LA CORTE DEI CONTI
Nella Sezione delle Autonomie
Nell'Adunanza del 14 ottobre 2013, presieduta dal Presidente f.f.
della Corte - Presidente della Sezione delle autonomie Raffaele
Squitieri;
(Omissis);
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e
successive modificazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7- 8;
Visto l'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (finanziaria 2006);
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 marzo 2009, n.
42;
Visti gli articoli da 147 a 147-quinquies, 148 e 148- bis del TUEL,
come modificati dall'art. 3, comma 1, lett. e) del d.l. 10 ottobre
2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre
2012, n. 213;
Visto il Regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in
data 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Visto l'art. 8 del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102, in corso
di conversione, che proroga, al 30 novembre 2013, il termine per
l'approvazione del bilancio di previsione degli Enti locali;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha
introdotto il principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio, ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione;
Vista la nota n. 8472 del 4 ottobre 2013, con la quale il
Presidente f.f. della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle
autonomie per l'adunanza del giorno 14 ottobre 2013;
Vista la nota n. 8485 del 7 ottobre 2013, con la quale il
Presidente f.f. della Corte dei conti ha invitato, alla adunanza
odierna, il Ragioniere Generale dello Stato;
Vista la nota n. 8481 del 7 ottobre 2013, con la quale il
Presidente f.f. della Corte dei conti ha invitato, alla adunanza
odierna, il capo Dipartimento per gli affari interni e territoriali
del Ministero dell'interno;
Vista la nota n. 8482, del 7 ottobre 2013, con la quale il
Presidente f.f. della Corte dei conti ha invitato, alla adunanza
odierna, il Presidente dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani;
Vista la nota n. 8483 del 7 ottobre 2013, con la quale il
Presidente f.f. della Corte dei conti ha invitato, alla adunanza
odierna, il Presidente dell'Unione Province d'Italia;
Uditi nell'odierna seduta i rappresentanti del Ministero
dell'interno, della Ragioneria Generale dello Stato, dell'Unione
Province d'Italia e dell'Associazione Nazionale Comuni Italiani;
Uditi i relatori Presidente di Sezione Mario Falcucci e Consigliere
Francesco Petronio;
Premesso
Il percorso per l'attuazione del federalismo fiscale e' stato
intrapreso in un momento di particolari difficolta' per la finanza
pubblica, nel quale si e' reso necessario adottare reiterate manovre
correttive in corso d'anno e si sono manifestati ripensamenti sul
modello di imposizione locale finalizzato ad assicurare l'autonomia
finanziaria degli enti locali.
Il continuo slittamento del termine per l'approvazione del bilancio
preventivo rappresenta, dunque, la conseguenza di un contesto
caratterizzato da ripetuti provvedimenti legislativi d'urgenza, che
hanno determinato incertezze sulle risorse disponibili e inciso sulla
stessa programmazione di bilancio.
L'esercizio 2013, in particolare, risulta caratterizzato da un
anomalo differimento, al 30 novembre, del termine per l'approvazione
del bilancio di previsione che, ai sensi dell'art. 151, comma 1, del
d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), gli enti locali sono tenuti a deliberare
entro il 31 dicembre dell'esercizio precedente, fatta salva la
facolta' che la norma assegna al Ministro dell'interno di differirlo
con proprio decreto, d'intesa con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, in
presenza di motivate esigenze.
La possibilita' del conferimento di proroghe del termine di
presentazione del bilancio - che l'ordinamento contempla a regime - a
seguito della delegificazione della materia e l'uso che ne e' stato
fatto in concreto, inficia il principio della programmazione di
bilancio rendendo l'esercizio provvisorio evenienza «ricorrente»
piuttosto che «eccezionale».
Vale al riguardo ricordare come l'ordinamento consideri fatto di
rilevante gravita' la mancata presentazione del bilancio di
previsione, al punto da prevedere la sanzione dello scioglimento del
Consiglio (art. 141 del TUEL) .
Il quadro cosi' sinteticamente descritto mette in evidenza uno
stridente contrasto tra la severita' con la quale la mancanza del
momento della programmazione di bilancio viene considerata e
sanzionata ed il continuo susseguirsi di proroghe concesse con
provvedimento ministeriale e, talora, con atto normativo.
L'originario termine del 31 dicembre dell'esercizio precedente a
quello di riferimento del bilancio di previsione, il cui rispetto e'
essenziale per l'ordinata gestione delle risorse, e' stato spesso
spostato troppo in avanti, specialmente negli ultimi due anni,
causando non pochi inconvenienti.
