LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie
Nell'adunanza del 6 marzo 2013 presieduta dal Presidente della
Corte - Presidente della Sezione delle autonomie: Luigi Giampaolino.
(omissis)
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Visto l'art. 9 della deliberazione delle Sezioni riunite della
Corte dei conti 16 giugno 2000, n. 14, recante il regolamento per
l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e
successive modificazioni;
Visto il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali, approvato con il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
come novellato dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Visto, in particolare, l'art. 243-quater del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (TUEL) come introdotto dall'art. 3, comma 1,
lettera r) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti di convocazione
della Sezione delle autonomie per l'adunanza del 6 marzo 2013 con
riserva di trattazione di ulteriori argomenti non iscritti
espressamente all'ordine del giorno, tra i quali in sede di adunanza
e' stato proposto l'esame di taluni aspetti interpretativi
concernenti l'applicazione delle linee guida ed i criteri per
l'istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex
art. 243-quater del decreto legislativo n. 267/2000;
Udito il relatore consigliere Rinieri Ferone;
Premesso
Con deliberazione n. 16 del 13 dicembre 2012, questa Sezione ha
approvato le linee guida ed i criteri per l'istruttoria del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-quater del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) come introdotto dall'art.
3, comma 1, lettera r) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Le linee guida della Sezione delle autonomie offrono indicazioni
sulla corretta applicazione della nuova procedura, al fine di
superare possibili difficolta' nell'esegesi delle norme e per
renderne l'interpretazione tendenzialmente uniforme.
Le istruzioni delle linee guida, deliberate dalla Sezione delle
autonomie della Corte dei conti, si rivolgono particolarmente alla
fase istruttoria da parte della sottocommissione, indicando elementi
da acquisire per una ponderata valutazione del piano.
Con la richiamata delibera si rappresentava come l'esigenza di dare
immediato avvio alle attivita' finalizzate ai complessi adempimenti
previsti dalla procedura per il riequilibrio pluriennale comportasse
la tempestiva approvazione di un primo schema di linee guida,
suscettibile di eventuali, successivi adattamenti.
In effetti, dalle istruttorie finora svolte sono emerse varie
problematiche applicative, alcune delle quali non hanno dato luogo a
particolari difficolta' e sono state risolte dagli organi istruttori,
mentre per altre le difficolta' interpretative, riguardanti aspetti
procedurali e sostanziali hanno reso necessario un approfondimento ed
un conseguente orientamento sulla piu' corretta applicazione delle
nuove norme.
In particolare, si e' reso necessario esaminare le seguenti
questioni:
1) l'art. 243-bis, comma 8, lett. d) TUEL recita «Al fine di
assicurare il prefissato graduale riequilibrio finanziario, per tutto
il periodo di durata del piano, l'ente...e' soggetto al controllo
sulle dotazioni organiche previste dall'art. 243, comma 1.»
L'art. 243-bis, comma 8, lett. g) TUEL, a sua volta, recita: «...
nonche' accedere al fondo di rotazione per assicurare la stabilita'
finanziaria degli enti locali di cui all'art. 243-ter, a condizione
che... abbia provveduto alla rideterminazione della dotazione
organica ai sensi dell'art. 259, comma 6, fermo restando che la
stessa non puo' essere variata in aumento per la durata del piano di
riequilibrio».
In relazione a tali disposizioni e' stato ritenuto necessario
chiarire se, nel caso di richiesta di accesso al fondo di rotazione,
la rideterminazione della dotazione organica, di cui al comma 8,
debba o meno essere sottoposta al controllo della commissione di cui
all'art. 155 TUEL ed in quale fase della procedura di riequilibrio,
ossia prima dell'inizio dell'istruttoria del piano di riequilibrio da
parte della sottocommissione oppure in un diverso momento;
2) l'art. 243-quater, comma 7, TUEL recita: «La mancata
presentazione del piano entro il termine di cui all'art. 243-bis,
comma 5 (60 giorni dalla data di esecutivita' della delibera di
ricorso al piano) comporta l'applicazione dell'art. 6, comma 2, del
decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione al consiglio
dell'ente, da parte del prefetto, del termine non superiore a venti
giorni per la deliberazione del dissesto».
