L'AUTORITA'
Nella riunione della Commissione per le infrastrutture e le reti
del 23 dicembre 2004;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la delibera n. 314/00/CONS del 1° giugno 2000, recante
«Determinazioni di condizioni economiche agevolate per il servizio di
telefonia vocale a particolari categorie di clientela», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 160
dell'11 luglio 2000;
Vista la delibera n. 290/01/CONS del 1° luglio 2001, recante
«Determinazioni di criteri per la distribuzione e la pianificazione
sul territorio nazionale delle postazioni telefoniche pubbliche»,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 199
del 28 agosto 2001;
Vista la delibera n. 330/01/CONS del 1° agosto 2001, recante
«Applicazione ed integrazione della delibera n. 314/00/CONS
"Determinazioni di condizioni economiche agevolate per il servizio di
telefonia vocale a particolari categorie di clientela"», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 199 del
28 agosto 2001;
Vista la delibera n. 14/02/CIR del 20 dicembre 2002, recante
«Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale per l'anno 2001», pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 106 del 9 maggio 2003;
Vista la delibera n. 2/04/CONS del 14 gennaio 2004, recante «Gara a
procedura aperta per l'affidamento dell'incarico concernente la
verifica del costo netto del servizio universale dichiarato da
Telecom Italia per l'anno 2002: affidamento dell'incarico alla
Societa' Europe Economics»;
Viste le relazioni presentate da Telecom Italia S.p.a. il 16 giugno
2003 «Servizio universale: metodologia adottata da Telecom Italia
S.p.a. per il calcolo del costo netto 2002» e «Relazione sul costo
netto del servizio universale dell'anno 2002»;
Vista la comunicazione di avvio del procedimento «Servizio
universale: applicabilita' del meccanismo di ripartizione e
valutazione del costo netto per l'anno 2002», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 188 del 14 agosto
2003;
Vista la decisione della sezione sesta del Consiglio di Stato
dell'8 luglio 2003;
Vista la relazione finale della societa' Europe Economics,
acquisita in data 31 marzo 2004, concernente la verifica del calcolo
del costo netto del servizio universale dichiarato da Telecom Italia
per l'anno 2002;
Vista la delibera n. 2/04/CIR recante «Consultazione pubblica
concernente la proposta di provvedimento relativo al servizio
universale: applicabilita' del meccanismo di ripartizione e
valutazione del costo netto per l'anno 2002», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dell'8 maggio 2004, n.
107;
Considerate le osservazioni e i contributi forniti nell'ambito
della consultazione pubblica di cui alla delibera n. 2/04/CIR dagli
operatori di telecomunicazione Vodafone Omnitel, Telecom Italia
Mobile, Wind Telecomunicazioni e Telecom Italia;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
(1) Il procedimento istruttorio.
1. La societa' Telecom Italia S.p.a. (di seguito Telecom Italia) ha
presentato all'Autorita', in data 16 giugno 2003, il calcolo del
costo netto derivante dagli obblighi di fornitura del servizio
universale relativo all'anno 2002, ai sensi dell'art. 3, comma 10,
del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e dell'art.
5, comma 1, del decreto ministeriale 10 marzo 1998. L'Autorita' ha
pertanto avviato, in data 16 luglio 2003, un procedimento istruttorio
finalizzato a determinare l'applicabilita' del meccanismo di
ripartizione ed a valutare il costo netto del servizio universale per
l'anno 2002.
2. Ai fini della determinazione dell'iniquita' dell'onere e della
conseguente applicabilita' del meccanismo di ripartizione,
l'Autorita', contestualmente alla comunicazione di avvio istruttoria,
pubblicata in data 14 agosto 2003 nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 188, ha richiesto agli operatori di cui
all'art. 2, comma 2, del decreto ministeriale 10 marzo 1998 dati e
informazioni concernenti varie voci di ricavi e di costi, nonche' di
volumi di traffico e numerosita' della clientela.
3. In data 12 novembre 2003, l'Autorita', sulla base dei dati
forniti dagli operatori e della conseguente analisi sul grado di
concorrenza raggiunto nel mercato delle telecomunicazioni, ha
stabilito che, ai sensi degli articoli 62 e 63 del decreto
legislativo n. 259/2003 recante «Codice delle comunicazioni
elettroniche» (di seguito codice), gli obblighi di fornitura del
servizio universale hanno costituito per l'anno 2002 un onere
ingiustificato a carico di Telecom Italia.
4. L'Autorita' ha, pertanto, ritenuto applicabile il meccanismo di
ripartizione, ai sensi dell'art. 63 del codice, nonche' dell'art. 3,
comma 2, e dell'art. 6, comma 2, lettera a), dell'allegato 11 del
codice. Conseguentemente l'Autorita' ha incaricato la Societa' Europe
Economics, selezionata sulla base di una procedura di gara, di
verificare il calcolo del costo netto, relativo agli obblighi di
fornitura del servizio universale, dichiarato da Telecom Italia per
l'anno 2002.
5. Europe Economics ha avviato in data 23 gennaio 2004 l'attivita'
di verifica del calcolo del costo netto presentato da Telecom Italia.
6. Nel corso dell'attivita' di controllo del calcolo del costo
netto, Telecom Italia ha presentato all'Autorita' ed a Europe
Economics la propria proposta di quantificazione dei vantaggi di
mercato di cui all'art. 6, comma 2, lettera b) dell'allegato 11 del
codice.
7. In data 31 marzo 2004, Europe Economics ha presentato la
relazione di conformita' ai criteri, ai principi ed alle modalita' di
determinazione del costo netto sulla base di quanto previsto dal Capo
IV del Titolo II del codice e dalle disposizioni dell'allegato 11
dello stesso codice. La relazione finale riporta altresi' le
modalita' di calcolo e la quantificazione finale, effettuata da
Europe Economics, dei vantaggi di mercato derivati a Telecom Italia
quale soggetto incaricato della fornitura del servizio universale.
