LA CORTE DEI CONTI
Nell'adunanza del 17 febbraio 2015;
Visto l'art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto l'art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante
disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con Regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e le successive
modificazioni ed integrazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
Visto l'art. 9 della deliberazione 16 giugno 2000, n. 14 delle
Sezioni riunite della Corte dei conti, recante il regolamento per
l'organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti,
come modificato dalla deliberazione delle Sezioni riunite 3 luglio
2003 n. 2 (Gazzetta Ufficiale 16 luglio 2003 n. 163), nonche' dalla
deliberazione del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti n.
229/CP/2008, del 19 giugno 2008 (pubbl. nella Gazzetta Ufficiale 2
luglio 2008, n. 153);
Vista la deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR della Sezione delle
autonomie, concernente le Linee guida per l'esame del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale e per la valutazione della sua
congruenza ex art. 243-quater, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (TUEL) commi 1-3, come introdotto dal decreto legge 10
ottobre 2012, n. 174, con l'art. 3, comma 1 lettera r), convertito
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la nota prot. n. 128 in data 9 febbraio 2015 con la quale il
Presidente della Corte dei conti ha convocato la Sezione delle
autonomie per l'odierna adunanza per il riesame della questione,
proveniente dall'adunanza del 29 gennaio 2015, sollevata dal
Ministero dell'interno con nota n. 18173 del 27 novembre 2014
acquisita al protocollo dalla Sezione delle autonomie al n. 1208 del
28 novembre 2014;
Udito il relatore, Consigliere Rinieri Ferone;
Premesso
Il Ministero dell'interno ha chiesto il parere della Sezione delle
autonomie sull'interpretazione dell'art. 243-bis comma 8 TUEL che
regola i criteri per l'accesso al «fondo di rotazione per assicurare
la stabilita' finanziaria degli enti locali» disciplinato dall'art.
243-ter TUEL. Recita la norma: «Al fine di assicurare il prefissato
graduale riequilibrio finanziario ... l'ente...g) puo' ... accedere
al fondo di rotazione per assicurare la stabilita' finanziaria degli
enti locali di cui all'art. 243-ter, a condizione che ... abbia
provveduto alla rideterminazione della dotazione organica ai sensi
dell'art. 259, comma 6...». Tale ultima disposizione, che si
riferisce agli enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario e
che devono deliberare l'ipotesi di bilancio stabilmente
riequilibrato, prevede, al comma 6, che «l'ente locale ...
ridetermina la dotazione organica dichiarando eccedente il personale
comunque in servizio in soprannumero rispetto ai rapporti medi
dipendenti-popolazione di cui all'art. 263, comma 2». La norma
continua disponendo anche che «la spesa per il personale a tempo
determinato deve altresi' essere ridotta a non oltre il 50 per cento
della spesa media sostenuta a tale titolo per l'ultimo triennio
antecedente l'anno cui l'ipotesi si riferisce».
Il punto di diritto sul quale il Ministero dell'interno ha chiesto
il parere della Sezione delle autonomie e' inteso a conoscere:
«se il rinvio operato dall'art. 243-bis, comma 8 lett. g),
all'art. 259, comma 6, sia limitato unicamente all'obbligo codificato
nella prima parte della norma e cioe' alla riduzione della dotazione
organica, oppure debba intendersi esteso anche alla riduzione della
spesa per il personale a tempo determinato ossia alla seconda parte
della disposizione».
Considerato
La rideterminazione della dotazione organica nei limiti e secondo i
criteri dettati dall'art. 259, comma 6 del TUEL in materia di bilanci
stabilmente riequilibrati, e' attivita' tipica e vincolata sia nei
meccanismi (quelli contemplati dall'art. 263, comma 2 TUEL) sia nelle
finalita' (programma di stabile riequilibrio del bilancio in un ente
dissestato); il carattere della tipicita' risiede nel fatto che tale
misura interviene su un elemento strutturale dell'equilibrio
finanziario dell'ente e cioe' sulla spesa per il personale che e' una
posta di bilancio tradizionalmente rigida e che deve essere ridotta
per stabilizzare la dinamica entrate-uscite del bilancio dissestato.