In sede di applicazione della suddetta norma si e' posta la
necessita' di verificare se, ferma restando l'indubbia natura
perentoria del termine de quo, in presenza del resto anche della
sanzione per il caso di inosservanza dello stesso, il suddetto
termine ammetta un margine di tolleranza, in ipotesi dilatando la
scadenza del termine fino all'effettiva acquisizione della delibera
di approvazione del piano;
3) l'art. 4, comma 5, del decreto legge n. 174/2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 213/2012 recita: «Per l'anno 2012
la dotazione del fondo di rotazione... e' incrementata della somma di
498 milioni di euro (che si aggiunge alla dotazione - ex comma 1 - di
30 milioni di euro). Tale importo (cioe' i 498 milioni) e' destinato
esclusivamente al pagamento delle spese di parte corrente relative a
spese di personale, alla produzione di servizi in economia e
all'acquisizione di servizi e forniture, gia' impegnate e comunque
non derivanti da riconoscimento di debiti fuori bilancio ai sensi
dell'art. 194 del decreto legislativo n. 267/2000...».
L'art. 5 del decreto-legge n. 174/2012 recita «In sede di prima
applicazione delle disposizioni di cui all'art. 243-bis e seguenti
del decreto legislativo n. 267/2000 per gli enti che chiedono di
accedere alla procedura di riequilibrio finanziario, in presenza di
eccezionali motivi di urgenza, puo' essere concessa con decreto del
Consiglio dei Ministri... un'anticipazione a valere sul fondo di
rotazione di cui all'art. 4 da riassorbire in sede di predisposizione
e attuazione del piano di riequilibrio».
In relazione a detta norma, atteso che per l'anticipazione di cui
all'art. 5 non e' previsto il vincolo di destinazione richiesto
dall'art. 4, comma 5, e' emersa la necessita' di verificare se la
mancanza di tale indicazione espressa possa essere intesa nel senso
che per la prima anticipazione non sussista l'obbligo di
finalizzazione della spesa ex art. 4, comma 5.
Ritenuto
Che alle prospettate questioni in conformita' ai principi di
diritto che regolano i criteri ermeneutici, per gli aspetti sia
letterali che sistematici, possano essere date le seguenti soluzioni:
1) se il controllo, da parte della commissione di cui all'art.
155 TUEL, della rideterminazione della dotazione organica, nel caso
di richiesta di accesso al fondo di rotazione, debba o meno precedere
l'inizio dell'istruttoria del piano di riequilibrio da parte della
sottocommissione.
La rideterminazione della dotazione organica a cui deve provvedere
l'ente, che intende accedere al fondo di rotazione, costituisce sotto
il profilo formale-procedimentale una condizione per l'accesso al
fondo (art. 243-bis, comma 8 lett. g) ). Il medesimo provvedimento,
sotto il profilo sostanziale rappresenta, poi, una delle misure
necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio
(art. 243-bis, comma 6, lett. c), come ribadito anche dall'art. 1,
comma 1 del decreto interministeriale, emanato ai sensi dell'art.
243-ter, che ha stabilito i criteri necessari per la determinazione
dell'importo massimo dell'anticipazione a valere sul fondo di
rotazione.
Nella considerazione che tale misura concorre a determinare la
riduzione percentuale delle spese correnti, nel caso di accesso al
fondo, essa deve necessariamente confluire nel piano di riequilibrio.
Inoltre la riduzione della spesa corrente rientra tra i parametri per
la determinazione dell'anticipazione attribuibile.
Cio' premesso, va ora considerato che la rideterminazione della
dotazione organica costituisce un provvedimento a contenuto tipizzato
(art. 259, comma 6 TUEL) adottato dall'ente locale, che acquista
efficacia in seguito all'approvazione da parte della Commissione di
cui all'art. 155 TUEL della proposta di rideterminazione.
L'approvazione, che integra un controllo di merito, non ammette forme
surrogatorie e conserva una propria autonomia funzionale.