8. L'Autorita' dopo aver effettuato le proprie valutazioni ai sensi
dell'art. 6, comma 2, lettera c) dell'Allegato 11 del codice, ha
sottoposto a consultazione pubblica i propri orientamenti in merito
alle decisioni da adottare con riferimento all'applicabilita' e
giustificazione del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale, contenuti nella proposta di provvedimento di cui
all'allegato B della delibera n. 2/04/CIR. La predetta delibera e'
stata pubblicata sul sito dell'Autorita' in data 30 aprile 2004 e
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 107
dell'8 maggio 2004. La consultazione pubblica si e' conclusa in data
7 giugno 2004.
9. Entro il predetto termine sono stati ricevuti i contributi e le
osservazioni dai seguenti operatori di comunicazioni elettroniche:
Vodafone Omnitel, Telecom Italia Mobile (di seguito TIM), Wind
Telecomunicazioni (di seguito Wind) e Telecom Italia.
10. Gli operatori Wind Telecomunicazioni e Telecom Italia hanno
inoltre illustrato all'Autorita' nell'ambito di audizioni, tenutesi
nei termini previsti dalla delibera 02/04/CIR, i documenti prodotti
nel corso del processo di consultazione pubblica.
(2) La valutazione dell'iniquita' dell'onere e dell'applicabilita'
del meccanismo di ripartizione.
(2.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
11. Al fine di decidere sull'applicabilita' del meccanismo di
ripartizione, l'Autorita' ha provveduto ad accertare, da un lato, che
il grado di concorrenza raggiunto nel mercato della telefonia vocale
fissa fosse sufficiente a giustificare l'iniquita' dell'onere e,
dall'altro, che la sostituibilita' tra servizi di telefonia vocale su
rete fissa e su rete mobile, in un contesto di servizio universale,
fosse significativa. In ragione del grado di concorrenza accertato,
sulla base dei dati acquisiti dalle imprese nel corso del
procedimento, l'Autorita' ha ritenuto iniquo l'onere della fornitura
degli obblighi di servizio universale a carico di Telecom Italia e,
quindi, applicabile il meccanismo di ripartizione del costo netto
agli operatori di rete fissa e mobile. L'Autorita' ha supportato,
peraltro, tale posizione sottolineando i benefici che gli operatori
di rete mobile traggono dall'esistenza degli obblighi di servizio
universale imposti a Telecom Italia.
L'Autorita' ha manifestato, infine, l'orientamento di applicare una
soglia di esenzione dalla contribuzione al fondo del servizio
universale pari all'1% dei ricavi netti degli operatori, allo scopo
di non disincentivare l'ingresso nel mercato di nuovi operatori e di
tutelare i nuovi entranti, gia' gravati da alti costi di
interconnessione.
(2.2) Le osservazioni degli operatori.
12. In merito al meccanismo di ripartizione dei costi netti del
servizio universale, una parte degli operatori (Telecom Italia, Wind,
TIM) condivide l'orientamento dell'Autorita' di includere nella
contribuzione al fondo tutte le categorie di fornitori di rete e
servizi di comunicazione elettronica, compresi gli operatori di rete
mobile. In particolare, uno degli operatori (Telecom Italia) ha
effettuato una stima dei ricavi che i gestori di telefonia mobile
ricevono dall'esistenza degli obblighi di servizio universale e ha
rilevato che «tale stima conferma pienamente l'indicazione
dell'Autorita' secondo cui i suddetti ricavi sono di un ordine di
grandezza comparabile con le quote di contribuzione al fondo
determinate per gli operatori di rete mobile».
13. Un altro operatore (Vodafone Omnitel), invece, non condivide la
metodologia utilizzata dall'Autorita' per verificare l'esistenza di
concorrenza tra i servizi di telefonia fissa e quelli di telefonia
mobile. Piu' precisamente, tale operatore ha contestato l'indagine
sulla sostituibilita' tra i due servizi in ragione del fatto che
l'analisi su cui si basa l'Autorita' e' circoscritta al solo contesto
degli obblighi di servizio universale e utilizza un dato parziale e
incerto come quello dei ricavi di sostituzione. A tal proposito,
richiama le «Linee direttrici per le analisi dei mercati rilevanti»
della Commissione europea, nelle quali e' precisato che, dal punto di
vista della domanda, i servizi di telefonia mobile e fissa
costituiscono dei mercati separati. Il medesimo operatore, infine,
chiede, laddove si confermasse la sostituibilita' tra i due servizi,
una riduzione del suo onere di contribuzione, in considerazione del
fatto che lo stesso era soggetto a obblighi assimilabili a quelli di
servizio universale.
14. Relativamente alla soglia di esenzione dalla contribuzione al
fondo, uno degli operatori (Wind) ritiene che si dovrebbe utilizzare
come criterio oltre alla soglia dell'1% dei ricavi netti anche quello
della valutazione della situazione finanziaria cosi' come previsto
dal codice (art. 63), esentando in particolare le societa' in perdita
di esercizio. Gli altri operatori (Vodafone Omnitel, TIM), invece,
chiedono che il meccanismo di esenzione sia circoscritto ai soli
operatori nuovi entranti.
(2.3) La valutazione dell'Autorita'.
15. Il meccanismo di recupero dei costi netti basato su prelievi a
carico delle imprese mira a ripartire tra tutti gli operatori
concorrenti le perdite subite dal soggetto fornitore del servizio
universale. A tale riguardo, l'Autorita' ha determinato
l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione sulla base del
livello concorrenziale accertato per il servizio di telefonia vocale
offerto dagli operatori di rete fissa e mobile. Sempre ai fini di
stabilire l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione l'Autorita'
ha altresi' provveduto a valutare il grado di sostituibilita' per le
chiamate originate dalle aree non remunerative da rete fissa e da
apparati di rete mobile nonche' a stimare i benefici che derivano a
terzi operatori dall'esistenza degli obblighi di servizio universale
in capo a Telecom Italia.
