L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella seduta della commissione per le infrastrutture e le reti del
5 ottobre 2005;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318, recante «Regolamento di attuazione di direttive comunitarie
nel settore delle telecomunicazioni» e, in particolare, l'art. 3;
Visto il decreto 10 marzo 1998, recante «Finanziamento del servizio
universale nel settore delle telecomunicazioni»;
Vista la delibera n. 8/00/CIR, recante «Applicabilita' del
meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale
per l'anno 1999», nonche' tutti gli atti istruttori sottesi al
provvedimento;
Viste le sentenze del tribunale amministrativo regionale del Lazio
n. 249/2002 e n. 250/2002 del 14 gennaio 2002;
Vista la delibera n. 5/03/CIR, recante «Esiti della rinnovazione
del procedimento relativo alla applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno
1999»;
Vista la sentenza del Consiglio di Stato n. 7257/2003 dell'8 luglio
2003;
Vista la delibera n. 2/05/CIR, recante «Rinnovazione del
procedimento relativo alla applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno
1999»;
Vista la delibera n. 27/05/CIR, recante «Proroga dei termini di
conclusione del procedimento istruttorio»;
Vista la comunicazione della Commissione al Consiglio, al
Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al
Comitato delle regioni n. COM(2005) 203, del 25 aprile 2005
concernente il riesame della portata del servizio universale in
conformita' dell'art. 15 della direttiva 2002/22/CE;
Vista la comunicazione della Commissione europea del 27 novembre
1996, n. 608, recante «Criteri di valutazione dei regimi nazionali di
calcolo dei costi e di finanziamento del servizio universale nel
settore delle telecomunicazioni e agli orientamenti agli Stati membri
in merito al funzionamento di tali regimi»;
Vista la relazione della societa' «Nera» relativa a «Un quadro di
analisi per l'eventuale istituzione di un fondo OSU (Obblighi di
Servizio universale) in Italia», del mese di luglio 2000;
Vista la relazione della societa' «Nera» relativa a «Analisi della
determinazione del costo netto del servizio universale nel settore
delle telecomunicazioni in Italia», del mese di luglio 2000;
Vista la decisione del 28 luglio 2005 della Commissione
infrastrutture e reti che approva lo schema di delibera «Rinnovazione
del procedimento relativo alla applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno 1999»
anche ai fini dell'inoltro all'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato, per l'acquisizione del parere, in ottemperanza della
sopracitata sentenza del Consiglio di Stato;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato del 3 ottobre 2005;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1) Il percorso istruttorio.
1. In data 9 marzo 2005 l'Autorita' ha avviato con delibera n.
2/05/CIR un procedimento istruttorio, recante «Rinnovazione del
procedimento relativo all'applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto del servizio universale per l'anno 1999»
al fine di ottemperare alla sentenza n. 7257/2003 del Consiglio di
Stato dell'8 luglio 2003.
2. La sentenza del Consiglio di Stato ha accolto il ricorso in
appello avverso la sentenza del TAR del Lazio n. 250/2000 ed ha
annullato la delibera n. 8/00/CIR limitatamente all'estensione degli
obblighi di contribuzione al fondo anche agli operatori di rete
mobile, ordinando all'Autorita' di accertare il grado di
sostituibilita' tra telefonia fissa e mobile nonche' di richiedere, a
questo riguardo, un parere all'Autorita' garante della concorrenza e
del mercato.
3. Il procedimento istruttorio e' stato quindi volto ad accertare
il grado di sostituibilita' tra servizi di telefonia vocale offerti
su rete fissa e su rete mobile in un contesto in cui i meccanismi di
mercato falliscono e non perseguono le finalita' sociali del servizio
universale. I restanti effetti della delibera n. 8/00/CIR sui quali
non sono stati rilevati difetti di istruttoria dalla sentenza del
Consiglio di Stato non sono stati oggetto di riesame nel presente
procedimento istruttorio n. 2/05/CIR.