Per queste ragioni la rideterminazione della dotazione organica
deve essere sottoposta al controllo della commissione ex art. 155
TUEL per l'esame e l'approvazione, ma non costituisce una condizione
di avvio dell'istruttoria del piano di riequilibrio che, per gli
aspetti non condizionati da questa specifica valutazione, potra'
essere avviata e proseguita.
Peraltro, al fine di evitare possibili sfasature tra i tempi,
determinati per legge, relativi alla presentazione e all'esame del
piano di riequilibrio, in tutti i suoi passaggi procedimentali, e il
tempo necessario alla commissione ex art. 155 TUEL per esaminare la
proposta di rideterminazione della dotazione organica, quest'ultima
deve essere coeva alla presentazione della delibera di ricorso alla
procedura di riequilibrio. In caso contrario la sottocommissione
competente all'istruttoria del piano dovra' assegnare un termine
breve per l'integrazione documentale.
Il provvedimento della commissione ex art. 155 TUEL, sulla proposta
di rideterminazione della dotazione organica, dovra' essere adottato
e trasmesso alla sottocommissione per l'istruttoria del piano di
riequilibrio non oltre il termine stabilito dall'art. 243-quater,
comma 1, compresi, ove assegnati, gli ulteriori trenta giorni per
l'eventuale supplemento istruttorio.
In coerenza con quanto fin qui considerato si pone anche il
richiamo operato dall'art. 243-bis, comma 8, lett. d) ai controlli
sulle dotazioni organiche previste dall'art. 243, comma 1 del TUEL,
che, alla stregua delle altre misure per assicurare il risanamento,
costituiscono parametri dinamici di riequilibrio per tutto il periodo
di durata del piano;
2) se sia possibile ipotizzare un margine di tolleranza, fino
all'effettiva acquisizione della delibera che approva il piano, del
termine di 60 giorni per la presentazione del piano di riequilibrio.
Deve essere, preliminarmente, chiarito che l'adempimento soggetto
al termine perentorio, e' quello concernente la deliberazione del
piano di riequilibrio di cui all'art. 243-bis, comma 5, che decade il
60° giorno successivo a quello di esecutivita' della delibera di cui
all'art. 243-bis comma 1. Diverso da questo termine e' quello
indicato nell'art. 243-quater, comma 1, dove e' stabilito che entro
dieci giorni dalla data della delibera, di cui all'art. 243-bis comma
5, il piano di riequilibrio e' trasmesso alla Sezione regionale di
controllo, nonche' alla commissione di cui all'art. 155 TUEL.
Il comma 7 dell'art. 243-quater (nel quale tra le ipotesi che
comportano l'applicazione dell'art. 6, comma 2, del decreto
legislativo n. 149 del 2011, annovera «la mancata presentazione del
piano entro il termine di cui all'art. 243-bis, comma 5») usa
impropriamente il termine presentazione. Infatti il riferimento
espresso alla disposizione normativa: «Art. 243-bis, comma 5» rende
chiara l'intenzione che solo a quel termine si correla l'effetto
dell'applicazione dell'art. 6, comma 2, del decreto legislativo n.
149/2011. Opinando diversamente dovrebbe concludersi che la
previsione del comma 7 dell'art. 243-quater, confligge con quella del
comma 1 dello stesso articolo che fissa al decimo giorno successivo
alla delibera del piano il termine per la sua presentazione. Di
conseguenza non puo' essere considerato perentorio il termine di
presentazione del piano appena ricordato (dieci giorni dopo la
delibera), ragion per cui se il piano e' deliberato nei termini, ma
presentato oltre i termini, non incorre nel ripetuto effetto
sanzionatorio. Per cui si e' dell'avviso che decorso il termine utile
per la deliberazione del piano (60 giorni dalla delibera di cui
all'art. 243-bis, comma 1) gli organi destinatari, ai sensi dell'art.
243-bis, comma 2, della delibera di ricorso alla procedura ex art.
243-bis, comma 1, verifichino le ragioni dell'eventuale ritardo nel
compimento del successivo adempimento ai fini della definizione del
procedimento nei modi previsti dalla legge.
