Il Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione nei
territori dei Comuni delle Regioni di Abruzzo, Lazio, Marche e
Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal
24 agosto 2016:
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 25 agosto
2016, recante «Dichiarazione dello stato di emergenza in conseguenza
degli eccezionali eventi sismici che il giorno 24 agosto 2016 hanno
colpito il territorio delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche ed
Umbria»;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica del 9 settembre
2016 con cui il sig. Vasco Errani e' stato nominato commissario
straordinario del Governo, ai sensi dell'art. 11 della legge 23
agosto 1988, n. 400 e successive modificazioni, ai fini della
ricostruzione nei territori dei Comuni delle Regioni di Abruzzo,
Lazio, Marche ed Umbria interessati dall'evento sismico del 24 agosto
2016;
Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 27 ottobre 2016,
recante l'estensione degli effetti della dichiarazione dello stato di
emergenza adottata con la delibera del 25 agosto 2016 in conseguenza
degli ulteriori eccezionali eventi sismici che il giorno 26 ottobre
2016 hanno colpito il territorio delle Regioni Lazio, Marche, Umbria
e Abruzzo;
Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 31 ottobre 2016,
recante l'ulteriore estensione degli effetti della dichiarazione
dello stato di emergenza adottata con la delibera del 25 agosto 2016
in conseguenza degli ulteriori eccezionali eventi sismici che il
giorno 30 ottobre 2016 hanno nuovamente colpito il territorio delle
Regioni Lazio, Marche, Umbria e Abruzzo;
Vista la delibera del Consiglio dei Ministri del 20 gennaio 2017,
con la quale sono stati ulteriormente estesi, in conseguenza degli
ulteriori eventi sismici che hanno colpito nuovamente i territori
delle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria in data 18 gennaio
2017, nonche' degli eccezionali fenomeni meteorologici che hanno
interessato i territori delle medesime Regioni a partire dalla
seconda decade dello stesso mese, gli effetti dello stato di
emergenza dichiarato con la predetta delibera del 25 agosto 2016;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica dell'11 settembre
2017 con cui l'On. Paola De Micheli e' stata nominata commissario
straordinario del Governo, ai sensi dell'art. 11 della legge 23
agosto 1988, n. 400 e successive modificazioni, ai fini della
ricostruzione nei territori dei Comuni delle Regioni di Abruzzo,
Lazio, Marche ed Umbria interessati dall'evento sismico del 24 agosto
2016;
Visto il decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n. 229, come modificato
e integrato dal decreto-legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 aprile 2017, n. 45, e in particolare:
l'art. 2, comma 2, il quale prevede che il commissario
straordinario provvede anche a mezzo di ordinanze, nel rispetto della
Costituzione, dei principi generali dell'ordinamento giuridico e
delle norme dell'ordinamento europeo;
l'art. 14, e in particolare:
a) il comma 1, il quale prevede che con provvedimenti adottati
ai sensi dell'art. 2, comma 2, e' disciplinato il finanziamento, nei
limiti delle risorse stanziate allo scopo, per la ricostruzione, la
riparazione e il ripristino degli edifici pubblici e per gli
interventi volti ad assicurare la funzionalita' dei servizi pubblici;
b) il comma 2, il quale prevede che al fine di dare attuazione
alla programmazione degli interventi di cui al comma 1, con
provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 2, comma 2, si provvede tra
l'altro a predisporre e approvare un piano delle opere pubbliche,
comprensivo degli interventi sulle urbanizzazioni dei centri o nuclei
oggetto degli strumenti urbanistici attuativi, articolato per le
quattro Regioni interessate, che quantifica il danno e ne prevede il
finanziamento in base alle risorse disponibili;
c) il comma 4, il quale prevede che sulla base delle priorita'
stabilite dal commissario straordinario d'intesa con i vice
commissari nel cabina di coordinamento di cui all'art. 1, comma 5, e
in coerenza con il piano delle opere pubbliche e il piano dei beni
culturali di cui al comma 2, lettere a) e b), i soggetti attuatori
oppure i comuni, le unioni dei comuni, le unioni montane e le
Province interessati provvedono a predisporre ed inviare i progetti
degli interventi al commissario straordinario;
d) il comma 5, il quale prevede che il commissario
straordinario, previo esame dei progetti presentati dai soggetti di
cui al comma 4 e verifica della congruita' economica degli stessi,
acquisito il parere della Conferenza permanente approva
definitivamente i progetti esecutivi ed adotta il decreto di
concessione del contributo;
l'art. 15, il quale individua i soggetti attuatori degli
interventi per la riparazione, il ripristino con miglioramento
sismico o la ricostruzione delle opere pubbliche e dei beni
culturali, di cui all'art. 14, comma 1;
l'art. 16, come modificato dal decreto-legge 16 ottobre 2017, n.