4. Nell'ambito delle modalita' di partecipazione al procedimento
definite dall'art. 2 della delibera n. 2/05/CIR, l'Autorita' ha
ricevuto dalla societa' «Vodafone Omnitel» e dalla societa' «Telecom
Italia» rispettivamente nelle date del 26 e 29 aprile 2005 le
osservazioni in merito all'oggetto del procedimento.
5. In data 27 maggio 2005 l'Autorita' ha richiesto alla societa'
«Telecom Italia» informazioni riguardanti traffico e ricavi derivanti
dall'espletamento del servizio telefonico vocale nelle aree non
remunerative servite in base agli obblighi di servizio universale, al
fine di valutare le relazioni esistenti tra servizi di telefonia
vocale offerti su rete fissa e mobile.
2) La sentenza del Consiglio di Stato n. 7257 dell'8 luglio 2003.
6. Nel corso del 2000, «Vodafone-Omnitel» ha presentato al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio (di seguito TAR) un
ricorso nei confronti della delibera n. 8/00/CIR al fine di
annullare, tra l'altro, gli effetti derivanti dal meccanismo di
ripartizione del costo netto stabilito dall'Autorita'. In
particolare, la ricorrente ha ritenuto che il meccanismo di
ripartizione del costo netto non dovesse essere applicato agli
operatori di rete mobile, in quanto il grado di sostituibilita' tra
servizi di telefonia offerti su rete fissa e mobile non era
sufficiente per includere tali servizi nello stesso mercato
rilevante.
7. Con la sentenza n. 250 del 14 gennaio 2002, il TAR, ha respinto
il ricorso di «Vodafone-Omnitel» limitatamente alla valutazione del
grado di sostituibilita' tra servizi, nonche' relativamente al
presunto obbligo da parte dell'Autorita' di richiedere al riguardo un
parere all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
8. «Vodafone-Omnitel» ha quindi proposto al Consiglio di Stato
ricorso in appello per la riforma della sentenza n. 250 del
14 gennaio 2002 del TAR.
9. Con la sentenza n. 7257/2003, il Consiglio di Stato ha accolto
il ricorso in appello ordinando all'Autorita' di accertare il grado
di sostituibilita' dal lato della domanda e dal lato dell'offerta tra
servizi di telefonia vocale offerti su reti di telecomunicazioni
fisse e mobili nonche' di richiedere, al fine di tale accertamento,
un parere all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
10. Dalle motivazioni della sentenza del Consiglio di Stato si
evince che l'accertamento del grado di sostituibilita' tra servizi di
telefonia fissa e mobile e' necessario per identificare se gli
operatori di rete mobile siano tenuti a contribuire al fondo del
servizio universale previsto per il finanziamento del costo netto
sostenuto da «Telecom Italia».
11. La valutazione di tale sostituibilita' rientra nelle attivita'
tipiche delle autorita' preposte alla tutela della concorrenza,
all'atto della definizione dei mercati rilevanti. Per tale ragione,
la sentenza del Consiglio di Stato ordina all'Autorita' oltre
all'accertamento della sostituibilita' tra servizi anche la richiesta
di un parere, all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
3) Le osservazioni degli operatori nell'ambito del procedimento n.
2/05/CIR.
12. Nel corso del procedimento istruttorio di rinnovazione del
meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio universale
per l'anno 1999, gli operatori «Vodafone-Omnitel» e «Telecom Italia»
hanno trasmesso propri contributi al fine di esprimere osservazioni
sulla sostituibilita' tra servizi di telefonia fissa e mobile come
criterio di contribuzione al fondo del servizio universale.
13. «Vodafone-Omnitel», ha indicato tra gli atti normativi e
giurisprudenziali di riferimento, per la valutazione del grado di
sostituibilita', il caso C-333/94 Tetra Pak/Commissione, la
raccomandazione sui mercati rilevanti della Commissione e le relative
note esplicative nonche' la delibera n. 410/04/CONS dell'Autorita'.