Precisato quanto innanzi, deve ora considerarsi che la
perentorieta' dei termini normalmente si giustifica per l'esigenza di
garantire la certezza del diritto in situazioni in cui sono coinvolti
interessi giuridicamente rilevanti che sarebbero pregiudicati dalla
dilatazione eccessiva del tempo di definizione di fatti e situazioni
costitutive, modificative o estintive di situazioni giuridiche. Nel
caso di specie la necessita' che il piano di riequilibrio sia
deliberato nel termine perentorio fissato dall'art. 243-bis, comma 5
del TUEL, risiede nel fatto che, in correlazione alla presentazione
della delibera di ricorso alla procedura di riequilibrio, da un lato
si produce l'effetto impeditivo dell'esercizio delle funzioni di
controllo assegnate alla Corte dei conti dall'art. 6, comma 2, del
decreto legislativo n. 149/2011 (funzioni poste a presidio della
necessita' di adottare urgenti rimedi utili ad evitare il dissesto
finanziario dell'ente), dall'altro, opera la sospensione delle
procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente, rimedio che
interferisce negativamente nella sfera giuridica di terzi estranei
alla vicenda amministrativa del riequilibrio.
Peraltro la perentorieta' del termine espressamente prevista dalla
legge, produce «ipso iure» gli effetti di cui all'art 243-quater,
comma 7, del TUEL (connessi allo spirare del termine stesso e qualora
non penda la procedura ex art. 6. comma 2, decreto legislativo n.
149/2011 «temporaneamente» sospesa), effetti del tutto sottratti alla
disponibilita' del responsabile della procedura regolamentata nella
quale e' inserito il ripetuto termine;
3) se la prima anticipazione erogata ai sensi dell'art. 5 del
decreto-legge n. 174/2012 sia sottoposta o meno alla finalizzazione
richiesta dall'art. 4, comma 5, stesso decreto-legge, considerato che
per tale anticipazione non e' espressamente previsto il vincolo di
destinazione.
L'art. 5 del decreto-legge n. 174/2012, introduce, - solo in sede
di prima applicazione delle nuove disposizioni di cui all'art.
243-bis, - una particolare procedura accelerata per l'erogazione
dell'anticipazione a valere sul fondo di rotazione, qualora ricorrano
eccezionali motivi di urgenza che non consentono di attendere i
normali tempi procedimentali per la definizione ed approvazione del
piano di riequilibrio. Nulla cambia, invece, per quel che concerne
tutti gli altri aspetti oggetto della disciplina della materia;
ragion per cui anche per le somme anticipate ai sensi dell'art. 5 del
decreto-legge n. 174/2012, deve ritenersi sussistente il vincolo di
destinazione ex art. 4, comma 5, che trova la sua ragion d'essere
nella particolare rilevanza delle spese indicate, essenziali per le
esigenze di funzionamento dell'ente.
L'esclusione dei debiti fuori bilancio dal novero delle spese
pagabili con le somme a destinazione vincolata, trova giustificazione
nei rimedi specifici per il finanziamento di tali spese previste per
i piani di riequilibrio dall'art. 243-bis, comma 7 del TUEL.
Che le soluzioni interpretative di cui sopra integrando le
istruzioni delle linee guida deliberate da questa Sezione delle
autonomie, per completezza documentale debbano essere aggiunte a
detto documento seguendo gli stessi criteri di pubblicazione.
Delibera:
Alle questioni interpretativo-applicative riassunte in premessa,
concernenti le norme che regolano la procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale di cui agli artt. 243-bis 243-quinquies del
TUEL come introdotti dall'art. 3, comma 1, lettera r) del
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con legge 7
dicembre 2012, n. 213 e' data soluzione nei suesposti termini.
Le linee guida ed i criteri per l'istruttoria del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-quater del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) come introdotto dall'art.
3, comma 1, lettera r) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito con legge 7 dicembre 2012, n. 213, approvate con
deliberazione n. 16 del 13 dicembre 2012, di questa Sezione delle
autonomie sono integrate con il presente documento.
Roma, 6 marzo 2013
Il Presidente: Giampaolino
Il relatore: Ferone