'interazione tra
discenti (comunita' virtuale);
k) provvedere al continuo monitoraggio del progetto e del
processo di e-learning, nonche' alla valutazione del livello
professionale dei partecipanti.
Nell'insieme delle attivita' che caratterizzano questo tipo di
formazione, l'interoperabilita' delle singole componenti e la
«portabilita» dei materiali didattici sono requisiti essenziali a
tutela e garanzia degli investimenti a tal fine effettuati, dal
momento che rendono possibile la cooperazione tra amministrazioni ed
assicurano l'indipendenza dal fornitore. Proprio in previsione di
cio' sono stati costituiti gli enti di standardizzazione, con il
compito di fornire indicazioni di dettaglio sugli standard che i
fornitori di soluzioni tecnologiche, servizi e contenuti dovrebbero
adottare per la propria offerta.
A questo proposito non bisogna dimenticare che le attivita' di
e-learning sono rivolte a destinatari eterogenei per quanto concerne
il ruolo rivestito, le specifiche competenze possedute e il grado di
familiarita' acquisito con l'impiego degli strumenti disponibili in
rete. Pertanto puo' rendersi necessaria una corretta integrazione tra
formazione a distanza e formazione in aula, ovvero anche la
realizzazione di un progetto di formazione misto, per il quale e'
comunque essenziale la presenza effettiva (in aula), soprattutto
quando il percorso formativo e' rivolto ad un'utenza che ha scarsa
dimestichezza con le pratiche della formazione on-line.
Si sottolinea, infine, che il monitoraggio e la valutazione
costituiscono le leve per assicurare il livello della formazione e il
raggiungimento dei risultati attesi, relativamente ai contenuti, al
grado di corrispondenza del progetto e delle azioni intraprese alle
concrete esigenze di formazione del personale, nonche' agli aspetti
qualitativi sotto i profili operativo e gestionale.
7. Componenti di costo di un progetto di e-learning.
L'amministrazione dovra' provvedere ad un'analisi dei costi tenendo
conto di tutte le componenti che concorrono a formare un progetto di
e-learning. Complessivamente - come viene meglio indicato nelle
allegate «Linee guida» (punto 6) - si possono individuare quattro
aree principali:
1) l'organizzazione;
2) i servizi (progettazione, erogazione, gestione e
monitoraggio);
3) le tecnologie (piattaforme e infrastrutture);
4) i contenuti (produzione e manutenzione).
Per progettare e realizzare un sistema e-learning si devono
valutare le varie soluzioni indicate, tra loro integrabili, che
comprendono offerte di prodotti differenti o provenienti da diversi
fornitori, come indicato nelle «Linee guida» alle quali si rinvia
ancora una volta.
8. Ruolo del Centro nazionale per l'informatica nella pubblica
amministrazione (CNIPA) e del Dipartimento della funzione pubblica.
Il CNIPA e il Dipartimento della funzione pubblica, nell'ambito
delle rispettive competenze, assumono un ruolo di coordinamento e di
monitoraggio dei progetti di formazione in e-learning delle
amministrazioni pubbliche.
Il CNIPA ha redatto un vademecum esplicativo delle «Linee guida» e
curera' la definizione di un profilo applicativo che consenta di
garantire la portabilita' e la riusabilita' dei materiali didattici,
nonche' la cooperazione applicativa tra i sistemi delle
amministrazioni.
Al fine di agevolare l'individuazione e l'organizzazione delle
risorse pubbliche disponibili in rete e di dare visibilita' ai
progetti locali e alle migliori pratiche, e' prevista - entro il
primo semestre del 2005 - la costruzione di un portale sul tema
dell'e-learning aperto a tutte le pubbliche amministrazioni.
L'iniziativa si propone di favorire il riuso e di ottimizzare
l'impiego delle risorse umane e finanziarie prevedendo, tra i
contenuti del portale, anche una raccolta digitale di learning
objects, realizzati attraverso i progetti formativi delle
amministrazioni pubbliche.
Il CNIPA, inoltre, sviluppera' attivita' di sperimentazione di
soluzioni tecnologiche innovative e mettera' a disposizione delle
amministrazioni una piattaforma per l'e-learning sincrono e asincrono
che potra' essere utilizzata per valutare l'efficacia didattica dei
materiali interattivi e per effettuare una sperimentazione -
dell'e-learning stesso - senza investimenti iniziali. La piattaforma
sara' disponibile anche per le amministrazioni di medio-piccole
dimensioni che intendano sfruttare le economie di scala derivanti
dalla soluzione in parola.
In attuazione di quanto previsto dall'art. 7-bis del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 - come integrato dall'art. 4 della
legge 16 gennaio 2003, n. 3 - il Dipartimento della funzione
pubblica, nell'esercizio dei propri compiti di indirizzo e
coordinamento, svolgera' un'azione di supporto alle amministrazioni
per la redazione dei piani di formazione del personale, fornendo
indicazioni specifiche in relazione alla particolare modalita' di
erogazione (indicatori di qualita', format dedicati, procedure di
elaborazione).
La comunicazione, al Dipartimento della funzione pubblica, dei
piani formativi delle amministrazioni consentira', poi, la
costituzione di una banca dati sulla formazione nel settore pubblico.
Tale base informativa, per la quale e' previsto uno specifico
approfondimento sull'e-learning, sara' messa a disposizione delle
amministrazioni per favorire la diffusione di modelli, progetti
formativi, contenuti.
Il Dipartimento della funzione pubblica fornira' strumenti per la
valutazione delle attivita' formative, offrendo i mezzi per un
approfondito esame dei risultati conseguiti con le varie modalita' di
erogazione (aula, e-learning, sistema integrato) e promuovera', nel
contempo, «iniziative di accompagnamento e formazione» per
l'attuazione della citata direttiva 13 dicembre 2001, nonche'
iniziative sperimentali, finalizzate all'individuazione di nuove
figure professionali.
Il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica
amministrazione e il Dipartimento della funzione pubblica della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, congiuntamente, cureranno
l'organizzazione di seminari informativi e la predisposizione di
materiali formativi/informativi multimediali.
Roma, 6 agosto 2004
Il Ministro
per l'innovazione e le tecnolologie
Stanca
Il Ministro per la funzione pubblica
Mazzella
Registrato alla Corte dei conti il 13 settembre 2004
Ministeri istituzionali, Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 227