«Vodafone-Omnitel» ha ritenuto che la valutazione della
sostituibilita' tra servizi di telefonia fissa e mobile rappresenta
il presupposto essenziale per la valutazionedello stato di
concorrenzialita' tra gli operatori di rete mobile e l'operatore
fornitore del servizio universale. In tale contesto, il livello di
concorrenzialita' tra operatori di rete fissa e mobile, a sua volta,
e' strumentale per definire l'imposizione di obblighi di
contribuzione al fondo.
14. «Vodafone-Omnitel» ha quindi prospettato in modo molto
dettagliato, i principi e le metodologie di riferimento per l'analisi
di sostituibilita'. Secondo tale impostazione, il livello di
sostituibilita' dal lato della domanda e dal lato dell'offerta
dovrebbe essere valutato sulla base dell'elasticita' incrociata tra
servizi derivante da un ipotetico e significativo incremento di
prezzo di un dato servizio.
15. Telecom Italia ha evidenziato, contrariamente a «Vodafone», che
i criteri di definizione del mercato rilevante, tipici del diritto
antitrust, non dovrebbero essere applicati per stabilire quali
categorie di operatori debbano contribuire al fondo. L'analisi di
sostituibilita' tra servizi si basa su metodologie di valutazione
ex-ante e quindi su stime relative ad elasticita' prospettiche.
«Telecom Italia» ritiene invece che la contribuzione al fondo
dovrebbe essere stabilita valutando ex-post il processo di
sostituzione che si e' andato verificando, nel tempo, tra telefonia
mobile e fissa. Telecom Italia ha supportato tale posizione
riportando una dettagliata analisi in merito all'elevato livello di
sostituzione tra telefonia fissa e mobile raggiunto nel 1999. In
particolare, ha indicato il trend delle principali variabili di
mercato come:
il numero di utenti che possiede solo un telefono cellulare;
il numero di abbonati di rete fissa e mobile;
il traffico originato da reti fisse e mobili;
il traffico di telefonia pubblica;
il traffico per singole direttrici ed in particolare quella
fisso-mobile.
16. «Telecom Italia» ha inoltre fatto presente che gli operatori di
rete mobile conseguono vantaggi economici dall'esistenza di obblighi
di servizio universale, in particolare per i ricavi da traffico
entrante e uscente tra la rete mobile e le aree non remunerative.
Cio' evidenzierebbe, da un lato, le relazioni esistenti tra reti
fisse e mobili, e dall'altro lato, il paradosso di lasciare agli
operatori mobili il «vantaggio» derivante dell'esistenza delle aree
non remunerative, senza il contestuale obbligo di contribuzione al
fondo.
17. «Telecom Italia» ha concluso, infine, che l'Autorita' non
dovrebbe mirare ad accertare l'esistenza di una sostituibilita'
ex-ante tra servizi di telefonia fissa e mobile ma dovrebbe accertare
esclusivamente se i mobili hanno inciso ex-post sul conto economico
della telefonia vocale e della telefonia pubblica (servizi per i
quali «Telecom Italia» ha richiesto un costo netto).
4) Il quadro normativo e regolamentare di riferimento.
18. L'art. 3, comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 318/1997 prevedeva che «Qualora, in base alle disposizioni del
presente articolo, gli obblighi di fornitura del servizio universale
rappresentino un onere iniquo per l'organismo o gli organismi
incaricati di fornire il servizio universale, e' previsto un
meccanismo atto a ripartire il costo netto dei suddetti obblighi con
altri organismi che gestiscono reti pubbliche di telecomunicazioni,
con fornitori di servizi di telefonia vocale accessibili al pubblico
e con organismi che prestano servizi di comunicazione mobili e
personali».
19. La categoria di operatori di rete mobile e' quindi inclusa a
priori tra gli operatori tenuti a contribuire al costo netto del
servizio universale attraverso il meccanismo di ripartizione.