16. L'analisi della sostituibilita' tra i servizi di telefonia
mobile e quelli di telefonia fissa, se diretta all'identificazione
dei soggetti tenuti a contribuire al servizio universale, deve essere
strettamente legata alle finalita' che la normativa comunitaria e
nazionale si propongono di perseguire in materia di finanziamento del
costo netto del servizio universale. L'istituto del servizio
universale persegue infatti finalita' sociali e di interesse
pubblico, non sempre raggiungibili attraverso i meccanismi di
mercato.
17. Per tale ragione, l'Autorita' ritiene, in relazione a quanto
affermato da un operatore, che le «Linee direttrici per le analisi
dei mercati rilevanti» della Commissione europea non siano
applicabili al contesto del servizio universale. Tali linee
direttrici hanno, infatti, la finalita' di stabilire gli ambiti
geografici e di prodotto dei mercati stessi nonche' il livello di
concorrenza effettiva e potenziale negli stessi mercati al fine di
stabilire l'eventuale imposizione di obblighi regolamentari ex-ante
agli operatori in esso presenti.
18. Da cio' discende che un'analisi di sostituibilita', effettuata
sulla base delle procedure previste dal Codice per la definizione dei
mercati rilevanti, non sarebbe appropriata per stabilire quali
operatori debbano contribuire al fondo. Ad esempio, l'art. 67, comma
5, del codice relativo ai controlli normativi sui servizi al
dettaglio prevede che anche qualora sia accertata l'esistenza di una
concorrenza effettiva siano fatti salvi gli obblighi di servizio
universale concernenti l'accessibilita' delle tariffe e il controllo
delle spese.
19. L'accertamento della sostituibilita' tra i servizi di telefonia
vocale offerti da operatori di rete fissa e mobile deve essere,
quindi, adattato al contesto del servizio universale. In merito a
tale accertamento si richiama espressamente quanto gia' indicato nei
paragrafi da 11 a 17 del punto 2.2 dell'allegato B alla delibera n.
2/04/CIR. Pertanto, l'Autorita' ribadisce che il livello di
sostituibilita' accertato tra i servizi di telefonia vocale fissa e
mobile risulta particolarmente elevato nell'ambito di servizio
universale.
20. Peraltro, come gia' indicato nella delibera n. 2/04/CIR, si
sottolinea che alcuni operatori chiamati a contribuire al fondo
conseguono dei benefici netti dall'offerta da parte di Telecom Italia
dei servizi che ricadono negli obblighi di servizio universale in
capo a quest'ultimo. Cio' avvalora la scelta effettuata
dall'Autorita' di ricondurre l'analisi di sostituibilita' tra servizi
di telefonia vocale offerti da operatori di rete fissa e mobile a un
contesto di servizio universale.
21. Cio' premesso, l'Autorita', richiamando espressamente quanto
affermato nel paragrafo 2 della delibera n. 2/04/CIR, ritiene che gli
operatori di rete fissa e di rete mobile siano obbligati, secondo
quanto previsto dall'art. 63 del codice e dall'art. 3, commi 2 e 3
dell'allegato 11 al codice, alla contribuzione al fondo conformemente
ai principi di trasparenza, proporzionalita' e non discriminazione di
cui all'art. 63, comma 3 e art. 2, commi 5, 6 e 7, dell'allegato n.
11 al codice delle comunicazioni.
22. In merito al meccanismo di esenzione dalla contribuzione al
fondo, l'Autorita' ribadisce l'orientamento espresso in consultazione
sulla base di quanto affermato al paragrafo 3 della delibera n.
2/04/CIR. Il meccanismo di esenzione introdotto dall'Autorita',
coerentemente con le finalita' dell'art. 63, comma 3 del codice, da
un lato, ripartisce i contributi nel modo piu' ampio possibile e,
dall'altro, esonera dalla contribuzione al fondo sia gli operatori
nuovi entranti sia gli operatori che non superano un determinato
livello di fatturato.
23. L'Autorita' ritiene pertanto che il meccanismo di esenzione
dalla contribuzione al fondo del servizio universale debba essere
applicato per ciascun operatore di rete fissa e mobile i cui ricavi
netti, calcolati sulla base di quanto previsto dall'allegato 11 del
codice, sono inferiori all'1% del totale.
(3) L'ammissibilita' dei costi amministrativi del calcolo e degli
interessi per il disallineamento temporale.
(3.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
24. L'Autorita' ha ritenuto che i costi amministrativi di calcolo e
gli interessi dovuti per il disallineamento temporale sostenuti dal
soggetto fornitore costituiscano un onere necessario affinche' questi
possa poi richiedere un indennizzo a terzi operatori. L'Autorita' ha,
quindi manifestato l'orientamento di non ammettere al meccanismo di
ripartizione i costi amministrativi del calcolo e il costo degli
interessi per il disallineamento temporale, ritenendo non
giustificate le valutazioni di Europe Economics che, invece, aveva
computato anche tali costi ai fini del calcolo del costo netto.
(3.2) Le osservazioni degli operatori.
25. In merito ai costi amministrativi del calcolo e agli interessi
per il disallineamento temporale, alcuni operatori (Telecom Italia,
TIM) non condividono l'orientamento dell'Autorita' di non ammetterli
al meccanismo di ripartizione.
Gli stessi operatori ritengono, infatti, che l'art. 5 dell'allegato
11 al codice contenga un elenco meramente esemplificativo dei costi
ammessi al meccanismo di ripartizione, concludendo, quindi, che
nessuna disposizione vieta di includere in quest'elenco tale
tipologia di costi, soprattutto in considerazione del fatto che si
tratta di costi evitabili in assenza di obblighi di servizio
universale.