Il differimento del termine, oltre un limite ragionevole, pone una
serie di questioni interpretative e, specialmente, fa perdere di
pregnanza al momento programmatorio che, in tali casi, avviene in
prossimita' della scadenza del periodo di gestione, quando e' ormai
frustrata la possibilita' di attuare manovre incisive di correzione.
L'esercizio provvisorio, contemplato dall'art. 163 del TUEL,
costituiva, nell'ordinamento degli enti locali ante riforma del
Titolo V della Costituzione, l'autorizzazione alla gestione del
bilancio appena deliberato dall'organo consiliare, ma non ancora
efficace, essendo condizionato all'esito del controllo preventivo del
comitato regionale di controllo. In via residuale, la norma in
discorso ha previsto anche l'ipotesi di uno slittamento del termine
per la deliberazione del bilancio disposto da norme statali, con la
differenza di tener conto, in assenza di bilancio, delle previsioni
assestate dell'esercizio precedente.
L'istituto della gestione provvisoria, anch'esso disciplinato dal
citato art. 163 (comma 2) del TUEL, interveniva in maniera piu'
incisiva nei casi di assenza del bilancio, circoscrivendo la gestione
all'assolvimento delle obbligazioni gia' assunte, delle obbligazioni
derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi e di obblighi
speciali tassativamente regolati dalla legge, al pagamento delle
spese di personale, di residui passivi, di rate di mutuo, di canoni,
imposte e tasse, ed in generale, limitata alle sole operazioni
necessarie per evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e
gravi all'ente.
Nei fatti l'esercizio provvisorio, in assenza di bilancio per
differimento dei termini, strumento sopravvissuto alla riforma del
Titolo V della Costituzione, nella sua disciplina mal si concilia con
l'attuale contesto normativo. Infatti, l'avvio del federalismo
fiscale e la conseguente sostituzione di una finanza derivata con una
autonoma, nonche' la riduzione dei trasferimenti statali a titolo di
contributo degli enti locali alla manovra, hanno imposto una
razionalizzazione della spesa che puo' determinare una revisione
degli stanziamenti deliberati nell'esercizio precedente.
In tale scenario, il ricorso all'utilizzo degli stanziamenti di
spesa dell'anno precedente, seppure per dodicesimi, non appare idoneo
a garantire la primaria esigenza di preservare, in maniera
permanente, gli equilibri di bilancio e assicurare il pareggio
effettivo. Una disciplina piu' rigorosa, modellata similmente a
quella della gestione provvisoria, in tutti i casi di assenza del
bilancio, potrebbe rivelarsi maggiormente efficace per il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica a tutela
dell'unita' economica della Repubblica e incentiverebbe gli enti
locali a provvedere egualmente, anche in presenza di differimenti dei
termini a seguito di disposizioni statali, all'approvazione di un
bilancio per cosi' dire provvisorio, ma incentrato sui principi
contabili della prudenza, dell'attendibilita' e della coerenza.
La situazione dell'esercizio 2013 si connota di particolari tratti
al limite della irragionevolezza; infatti, l'articolo 8, comma 1, del
decreto legge 31 agosto 2013 n. 102 (eliminazione IMU), differisce,
addirittura, al 30 novembre il termine per l'approvazione del
bilancio di previsione degli enti locali per l'anno 2013.
Tale proroga, disposta con norma primaria, non manca di determinare
una serie di conseguenze sulla gestione del bilancio degli enti
locali per l'esercizio in corso.
Alla proroga del termine per l'approvazione del bilancio di
previsione consegue un pesante ritardo nella determinazione delle
aliquote dei tributi locali e delle tariffe dei servizi pubblici.
La determinazione, nel mese di novembre, delle aliquote dei tributi
locali o del costo dei servizi, se effettuata in relazione all'intero
esercizio, oltre a confliggere con le disposizioni in materia di
statuto dei diritti del contribuente (legge 27 luglio 2000 n. 212),
si pone in contrasto, non solo con il principio di programmazione, ma
anche con le stesse aspettative ed esigenze dei cittadini, degli
utenti e delle imprese di conoscere all'inizio dell'esercizio
l'ammontare delle imposte e tasse locali, nonche' delle tariffe dei
servizi, cosi' da avere informazioni per compiere le scelte ritenute
piu' opportune. Il differimento nell'approvazione degli atti
impositivi, oltre a provocare possibili accavallamenti di scadenze,
con conseguenti aggravi finanziari per i cittadini, determina anche
notevoli ritardi nella riscossione delle entrate di competenza e
rende ancora piu' onerosa la gestione delle spese e l'osservanza dei
termini di pagamento dei debiti disposti dalla legislazione
comunitaria.