148, convertito con modificazioni dalla legge 4 dicembre 2017, n. 172
che disciplina il funzionamento della conferenza permanente e delle
conferenze regionali, e in particolare:
a) il comma 3, lettera a-bis), il quale prevede che la
conferenza permanente approva, ai sensi dell'art. 27 del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, i progetti predisposti dai
soggetti di cui all'art. 14, comma 4, ed all'art. 15, comma 1, del
medesimo decreto; b) il comma 4, il quale attribuisce alla competenza
delle conferenze regionali, tra l'altro, gli interventi attuati dai
soggetti di cui all'art. 15, comma 1, lettere a) ed e), del medesimo
decreto;
l'art. 18, che individua le centrali di committenza delle quali i
soggetti attuatori si avvalgono per la realizzazione degli interventi
pubblici relativi alle opere pubbliche ed ai beni culturali di
propria competenza;
l'art. 32, comma 1, il quale prevede che per gli interventi di
cui all'art. 14, si applica l'art. 30 del decreto-legge 24 giugno
2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
2014, n. 114;
Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 recante «codice
dei contratti pubblici» e in particolare:
l'art. 3, comma 1, lettera eee), che definisce il contratto di
partenariato pubblico-privato come il contratto a titolo oneroso
stipulato per iscritto con il quale una o piu' stazioni appaltanti
conferiscono a uno o piu' operatori economici per un periodo
determinato in funzione della durata dell'ammortamento
dell'investimento o delle modalita' di finanziamento fissate, un
complesso di attivita' consistenti nella realizzazione,
trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un'opera in
cambio della sua disponibilita', o del suo sfruttamento economico, o
della fornitura di un servizio connesso all'utilizzo dell'opera
stessa, con assunzione di rischio secondo modalita' individuate nel
contratto, da parte dell'operatore;
l'art. 180, che disciplina in generale i contratti di
partenariato pubblico-privato, e in particolare:
a) il comma 6, che prevede tra l'altro che l'equilibrio
economico finanziario, come definito all'art. 3, comma 1, lettera
fff), rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei
rischi tra le parti, che ai soli fini del raggiungimento del predetto
equilibrio, in sede di gara l'amministrazione aggiudicatrice puo'
stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico
ovvero nella cessione di beni immobili che non assolvono piu' a
funzioni di interesse pubblico, e che in ogni caso, l'eventuale
riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie
pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della
pubblica amministrazione, non puo' essere superiore al quarantanove
per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di
eventuali oneri finanziari;
b) il comma 8, secondo cui in tale tipologia di contratti
rientrano la finanza di progetto, la concessione di costruzione e
gestione, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di
opere pubbliche, il contratto di disponibilita' e qualunque altra
procedura di realizzazione in partenariato di opere o servizi che
presentino le caratteristiche di cui ai commi precedenti;
l'art. 181, che disciplina le procedure di affidamento dei
contratti di partenariato pubblico-privato, e in particolare:
a) il comma 1, secondo cui la scelta dell'operatore economico
avviene con procedure ad evidenza pubblica anche mediante dialogo
competitivo; b) il comma 2, secondo cui le amministrazioni
aggiudicatrici provvedono all'affidamento dei contratti ponendo a
base di gara il progetto definitivo e uno schema di contratto e di
piano economico finanziario, che disciplinino l'allocazione dei
rischi tra amministrazione aggiudicatrice e operatore economico;
l'art. 183 che disciplina la finanza di progetto, e in
particolare:
a) il comma 15, relativo alla procedura di finanza di progetto
su iniziativa privata; b) il comma 16, secondo cui la proposta di cui
al comma 15, primo periodo, puo' riguardare, in alternativa alla
concessione, tutti i contratti di partenariato pubblico privato;
Vista l'ordinanza del commissario straordinario n. 33 dell'11
luglio 2017, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 171 del 24 luglio
2017, modificata dall'ordinanza n. 35 del 31 luglio 2017, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 183 del 7 agosto 2017, con la quale e'
stato approvato il primo programma degli interventi di ricostruzione,
riparazione e ripristino delle opere pubbliche nei territori delle
Regioni Abruzzo, Lazio, Marche ed Umbria interessati dagli eventi
sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016;
Rilevato che il modulo procedimentale speciale delineato dal citato
art. 14 del decreto-legge n. 189 del 2016, incentrato
sull'affidamento di contratti di appalto dei lavori di ricostruzione
o riparazione sulla base dei progetti esecutivi approvati dal
commissario straordinario, non esclude la possibilita' di ricorrere
agli strumenti di partenariato pubblico-privato disciplinati dal
codice dei contratti pubblici in relazione agli edifici pubblici ed
alle infrastrutture strumentali allo svolgimento di servizi pubblici,
trattandosi di interventi prodromici al ripristino della
funzionalita' di servizi pubblici ai sensi dell'art. 14, comma 1,
dello stesso decreto-legge;
Ritenuto che, in particolare, e' possibile coniugare l'impiego dei
predetti strumenti contrattuali, che hanno il vantaggio di
incentivare il concorso di risorse private con quelle pubbliche nel
processo di ricostruzione, con il finanziamento degli interventi
tramite contributo da parte del commissario straordinario in quanto
tali strumenti, in quanto:
a) gli stessi, in tutte le tipologie declinate dal comma 8
dell'art. 180 del Codice dei contratti pubblici, sono ontologicamente
distinti dai contratti di appalto, essendo basati su un diverso
equilibrio economico-finanziario tra amministrazione aggiudicatrice e
operatore economico, di modo che si e' al di fuori dell'ambito di
operativita' delle procedure speciali previste dall'art. 14 del
decreto-legge n. 189 del 2016;
b) nessuna norma o principio preclude che le risorse del
commissario straordinario per la ricostruzione possano concorrere con
risorse private per realizzare gli obiettivi della ricostruzione, ivi
compreso quello piu' volte richiamato del recupero di funzionalita'
dei servizi pubblici svolti all'interno di edifici pubblici distrutti
o danneggiati;
c) al contrario, nella disciplina generale dei contratti di
partenariato pubblico-privato e' espressamente prevista la
possibilita' che con gli investimenti privati possano concorrere
contributi pubblici, sia pure con i limiti quantitativi di cui al
comma 6 dell'art. 180;
Ritenuto, pertanto, di dover definire con apposita ordinanza le
regole e le modalita' con le quali nelle ipotesi indicate, fermo
restando il rispetto del modello generale delineato nel codice dei
contratti pubblici (e, in particolare, della scansione procedimentale
definita nell'art. 181), il commissario straordinario in presenza di
contratti di partenariato pubblico-privato potra' provvedere
all'erogazione del contributo per la ricostruzione per la parte di
propria competenza, previa verifica della idoneita' dei progetti
rispetto alle esigenze di cui al citato art. 14, decreto-legge n.