20. L'art. 2, comma 2, del decreto 10 marzo 1998 concernente il
finanziamento del servizio universale nel settore delle
telecomunicazioni ribadisce sostanzialmente quanto previsto dal
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 «Ai sensi
dell'art. 3, comma 6, del regolamento, e' previsto un meccanismo di
ripartizione dei costi, basato sui principi di non discriminazione,
trasparenza e proporzionalita', a carico degli organismi che
gestiscono reti pubbliche di telecomunicazioni, che forniscono al
pubblico servizi di telefonia vocale, in proporzione
all'utilizzazione da parte di tali soggetti delle reti pubbliche di
telecomunicazioni, o che prestano servizi di comunicazioni mobili e
personali in ambito nazionale», chiarendo che il meccanismo di
ripartizione deve essere applicato anche agli operatori di rete
mobile.
21. A tale riguardo giova rilevare che il decreto 10 marzo 1998
disciplina in modo dettagliato il meccanismo di ripartizione del
costo netto nonche' il meccanismo di esenzione dalla contribuzione al
fondo del servizio universale per gli operatori nuovi entranti.
L'art. 6, comma 1, del decreto 10 marzo 1998, stabilisce infatti
che «... l'Autorita', tenuto conto delle condizioni di
concorrenzialita' del mercato, potra' valutare l'opportunita' di
introdurre un meccanismo di esenzione dalla contribuzione al fondo da
parte degli organismi di telecomunicazioni nuovi entranti nel
settore». Anche in questo caso il decreto 10 marzo 1998 non prevede
l'esclusione degli operatori di rete mobile dalla contribuzione ne'
l'esclusione di operatori in funzione della tecnologia trasmissiva
utilizzata o del grado di sostituibilita' tra servizi.
22. Il decreto 10 marzo 1998 dava applicazione alla normativa
nazionale tenendo conto anche di quanto previsto dalla comunicazione
della Commissione europea del 27 novembre 1996 relativa ai criteri di
valutazione dei regimi nazionali di calcolo dei costi e di
finanziamento del servizio universale nel settore delle
telecomunicazioni ed agli orientamenti agli Stati membri in merito al
funzionamento di tali regimi.
La comunicazione della Commissione europea stabiliva, infatti, i
principi generali (non discriminazione,
trasparenza e proporzionalita) per la contribuzione al fondo del
servizio universale da parte degli operatori di telecomunicazioni
facendo riferimento anche alla sostituibilita' tra servizi offerti su
rete fissa e mobile.
A questo riguardo, il decreto 10 marzo 1998 oltre a recepire tali
principi, motiva nelle premesse, la contribuzione degli operatori di
rete mobile al fondo del servizio universale trattando in modo
dettagliato lo sviluppo oggettivo di elementi relativi alla
significativa diffusione dei servizi di telecomunicazioni offerti
attraverso la rete radiomobile e le relazioni esistenti tra reti
fisse e mobili in termini di andamento del fatturato, di servizi di
telefonia vocale offerti nonche' di riduzione di costi dell'accesso.
Le relazioni di sostituzione e complementarita' tra i servizi offerti
su rete fissa e mobile sono altresi' evidenziate, nelle premesse del
decreto 10 marzo 1998, con particolare riferimento al graduale
consolidamento del processo di convergenza tra reti fisse e mobili
sancito anche dalla comunicazione della Commissione europea [COM(97)
513] e al numero di abbonati ai servizi di rete mobili rispetto a
quelli di rete fissa nonche', infine, alle condizioni economiche
praticate dagli operatori mobili ai clienti finali caratterizzate da
assenza di canoni di accesso e prezzi ridotti per il traffico locale.
5) L'accertamento del grado di sostituibilita' tra telefonia fissa e
mobile.
23. L'Autorita' dispone l'applicabilita' del meccanismo di
ripartizione del costo netto tra gli operatori di telecomunicazioni
qualora l'onere del costo netto sostenuto dal soggetto fornitore del
servizio universale sia ingiustificato.
La valutazione dell'iniquita' dell'onere rappresenta una fase
logicamente distinta e precedente a quella concernente
l'identificazione dei soggetti debitori per la contribuzione al fondo
del servizio universale per la quale il Consiglio di Stato non ha
rilevato difetti di istruttoria.
