Premessa.
Il presente atto di indirizzo viene adottato ai sensi dell'art.
3-quinquies del decreto legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito
con modificazioni dalla legge 20 novembre 2009, n. 166. Il comma 4 di
tale disposizione prevede, infatti, che i controlli antimafia sui
contratti pubblici e sui successivi subappalti e subcontratti aventi
ad oggetto, lavori, servizi e forniture relativi all'Esposizione
universale in programma a Milano nel 2015 (EXPO 2015) vengano
effettuati con l'osservanza delle linee-guida adottate da questo
Comitato, anche in deroga alla vigente normativa antimafia.
Sulla base di tali previsioni sono state gia' adottate due linee
guida: la prima, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana del 19 aprile 2011, ha definito le modalita' delle attivita'
di verifica antimafia, concentrando tra l'altro nel prefetto di
Milano la competenza al rilascio delle informazioni per tutte le
imprese impegnate nell'esecuzione dei lavori connessi all'EXPO 2015.
La seconda - adottata sulla scia della direttiva del Ministro
dell'Interno in data 28 ottobre 2013 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana del 7 dicembre 2013 - ha
reindirizzato l'attivita' di controllo, secondo un innovativo modello
d'azione che valorizza l'importante contributo della Direzione
nazionale antimafia e il ruolo informativo e di analisi della
Direzione investigativa antimafia.
Le indicazioni contenute in questi due atti di indirizzo hanno
focalizzato l'attenzione su un primo ciclo di interventi, riguardanti
la realizzazione del sito espositivo, cioe' la cd. «piastra»,
destinato ad ospitare i padiglioni dei Paesi aderenti.
Con l'approssimarsi della data di inizio di EXPO, a tale fase sta
seguendo quella ulteriore in cui, completate le attivita'
infrastrutturali di base, si rendera' necessario procedere ad
interventi funzionali al montaggio e all'allestimento dei manufatti
destinati agli S.p.a.zi espositivi, nonche' alla loro fruizione.
Inoltre, con l'inizio della manifestazione, diventeranno
predominanti le forniture e le prestazioni di servizi necessari
all'organizzazione e allo svolgimento dei numerosi eventi in
programma. Secondo recenti valutazioni predittive, tale evoluzione
portera' ad un notevole accrescimento del numero degli operatori
economici, ampliando di conseguenza l'area potenziale dei controlli.
Questa fase, di imminente avvio, sara' soprattutto caratterizzata
dal rapido e sostenuto avvicendamento delle imprese impegnate nelle
diverse attivita', determinando una situazione di turn over
estremamente dinamica e allo stesso tempo frammentata e pulviscolare.
Anche l'organizzazione degli eventi che punteggeranno lo
svolgimento di EXPO potra' caratterizzarsi in termini simili.
Appare dunque necessario sulla base di tali premesse apprestare
nuove e ulteriori indicazioni che fluidifichino i controlli
antimafia, senza pregiudicarne incisivita' ed efficacia.
D'altronde, molte delle attivita' imprenditoriali che verranno
interessate non si inquadrano ne' sono riferite ai settori
«sensibili», per i quali sono operative, come noto, le cd. «white
list», istituite ai sensi dell'art. 1, comma 52, della legge n.
190/2012 e del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile
2013.
Altre ancora, invece, delle attivita' che verranno in rilievo
saranno eseguite, su incarico di EXPO 2015 S.p.a., da soggetti che
rientrano tra i quelli indicati dall'art. 83, comma 1, del Codice
antimafia, e, come tali, esclusi, ai sensi del successivo comma 3,
lettera b) dello stesso articolo, dalle verifiche antimafia.
In virtu' dell'inevitabile maggior carico di lavoro che si
prevede, e dell'esigenza di garantire una sempre maggiore celerita' e
speditezza dell'azione di controllo, senza abbassarne minimamente il
livello, in coerenza con quanto previsto dalla circolare del sig.
Ministro dell'interno del 19 aprile 2013, il prefetto di Milano
potra' procedere ad un potenziamento della «task force» gia'
istituita presso la prefettura di Milano, attraverso l'apporto di
ulteriore personale delle Forze di polizia, nonche' di personale del
Corpo di polizia locale di Milano, in tale ultimo caso attraverso la
stipula in sede locale di uno specifico Protocollo di intesa
operativo, che ne preveda l'utilizzo soltanto per finalita'
amministrative istruttorie.