26. Altri operatori, invece, concordando con l'orientamento
espresso dall'Autorita', ritengono che la normativa di settore
escluda i costi amministrativi del calcolo e gli interessi per il
disallineamento temporale dai costi ammessi al meccanismo di
ripartizione.
(3.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
27. L'art. 63, comma 2, del Codice prevede che «Puo' essere
finanziato unicamente il costo netto degli obblighi di cui agli
articoli da 53 a 60, calcolato conformemente all'art. 62...».
I costi amministrativi e per il disallineamento temporale non
rientrano tra le tipologie di costo finalizzate all'adempimento degli
obblighi di servizio universale, le quali costituiscono le uniche
categorie di costo a poter essere oggetto di finanziamento ai sensi
dell'art. 63 del codice.
28. Le osservazioni degli operatori non hanno apportato elementi
aggiuntivi rispetto alle valutazioni formulate e agli orientamenti
espressi dall'Autorita' nell'ambito del processo di consultazione
pubblica. L'Autorita' ritiene, quindi, di confermare l'orientamento
affermato nel paragrafo 10 della delibera n. 2/04/CIR e di non
ammettere al meccanismo di ripartizione i costi amministrativi e i
costi per il disallineamento temporale. Tali costi, infatti, devono
essere considerati come un onere a carico del soggetto fornitore del
servizio universale qualora intenda esercitare la facolta' di
richiedere il finanziamento del costo netto sostenuto prevista
dall'art. 63, comma 1, del codice.
(4) L'ammissibilita' del costo netto della telefonia vocale (aree
non remunerative e categorie agevolate di utenti).
(4.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
29. L'Autorita', nell'ambito della consultazione pubblica relativa
alla sezione (10.1) della delibera n. 2/04/CIR, ha espresso
l'orientamento di non ammettere al meccanismo di ripartizione le
modifiche al calcolo del costo netto apportate da Europe Economics in
merito al valore netto di sostituzione, alle minusvalenze e al metodo
di valorizzazione degli ammortamenti. L'Autorita' ha ritenuto,
infatti, che i cambiamenti metodologici apportati da Europe Economics
per quanto finalizzati ad una valutazione piu' precisa dei dati alla
base del calcolo del costo netto, potessero contrastare con
l'esigenza di stabilizzazione della metodologia di individuazione
delle aree potenzialmente non remunerative, cosi' come stabilito
dalla delibera 14/02/CIR.
(4.2) Le osservazioni degli operatori.
30. Alcuni operatori (Telecom Italia, TIM ) condividono
l'orientamento dell'Autorita' di escludere tali cambiamenti dal
meccanismo di ripartizione, sia perche' altererebbero il bacino di
aree non remunerative, cosi' come definito dalla delibera 14/02/CIR,
sia perche' produrrebbero risultati distorti, dal momento che le
rettifiche apportate da Europe Economics alla metodologia di calcolo
utilizzano dati storici (rapporto NBV/GBV) in un contesto di costi
prospettici incrementali di lungo periodo. Uno di questi operatori
(Telecom Italia) sottolinea, inoltre, che i rapporti NBV/GBV a
livello nazionale non sono indicativi della vita residua dei cespiti
nelle aree non remunerative, in considerazione delle notevoli
differenze (in termini di grandezza, di composizione della rete, di
costi medi per clienti) intercorrenti tra aree remunerative e non
remunerative. Relativamente alle minus/plusvalenze derivanti
dall'applicazione del metodo FCM, un operatore (TIM) ritiene che la
differenziazione operata da Europe Economics attraverso un principio
di efficienza non sia conforme alla Raccomandazione europea
98/322/CE.
31. Altri operatori (Wind, Vodafone Omnitel), invece, non
condividono l'orientamento espresso dall'Autorita' nell'ambito della
consultazione pubblica. Piu' in particolare tali operatori ritengono
corrette le variazioni apportate da Europe Economics, sottolineando
che tali rettifiche non sono configurabili come modifiche di
carattere metodologico, bensi' come affinamenti concernenti le piu'
appropriate tecniche utilizzabili all'interno della stessa
metodologia. Un operatore (Vodafone Omnitel) ritiene che l'ipotesi di
una vita residua dei cespiti pari al 50%, anche qualora coerente per
il calcolo del costo netto degli anni 2000 e 2001, non puo' essere
applicata all'anno 2002 in quanto la vita residua dei cespiti, per
definizione, tende a diminuire nel tempo. E' evidente che una
diminuzione della vita residua comporta una riduzione del valore
netto di sostituzione che a sua volta si traduce in una intrinseca
diminuzione dei costi. In taluni casi la riduzione dei costi relativi
al valore netto di sostituzione puo' rendere profittevole un'area
precedentemente non remunerativa. Il risultato economico di un'area
puo' cambiare nel tempo, sia per l'adozione di una migliore tecnica
di calcolo da parte del soggetto revisore, sia per motivi
indipendenti da tali modifiche. Cio' tuttavia non comporta in alcun
caso alterazioni del bacino di aree potenzialmente non remunerative
fissato dall'Autorita' con la delibera n. 14/02/CIR all'interno del
quale fare la ricerca per il calcolo del costo netto. La stabilita'
del bacino di aree PNR non puo' comunque prevalere rispetto al
principio della trasparenza e dell'oggettivita' dei dati utilizzati
in una procedura che e' finalizzata al recupero di costi sostenuti da
Telecom Italia attraverso il finanziamento degli altri operatori. Lo
stesso operatore sottolinea, altresi', che, anche se negli anni
passati, il soggetto revisore ha accettato una stima della vita
residua pari al 50% ha, tuttavia, provveduto ad incrementare la vita
utile dei cespiti apportando di conseguenza aggiustamenti in
riduzione del costo netto.
