Alle Amministrazioni centrali dello
Stato
Al Gabinetto del Ministro
Ai Centri di responsabilita'
ammini strativa
e, per conoscenza:
Agli Uffici centrali del bilancio
presso le Amministrazioni centrali
dello Stato
Alla Corte dei conti
Alla Banca d'Italia
All'ISTAT
1. Premessa.
La legge Ciampi, di riforma del bilancio dello Stato n. 94 del
1997, ha, tra l'altro, introdotto la nuova classificazione funzionale
delle spese dello Stato per funzioni obiettivo (ovvero Missioni
istituzionali).
La nuova classificazione funzionale nasce dall'esigenza di
«definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto
delle attivita' amministrative, ove possibile, anche in termini di
servizi finali resi ai cittadini» (art. 4, comma 1, legge n.
94/1997).
Inoltre, con il connesso decreto legislativo n. 279 del 7 agosto
1997, e' stato disciplinato - al titolo III, articoli 10, 11 e 12 -
il sistema di contabilita' economica analitica delle pubbliche
amministrazioni, previsto dalla stessa legge n. 94/1997, che si fonda
su tre componenti fondamentali: il piano dei conti, i centri di costo
e i servizi erogati.
Con la circolare n. 65 del 22 agosto 1997, la Ragioneria generale
dello Stato avvio' l'analisi e la ricognizione delle attivita'
proprie delle singole amministrazioni centrali al fine di pervenire
alla identificazione delle Missioni istituzionali e dei sottostanti
servizi svolti - allo scopo di definire il quadro complessivo delle
funzioni obiettivo perseguite dalle Amministrazioni centrali dello
Stato - per la progressiva attuazione della riforma delineata dalla
citata legge n. 94/1997, e la loro applicazione a partire dal
bilancio finanziario per l'anno 1999. Tale attivita' fu condivisa
attraverso - l'istituzione di un apposito gruppo di lavoro e la
sottoscrizione di un protocollo d'intesa nel giugno 1998 (allegato 1)
- con le principali istituzioni interessate.
Nel corso del 2002, si e' proceduto all'aggiornamento delle
Missioni istituzionali stesse, per rispondere a tre principali ordini
di motivi:
le complesse riorganizzazioni intervenute nell'ambito della
pubblica amministrazione, a partire dall'attuazione del decreto
legislativo n. 300/1999 e successive modificazioni ed integrazioni,
che hanno implicato la necessita' di rivedere i legami tra
classificazione funzionale e mutata struttura delle amministrazioni,
verificandone l'eventuale modifica, integrazione o eliminazione di
Missioni istituzionali non piu' corrispondenti ai compiti assegnati
alle diverse strutture organizzative;
il decentramento funzionale in atto, territoriale e tecnico, ha
determinato l'esigenza di verificare le funzioni devolute ad altri
enti e quelle ancora di competenza del Governo centrale;
il recepimento delle modificazioni intervenute al terzo livello
della COFOG - Classification Of the Functions Of Government
(Classificazione delle funzioni di Governo), prevista dal Sistema
europeo dei conti (SEC 95) - determinate in sede EUROSTAT, che hanno
imposto l'aggiornamento (pur se minimale) anche della struttura della
classificazione funzionale del nostro Paese.
2. La vigente classificazione funzionale per funzioni obiettivo.
Come e' noto, la classificazione funzionale per funzioni obiettivo
si sviluppa su sei livelli sequenziali: i primi tre (divisioni,
gruppi e classi) accolgono la classificazione COFOG, consentendo il
raccordo ed il confronto di dati omogenei con gli altri Stati
europei; il quarto livello esprime le Missioni istituzionali e si
applica direttamente alla classificazione dei capitoli di spesa del
bilancio ed alle rilevazioni della contabilita' economica analitica
per centri di costo. In tale ambito, esse si distinguono in
«indirizzo politico», «Missioni istituzionali» in senso stretto e
«supporto all'attivita' istituzionale dell'amministrazione».
In contabilita' finanziaria.