L'incertezza del quadro normativo e i conseguenti ritardi, con cui
le amministrazioni sono in grado di puntualmente determinare le
risorse da assegnare, rendono la quantificazione degli stanziamenti
di bilancio oggetto di stime basate su insufficienti e precari
elementi informativi; situazione questa che e' diventata endemica con
il ripetuto avvicendarsi di innovazioni e ripensamenti da parte del
legislatore.
La programmazione del bilancio - in un quadro variabile ed esposto
al sopravvenire di interventi normativi di rimodulazione delle
entrate e delle spese - presenta, sicuramente, elementi di
precarieta' , tant'e' che il bilancio di previsione deve essere
aggiustato con variazioni amministrative e con il progetto di
assestamento.
E' necessaria l'effettiva valorizzazione dei principi in tema di
programmazione, che devono costituire una guida per gli enti in
questo cammino accidentato. E' di rilievo ricordare, al riguardo, che
al bilancio di previsione non e' assegnata solo una funzione
programmatoria (budget), la cui portata sarebbe gia' di per se'
rilevante, ma che ad esso si connette anche l'efficacia del vincolo
autorizzatorio che costituisce un fondamentale strumento per
assicurare l'equilibrio del bilancio. Il bilancio di previsione e' il
documento centrale del ciclo di programmazione e controllo dell'ente;
deve assolvere contemporaneamente le funzioni di indirizzo
politico-amministrativo, economico-finanziario ed informativo,
nonche' esprimere con chiarezza e precisione gli obiettivi, il
fabbisogno finanziario e la sostenibilita' dello stesso. Tutto il
processo di formazione del sistema di bilancio deve informarsi a
corretti principi e postulati contabili (unita', annualita',
universalita' ed integrita', veridicita', pareggio finanziario e
pubblicita', prevalenza della sostanza sulla forma, verificabilita',
coerenza, prudenza, comprensibilita', attendibilita' e congruita',
competenza economica e finanziaria, ecc.). La corretta applicazione
della funzione politico-amministrativa risiede nel rispetto di un
percorso che parte dal programma amministrativo del sindaco o
presidente, transita attraverso le linee programmatiche comunicate
all'organo consiliare, trova esplicitazione nel piano generale di
sviluppo dell'ente - da considerare quale programma di mandato - ed
infine si sostanzia nei documenti della programmazione, relazione
previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, nella previsione
del bilancio annuale e, infine, nello strumento di indirizzo
gestionale, il piano esecutivo di gestione, quando obbligatorio.
Considerato
La gestione del bilancio con le modalita' ex comma 3, dell'art.
163, del TUEL, va garantita con l'utile impiego degli strumenti di
monitoraggio delle gestioni, di salvaguardia ed, eventualmente, di
risanamento, disciplinati dal TUEL (artt. 193 e ss. e 243-bis e ss.).
A tale fine e' necessario un accurato e continuo riscontro sul piano
contabile delle uscite e dei relativi mezzi di copertura,
prioritariamente, sul versante delle entrate, che risentono della
variabile del ridimensionamento delle risorse per effetto delle
manovre correttive.
Il sistema di bilancio nell'esercizio provvisorio, infatti, pur
formalmente privo del fondamentale documento di programmazione, non
puo' disattendere sul piano sostanziale il principio della
veridicita' posto a garanzia della necessaria e corretta
rappresentazione della situazione finanziaria dell'ente; principio
che, riferito alla fase previsionale del sistema di bilancio, e' da
intendersi come rigorosa valutazione dei flussi finanziari generati
dalle operazioni che si svolgeranno nel periodo di riferimento
(Principi contabili per gli enti locali - Postulati del sistema di
bilancio). Un rigoroso monitoraggio in tal senso, consente, tra
l'altro, di individuare, per tempo, condizioni di squilibrio
strutturale ai sensi dell'art. 243-bis del TUEL.
