Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri
A tutti i Ministeri
A tutte le Amministrazioni autonome
A tutti gli Uffici centrali del
bilancio presso i Ministeri e le
amministrazioni
Alle Ragionerie provinciali dello Stato
e, per conoscenza
Alla Corte dei conti
All'Istituto Nazionale di Statistica
Il consolidamento finanziario del nostro Paese e' sostanzialmente
proseguito nel 2004 nonostante la non ancora soddisfacente crescita
dell'economia e il permanere di significativi elementi di incertezza
sulle prospettive future. Il perseguimento dei successivi obiettivi
implica la conferma di una
situazione di stabilita' e un maggiore impegno nel governo
complessivo della politica economica e finanziaria.
La crescita dell'economia intorno all' 1 per cento; il rapporto
indebitamento netto - prodotto interno lordo al livello del 3 per
cento, al limite consentito dal Patto di stabilita' e crescita; il
rapporto debito - PIL ormai al 105,8 per cento; un avanzo primario
del conto economico delle Amministrazioni pubbliche di dimensioni
ancora significative; da un lato indicano il miglioramento
strutturale della finanza pubblica in un contesto non facile,
dall'altro evidenziano problemi da avviare a soluzione in vista del
pareggio di bilancio programmato per il 2008.
La conferma dell'azione rigorosa di contenimento della spesa anche
nel processo di formazione del bilancio a legislazione vigente per il
2006 e per il triennio 2006-2008, nelle linee innovative stabilite
con la legge finanziaria 2005, appare, dunque, una scelta obbligata,
nella prospettiva di ulteriore stabilizzazione dei conti pubblici
quale strumento di sviluppo, in attesa del prossimo Documento di
programmazione economico-finanziaria.
1. - Gli obiettivi della politica di bilancio.
Il bilancio programmatico dello Stato per il triennio 2005-2007
approvato dal Parlamento (allegato E alla legge 30 dicembre 2004, n.
312) indica i seguenti obiettivi per il triennio:
- un calo di circa due punti percentuali della pressione
tributaria rispetto al 2003;
- una flessione di mezzo punto dell'incidenza sul PIL della
spesa corrente al netto degli interessi;
- un consolidamento dell'incidenza della spesa in conto
capitale intorno al tre per cento, tenuto anche conto dell'avvio
dell'operativita' di Infrastrutture S.p.a.;
- una lieve riduzione del saldo netto da finanziare rispetto al
2003;
- un incremento dell'avanzo primario rispetto al 2004.
Il perseguimento di tali obiettivi programmatici e' ovviamente
condizionato dall'applicazione puntuale delle disposizioni della
citata legge finanziaria, che introduce la regola dell'incremento
massimo del due per cento rispetto all'anno precedente per le spese
del conto consolidato della pubblica Amministrazione.
2. - La formazione del bilancio a legislazione vigente.
Le indicazioni di carattere generale sopraindicate comportano
alcune conseguenze per le categorie di spesa aventi impatto diretto
sul conto economico consolidato della pubblica Amministrazione, con
esclusione degli oneri di personale. Trattasi delle seguenti
categorie economiche:
- consumi intermedi (cat. 2);
- trasferimenti correnti a famiglie e istituzioni sociali
private (cat. 5);
- trasferimenti correnti a imprese (cat. 6);
- trasferimenti correnti a estero (cat. 7);
- investimenti fissi lordi e acquisto terreni (cat. 21);
- contributi agli investimenti a imprese (cat. 23);
- contributi agli investimenti a famiglie e istituzioni sociali
private (cat. 24);
- contributi agli investimenti a estero (cat. 25).
Per tali categorie, esclusi i consumi intermedi, l'aumento
complessivo delle dotazioni iniziali di competenza e di cassa per il
2006, per ciascuna Amministrazione, non potra' superare il limite del
due per cento rispetto alle corrispondenti previsioni iniziali del
2005.
Le dotazioni per consumi intermedi (cat. 2), tenuto conto del
comma 295 dell'articolo 1 della legge finanziaria 2005, dovranno
essere ridotte per il 2006 almeno del 3 per cento rispetto alle
corrispondenti previsioni iniziali del 2005.