189/2016 e della congruita' dei costi stimati;
Preso atto che la disciplina da delineare a tale scopo deve essere
connotata dalle seguenti linee generali:
a) ammissibilita' delle sole ipotesi di contratti di
partenariato pubblico-privato a iniziativa privata (art. 183, commi
15 e 16, del codice dei contratti pubblici), atteso che gli enti
proprietari degli edifici pubblici che intendano provvedere di
propria iniziativa agli interventi di ricostruzione e riparazione
sono tenuti a seguire le procedure di cui all'art. 14 del
decreto-legge n. 189 del 2016;
b) necessita' che le opere oggetto delle proposte degli
operatori privati siano inserite nel piano delle opere pubbliche di
cui al medesimo art. 14;
c) valorizzazione del ruolo degli enti proprietari, ai quali va
attribuita in via esclusiva la competenza per la valutazione di
fattibilita' delle proposte ricevute dagli operatori privati;
d) intervento del commissario straordinario per la
determinazione del contributo in relazione al livello di
progettazione della proposta che sara' posta a base della successiva
gara (atteso che le procedure di affidamento dei contratti di
partenariato pubblico-privato sono incentrate sulla messa a base di
gara del progetto definitivo o del progetto di fattibilita'), con
possibilita' di successiva ridefinizione al momento dell'approvazione
del progetto esecutivo;
e) obbligatorio impiego delle centrali di committenza di cui
all'art. 18 del decreto-legge n. 189 del 2016, a cui e' attribuita
una competenza generale per le procedure di affidamento degli
interventi di ricostruzione pubblica;
Vista l'intesa espressa dalle Regioni interessate nella cabina di
coordinamento del 7 dicembre 2017;
Visti gli articoli 33, comma 1, del decreto-legge n. 189 del 2016 e
27, comma 1, della legge 24 novembre 2000, n. 340 e successive
modificazioni, in base ai quali i provvedimenti commissariali
divengono efficaci decorso il termine di trenta giorni per
l'esercizio del controllo preventivo di legittimita' da parte della
Corte dei conti e possono essere dichiarati provvisoriamente efficaci
con motivazione espressa dell'organo emanante;
Dispone:
Art. 1
Oggetto ed ambito di applicazione
1. La presente ordinanza definisce le regole e le modalita' con le
quali, ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto-legge 17 ottobre
2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre
2016, n. 229 e successive modifiche e integrazioni (di seguito
denominato «decreto-legge»), il commissario straordinario per la
ricostruzione nei territori dei Comuni delle Regioni di Abruzzo,
Lazio, Marche e Umbria distrutti o danneggiati dagli eventi sismici
verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 (di seguito denominato
«commissario straordinario») finanzia parzialmente con le proprie
risorse gli interventi di ricostruzione e riparazione di edifici
pubblici distrutti o danneggiati dai predetti eventi sismici, al fine
di assicurare la funzionalita' dei servizi pubblici che sono svolti
all'interno di essi, qualora gli stessi siano interessati da proposte
di contratti di partenariato pubblico-privato (di seguito denominato
«PPP») ai sensi degli articoli 180 e 183, commi 15 e 16, del decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (di seguito denominato «Codice dei
contratti pubblici»).
2. Le procedure di cui alla presente ordinanza sono applicabili
esclusivamente agli edifici di cui alla lettera a) del comma 1
dell'art. 14 del decreto-legge, purche' inclusi nei piani di cui al
comma 2 del medesimo articolo.
3. Per tutto quanto non diversamente stabilito dalla presente
ordinanza, si applica la disciplina del Codice dei contratti
pubblici.