(4.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
32. Le osservazioni degli operatori espresse nell'ambito della
consultazione pubblica non hanno apportato contributi innovativi in
termini giuridici ed economici rispetto alle valutazioni effettuate
dall'Autorita' nell'ambito della consultazione pubblica in merito al
problema della stabilizzazione del processo di calcolo del costo
netto. L'Autorita', infatti, gia' nell'ambito della consultazione
pubblica aveva valutato e considerato corretti dal punto di vista
economico gli aggiustamenti metodologici apportati da Europe
Economics. L'Autorita', tuttavia, aveva rilevato che tali
aggiustamenti avrebbero comportato la modifica del bacino di aree non
remunerative contravvenendo cosi' a quanto stabilito dalla delibera
n. 14/02/CIR.
33. Le rettifiche apportate da Europe Economics al valore netto di
sostituzione, alle minusvalenze e al metodo di valorizzazione degli
ammortamenti rappresentano un elemento di discontinuita' metodologica
rispetto alla metodologia adottata per il calcolo del costo netto
degli anni 1998-2001. L'applicazione della nuova metodologia di
calcolo introdotta da Europe Economics ha cosi' comportato un impatto
significativo nella modifica del bacino di aree potenzialmente non
remunerative stabilito dall'Autorita' con la delibera n. 14/02/CIR
per il calcolo del costo netto 2001. L'Autorita', infatti, con tale
delibera aveva provveduto ad identificare geograficamente e a
definire numericamente le aree potenzialmente non remunerative. Sulla
base di tale provvedimento Telecom Italia era obbligata a ricercare
le aree effettivamente non profittevoli solo all'interno del bacino
di aree potenzialmente non remunerative per un periodo non inferiore
a 24 mesi.
34. Il bacino di aree non remunerative e' definito in una fase
precedente il calcolo del costo netto e si basa sull'analisi di dati
geo-referenziati relativi al reddito medio della popolazione
residente nell'area, all'altitudine, alla numerosita' della
popolazione residente, alla presenza di clientela affari. Tale fase
prescinde dall'uso delle diverse metodologie contabili per il calcolo
dei costi relativi all'offerta del servizio di telefonia vocale
nell'ambito delle aree servite dalle centrali SL. L'analisi dei dati
geo-referenziati permette di stabilire a priori la remunerativita'
potenziale dell'area nel lungo periodo e quindi consente di stabilire
se Telecom Italia avrebbe deciso sulla base di una libera politica
aziendale di servire o meno una determinata area.
35. Gli aggiustamenti apportati da Europe Economics oltre che a
comportare modifiche metodologiche del calcolo del costo netto
implicano la modifica del numero di aree potenzialmente non
remunerative all'interno del quale Telecom Italia e' tenuta a
valutare la profittevolezza o meno del servizio di telefonia vocale
offerto in regime di servizio universale.
36. Per tale ragione l'Autorita' non ritiene sussistano i
presupposti per modificare l'orientamento relativo ai cambiamenti
della metodologia di calcolo espresso con la delibera n. 2/04/CIR e
ritiene, pertanto, che il costo netto delle aree non remunerative
debba essere ammesso al meccanismo di ripartizione nella misura di
Euro 54.000.000.
37. L'Autorita' considera che i suddetti cambiamenti metodologici
costituiscano un miglioramento del calcolo del costo netto che,
tuttavia, necessitano di essere valutati all'interno di un piu' ampio
e sistematico processo di revisione metodologica. L'Autorita'
ritiene, pertanto, che le valutazioni espresse da Europe Economics
debbano essere considerate come raccomandazioni da applicare
all'attivita' di verifica del calcolo del costo netto 2003. A tale
riguardo l'Autorita' considera opportuna una revisione della
metodologia di calcolo nel corso dell'attivita' di verifica del
calcolo del costo netto per l'anno 2003.
(5) Le categorie agevolate di clienti.
(5.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
38. L'Autorita' aveva manifestato l'orientamento di ammettere al
meccanismo di ripartizione del costo netto per la telefonia vocale
l'ulteriore voce concernente le categorie agevolate di clienti, la
quale comprende i costi derivanti dalla riduzione dei ricavi causata
dalle disposizioni contenute nelle delibere n. 314/00/CONS e n.
330/01/CONS, nonche' i costi evitabili dell'erogazione e gestione del
suddetto servizio.
(5.2) Le osservazioni degli operatori.
39. In merito alle categorie agevolate di clienti, gli operatori
intervenuti nel procedimento concordano con l'orientamento
dell'Autorita' di ammetterle al meccanismo di ripartizione del costo
netto. Uno di essi (Telecom Italia), pero', ritiene che, viste le
condizioni di disagio economico che caratterizzano tali clienti, sia
irrealistica la valutazione effettuata da Europe Economics circa
esistenza di ricavi aggiuntivi dovuti al fatto che «tale categoria di
clienti spende parte del reddito addizionale in chiamate aggiuntive».
(5.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
40. L'Autorita', preso atto delle osservazioni degli operatori,
ribadisce l'orientamento proposto nell'allegato 2 alla delibera n.
2/04/CIR e pertanto ritiene ammissibile il costo netto degli obblighi
derivanti dagli art. 57 e 59, comma 2, del codice delle
comunicazioni, nella misura di Euro 3.800.000.
(6) L'ammissibilita' del costo netto della telefonia pubblica.
