IL MINISTRO DEL TESORO, DEL BILANCIO
E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
VISTA la legge di delega 23 dicembre 1998, n. 461 ;
VISTO il decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, relativo al
riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti
di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre
1990, n. 356 e alla disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, in attuazione della legge 23 dicembre
1998, n. 461;
VISTO in particolare, l'art. 28, c.1, del predetto decreto
legislativo n. 153 del 1999, in base al quale "le fondazioni adeguano
gli statuti alle disposizioni del presente decreto entro centottanta
giorni dalla data della entrata in vigore del decreto stesso" e "il
periodo di tempo intercorrente tra tale data e quella nella quale
l'Autorita' di vigilanza provvede, in sede di prima applicazione del
presente decreto, ad emanare gli atti necessari per l'adeguamento
degli statuti ai sensi dell'articolo 10, comma 3, lettera e), non e'
considerato ai fini del calcolo del termine dei centottanta giorni";
VISTO il richiamato articolo 10, comma 1, lettera e), il quale
attribuisce all'Autorita' di vigilanza, sentite le organizzazione
rappresentative delle fondazioni, il potere di emanare atti di
indirizzo a carattere generale nelle materie riguardanti, fra
l'altro, l'adeguamento statutario di cui al predetto articolo 28;
CONSIDERATO che il decreto legislativo 17 maggio 1999, n.153 e'
entrato in vigore il 1 giugno 1999 e che il presente atto di
indirizzo, ai sensi dell'articolo 28, comma 1, del predetto decreto
legislativo n.153 del 1999, deve essere emanato nel termine di
sessanta giorni da tale data, coincidente con il 15 agosto 1999,
trascorso il quale le fondazioni possono comunque procedere
all'adozione degli statuti.
SENTITA, ai sensi del citato articolo 10, c.1, lettera e),
l'Associazione fra le Casse di risparmio italiane, quale
organizzazione rappresentativa delle fondazioni;
EMANA
il seguente atto di indirizzo
* * *
AVVERTENZE GENERALI
Il presente atto di indirizzo contiene le indicazioni necessarie
per l'adeguamento degli statuti delle fondazioni alle disposizioni
della legge 23 dicembre 1998 (di seguito: legge di delega) e del
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (di seguito: d.lgs.
n.153), da intendersi quale esplicitazione di massima dei criteri
generali ai quali l'autorita' di vigilanza si atterra' nel
l'approvazione degli statuti medesimi.
Il termine per l'adeguamento degli statuti (art. 28, c.1, del
d.lgs. n. 153), e' di 180 giorni dalla data di emanazione del
presente atto.
Le fondazioni trasmettono gli statuti all'Autorita' di vigilanza
entro 10 giorni dalla loro adozione, ai fini dell'approvazione
prevista dall'art. 10, c. 3, lettera c), del d.lgs. n. 153.
Gli statuti si adeguano in ogni caso alle disposizioni della legge
di delega e del d.lgs. n. 153, a prescindere dall'espresso richiamo o
dalla ripetizione del loro contenuto nel presente atto.
Le espressioni e i termini adoperati hanno il significato indicato
nelle "Definizioni" di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 153, con la
seguente integrazione:
a) "ordinamento di settore": l'insieme delle disposizioni contenute
nella legge di delega 23 dicembre 1998, n. 461 e nel decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153.
Le abbreviazioni "art.", "lett.", "c." e "cit." stanno,
rispettivamente, per "articolo" "lettera" , "comma" e "citato".
* * *
1. NATURA E SCOPI DELLE FONDAZIONI
L'art. 2 del d.lgs. n. 153 prevede che le fondazioni sono persone
giuridiche private senza fine di lucro e possono perseguire
esclusivamente scopi di utilita' sociale e di promozione dello
sviluppo economico, secondo quanto previsto nei rispettivi statuti.
E' necessario pertanto che lo statuto individui i settori ai quali
ciascuna fondazione indirizza la propria attivita'. Fra questi deve
essere incluso almeno uno dei settori rilevanti (ricerca scientifica,
istruzione, arte, conservazione e valorizzazione dei beni e delle
attivita' culturali e dei beni ambientali, sanita' e assistenza alle
categorie sociali deboli).
L'ordinamento di settore fissa, al riguardo, il contenuto minimale
dell'obbligo (almeno uno dei settori rilevanti) e non esclude,
pertanto, che lo statuto possa prevedere che l'attivita' della
fondazione si estenda a piu' settori fra quelli indicati o, in
ipotesi, alla totalita' dei settori stessi. Tuttavia, se tale
possibilita' puo' ritenersi formalmente consentita, e' da osservare
che, in concreto, la scelta dei settori di intervento deve
ragionevolmente rispondere ad un criterio di adeguatezza, nel senso
che essa non puo' prescindere da una valutazione di "fattibilita" che
assicuri la migliore utilizzazione delle risorse e l'efficacia degli
interventi (art. 3, c, 4, del d.lgs. n. 153). E' evidente, infatti,
che una eccessiva dispersione delle risorse in un gran numero di
iniziative difficilmente potrebbe ritenersi conforme ai criteri
anzidetti. Il che, naturalmente involge anche la considerazione delle
dimensioni patrimoniali, finanziarie e territoriali della fondazione
interessata. Altri elementi che possono venire in evidenza sono le
previsioni contenute nelle attuali norme statutarie e la tradizione
che caratterizza la presenza di ciascuna fondazione nella comunita'
in cui opera, ferma restando la piena autonomia delle fondazioni nel
modificare gli statuti anche direzione diverse ed innovative, in
relazioni ai nuovi bisogni della societa'.