I criteri alla base della valutazione dell'iniquita' dell'onere del
costo netto sono diversi quelli impiegati per identificare quali
soggetti sono destinatari di obblighi di contribuzione al fondo del
servizio universale.
L'analisi di sostituibilita' tra telefonia fissa e mobile invece e'
finalizzata esclusivamente a stabilire se gli obblighi di
contribuzione al fondo sono suscettibili di essere imposti sia agli
operatori di rete fissa sia agli operatori di rete mobile.
24. L'Autorita' ha quindi provveduto a valutare la sostituibilita'
dal lato della domanda e dell'offerta tra servizi di telefonia vocale
offerti su rete fissa e rete mobile cosi' come richiesto dalla
sentenza del Consiglio di Stato in un contesto di servizio universale
al fine di identificare le categorie di operatori ai quali imporre
obblighi di contribuzione al fondo.
25. Il contesto merceologico e geografico di riferimento e'
rappresentato in particolare dalle aree non remunerative del Paese,
servite in perdita dal fornitore
del servizio universale. L'area non remunerativa e' definita come
quel bacino di clienti non profittevoli serviti dalla stessa centrale
di stadio di linea la quale svolge tipicamente funzioni di
concentrazione e di attestazione di linee afferenti alla rete di
distribuzione in rame. Il servizio di accesso al dettaglio consente
al consumatore di effettuare e/o ricevere chiamate di telefonia
vocale e di usufruire di alcuni dei servizi correlati previsti
dall'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997. L'art. 3, comma 4, del decreto del Presidente
della Repubblica n. 318/1997 prevede inoltre che i servizi di cui al
comma 1 debbano essere offerti a condizioni economiche accessibili a
tutti e non discriminatorie rispetto alla localizzazione geografica
dell'utente.
26. Per quanto concerne il contesto geografico del servizio
universale, si tratta di aree geografiche marginali del paese,
situate prevalentemente in montagna o collina dove la densita' di
popolazione e' particolarmente bassa e il reddito medio pro-capite e'
inferiore a quello della provincia di riferimento, i clienti affari
sono inferiori alla percentuale media della provincia di appartenenza
e le condizioni economiche praticate ai clienti finali sono
indifferenziate geograficamente in forza degli obblighi di servizio
universale.
27. L'Autorita' ha, quindi, provveduto ad accertare in tale
contesto merceologico/geografico l'esistenza di sostituibilita' sia
dal lato della domanda sia dal lato dell'offerta tra servizi di
telefonia vocale forniti su rete fissa e mobile.
28. La sostituibilita' e' stata valutata accertando il
comportamento dei clienti di «Telecom Italia» a seguito di
un'ipotetica disattivazione delle linee di accesso presenti nelle
aree non remunerative. In tal caso, infatti, e' stato accertato che
un volume elevato di traffico (circa il 90% nel 1999 e 2000, il 95%
nel 2001 e 2002) sarebbe stato originato con terminali di telefonia
mobile, qualora il fornitore del servizio universale avesse deciso di
non servire le aree non remunerative attraverso la rete fissa di
telecomunicazioni.
Tale sostituibilita' e' stata valutata, nel corso degli anni, anche
dai soggetti revisori nell'ambito delle attivita' di verifica del
calcolo del costo netto (consorzio ERCS-WIK-NERA per l'anno 1999,
«Nera» per il 2000, Analysys per il 2001, Europe economics per 2002).
In tale ambito, la valutazione della sostituibilita' tra servizi di
telefonia vocale offerti su rete fissa e mobile e' necessaria per
determinare i cosiddetti ricavi di sostituzione, i quali hanno un
impatto significativo sull'ammontare complessivo del costo netto.
29. I ricavi di sostituzione possono essere definiti come i ricavi
che «Telecom Italia» non perderebbe nonostante la disattivazione di
un'area di centrale, di una linea telefonica di un cliente o di una
postazione telefonica pubblica, in quanto i clienti disattivati
deciderebbero di far ricorso, ad esempio, a linee telefoniche
alternative (amici, vicini, postazioni di lavoro, telefoni pubblici)
presenti in adiacenti aree remunerative.