Gli indicati limiti appaiono piu' agevolmente raggiungibili con
riferimento agli oneri non legislativamente predeterminati, ove si
tenga conto delle seguenti precisazioni riassunte separatamente per
le autorizzazioni di competenza e per quelle di cassa.
2.1. - Per quanto riguarda le autorizzazioni di competenza, le
Amministrazioni dovranno procedere a un riesame puntuale delle
effettive esigenze dei singoli centri di responsabilita', con
particolare riguardo alle spese per le quali non esistono specifiche
autorizzazioni legislative. Le previsioni a legislazione vigente non
devono, in ogni caso, includere ne' nuovi interventi ne' ampliamenti
dell'offerta di servizi, tenendo conto delle nuove norme sul
bilancio, che consentono variazioni compensative per spese non aventi
natura obbligatoria anche tra unita' previsionali di base di diversi
centri di responsabilita' nell'ambito di ciascun Dicastero.
Per ciascun centro o oggetto di spesa, dovra' essere individuata
la quota riservata al soddisfacimento di obbligazioni giuridicamente
gia' perfezionate, al fine di delimitarne l'area non vincolata, sulla
quale e' attivabile la procedura delle variazioni compensative,
secondo le linee introdotte con le recenti disposizioni di cui
all'articolo 23, comma 1, della legge finanziaria n. 289 del 2002 e
all'articolo 18, comma 22, della legge di bilancio n. 312 del 2004.
Si richiama, in particolare, la rilevanza del predetto adempimento
anche ai fini dell'eventuale applicazione, nel corso della gestione,
dell'articolo 1, comma 3, della legge n. 246 del 2002, recante misure
urgenti per il controllo, la trasparenza e il contenimento della
spesa pubblica, nei termini previsti dall'atto di indirizzo del
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai fini della puntuale
definizione delle spese aventi natura obbligatoria.
Per le singole categorie di spese valgano le seguenti specifiche
indicazioni.
2.1.1.- Nell'effettuare le previsioni relative alle spese di
personale, le Amministrazioni dovranno tener conto dell'andamento
delle retribuzioni, definito dalle norme e dai contratti collettivi
vigenti, nonche' della nuova disciplina in materia di organici ed
assunzioni introdotta con la legge n. 311/2004 (legge finanziaria
2005).
La normativa citata, ed in particolare l'art. 1, comma 93, impone
anche alle Amministrazioni dello Stato, incluse quelle ad ordinamento
autonomo, l'obbligo di rideterminare le dotazioni organiche
apportando una riduzione non inferiore al 5% della spesa complessiva
relativa al numero dei posti in organico di ciascuna Amministrazione.
Fanno eccezione, nell'ambito delle amministrazioni dello Stato, i
settori e le categorie indicati al successivo comma 94 (Forze armate,
Vigili del fuoco, Corpi di polizia, carriera diplomatica e
prefettizia, magistrati ordinari, contabili e amministrativi,
avvocati e procuratori dello Stato, comparto Scuola ed istituzioni di
alta formazione e specializzazione artistica e musicale).
E' previsto inoltre, nei confronti delle suddette Amministrazioni,
il divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato per il triennio 2005-2007, ad eccezione di quello
appartenente alle categorie protette e del
comparto scuola per il quale si applicano le specifiche normative
di settore.
A parziale deroga del blocco, per fronteggiare indifferibili
esigenze di particolare rilevanza e urgenza, le amministrazioni
soggette al blocco potranno essere autorizzate, ai sensi del comma
95, secondo le modalita' previste dall'art. 39 della legge 449/97 ad
effettuare, nel corso dell'anno 2006, assunzioni, previo effettivo
svolgimento delle procedure di mobilita', nel limite di un
contingente complessivo di personale corrispondente ad una spesa
annua lorda pari a 120 milioni di euro a regime.
Sono fatte salve le assunzioni connesse con la
professionalizzazione delle Forze armate e quelle derivanti da
provvedimenti previsti da specifiche discipline di settore
analiticamente indicate nello stesso comma 95.