Attualmente, le vigenti Missioni istituzionali sono riportate nella
legge di bilancio suddivise per ciascun Ministero, mentre, in
apposita tabella a doppia entrata, le spese dello Stato sono esposte
al primo livello (divisioni) della classificazione funzionale,
secondo la partecipazione finanziaria di ogni Dicastero.
Nell'allegato tecnico alla legge annuale di bilancio, emanato con
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, i capitoli di
spesa, nell'ambito delle pertinenti unita' previsionali di base di
ogni stato di previsione, sono classificati, secondo il loro
contenuto funzionale, in misura percentuale, con riferimento alle
Missioni istituzionali perseguite.
Nell'intento, poi, di dare sempre maggiore rilevanza alle
previsioni di bilancio formulate per funzioni obiettivo, ciascuna
amministrazione, in sintonia con le disposizioni previste dalla legge
n. 94 del 1997, fa riferimento alle proprie Missioni istituzionali
per procedere alla redazione della nota preliminare ai fini
dell'illustrazione, da parte di ogni centro di responsabilita'
amministrativa, degli obiettivi che si intendono perseguire nel corso
dell'anno successivo.
Il rendiconto generale dello Stato - come previsto dall'art. 13 del
decreto legislativo n. 279/1997 - espone, infine, nelle tabelle dalla
n. 22 alla n. 26 e nell'allegato E, le spese sostenute, nell'anno di
riferimento, dallo Stato, nel suo complesso, e dai singoli Ministeri
per Missioni istituzionali.
In contabilita' economica.
Per il sistema di contabilita' economica, le rilevazioni sono
effettuate, oltre che per natura di costo e struttura organizzativa,
parimenti per Missioni istituzionali ed esposte, nei periodici
documenti parlamentari (budget presentato e definito, rilevazione dei
costi dell'anno considerato), sia a livello Stato che a livello di
amministrazione e distintamente per i costi propri e per i costi
dislocati; questi ultimi sono rappresentati dalle risorse finanziarie
trasferite dalle Amministrazioni centrali dello Stato ad altri enti e
organismi, presso cui si trasformeranno in costi a seguito del loro
impiego. Con riguardo alla specie delle Missioni istituzionali
collegate a tali risorse, costituendo un mero trasferimento di somme,
esse assumono la natura di «operazioni finanziarie», in quanto le
relative finalita' vengono perseguite non direttamente dalle
Amministrazioni centrali dello Stato, ma dagli enti e organismi
destinatari.
Pertanto, con riferimento a quanto sopra, le Missioni istituzionali
perseguite direttamente dai centri di costo di ciascun Ministero
generano dei costi per le strutture organizzative
dell'amministrazione interessata, mentre quelle consistenti in
«operazioni finanziarie» danno luogo ai suddetti costi dislocati.
Gli ultimi due livelli della classificazione funzionale sono i
servizi (S1 ed S2), che rappresentano l'anello di congiunzione tra le
Missioni istituzionali e le attivita' elementari svolte per
perseguire le «Politiche pubbliche di settore» indicate dalle
Missioni istituzionali, e costituiscono, pertanto, delle finalita' di
dettaglio dell'azione amministrativa. In merito, come precisa il gia'
richiamato decreto legislativo n. 279/1997, art. 10, comma 5, i
servizi «esprimono le funzioni elementari, finali e strumentali, cui
danno luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli
scopi dell'amministrazione. Essi sono aggregati nelle
funzioni-obiettivo che esprimono le Missioni istituzionali di
ciascuna amministrazione interessata». Proprio l'esistenza, o meno,
di servizi collegati ad una Missione istituzionale puo' rilevare se
la stessa sia una Missione «propria» dell'amministrazione ovvero una
«operazione finanziaria».
Attualmente, in condivisione con i singoli Ministeri, e' in corso
la revisione e l'analisi dei servizi, al fine anche di rimodulare
ulteriormente le Missioni istituzionali ed armonizzare le attivita'
svolte dalle Amministrazioni centrali dello Stato nell'ottica del
costante miglioramento delle informazioni contabili.