30. La quantificazione dei ricavi di sostituzione dipende anche dal
livello riscontrato di sostituibilita' tra telefonia fissa e mobile,
nel senso che all'aumentare della sostituibilita' una sempre maggiore
quantita' di traffico si trasferira' dalla rete fissa di Telecom
Italia alla rete mobile. Il verificarsi di un livello significativo
di sostituibilita' tra servizi di telefonia fissa e mobili comporta
quindi una perdita di traffico per Telecom Italia e una conseguente
diminuzione dei cosiddetti ricavi di sostituzione. Poiche' questi
sono allocati in diminuzione degli effettivi ricavi che l'area non
remunerativa consegue, maggiore sara' la sostituibilita', minore
sara' il costo netto di un'area non remunerativa. Pertanto l'analisi
di sostituibilita', che e' effettuata dal revisore nel corso delle
attivita' di controllo del calcolo del costo netto, viene considerata
nella valutazione del costo netto e concorre alla sua
quantificazione, riducendone il valore all'aumentare del grado di
sostituibilita'.
31. A questo riguardo vale la pena sottolineare che l'elevato grado
di sostituibilita' tra telefonia fissa e mobile accertato dai
soggetti revisori ha ridotto sensibilmente il costo netto di «Telecom
Italia» ammesso al meccanismo di ripartizione dall'Autorita'.
32. La sostituibilita' sul versante dell'offerta rappresenta una
fase dell'analisi successiva ed accessoria rispetto alla
sostituibilita' dal lato della domanda. Si tratta di verificare
l'esistenza di concorrenza potenziale derivante dall'ipotetica scelta
del fornitore del servizio universale di non offrire il servizio di
accesso alla telefonia vocale su rete fissa per i clienti residenti
nelle aree non remunerative. In altre parole, si realizza la
sostituibilita' sul versante dell'offerta nel caso in cui, a seguito
della disattivazione delle linee di accesso delle aree non
remunerative da parte di «Telecom Italia», gli operatori presenti nel
mercato dell'accesso di rete fissa sono disponibili ad incrementare
la capacita' produttiva per adempiere agli obblighi di servizio
universale, oppure gli operatori presenti in altri mercati possono
convertire parte della produzione per entrare nel mercato
dell'accesso di telefonia vocale su rete fissa nell'ambito geografico
delle aree non remunerative.
33. In un contesto di servizio universale, la sostituibilita' dal
lato dell'offerta puo' essere valutata solo attraverso un meccanismo
di designazione ex-ante del fornitore del servizio universale al
quale possono prendere parte a parita' di condizioni tutti gli
operatori di telecomunicazioni. Tale meccanismo di designazione
ex-ante non e' mai stato implementato nel settore delle
telecomunicazioni italiano ed europeo. Nell'ambito dell'indagine
conoscitiva dell'Autorita' del 2002, in merito all'introduzione di
meccanismi concorrenziali per la fornitura del servizio universale,
diversi operatori avevano espresso osservazioni favorevoli circa la
possibilita' di migliorare l'efficienza della fornitura del servizio
universale tramite selezione competitiva del fornitore. Non e' quindi
possibile escludere a priori che gli operatori di telecomunicazioni
possano essere interessati a partecipare ad un meccanismo di
designazione ex-ante in ragione anche dei benefici indiretti
derivanti dagli obblighi di servizio universale.
34. Alla luce di quanto premesso, l'Autorita' ritiene che
sussistano i presupposti economici per stabilire l'esistenza di un
certo grado di sostituibilita' potenziale anche dal lato dell'offerta
del servizio di accesso alla telefonia vocale su rete fissa in un
contesto di servizio universale.