La gestione per dodicesimi dello stanziamento assestato del
bilancio dell'esercizio precedente, rischia, nel 2013, di operare su
parametri sovradimensionati, a fronte dei tagli connessi alla
spending review e di un rilevante grado di incertezza sulle entrate
proprie di natura tributaria (IMU e TARES), nonche' della necessita'
di adeguare annualmente il fondo svalutazione crediti in proporzione
ai crediti risalenti ad annualita' pregresse; adempimento reso ancor
piu' rigido nei confronti degli enti locali che hanno fatto ricorso
all'anticipazione di liquidita'.
In tale contesto, e' assolutamente necessario procedere alla
sostanziale salvaguardia degli equilibri di bilancio in corso d'anno,
in ossequio all'immanente principio del pareggio finanziario, che
trova conferma nelle disposizioni introdotte dall'art. 3
«Rafforzamento dei controlli in materia di Enti locali» del
decreto-legge n. 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge
n. 213/2012, con particolare riferimento al comma 2, lettera c), del
novellato art. 147 e del nuovo art. 147-quinquies del TUEL.
Una gestione protratta dell'esercizio provvisorio - se non
accompagnata da comportamenti ispirati al principio di prudenza -
puo', nella descritta situazione dell'esercizio 2013, produrre
generalizzati disavanzi di gestione e impedire l'emersione dei debiti
fuori bilancio.
In sede di audizione sul testo del disegno di legge per la riforma
della contabilita' e della finanza pubblica (divenuto legge n.
196/2009), non a caso, la Corte dei conti aveva inutilmente proposto
l'inserimento di una norma che ribadisse, in tale piu' generale e
cogente contesto, l'obbligo, anche per gli enti locali, di approvare,
entro il 31 dicembre, il bilancio di previsione per l'anno
successivo.
Il negativo impatto di un prolungato esercizio provvisorio sugli
equilibri dei conti degli enti locali rischia di riverberarsi anche
sull'intera finanza pubblica, sottoposta al rispetto dei parametri
europei e, sotto altro profilo, finisce per collidere con il
principio di coordinamento della finanza pubblica.
A seguito della normativa costituzionale che ha introdotto la
regola del pareggio di bilancio (legge costituzionale n. 1/2012) e
della successiva legge rinforzata di attuazione (legge n. 243/2012),
una rinnovata attenzione va posta sull'attendibilita' del bilancio di
previsione annuale e pluriennale. Il bilancio triennale
autorizzatorio - che incorpora gli effetti delle manovre sugli
esercizi successivi - se ben costruito potrebbe, in parte, supplire
allo slittamento del bilancio di previsione. Peraltro lo stesso
triennale e' esposto, nell'attuale rincorrersi delle manovre
correttive e della revisione della spesa, all'incertezza della
evoluzione del quadro programmatico.
Resta ferma l'esigenza che i bilanci annuali e pluriennali si
basino su stime ragionevoli sul versante sia delle entrate che delle
spese, allo scopo di evitare effetti dirompenti sugli equilibri di
bilancio dovuti alla contestuale sovrastima delle entrate e ad una
sottostima delle spese (con la mancata esplicitazione di debiti fuori
bilancio e di passivita' potenziali).
La mancata predisposizione del bilancio non esime, peraltro, gli
enti dal verificare la permanenza degli equilibri in corso di
gestione. Del resto i piu' incisivi controlli affidati alla Corte dal
d.l. n. 174/2012, si imperniano sulla verifica degli equilibri di
bilancio, sia a livello di previsioni che di esito finale della
gestione. Si evidenziano, in proposito, gli adempimenti posti a
carico del responsabile dei servizi finanziari degli enti locali e
dei revisori dei conti, sottolineando l'esigenza di un coinvolgimento
attivo nel controllo sugli equilibri finanziari anche da parte degli
organi di governo, del direttore generale (ove previsto), del
Segretario e dei responsabili dei servizi.
L'ampio rinvio per la presentazione del bilancio comporta, fra
l'altro, criticita' per gli enti locali che stanno sperimentando gli
effetti dell'armonizzazione contabile e quelli legati alla adozione
dei nuovi schemi di bilancio. Particolarmente a rischio e'
l'osservanza del patto di stabilita' interno in carenza di una
programmazione definita dalla legge di bilancio e fortemente esposta
alla variabilita' delle grandezze chiave in termini di entrata e di
spesa.
L'assenza della programmazione puo' riflettersi sulle politiche del
personale e sul contenimento della relativa spesa, nonche' sul
rispetto degli altri vincoli di finanza pubblica.