In pratica la stabilita' e' l'elemento che qualifica la misura
richiesta che si sostanzia, per l'appunto, in una riduzione
permanente di spesa: in atto, se l'organico e' interamente coperto,
in prospettiva, se la riduzione e' destinata a produrre i suoi
effetti in futuro. Allo stesso modo il riequilibrio finanziario del
bilancio degli enti in predissesto, materia su cui verte il quesito,
richiede misure altrettanto strutturali; anzi, per questa specifica
misura, l'art. 243-bis, comma 8 ne rafforza la portata prevedendo
l'espresso divieto di variare in aumento la dotazione organica per
tutta la durata del piano di riequilibrio. In ragione della
argomentata simmetria un primo approdo interpretativo fa ritenere che
a questa, e solo a questa, misura si riferisca il comma 8 lett. g)
dell'art. 243-bis TUEL.
A conforto di questa tesi sovviene la considerazione che l'altra
misura contemplata nell'art. 259, comma 6, e cioe' la riduzione della
spesa del personale a tempo determinato, ha un'efficacia orientata
alla stabilizzazione finanziaria incidendo immediatamente sui volumi
di quelle specifiche uscite che, secondo la norma, devono essere
dimezzate rispetto alla spesa media dell'ultimo triennio; ma e'
nettamente distinta dalla prima e non puo' ritenersi automaticamente
operante insieme a quella, come attratta in un'unica «orbita»
gestionale.
In parallelo con tale norma puo' leggersi, nella disciplina
relativa ai piani di riequilibrio finanziario pluriennale, quella
contenuta nel comma 9 dell'art. 243-bis dove, in caso di avvenuto
accesso al fondo di rotazione, sono imposte misure di riequilibrio
della parte corrente del bilancio da adottare entro il termine
dell'esercizio finanziario.
Tra queste misure e' annoverata la riduzione delle spese di
personale ed in particolare di quelle individuate nella norma che,
ovviamente, non escludono altri diversi interventi sulla spesa di
personale che siano necessari per riequilibrare la parte corrente del
bilancio.
D'altra parte, sempre sotto il profilo della netta distinzione tra
le misure in esame, non puo' non considerarsi che la spesa del
personale in organico costituisce anche fattore rilevante della
rigidita' del bilancio che va governata con un'attenta programmazione
della sua evoluzione. La spesa del personale a tempo determinato,
rappresenta, invece, una voce passiva modulabile nella breve
prospettiva dell'esercizio finanziario e per questa sua
caratteristica suscettibile di produrre, nel breve termine, effetti
finanziari riequilibrativi. Cio' al pari di quanto previsto dall'art.
243-bis comma 9 TUEL, ragion per cui le due norme, per questa parte
del rispettivo contenuto dispositivo, «vivono di luce propria».
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte si puo'
conclusivamente affermare che il rinvio al 259 comma 6 deve
intendersi solo alla disposizione che contempla la riduzione della
dotazione organica che, in ragione della sua copertura, rappresenta,
al pari delle altre misure indicate nell'art. 243-bis, comma 8, un
elemento permanente della riduzione delle uscite che deve essere
congruente al livello di autonomia finanziaria dell'ente.
Sulla base di tale interpretazione, le Linee guida ed i criteri per
l'istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale ex
art. 243-quater TUEL come introdotto dall' art. 3, comma 1, lettera
r) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge
7 dicembre 2012, n. 213, approvati con delibera n.
16/SEZAUT/2012/INPR di questa Sezione delle autonomie, per
completezza documentale, devono essere integrati con il presente
documento seguendo gli stessi criteri di pubblicazione.
Delibera
Alla prospettata questione, in conformita' ai principi di diritto
che regolano i criteri ermeneutici, per gli aspetti sia letterali che
sistematici, e' data la seguente soluzione:
nella procedura di riequilibrio il rinvio operato dall'art.
243-bis, comma 8 lett. g) TUEL all'art. 259, comma 6, deve intendersi
riferito alla sola riduzione della dotazione organica e non anche
alla riduzione della spesa del personale a tempo determinato; misura,
quest'ultima, che potra' essere adottata nel contesto degli
interventi di cui all'art. 243-bis, comma 9 TUEL, ove necessaria al
riequilibrio della parte corrente del bilancio;
Le Linee guida ed i criteri per l'istruttoria del piano di
riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-quater del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) come introdotto dall'art.
3, comma 1, lettera r) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174,
convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, approvati con
deliberazione n. 16/SEZAUT/2012/INPR di questa Sezione delle
autonomie, sono integrati con il presente documento.
La presente deliberazione sara' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica Italiana.
Cosi' deliberato in Roma, nell'adunanza del 17 febbraio 2015.
Il Presidente: Falcucci
Il relatore: Ferone
Depositata in segreteria il 3 marzo 2015