35. Nell'ambito del processo di partecipazione al procedimento
disciplinato dalla delibera n. 2/05/CIR un operatore ha prospettato
la metodologia da utilizzare per determinare il grado di
sostituibilita'. In particolare tale operatore ritiene che la
sostituibilita' tra servizi debba essere valutata sulla base del
cosiddetto test di prezzo dell'ipotetico monopolista (Small but
Significant and Non-transitory Increase in Price) dal quale e'
possibile rilevare l'elasticita' incrociata e quindi il grado di
sostituibilita' tra servizi di telefonia fissa e mobile.
36. L'Autorita', nel caso in specie, non ha ritenuto opportuno
valutare i comportamenti dei consumatori sulla base delle variazioni
dei prezzi relativi alla telefonia in quanto per i servizi erogati in
forza degli obblighi di servizio universale non esiste per
definizione alcun tipo di concorrenza e i prezzi vigenti sono sotto
costo. Si tratta di servizi offerti esclusivamente in perdita, cosi'
come previsto dall'art. 3, comma 7, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997, dove i meccanismi di mercato falliscono ed e'
possibile la fornitura dei servizi stessi solo attraverso
l'imposizione di obblighi normativi primari e secondari in capo ad
uno o piu' operatori designati, al fine di tutelare determinate
categorie di clienti finali (che risiedono in aree non remunerative,
fanno uso di postazioni telefoniche non remunerative ed hanno
particolari esigenze sociali).
Non avrebbe, infatti, senso parlare di sostituibilita' e quindi di
concorrenzialita' tra servizi sulla base dei test di prezzo (SSNIP
test), previsti dalla prassi antitrust nella definizione dei mercati
rilevanti, laddove l'istituto del servizio universale persegue
finalita' sociali e di interesse pubblico quasi mai raggiungibili
attraverso l'equilibrio tra le condizioni economiche della domanda e
offerta di mercato.
37. La relazione e il processo di consolidamento della convergenza
tra servizi offerti su reti fisse e mobili e' evidente anche alla
luce del trend di sostituzione ex-post e di complementarita' che si
e' andato man mano a determinare nel settore delle telecomunicazioni.
La presenza di un certo grado di concorrenza tra fisso e mobile era
evidente gia' a partire dal 1999 quando secondo un'indagine della
societa' di consulenza Gallup, rilevata dall'analisi di «Nera»
nell'ambito della valutazione dell'istituzione del fondo del servizio
universale, il 5% degli utenti italiani dotati di un qualche apparato
telefonico possedeva solo un telefono cellulare. Cio' sta a
significare che il 5% dei clienti degli operatori radiomobili avrebbe
utilizzato la rete fissa di Telecom Italia se non fosse esistito il
servizio di telefonia vocale offerto su reti mobili.
Lo stesso risultato per l'anno 1999 e' confermato da una analisi
ISTAT pubblicata il 4 agosto 2003 (figura 1) dalla quale risulta che
le famiglie italiane che possiedono solo un telefono cellulare nel
periodo 1997-2002 sono passate dall'1,8 al 13,1%.
Figura 1
Famiglie con telefoni fissi e cellulari (%)
----> Vedere Figura a pag. 51 <----
Fonte: Istat, 2003
Conferma dell'affidabilita' della stima effettuata da NERA e
dall'ISTAT viene dai risultati riportati nella comunicazione
COM(2005)203 della Commissione europea al Consiglio e al Parlamento
europei (figura 2), dove, relativamente al 1999, sono stimate in
circa il 5% le famiglie europee che detengono solo un telefono
cellulare, quota che raggiunge circa il 15% nel 2004 dopo aver
seguito, nel periodo, un andamento sempre crescente.
Figura 2
Accesso telefonico nei nuclei famigliari dell'UE (15 Paesi) (%)
----> Vedere Figura a pag. 51 <----
Fonte: Telecom residential surveys, Gallup 1999, and NRA, 2003, 2004
38. Sempre al fine di valutare le relazioni di interoperabilita'
esistenti tra reti fisse e mobili in un contesto di servizio
universale, l'Autorita' ha valutato il traffico entrante e uscente
tra reti mobili e le aree non remunerative. Sulla base delle stime
effettuate dall'Autorita', tale volume di traffico (terminazione e
originazione di chiamate) e' risultato particolarmente significativo
se rapportato ad un ambito di servizio universale.