(6.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
41. In merito al costo netto della telefonia pubblica, l'Autorita'
ha manifestato l'orientamento secondo cui sulla base dei criteri
qualitativi indicati dalla delibera n. 290/01/CONS le postazioni
telefoniche pubbliche identificate come «concentrazioni» non possono
essere escluse dal cosiddetto «parco impianti USO». L'Autorita' ha
ritenuto, altresi', non giustificata la richiesta di Telecom Italia
di considerare prioritariamente gli impianti stradali rispetto agli
impianti al dettaglio, con riferimento ai criteri quantitativi
indicati dalla delibera n. 290/01/CONS. Alla luce di tali
considerazioni, l'Autorita' aveva stimato pienamente conformi alle
disposizioni regolamentari vigenti le modifiche apportate da Europe
Economics in merito, in particolare, all'identificazione del «parco
impianti USO», nonche' alla re-imputazione dei ricavi e
all'evitabilita' di alcuni costi (costi del sistema di gestione,
della rete intelligente, costi commerciali). L'Autorita', in coerenza
con l'approccio seguito per il servizio di telefonia vocale, ha
ritenuto, tuttavia, di non accogliere i cambiamenti metodologici
apportati dal soggetto revisore concernenti il valore netto di
sostituzione, le minusvalenze «efficienti» e il metodo degli
ammortamenti.
(6.2) Le osservazioni degli operatori.
42. In merito all'ammissione al meccanismo di ripartizione dei
costi netti della telefonia pubblica, alcuni operatori (Wind,
Vodafone Omnitel) ribadiscono la contrarieta' alla proposta di
provvedimento dell'Autorita' di escludere dal meccanismo di
ripartizione, i cambiamenti di natura metodologica effettuati da
Europe Economics. Un operatore (Vodafone Omnitel) ha comunque
richiesto che i ricavi generati dagli impianti in eccesso rispetto a
quelli previsti dalla delibera n. 290/01/CONS siano interamente (non
solo il 30%) riallocati agli impianti in perdita.
43. Un altro operatore (Telecom Italia) non condivide la
determinazione del parco impianti USO effettuata da Europe Economics,
ritenendola basata esclusivamente su un criterio di profittevolezza,
il quale non consentirebbe di raggiungere alcuni degli obiettivi
fissati dalla delibera 290/01/CIR (copertura razionale ed omogenea
del territorio, accessibilita' agli impianti per il maggior numero di
ore possibile). Si sottolinea, inoltre, che l'impianto stradale e'
quello maggiormente rispondente ai criteri qualitativi indicati dalla
delibera 290/01/CIR. Il medesimo operatore non condivide, infine, il
valore di riallocazione dei ricavi relativi agli impianti in eccesso,
quantificato da Europe Economics nel 30%, ritenendo piu' congruo il
range 0-11%.
(6.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
44. L'Autorita' rileva che la delibera n. 290/01/CONS contempla
criteri di natura sia quantitativa sia qualitativa, per la
definizione del parco impianti USO, allo scopo di assicurare non solo
la presenza di un numero di PTP congruo rispetto alla densita' di
popolazione, ma anche per garantire postazioni telefoniche pubbliche
in quei luoghi in cui e' piu' elevata l'esigenza di una alternativa
ai servizi di telefonia vocale su rete fissa e mobile. Proprio per
pervenire ad una quantificazione del costo netto della telefonia
pubblica piu' coerente con la delibera 290/01/CONS, Europe Economics
non ha ritenuto corretto escludere a priori dal parco impianti USO le
concentrazioni di PTP, in considerazione del fatto che se ubicate in
luoghi di particolare interesse sociale (uffici pubblici, stazioni
ferroviarie, ecc.) rientrano a pieno nel novero delle PTP contemplate
dalla delibera 290/01/CONS. Allo stesso modo, in relazione alle PTP
in eccesso, Europe Economics non ha inserito prioritariamente le PTP
stradali, visto che proprio la delibera 290/01/CONS espressamente
richiede di assicurare la fornitura del servizio di telefonia
pubblica anche in altri luoghi (quali quelli ad alta frequentazione,
con difficolta' di utilizzo dei sistemi di telefonia mobile, ecc.).
45. Le osservazioni degli operatori in merito ai cambiamenti
metodologici del calcolo del costo netto della telefonia pubblica
relativi al valore netto di sostituzione, alle minusvalenze e al
metodo di valorizzazione degli ammortamenti non hanno apportato
contributi innovativi alle valutazioni espresse dall'Autorita'
all'interno della consultazione pubblica. L'Autorita', pertanto,
ritiene che non sussistano i presupposti per modificare
l'orientamento espresso nel punto 10.2 della delibera 2/04/CIR di non
ammettere al meccanismo di ripartizione i cambiamenti metodologici
effettuati da Europe Economics.
46. L'Autorita', richiamando espressamente quanto gia' affermato
nel punto 10.2 della delibera n. 2/04/CIR, ritiene, sulla base delle
risultanze dell'attivita' di verifica di Europe Economics, che il
costo netto della telefonia pubblica valutato in Euro 9.900.000 sia
giustificato ai fini del meccanismo di ripartizione del costo netto
per il 2002.
(7) L'ammissibilita' del costo netto del Servizio 12.
(7.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
47. In merito al costo netto derivante dagli obblighi imposti a
Telecom Italia nella determinazione del prezzo al dettaglio del
Servizio 12, l'Autorita' ha ritenuto giustificate le modifiche
apportate da Europe Economics in merito alle valorizzazioni di costi
e dei ricavi presentate da Telecom Italia, in riferimento alle
minusvalenze, numero di supervisori, costo del personale, ricavi
netti da traffico indotto, esclusione del canone dello Stato. Tali
correttivi hanno comportato l'azzeramento del costo netto del
Servizio 12.
(7.2) Le osservazioni degli operatori.
48. Gli operatori condividono l'orientamento manifestato
dall'Autorita', facendo anche rilevare che, dall'entrata in vigore
del codice, il contenuto del servizio universale non prevede piu' la
fornitura del servizio di informazioni abbonati. Uno degli operatori,
in ragione delle prescrizioni del codice in materia di contenuto
degli obblighi relativi alla fornitura del servizio informazione
abbonati, si e' astenuto dal formulare commenti.
(7.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
49. L'Autorita', rilevate le osservazioni degli operatori e
ritenuti conformi al dettato normativo le risultanze dell'attivita'
di verifica svolta da Europe Economics, non ritiene ammissibile il
costo netto dichiarato da Telecom Italia per il servizio di
informazione abbonati (Servizio 12).