Per il comparto Scuola, le previsioni dovranno essere coerenti con
il processo di razionalizzazione avviato dall'art. 22 della legge n.
448/2001, e rafforzato con le disposizioni recate dall'art. 35 della
legge n. 289/2002 e dall'art. 3, commi 88, 89 e 90, della legge n.
350/2003, che ha comportato la riduzione del fabbisogno di personale
docente ed ATA e della relativa spesa. Inoltre, si dovra' tener conto
delle ulteriori misure di contenimento della spesa di personale
stabilite dall'art. 1, commi 127, 128 e 129, della legge n. 311/2004.
Si rammenta infine che le disposizioni limitative delle assunzioni
si applicano anche al trattenimento in servizio di cui
all'art. 1-quater del decreto-legge n. 136/2004, convertito con
modificazioni dalla legge n. 186/2004. A tali fini per il personale
della Scuola si applica la specifica disciplina autorizzatoria delle
assunzioni.
2.1.2. - Per le altre spese correnti diverse dagli oneri per il
personale e dalle spese legislativamente predeterminate, vanno
osservate le seguenti indicazioni:
- a) per le spese per trasferimenti, occorre innanzitutto
distinguere quelle previste da disposizioni legislative da quelle che
ne sono prive. Per le prime, l'iscrizione in bilancio e' consentita
soltanto se disposta da leggi organiche o particolari che si
riferiscono direttamente al settore o ai settori d'intervento. Per le
seconde (trasferimenti non determinati da specifiche autorizzazioni
legislative), gli stanziamenti gia' iscritti nel bilancio 2005 sono
da sottoporre ad attenta e rigorosa analisi finalizzata alla loro
eliminazione, in particolare per quanto riguarda le erogazioni
riferibili all'esercizio delle normali funzioni istituzionali delle
Amministrazioni interessate. Gli stanziamenti proposti per il 2006
non devono comunque superare le previsioni iniziali per il 2005;
- b) per le spese per consumi intermedi, di qualsiasi natura,
inclusi quelli destinati alla difesa nazionale, dovra' essere
assicurato da ciascuna Amministrazione, globalmente, il
contenimento almeno del 3 per cento rispetto agli stanziamenti
iniziali del 2005.
Nel loro ambito, le dotazioni per studi e incarichi di consulenza
a soggetti estranei all'Amministrazione non possono superare la spesa
sostenuta nel 2004, intendendosi per spesa sostenuta quella impegnata
nell'indicato anno; inoltre, le dotazioni per mezzi di trasporto non
possono eccedere 1'80 per cento delle corrispondenti spese sostenute
(impegnate) nel 2004.
Gli indicati obiettivi possono ottenersi anche mediante l'utilizzo
delle convenzioni quadro definite da CONSIP S.p.a. per l'acquisizione
di beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche,
nell'ambito del sistema giuridico ridefinito dai commi da 166 a 172
dell'articolo 3 della legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del
2003), nonche' dal comma 4 dell'articolo 1 della legge n. 191 del
2004, di conversione, con modifiche, del decreto legge n. 168 del
2004.
Sara' cura di ciascuna Amministrazione instaurare con la CONSIP
S.p.A. - societa' posseduta interamente dal Tesoro, alla quale e'
stata affidata, tra l'altro, la definizione delle indicate
convenzioni quadro - i piu' proficui rapporti di servizio, al fine di
utilizzare appieno le potenzialita' offerte dal nuovo sistema.
Al fine di dare uniformita' applicativa a tali indicazioni, anche
con riferimento alle Amministrazioni pubbliche dotate di particolare
autonomia amministrativo-contabile - le cui dotazioni,
gestite in specifiche unita' previsionali di base, risultano
generalmente determinate con la Tabella C della legge finanziaria -
le Amministrazioni vigilanti segnaleranno nelle relative
schede-capitolo la quota attribuibile a spese per consumi intermedi,
in tal modo consentendo una consapevole determinazione del relativo
stanziamento in sede di disegno di legge finanziaria per l'anno 2006.