Allestimento degli stand e attivita' organizzativa degli eventi.
1. I soggetti.
Si precisa che la presente direttiva fa riferimento ad attivita'
contrattuali commissionate da EXPO 2015 S.p.a., ai fini sia della
realizzazione e allestimento del Padiglione Italia, sia delle
attivita' che saranno svolte per la realizzazione e allestimento
degli stand espositivi degli altri Paesi per la parte che non venga
direttamente eseguita da questi ultimi.
Ne sono quindi escluse quelle eventuali attivita' che siano
affidate direttamente dagli stessi Paesi espositori, con riferimento
ai quali continueranno ad applicarsi le prescrizioni contenute nella
seconda edizione delle linee-guida del dicembre 2013.
2. Le attivita'.
2.1. Rientrano nel perimetro della presente direttiva le
attivita' di realizzazione e allestimento degli stand e quelle
connesse alla organizzazione degli eventi tematici che si svolgeranno
nel corso della manifestazione internazionale.
Per quanto concerne le attivita' di realizzazione e allestimento
esse verranno a riguardare una congerie di interventi difficilmente
catalogabili a priori secondo il principio del «numerus clausus», e
richiederanno l'acquisto, la fornitura e la posa in opera di
materiali e prodotti di vario tipo, tra i quali rientrano, a mero
titolo esemplificativo, i materiali metallici, i prodotti in legno,
in gomma o materiale plastico, i prodotti chimici, i prodotti di
elettronica, materiali di arredo, materiali tessili e impianti
tecnologici.
Potendo anche trattarsi di prodotti di manifattura artigianale,
appare opportuno puntualizzare che le imprese individuali artigiane
sono comunque esenti dalla normativa sull'acquisizione della
documentazione antimafia, ai sensi dell'art. 83, comma 3, lettera d)
del Codice antimafia. Nel caso in cui dovessero comunque insorgere, a
questo o ad altro titolo, incertezze applicative, al prefetto di
Milano, alla luce degli indirizzi contenuti nella presente e nelle
precedenti linee guida, adottera' i provvedimenti necessari, sentita,
anche in via telematica, la locale sezione specializzata, tenendo
informato questo Comitato.
Resta fermo che sono qui considerati l'acquisto e la fornitura,
con o senza posa in opera, di materiali e prodotti non ricadenti in
settori merceologici a rischio, per i quali continuano ad applicarsi,
senza alcuna eccezione , le previsioni contenute nelle precedenti
linee-guida; sicche' qualora gli interventi di realizzazione dei
manufatti (cosiddetta construction) dovessero comportare attivita'
promiscue, anche solo in parte caratterizzate dal ricorso a lavori,
servizi e forniture «sensibili», i controlli antimafia sui relativi
affidamenti non dovranno subire alcuna variazione procedurale.
2.2. Per quanto riguarda le attivita' di organizzazione delle
varie manifestazioni in cui si articolera' l'EXPO, si conferma che i
controlli antimafia dovranno seguire, in linea di principio, le
procedure di cui alla linea-guida del 7 dicembre 2013, ad esclusione
di quelle attivita' per le quali vengono qui introdotte prescrizioni
diverse.
Sono ricomprese nell'ambito della presente linea-guida le
attivita' organizzative che, similmente a quelle di cui al punto 2.1,
non presentano ne' particolari profili di rischio, ne' comportano
interventi di operatori economici in settori sensibili. Pertanto, vi
sono incluse le attivita' di montaggio e smontaggio di strutture
temporanee destinate ad ospitare l'evento, nonche' tutte le altre
attivita' gia' indicate nel precedente paragrafo, ove necessarie
all'allestimento di tali strutture.
Restano in ogni caso attratte nel sistema di controllo della
seconda edizione delle linee-guida del 7 dicembre 2013, le attivita'
che, secondo le evidenze investigative, presentano comunque profili
particolari di rischio, ancorche' non ricomprese tra quelle oggetto
delle white list. In questo ambito si iscrivono le attivita' di
ristorazione e di catering, nonche' quelle di pulizia delle aree
interne ed esterne dei padiglioni o delle strutture temporanee e di
sistemazione e manutenzione delle aree destinate a verde.