(8) La valutazione dei vantaggi di mercato.
(8.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
50. Relativamente ai vantaggi di mercato derivanti dall'essere il
soggetto incaricato della fornitura del servizio universale,
l'Autorita' ha espresso l'orientamento di ammettere al meccanismo di
ripartizione le rettifiche apportate da Europe Economics alle stime
presentate da Telecom Italia, inclusa quella di attribuire le voci
dei vantaggi di mercato all'interno di ogni servizio che ha generato
il beneficio stesso.
(8.2) Le osservazioni degli operatori.
51. Alcuni operatori (Wind, Vodafone Omnitel) non hanno condiviso
la proposta dell'Autorita' di attribuire le varie voci dei vantaggi
di mercato in relazione all'ipotetico servizio che avrebbe generato
una determinata voce di benefici. Tale approccio e' stato ritenuto
contrario all'art. 6, comma 2, lettera b), dell'allegato 11 al
codice, nel quale manca qualsiasi riferimento ad una ripartizione per
servizi. E' stato altresi' specificato che, al di la'
dell'interpretazione letterale della norma, sulla base dei criteri di
attribuzione contabile risulta impossibile effettuare una
ripartizione per alcune categorie di vantaggi di mercato. Ad esempio
proprio il vantaggio di mercato derivante dalla fedelta' al marchio
e' attribuibile sia al servizio di telefonia vocale sia al servizio
di telefonia pubblica.
52. Uno degli operatori (Telecom Italia), invece, condivide la
proposta dell'Autorita' ma ritiene che Europe Economics abbia
sovrastimato il valore del vantaggio della «fedelta' al marchio»,
ritenendo che tale presunto beneficio diminuisca nel tempo in ragione
della sempre maggiore concorrenza presente nel mercato.
(8.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
53. Le osservazioni degli operatori espresse nell'ambito della
consultazione pubblica hanno sottolineato l'impossibilita' e le
distorsioni che potrebbero derivare dall'inquadrare ciascuna voce dei
vantaggi di mercato in un determinato servizio, a causa
dell'inesistenza di criteri non arbitrari ed inequivocabili. Il
beneficio della «fedelta' al marchio», per esempio, e' riconducibile
al servizio della telefonia vocale, a quello della telefonia pubblica
nonche' a quello espletato per le categorie agevolate di clienti. A
tale riguardo, l'attribuzione dei vantaggi di mercato a specifici
servizi richiederebbe che la fedelta' al marchio fosse associata
perlomeno al servizio di telefonia vocale, il quale include, appunto,
anche le categorie agevolate di cliente. Le categorie agevolate di
clienti sono, infatti, quelle che piu' di ogni altra attribuiscono
valore al servizio prestato dal soggetto fornitore in ragione delle
agevolazioni economiche di cui fruiscono
54. Preso atto delle osservazioni ricevute nella consultazione
pubblica, l'Autorita' ritiene che la metodologia di attribuzione dei
vantaggi di mercato a singoli servizi, a causa dell'ambivalenza di
determinate voci di vantaggi, rischia di dar luogo ad una doppia
computazione degli stessi. Infatti, tale metodologia contrasterebbe
con l'art. 2, comma 4, dell'allegato 11 al codice il quale prevede
che «Il calcolo del costo netto di alcuni aspetti specifici degli
obblighi di servizio universale va realizzato separatamente e in modo
da evitare una doppia computazione dei vantaggi...». Peraltro,
l'Autorita' aveva gia' rilevato, nei procedimenti istruttori relativi
al calcolo del costo netto degli anni 2000 e 2001, la particolare
complessita' della stima dei vantaggi di mercato a causa dell'assenza
di metodologie di calcolo univoche in ambito internazionale. In
ragione di cio', la prassi applicativa in materia di attribuzione di
vantaggi di mercato ha sempre comportato un'imputazione
dell'ammontare totale dei vantaggi di mercato al costo netto
complessivo degli obblighi di servizio universale.
55. Alla luce di tali considerazioni, l'Autorita' ritiene che
l'ammontare complessivo dei vantaggi di mercato, valutati sulla base
dell'art. 6, comma 2, lettera b), dell'allegato 11 al codice, debba
essere detratto dal costo netto complessivo dato dalla somma dei
costi netti degli obblighi di servizio universale previsti dagli
articoli 54, 55, 56, 57, e 59 comma 2. Si ritiene pertanto che i
vantaggi di mercato siano giustificati ai fini del meccanismo di
ripartizione del costo netto del 2002 nella misura di
Euro 28.800.000.
(9) Finanziamento del servizio universale.
(9.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della consultazione
pubblica.
56. L'Autorita' ha ritenuto che l'onere complessivo relativo agli
obblighi di fornitura del servizio universale fosse pari a
Euro 37.222.000, tenuto conto sia dei vantaggi di mercato derivanti a
Telecom Italia quale soggetto fornitore del servizio universale, sia
del costo della verifica effettuata dal soggetto revisore incaricato
dall'Autorita'. L'Autorita', inoltre, ha espresso nel documento
sottoposto a consultazione pubblica l'orientamento di adottare il
modello di calcolo di ripartizione del costo netto in base ai dati e
alle informazioni indicate nell'allegato 11 al codice.
(9.2) Le osservazioni degli operatori.
57. Gli operatori hanno generalmente richiesto una modifica del
valore complessivo del costo netto sulla base delle osservazioni che
ciascuno di essi ha esposto nel proprio contributo.
58. In generale gli operatori non hanno formulato valutazioni in
merito al modello di calcolo per la ripartizione del costo netto del
servizio universale.