Al di fuori dei settori rilevanti, l'individuazione degli altri
eventuali ambiti di attivita' della fondazione puo' essere effettuata
dallo statuto con riferimento a grandi aree o settori omogenei di
intervento, rapportabili a concreti obiettivi di utilita' sociale o
di promozione dello sviluppo economico.
Nell'ambito degli scopi delle fondazioni gli statuti sono tenuti ad
"assicurare" il rispetto delle disposizioni di cui all'art. 15 della
legge 11 agosto 1991, n. 266 (art. 3, c. 3 del d.lgs. n.153), cioe'
il sostegno delle organizzazioni di volontariato, nei termini
previsti dalla disposizione predetta.
2. MODALITA' DI PERSEGUIMENTO DEGLI SCOPI STATUTARI
Premesso che le fondazioni possono operare con tutte le modalita'
consentite dalla loro natura di persone giuridiche private senza fine
di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale, e' da
osservare che la scelta delle predette modalita' non e'
necessariamente rimessa alla sede statutaria, apparendo legittimo che
gli statuti si limitino a prevedere il procedimento per l'emanazione
di regolamenti interni, con cui disciplinare, accanto ad altri
profili (es. gestione del patrimonio, organizzazione interna) anche
le modalita' di perseguimento degli scopi statutari.
In relazione a tali regolamenti e' necessario inserire negli
statuti le indicazioni volte a vincolarne il contenuto al puntuale
rispetto di quanto previsto dall'art. 3, c. 4, del d.lgs. n. 153
(disciplina delle modalita' di individuazione e di selezione dei
progetti e delle iniziative da finanziare, allo scopo di assicurare
la trasparenza dell'attivita', la motivazione delle scelte e la piu'
ampia possibilita' di tutela degli interessi contemplati negli
statuti, nonche' la migliore utilizzazione delle risorse e
l'efficacia degli interventi).
Nei settori rilevanti individuati dallo statuto le fondazioni
possono esercitare anche attivita' di impresa (impresa strumentale),
purche' la stessa operi in via esclusiva per la diretta realizzazione
degli scopi perseguiti dalla fondazione nei settori medesimi. In tale
tipo di imprese, qualora non esercitate direttamente, la fondazione
puo' detenere partecipazioni di controllo.
L'istituzione di imprese strumentali va inserita dallo statuto fra
le competenze dell'organo di indirizzo della fondazione. In materia
di imprese strumentali e' opportuno che lo statuto richiami, in caso
di istituzione, l'osservanza delle prescrizioni di cui all'art. 9, c.
3, del d.lgs. n. 153, aggiungendo eventualmente le altre disposizioni
ritenute opportune o necessarie. Nell'esercizio dell'autonomia
statutaria lo statuto potrebbe, in via di ipotesi, optare anche per
il divieto di istituire imprese strumentali. Il che, peraltro, sembra
poco opportuno, perche' cristallizzerebbe nello statuto una scelta
che potrebbe nel tempo essere riconsiderata in base alle concrete
esigenze operative della fondazione.
Oltre che nei settori rilevanti le fondazioni possono operare in
altri settori di utilita' sociale, a condizione che si tratti di
attivita' non lucrativa e che l'attivita' stessa non sia svolta in
forma di impresa. A tal fine lo statuto puo' individuare, come gia'
accennato, grandi aree o settori omogenei di intervento, rapportabili
a concreti obiettivi di utilita' sociale o di promozione dello
sviluppo economico. Lo statuto, nella sua autonomia, puo' anche
stabilire, o al limite vietare, per determinati settori, particolari
forme e modalita' di intervento.
E' opportuno, per completezza, che gli statuti ribadiscano il
divieto per le fondazioni di esercitare funzioni creditizie e di
attuare le forme di intervento previste nell'art. 3, c. 2, dei d.lgs.
n.153, con le eccezioni ivi indicate.