39. In conclusione, l'Autorita' ritiene che il grado di
sostituibilita' esistente tra i servizi di telefonia vocale offerti
su rete fissa e mobile sia particolarmente elevato nel contesto del
servizio universale, e tale da richiedere che gli operatori di rete
mobile siano chiamati a contribuire al fondo del servizio universale.
40. L'Autorita' ritiene quindi che sulla base del grado di
sostituibilita' rilevato, il meccanismo di ripartizione del costo
netto del servizio universale debba essere applicato anche agli
operatori di rete mobile con le modalita' e nella misura previste
dalla delibera n. 8/00/CIR.
6) Il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato.
41. In ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 7257
dell'8 luglio 2003, l'Autorita', ha richiesto all'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato (di seguito AGCM) un parere in merito
all'accertamento della sostituibilita' tra servizi di rete fissa e
mobile in un contesto di servizio universale.
42. Nel parere reso, l'AGCM ha fatto rilevare in primo luogo che il
quadro normativo-regolamentare applicabile allo scopo di individuare
i soggetti tenuti a contribuire al costo netto del servizio
universale, relativamente all'anno 1999, deve essere quello vigente
nel periodo di riferimento.
43. L'AGCM, inoltre, ha fornito una chiara interpretazione in
merito all'applicazione delle raccomandazioni della Commissione(1)
europea sulla necessita' di giustificare l'inclusione degli operatori
di rete mobile tra i soggetti contribuenti al fondo del servizio
universale, anche in relazione al grado di sostituibilita' tra
servizi di telefonia vocale offerti su rete fissa e mobile. Al
riguardo, l'AGCM chiarisce che tale grado di sostituibilita' non deve
essere considerato sotto un profilo antitrust, bensi' in un contesto
di «fallimento di mercato» come appare essere l'obbligo di servizio
universale. Conseguentemente, non e' applicabile la metodologia
indicata dalla Commissione europea nel nuovo quadro regolamentare,
vigente dal 2002, per definire i mercati rilevanti attraverso il
cosiddetto SSNIP Test (Small but Significant and Non-transitory
Increase in Price).
44. L'AGCM ha quindi sottolineato l'interdipendenza tra il
fornitore del servizio universale e gli operatori soggetti agli
obblighi di contribuzione al fondo quale elemento fondante per la
definizione dell'iniquita' dell'onere del costo netto e per
l'applicabilita' del meccanismo di ripartizione, in funzione del
grado di utilizzo della rete pubblica commutata per fornire la
generalita' dei servizi di telecomunicazioni. Tale interdipendenza,
peraltro, genera benefici sia per i consumatori, sia per gli
operatori di rete fissa e mobile, in termini di maggiori ricavi di
originazione e terminazione delle chiamate da e verso le aree non
remunerative.
(1) Comunicazione della Commissione del 27 novembre 1996, COM
(96)608, relativa agli «Assessment Criteria for National Schemes for
the Costing and Financing of Universal Service in Telecommunications
and Guidelines for Member States On Operation of Such Schemes».
45. L'AGCM ha, infine, ritenuto verificati per il 1999 i criteri di
ripartizione del costo netto del servizio universale sulla base
dell'analisi effettuata dall'Autorita' in merito alle relazioni
esistenti tra servizi di telefonia vocale offerti su rete fissa e
mobile.
Udita la relazione del commissario Enzo Savarese, relatore ai sensi
dell'art. 32 del regolamento concernente l'organizzazione ed il
funzionamento dell'Autorita';
Delibera:
Art. 1.
Applicabilita' del meccanismo di ripartizione del costo netto del
servizio universale
1. Il meccanismo di ripartizione del costo netto del servizio
universale per l'anno 1999 e' applicabile agli operatori di rete
fissa e mobile di cui all'art. 2, commi 2 e 3, del decreto 10 marzo
1998.