2.1.3 - Per le spese di investimento non definite nel loro importo
da specifiche autorizzazioni legislative, le Amministrazioni potranno
proporre incrementi nel limite del 2 per cento rispetto al
corrispondente importo iscritto nel bilancio di previsione per il
2005.
2.2. - Per quanto riguarda le autorizzazioni di cassa, particolare
attenzione dovra' essere posta per i capitoli che comportano
trasferimenti a enti tenuti al rispetto della normativa sulla
tesoreria unica. L'entita' delle relative autorizzazioni di cassa
dovra' essere definita per il 2006 in modo che le disponibilita' sui
rispettivi conti di tesoreria si riducano progressivamente rispetto
ai valori rilevati al 31 dicembre 2004.
Le autorizzazioni di cassa, escluse quelle per consumi intermedi,
non potranno superare, in via generale, per ciascuna Amministrazione,
le corrispondenti autorizzazioni iniziali per l'anno 2005
incrementate del 2 per cento; di norma, inoltre, esse
dovranno essere contenute entro gli stessi livelli quantitativi
delle previsioni di competenza, al fine di assicurare una sempre piu'
puntuale realizzazione del principio della corrispondenza tendenziale
tra cassa e competenza gia' portato avanti negli ultimi anni.
I consumi intermedi dovranno, invece, scontare la cennata
riduzione del 3 per cento, analogamente alle dotazioni di competenza.
2.3. - In conclusione, ciascun centro di responsabilita'
amministrativa, individuato sulla base del bilancio per l'anno in
corso ovvero dei provvedimenti di variazione che si prevede possano
essere emanati nel 2005, potra' concretamente concorrere al
contenimento delle dotazioni del bilancio 2006 sin dalla fase della
proposta, attraverso una rigorosa selezione degli oneri di
funzionamento non vincolati, tenendo ben presente che sara' possibile
in corso d'anno operare per tali oneri compensazioni amministrative
tra capitoli della stessa Amministrazione.
2.4. - Per quanto attiene agli oneri legislativamente
predeterminati, compresi nelle categorie economiche di cui al
precedente punto 2, occorre considerare l'esigenza di un loro
contenimento entro l'indicato limite di incremento del 2 per cento
rispetto alle previsioni iniziali del 2005, anche mediante
rimodulazione temporale da proporre in sede di legge finanziaria
2006.
A tal fine, il sistema informativo della Ragioneria generale dello
Stato predisporra', per ciascuna Amministrazione, appositi elenchi
delle autorizzazioni di spesa da modificare, con puntuali riferimenti
alle unita' previsionali di base e ai capitoli interessati, elenchi
che saranno tempestivamente sottoposti alle valutazioni delle
rispettive Amministrazioni.
2.5. - La previsione per il biennio successivo dovra' tener conto
dell'esigenza di salvaguardare il tetto incrementale delle spese per
ciascun anno con riferimento all'esercizio precedente.
2.6. - Nell'ambito degli adempimenti richiesti per la definizione
del progetto di bilancio 2006 e triennale 2006-2008, una particolare
rilevanza assume la predisposizione delle note preliminari agli stati
di previsione previste dall'articolo 2, comma 4 quater, della legge
n. 468 del 1978, introdotto dalla legge n. 94 del 1997.
Nel rimandare alle specifiche indicazioni che vengono fornite al
riguardo nell'allegata nota tecnica numero 1, si ritiene di
evidenziare l'importanza che assumono le note preliminari e quindi si
rappresenta l'esigenza che le medesime, gia' trasmesse al Ministero
dell'economia e delle finanze per la predisposizione del bilancio a
legislazione vigente, vengano aggiornate a cura di ciascuna
Amministrazione, una volta definito il documento di programmazione
economico finanziaria (anche mediante l'eventuale nota di
aggiornamento) e approntato il disegno di legge finanziaria.