Relativamente alle implicazioni di «finanza pubblica», si
sottolinea la rilevanza delle procedure di aggiornamento della
classificazione funzionale dello Stato, in quanto anche la spesa per
funzioni della pubblica amministrazione viene elaborata dall'ISTAT
sulla base dei regolamenti europei (SEC 95), e rientra nelle analisi
previste dalle statistiche del Fondo monetario internazionale.
Pertanto tale aggiornamento costituisce un momento fondamentale per
la correttezza delle statistiche nazionali in materia, che,
ovviamente, debbono risultare coerenti con il conto economico
consolidato della pubblica amministrazione.
3. Gli eventi a base delle richieste di modifica.
Le Missioni istituzionali esistenti, definite dalla Ragioneria
generale dello Stato di concerto con le Amministrazioni centrali
dello Stato, sono suscettibili di subire modificazioni od
integrazioni in conseguenza di particolari esigenze che dovessero
manifestarsi anche in corso d'anno, quali cambiamenti organizzativi e
normativi che possono intervenire sull'assetto delle Amministrazioni
centrali dello Stato e/o sulle finalita' da esse perseguite.
A tale riguardo si ritiene opportuno formulare alcune indicazioni
al fine di regolare e migliorare le procedure di segnalazione delle
variazioni delle funzioni svolte dai singoli Ministeri.
Gli eventi che possono portare ad una richiesta di modifica delle
Missioni istituzionali, perseguite da ciascuna amministrazione,
possono sostanzialmente ricondursi a:
emanazione di nuovi provvedimenti legislativi, che diano luogo
all'individuazione di nuove Missioni istituzionali, in seguito
all'attribuzione di competenze aggiuntive in capo ad un centro di
responsabilita' amministrativa. Tali Missioni istituzionali possono
essere gia' esistenti, perche' espletate da altre amministrazioni,
ovvero sara' necessario procedere alla loro definizione:
a) nel primo caso, sara' sufficiente richiederne la
condivisione; in proposito, viene unito il quadro classificatorio
funzionale vigente;
b) nel secondo, sara' necessario valutare l'opportunita' di
istituire una ulteriore Missione istituzionale, coinvolgendo, nel
contempo, le amministrazioni che potrebbero avere interesse alla
condivisione della stessa;
rimodulazione delle Missioni istituzionali esistenti in seguito
ad una riallocazione o modifica di servizi gia' svolti, nell'ambito
di uno stesso centro di responsabilita' amministrativa o
trasversalmente a piu' centri di responsabilita' amministrativa o a
piu' amministrazioni;
trasferimento di Missioni istituzionali da un centro di
responsabilita' amministrativa ad un altro, ovvero partecipazione o
estensione di una Missione istituzionale ad un altro centro di
responsabilita' o ad un'altra amministrazione;
cambiamenti organizzativi intervenuti a seguito di processi di
riorganizzazione delle Amministrazioni centrali dello Stato e del
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali che
potrebbero richiedere l'aggiunta [vedasi precedenti lettere a) e b)]
ovvero la chiusura della Missione istituzionale nel centro di
responsabilita' amministrativa interessato: qualora fosse presente
solo in tale centro di responsabilita' verrebbe depennata anche dal
quadro delle funzioni obiettivo del Ministero di appartenenza;
esigenze di modifiche alla denominazione delle Missioni
istituzionali esistenti, derivanti da eventi riconducibili alle
fattispecie sopra citate che possono richiedere solo parziali
aggiustamenti di denominazione in seguito ad una eventuale variazione
dei servizi sottostanti, o anche a situazioni di carattere esterno o
di natura tecnica riguardanti le attivita' operative connesse, e
consentire cosi' una piu' puntuale definizione delle stesse.
4. La procedura da seguire.
In relazione a quanto precede, l'amministrazione interessata
dovra', in primo luogo, richiedere allo scrivente Ispettorato
generale ogni variazione alle Missioni istituzionali, interessandone
il coesistente Ufficio centrale di bilancio. Nella nota dovranno
essere indicate le motivazioni a fondamento della richiesta medesima
e la specificazione dei servizi connessi alla Missione istituzionale
interessata dalla variazione, ai fini della attivazione delle
necessarie procedure di modifica, sia per quanto riguarda i sistemi
informativi relativi alla contabilita' finanziaria e alla
contabilita' economica, sia per la condivisione delle determinazioni
adottate con i competenti uffici interessati dalla procedura.