Nel quadro delineato emerge la necessita' che le competenti
amministrazioni centrali adottino ogni utile iniziativa per evitare
il ripetersi di un patologico prolungamento dell'esercizio
provvisorio che, di fatto, vanifica il ruolo stesso del bilancio
preventivo ed espone gli enti locali al rischio di negativi esiti
gestionali.
Ritenuto
In tale contesto, caratterizzato da continui rinvii dei termini di
legge, ma, soprattutto, da gravi incertezze sull'ammontare delle
risorse disponibili, anche l'effettivita' del controllo sui bilanci
preventivi perde il suo significato, con riguardo, soprattutto, alla
funzione di prevenire i rischi di possibili squilibri. Da qui la
scelta di questa Sezione - in via eccezionale ed in ragione della
complessita' della situazione - di non elaborare, come documento
autonomo, il questionario relativo alle Linee Guida EE.LL. (ex art.
1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266)
concernente il Bilancio di Previsione 2013. I dati relativi al
preventivo 2013 saranno raccolti contestualmente a quelli riferiti al
rendiconto dello stesso esercizio, cio', anche al fine di consentire,
alla Corte, una completa visione d'insieme degli andamenti della
gestione.
In mancanza della approvazione del bilancio di previsione, gli
organi di revisione sono chiamati ad una piu' attenta vigilanza sullo
svolgimento della gestione che si svolge al di fuori di precise linee
direttive, in un contesto di risorse decrescenti e, pertanto,
maggiormente esposta a rischi di squilibri economico-finanziari.
Il processo che si attiva e' inteso anche a verificare come l'ente
abbia gestito la fase di esercizio provvisorio (che puo' protrarsi
fino ad undici dodicesimi) in assenza di uno strumento autorizzatorio
approvato e come cio' si possa riverberare su alcuni aspetti della
gestione finanziaria dell'ente nel 2013, che si pone in continuita'
con i risultati del precedente esercizio.
In questo scenario la Corte intende richiamare i canoni
fondamentali ed i principi contabili che devono governare anche
l'esercizio provvisorio del bilancio e sottolinea, in particolare,
l'esigenza che siano garantite trasparenza e correttezza contabile
degli atti gestori.
Nello stesso tempo, la Sezione delle autonomie non puo' non
richiamare l'attenzione delle competenti amministrazioni centrali e
locali sulle implicazioni che possono derivare da una gestione svolta
al di fuori della preventiva emanazione di provvedimenti deliberativi
sul bilancio da parte degli organi politici; si tratta di una
situazione che puo' portare ad una opacita' della gestione.
Per quanto premesso ed evidenziato, la Sezione delle autonomie
ritiene utile fornire indicazioni per una gestione dell'esercizio
provvisorio improntata a principi di prudenza e atta a salvaguardare
la permanenza in corso d'esercizio degli equilibri di bilancio.
Delibera
1. di approvare l'unito documento, che costituisce parte integrante
della presente deliberazione, riguardante primi indirizzi, ex art. 1,
commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativi
alle previsioni di bilancio 2013, per una gestione, in esercizio
provvisorio, ispirata ai principi di prudenza e atta a salvaguardare
la permanenza in corso d'esercizio degli equilibri di bilancio.
2. di soprassedere all'adozione dei questionari annessi alle Linee
Guida EE.LL. al Bilancio di Previsione 2013, che saranno collegati
alla raccolta dei dati relativa al Rendiconto 2013. Gli organi di
revisione economico-finanziaria degli enti locali sono chiamati ad
effettuare verifiche sugli evidenziati aspetti della gestione
provvisoria, mentre non devono, allo stato, trasmettere alle
competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti la
relazione sul bilancio di previsione dell'esercizio 2013. Le suddette
indicazioni sono rivolte anche agli organi di revisione operanti
presso gli enti locali nel territorio delle Regioni a statuto
speciale e Province autonome, nei limiti di compatibilita' con gli
specifici ordinamenti.
Dispone
che copia della presente deliberazione venga trasmessa, per le
valutazioni di competenza riguardo ai punti sopraindicati, al
Ministro dell'interno e al Ministro dell'economia e delle finanze.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana.
Cosi' deliberato in Roma nell'adunanza del 14 ottobre 2013.
Il Presidente f.f.: Squitieri
I Relatori: Falcucci - Petronio
Depositata in Segreteria il giorno 17 ottobre 2013
Il dirigente: Recchia