Eventuali altre attivita' a rischio potranno essere segnalate al
prefetto di Milano dalla DIA e dal GICEX in ragione dei rispettivi,
precipui compiti di controllo e di intelligence investigativa. In tal
caso il prefetto di Milano, sentita la Sezione specializzata del
Comitato, potra' procedere ad estendere le procedure di controllo
rafforzato anche alle attivita' oggetto di segnalazione.
Invece, per le attivita' di carattere collaterale alla singola
manifestazione, come ad esempio quelle di copertura mediatica e di
promozione pubblicitaria, di ricevimento e assistenza, di
intrattenimento spettacolare, eccetera, i controlli seguiranno il
regime ordinario del Codice antimafia.
3. Le procedure.
Per le attivita' di cui al punto 2 la procedura di controllo
antimafia, in considerazione della estesissima platea degli operatori
economici coinvolti, richiede necessari correttivi, allo scopo di
scongiurare possibili appesantimenti o ingolfamenti che andrebbero a
discapito della complessiva efficienza ed efficacia del sistema delle
verifiche.
A tal fine, le suddette attivita' saranno esentate dalle
verifiche antimafia, qualora l'importo del contratto o subcontratto
sia pari o inferiore a 100 mila euro, a condizione che l'impresa
interessata presenti a EXPO 2015 S.p.a. l'autocertificazione di cui
all'art. 89 del Codice antimafia concernente l'assenza delle
situazioni automaticamente interdittive alla conclusione di rapporti
con la pubblica amministrazione. La soglia indicata, comunque
ampiamente inferiore a quella prevista dall'art. 83, comma 3, lettera
e) del Codice antimafia, consentira', di raggiungere un sensibile
obiettivo di semplificazione, e di concentrare i controlli negli
ambiti piu' significativi.
Per le attivita' di carattere collaterale di cui al precedente
paragrafo 2.2 che seguono il regime ordinario dei controlli previsto
dal codice antimafia, l'esenzione dalle verifiche antimafia al di
sotto della soglia comunitaria dei 150 mila euro sara' comunque
subordinata alla condizione che l'impresa interessata presenti a EXPO
2015 S.p.a. l'autocertificazione di cui all'art. 89 del Codice
antimafia concernente l'assenza delle situazioni automaticamente
interdittive alla conclusione di rapporti con la pubblica
amministrazione.
Resta comunque fermo anche per questi contratti il divieto di
frazionamento di cui all'art. 91, comma 2, del Codice antimafia.
I contratti e i subcontratti rientranti nell'area di esenzione
dovranno essere oggetto di comunicazione da parte di EXPO 2015 S.p.a.
alla prefettura di Milano e i relativi dati andranno inseriti
nell'Anagrafe degli esecutori, a cura della stessa societa'.
Tale prescrizione dovra' essere accuratamente osservata in quanto
funzionale ad una particolare esigenza di monitoraggio consistente
nel verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di artificioso
frazionamento delle attivita' contrattuali, posto in essere con
finalita' elusive.
E' evidente, infatti, che la ricorrenza di piu' affidamenti nei
confronti della medesima impresa che superino complessivamente, anche
con piu' contratti, il limite dei 100 mila euro, ovvero il
superamento di tale soglia per effetto di variazione contrattuale,
comporta l'applicazione del sistema di verifiche di cui alle
precedenti edizioni delle linee-guida.
Qualora tali approfondimenti, che dovranno avere lo stesso grado
di accuratezza delle informazioni antimafia, abbiano esito
liberatorio, la prefettura di Milano procedera': i) a darne notizia
ad EXPO 2015 S.p.a., in maniera che tale informazione, ottimizzando i
tempi, sia utilizzabile anche per eventuali successivi affidamenti
che riguardino lo stesso operatore, d'importo anche superiore a 100
mila euro; a tal fine, EXPO 2015 S.p.a. dovra' richiedere all'impresa
interessata una dichiarazione sostitutiva di atto di notorieta' circa
l'invarianza, rispetto al momento di rilascio della liberatoria,
degli assetti amministrativi, gestionali e proprietari di cui
all'art. 85 del Codice antimafia; ii) ad inserire il nominativo
dell'operatore economico sottoposto a screening in una apposita
sezione dell'Anagrafe degli esecutori, apprestata da EXPO 2015
S.p.a., che verra' costantemente aggiornata anche sulla scorta di
eventuali variazioni societarie intervenute.