Nel caso di richiesta, in particolare, di istituzione di missioni
istituzionali ex novo, la Ragioneria generale dello Stato aprira' con
l'amministrazione richiedente un apposito «tavolo di lavoro» per
procedere alla individuazione della nuova missione in coerenza con i
principi ispiratori e metodologici che sono alla base dell'attuale
quadro classificatorio funzionale dello Stato (allegato 2), anche
allo scopo di verificarne la reale necessita'. A completamento del
processo in argomento, la Ragioneria generale dello Stato, previo
aggiornamento della base informatica, ne dara' comunicazione
all'amministrazione proponente e procedera' a modificare e/o
integrare la tabella interessata, allegata al successivo disegno di
legge di bilancio. Per quanto concerne poi la contabilita' economica
si provvedera' all'aggiornamento della tabella dell'associazione dei
centri di responsabilita' amministrativa con le Missioni
istituzionali del Ministero partecipe.
Qualora, invece, venga richiesta l'istituzione di un nuovo
capitolo, che non presuppone pero' l'individuazione di una nuova
Missione istituzionale, l'amministrazione richiedente avra' cura,
come di consueto, di indicare l'attribuzione percentualizzata dei
nuovi stanziamenti di bilancio alle corrispondenti Missioni
istituzionali, in modo da consentire un celere esito dell'intera
operazione con l'emanazione dell'apposito provvedimento ministeriale.
5. Istruzioni per la corretta applicazione della classificazione
funzionale.
In relazione al contesto operativo di cui sopra, si ricorda che
risulta di notevole ausilio, ai fini della corretta classificazione
di ogni capitolo di spesa e della esatta rilevazione dei costi, la
considerazione dei servizi sottostanti alle singole Missioni
istituzionali. E' appena il caso di accennare, infatti, che, spesse
volte, l'attribuzione di nuovi compiti o funzioni non conduce
necessariamente alla condivisione o alla istituzione di Missioni
istituzionali, ma semplicemente alla condivisione o alla nuova
istituzione di servizi.
La classificazione delle spese e dei costi per missioni
istituzionali va assumendo sempre piu' rilevanza per l'osservazione
delle dinamiche di bilancio. A tale proposito si sottolinea la
necessita' di una accurata ed attenta valutazione nell'indicazione
delle missioni perseguite, prestando particolare attenzione alla
percentualizzazione della classificazione dei capitoli di bilancio
sulla base delle funzioni svolte, evitando in ogni modo una
attribuzione per prevalenza.
Per quanto riguarda, infine, i capitoli classificati dal punto di
vista della classificazione economica delle spese «trasferimenti»
(categorie 4, 5, 6 e 7) e «contributi agli investimenti» (categorie
22, 23, 24 e 25), si rimarca l'esigenza di specificare, il piu'
puntualmente possibile, la finalita' cui le risorse che vengono
trasferite sono destinate, allo scopo di rappresentare piu'
adeguatamente le funzioni svolte dallo Stato nel suo complesso. Di
converso si ricorda che non e' possibile associare a capitoli di
trasferimento, di cui alle categorie sopra citate, le Missioni
istituzionali di supporto all'attivita' istituzionale
dell'amministrazione e di indirizzo politico, codificate,
rispettivamente, 00.00.00.91 e 00.00.00.92, previste specificamente
per le sole amministrazioni centrali.
La Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale per le
politiche di bilancio - Servizio analisi dei costi e dei rendimenti,
rimane a disposizione per ogni ulteriore chiarimento in materia, sia
attraverso il sito internet della Ragioneria generale dello Stato
www.rgs.mef.gov.it e il portale web di contabilita' economica, sia
facendo riferimento ai numeri di telefono 06.4761.4081, e
06.4761.4083, sia, infine, attraverso il fax n. 06.4761.6421.
Roma, 21 novembre 2005
Il Capo di gabinetto: Fortunato