59. Un operatore, tuttavia, ha manifestato delle perplessita'
sull'entita' delle percentuali di contribuzione, basate su una
propria simulazione di calcolo realizzata attraverso i dati di
bilancio (civilistico) dei soggetti individuati come contribuenti al
fondo dalla delibera n. 2/04/CIR. Lo stesso operatore ha quindi
richiesto all'Autorita' di verificare il calcolo delle quote di
contribuzione al fondo.
(9.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
60. Per quanto concerne il calcolo delle quote di contribuzione al
fondo, l'Autorita' ha ritenuto opportuno procedere ad una verifica
dei dati in ingresso nel modello di calcolo, al fine di accertare la
correttezza delle quote di contribuzione al fondo fissate dalla
delibera n. 2/04/CIR. A tale riguardo, l'Autorita' ha proceduto a
effettuare un esercizio di attribuzione delle voci di costi e di
ricavi desumibili dai bilanci dei soggetti contribuenti alle medesime
categorie di costi e di ricavi previste dall'allegato 11 al codice.
Le risultanze di tale esercizio di calcolo non hanno mostrato
variazioni significative rispetto ai dati dichiarati dai soggetti
contribuenti nel corso del procedimento istruttorio.
L'Autorita' pertanto ha ritenuto di confermare le quote di
contribuzione al fondo fissate dalla delibera n. 2/04/CIR.
(10) Evoluzione del servizio universale.
(10.1) L'orientamento dell'Autorita' nell'ambito della
consultazione pubblica.
61. L'Autorita', alla luce della raccomandazione formulata da
Europe Economics, aveva manifestato l'orientamento di effettuare un
processo di consultazione pubblica al fine di stabilire una
metodologia di calcolo in grado di recepire le modifiche suggerite
dallo stesso soggetto revisore per garantire una maggiore
affidabilita' dell'esercizio di calcolo del costo netto.
(10.2) Le osservazioni degli operatori.
62. La maggior parte degli operatori condivide l'orientamento
dell'Autorita' ed un operatore (TIM), in particolare, sottolinea che
la definizione di una metodologia condivisa e stabile nel tempo
consentirebbe agli operatori una migliore pianificazione dei flussi
di cassa futuri e dei relativi stanziamenti e ridurrebbe i margini di
discrezionalita' dell'organismo revisore. Un operatore (Telecom
Italia), invece, ritiene che gli aspetti metodologici alla base del
calcolo del costo netto gia' definiti dalla delibera 14/02/CIR non
debbano essere oggetto di tale processo di consultazione pubblica il
quale, invece, dovrebbe riguardare esclusivamente gli aspetti
metodologici ancora incerti e controversi. Lo stesso operatore
ritiene che tale consultazione si debba concludere con un
provvedimento formale che stabilisca gli aspetti metodologici prima
della presentazione del calcolo del costo netto.
(10.3) Le valutazioni dell'Autorita'.
63. L'art. 53 del codice conferisce all'Autorita' il compito di
determinare il metodo piu' efficace e adeguato per garantire la
fornitura del servizio universale, nel rispetto dei principi di
obiettivita', trasparenza, non discriminazione e proporzionalita'. A
tal proposito l'Autorita' considera le risultanze delle attivita' di
verifica svolte da Europe Economics idonee ad apportare un
miglioramento dell'affidabilita' dell'esercizio di calcolo del costo
netto del servizio universale, in coerenza con i principi contemplati
dall'art. 53 del codice. L'Autorita' ritiene, quindi, che i
principali aspetti della metodologia di calcolo debbano essere
oggetto di revisione nell'ambito dell'attivita' di verifica del
calcolo del costo netto 2003, tenendo conto delle raccomandazioni e
delle modifiche metodologiche apportate da Europe Economics. Le
risultanze dell'attivita' di revisione della metodologia di calcolo
saranno, quindi, oggetto di specifica valutazione nel corso di un
processo di consultazione pubblica che coinvolgera' gli operatori di
telecomunicazioni.
Udita la relazione del commissario Alessandro Luciano, relatore ai
sensi dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Applicabilita' e giustificazione del meccanismo di ripartizione del
costo netto del servizio universale
1. Il meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio
universale per l'anno 2002 e' applicabile.
2. Il costo netto derivante dagli obblighi previsti dall'art. 54
del Codice per la fornitura del servizio di accesso agli utenti
finali da una postazione fissa (aree SL e armadio non remunerative)
per l'anno 2002 e' giustificato ai fini del meccanismo di
ripartizione nella misura di 54 milioni di euro.
3. Il costo netto derivante dagli obblighi di cui all'art. 55 del
Codice per la fornitura del servizio di informazione abbonati per
l'anno 2002 non e' giustificato ai fini del meccanismo di
ripartizione.
4. Il costo netto derivante dagli obblighi di cui all'art. 56 del
Codice per la fornitura del servizio di telefoni pubblici a pagamento
per l'anno 2002 e' giustificato ai fini del meccanismo di
ripartizione nella misura di 9,9 milioni di euro.
5. Il costo netto 2002 derivante dagli obblighi previsti dagli
articoli 57 e 59, comma 2 del codice per la fornitura di misure
speciali destinate agli utenti disabili, nonche' per garantire
l'accessibilita' delle tariffe e' giustificato ai fini del meccanismo
di ripartizione nella misura di 3,8 milioni di euro.
6. I vantaggi di mercato per l'anno 2002 sono giustificati ai fini
del meccanismo di ripartizione nella misura di 28,8 milioni di euro e
detratti dal costo netto complessivo degli obblighi derivanti dagli
articoli 54, 55, 56, 57 e 59, comma 2 del codice.
7. Ai fini del finanziamento degli obblighi di servizio universale
per l'anno 2002, il costo netto complessivo di cui ai commi
precedenti, tenuto conto dei vantaggi di mercato, e' pari a 37
milioni di euro, a cui e' aggiunto il costo della verifica pari a
0,22 milioni di euro, per un totale complessivo pari a 37,22 milioni
di euro.