In tal modo, i controlli verranno a seguire da una parte una
logica anticipatoria, in forza di un principio introdotto nell'art.
12, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica n. 252/1998,
oggi trasfuso nell'art. 95, comma 3 del Codice antimafia; principio
che, peraltro, ha trovato applicazione per accertamenti preliminari
nei settori sensibili in virtu' della direttiva del Ministro
dell'interno 23 giugno 2010, (cosiddetta direttiva cave); dall'altra,
verranno ad ispirarsi ad un principio dinamico, non dissimile da
quello su cui si fondano le white list, che garantisce anche uno
snellimento delle procedure.
Sempre in questa logica, un eventuale esito interdittivo,
conseguente agli approfondimenti in questione, verra' comunicato ad
EXPO 2015 S.p.a., per gli effetti di cui all'art. 94 del Codice
antimafia e, qualora si tratti di operatore gia' presente
nell'Anagrafe degli esecutori, per il relativo aggiornamento.
Ulteriori indicazioni.
Nella prospettiva evolutiva descritta in premessa, saranno
verosimilmente frequenti anche situazioni in cui uno stesso operatore
economico, nei cui confronti e' gia' stata emessa l'informazione
antimafia liberatoria secondo le procedure rafforzate di controllo,
risulti in seguito affidatario di altri contratti o subcontratti
nell'ambito delle procedure di gara gestite da EXPO 2015 S.p.a.
In presenza di simili situazioni, la reiterazione delle
verifiche, quando la documentazione antimafia rilasciata e' ancora in
corso di validita' ai sensi dell'art. 86, comma 2, del Codice
antimafia, potrebbe non dare luogo a «utilita' marginali» per
l'azione di prevenzione quando l'impresa interessata non abbia fatto
registrare modificazioni negli assetti societari.
Nell'ottica quindi di evitare ridondanze che potrebbero
ripercuotersi negativamente sull'economia complessiva del sistema di
controllo per EXPO, e analogamente a quanto si e' indicato al
paragrafo 3 ove e' stato richiamato il principio di funzionamento
delle white list, si ravvisa anche qui l'utilita' di introdurre
alcuni accorgimenti capaci di realizzare positive economie di scala.
Si ritiene, pertanto, che per le imprese presenti nell'Anagrafe
degli esecutori, nei riguardi delle quali sia stata emessa
un'informazione antimafia liberatoria, EXPO 2015 S.p.a. non dovra'
ripresentare la richiesta di rilascio dell'informazione antimafia,
allorquando l'impresa stessa sia stata destinataria di una
liberatoria in corso di validita'. In tal caso, EXPO 2015 S.p.a.
dovra' fornire soltanto alla prefettura di Milano gli estremi
salienti del contratto o subcontratto.
Tale semplificazione e' tuttavia subordinata, in analogia a
quanto previsto al paragrafo 3, alla presentazione di una
dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorieta', con la quale il
legale rappresentante attesti che rispetto al momento in cui fu
rilasciata l'originaria informazione antimafia liberatoria, non si
sono verificati mutamenti negli assetti amministrativi, gestionali e
proprietari indicati all'art. 85 del Codice antimafia.
Tale dichiarazione sostitutiva dovra' essere parimenti inviata
alla prefettura di Milano.
Resta fermo, beninteso, che nel caso in cui siano sopraggiunti
elementi da cui emerga la sussistenza di un tentativo di
infiltrazione mafiosa a carico dell'impresa, la stessa prefettura
procedera' all'adozione dell'interdittiva, informandone
immediatamente EXPO 2015 S.p.a., anche prima della scadenza di
validita' della liberatoria.
Le presenti linee-guida entrano in vigore dal giorno successivo
alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.