L'adempimento di cui sopra costituisce il presupposto
indispensabile - ai sensi della direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 23 dicembre 2004, concernente "Indirizzi
per garantire la coerenza programmatica dell'azione di Governo",
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 22 del 28 gennaio 2005 - per
la definizione degli obiettivi concretamente perseguibili in coerenza
con le risorse disponibili, onde dar luogo, a manovra di finanza
pubblica approvata, alla prevista ripartizione fra i diversi centri
di responsabilita' investiti del concreto perseguimento degli
obiettivi programmatici di competenza, in sede di emanazione della
direttiva generale sull'azione amministrativa e la gestione.
Al fine di consentire alle Amministrazioni una piu' agevole
predisposizione delle Note preliminari di competenza e dei loro
aggiornamenti, particolare rilievo sara' dato, nelle elaborazioni di
supporto fornite dal Sistema informativo della Ragioneria Generale
dello Stato, alla ripartizione della spesa per funzioni-obiettivo
(fino al livello delle missioni istituzionali), che possono
individuare sostanzialmente programmi e progetti di spesa.
2.7. - Per la formazione del bilancio 2006 le Amministrazioni
centrali dello Stato potranno utilmente avvalersi, analogamente agli
anni precedenti, delle informazioni fornite dal sistema di
contabilita' economica.
Tale sistema, previsto dall'articolo 5, comma 1, lettera h), della
legge n. 94/1997, e attuato con il decreto legislativo n. 279/1997,
costituisce strumento di "supporto alla formulazione dei progetti di
bilancio, alla migliore allocazione delle risorse e alla
programmazione dell'attivita' finanziaria" , in quanto consente di
evidenziare le esigenze funzionali e gli obiettivi perseguibili dalle
Amministrazioni sulla base dei costi sostenuti.
Le citate informazioni economiche, derivanti dai consuntivi
economici 2003, 2004 e dal budget economico 2005, sono contenute in
apposite tabelle utili alle Amministrazioni centrali per la
formazione del bilancio finanziario 2006: in altri termini, la
conoscenza della gestione economica e della sua evoluzione
costituiscono, infatti, il trend cui riferirsi per la formulazione
delle previsioni di spesa.
Per quanto sopra e per i criteri di formulazione delle previsioni
e il calendario degli adempimenti, si rinvia all'unita Nota tecnica
n. 1.
3. - Budget economico.
3.1 - Le Amministrazioni centrali dello Stato sono tenute alla
formulazione delle previsioni economiche per l'anno 2006 che
analogamente all'anno precedente, sono richieste per missioni
istituzionali, ossia secondo le funzioni svolte dalle diverse
strutture organizzative, e per natura di costo delle risorse
utilizzate con riferimento al piano unico dei conti.
Per procedere alla formulazione delle suddette previsioni
economiche, le singole strutture organizzative devono fare
riferimento al Manuale dei "Principi e delle regole contabili ". Il
piano dei conti e il manuale sono consultabili sul portale web di
contabilita' economica.
Nell'unita Nota Tecnica n. 2 sono fornite ulteriori specifiche
indicazioni per la formulazione del Budget 2006, che da tale anno
richiede le previsioni economiche con riferimento al 3 ° livello del
piano dei conti; la stessa nota riporta, inoltre, l'illustrazione dei
report contenenti i dati economici di consuntivo delle
Amministrazioni centrali dello Stato - Rilevazione dei costi degli
anni 2003, 2004 - e i dati relativi al Budget 2005.
In relazione a quanto precede, si richiama l'attenzione delle
Amministrazioni centrali dello Stato sulla necessita' peraltro gia'
segnalata nella circolare di indirizzo n. 6/2000 e nelle successive
circolari operative di dotarsi di idonee ed adeguate risorse e
strutture informatiche, anche in relazione al previsto incremento del
flusso dei dati che derivera' dal maggior numero di transazioni
connesse all'applicazione del piano dei conti al 3 ° livello di
dettaglio.
Alla suddetta Nota Tecnica n. 2 si rinvia per quanto riguarda il
calendario degli adempimenti.
Si ringrazia per la collaborazione che le Amministrazioni daranno
e si resta in attesa di un cortese cenno di assicurazione al
riguardo.
Roma, 7 aprile 2005
Il Ministro: Siniscalco