In materia di modalita' di perseguimento degli scopi statutari si
segnala l'opportunita' che l'attivita istituzionale delle fondazioni
sia ispirata ad un criterio di programmazione pluriennale, sulla base
di un documento deliberato dall'organo di indirizzo e riferito ad un
congruo periodo di tempo, nel quale siano individuate, in rapporto
alla gestione e utilizzazione del patrimonio, le strategie generali,
gli obiettivi da perseguire nel periodo considerato e le linee, i
programmi, le priorita' e gli strumenti di intervento. La
programmazione pluriennale dell'attivita', alla quale gli statuti
possono fare riferimento anche in termini generali (demandando ai
regolamenti interni la disciplina di dettaglio) e' funzionale
all'esigenza di assicurare la migliore utilizzazione delle risorse e
l'efficacia degli interventi (art. 3, c. 4, del d.lgs. n. 153), il
rispetto del principio di economicita' della gestione (art. 3, c. 1,
del d.lgs. n.153) e l'osservanza di criteri prudenziali di rischio
preordinati a conservare il valore del patrimonio e ad ottenerne una
redditivita' adeguata (art. 5, c. 1, del d.lgs. n.153).
3. AMBITO DI OPERATIVITA' DELLE FONDAZIONI
L'ordinamento di settore prevede che lo statuto possa indirizzare
l'attivita' della fondazione a specifici ambiti territoriali.
Cio' puo' essere realizzato, secondo la scelta statutaria, sia
attraverso la delimitazione in via esclusiva dell'operativita' della
fondazione ad un determinato territorio, sia mediante
l'individuazione del territorio come riferimento prevalente
dell'attivita' della fondazione, senza che cio' escluda la
possibilita' di operare al di fuori di tale ambito. In entrambi i
casi, si ritiene che la delimitazione possa essere agevolmente
individuata, in linea di massima, con riferimento al territorio al
quale si estendono le competenze di determinati enti locali (regioni,
comuni, province, comunita' montane, ecc.); tuttavia, non e' da
escludere che, in base a particolari tradizioni locali ovvero a
motivate scelte statutarie, da ritenersi del tutto legittime,
l'ambito territoriale al quale lo statuto intende indirizzare
l'attivita' della fondazione sia determinato in base ad altri
criteri, aventi comunque il requisito della certezza applicativa.
Lo statuto puo' anche non disporre alcun tipo di delimitazione (la
limitazione dell'attivita' della fondazione ad uno specifico ambito
territoriale e' una facolta' accordata dall'ordinamento di settore).
In tale ipotesi l'operativita' della fondazione si intende di regola
estesa all'ambito nazionale, salva diversa indicazione dello statuto
(a titolo di esempio, si potrebbe immaginare la possibilita' di
iniziative per gli italiani all'estero, ovvero interventi atti a
favorire la conoscenza reciproca della cultura e dell'arte di regioni
transfrontaliere). In ogni caso, l'operativita' anche all'estero
della fondazione deve trovare riscontro in una disposizione
statutaria.
4. ORGANI DELLA FONDAZIONE
L'ordinamento di settore fa obbligo alle fondazioni di prevedere
nello statuto distinti organi per l'esercizio delle funzioni di
indirizzo, di amministrazione e di controllo.
Tale tipo di organizzazione, delineata dall'art. 4, c. 1, lett. a),
del d.lgs. n.153, costituisce non solo il modulo organizzativo minimo
inderogabile che ogni fondazione deve prevedere nel proprio statuto,
ma anche il criterio direttivo al quale deve ispirarsi l'eventuale
ulteriore articolazione organizzativa delle fondazioni (ad esempio:
comitati scientifici, nuclei tecnici di valutazione), nel senso che i
compiti dei vari organi devono essere distribuiti nell'ambito di una
corretta e nitida distinzione tra funzioni e poteri di indirizzo, di
amministrazione e di controllo.
Gli statuti, inoltre, devono assicurare il rispetto della
disposizione di cui all'art. 5, e. 2, del d.lgs. n. 153, secondo cui,
qualora la gestione del patrimonio non sia affidata a intermediari
esterni, essa deve essere svolta da strutture interne diverse e
separate, sul piano organizzativo, da quelle che svolgono le altre
attivita' della fondazione.
4. 1 Fondazioni di origine associativa
La disposizione dell'art. 1, c. 1, lett. a) dei d.lgs. n. 153, che
fa obbligo alle fondazioni di prevedere nello statuto distinti organi
per l'esercizio delle funzioni di indirizzo, di amministrazione e di
controllo, ha valenza generale e si applica anche alle fondazioni di
origine associativa, come espressamente stabilito dall'art. 4, c. 1,
lett. d), del d.lgs. n. 153. In particolare, anche presso tali
fondazioni e' fatto obbligo di costituire l'organo di indirizzo, con
i compiti previsti dall'art.4, c. 1, lett. b), del citato d.lgs. n.
153.
Per le fondazioni di cui sopra, gli statuti possono prevedere
l'abolizione o il mantenimento dell'assemblea dei soci,
disciplinandone la composizione e le modalita' di designazione e di
nomina, anche in maniera diversa da quella attuale. In aderenza allo
sfavore manifestato dall'ordinamento di settore verso il sistema
delle cooptazioni negli organi collegiali delle fondazioni, specie se
a tempo indeterminato, si rappresenta l'esigenza che gli statuti
limitino nelle assemblee dei soci la quota dei componenti nominati
per cooptazione e, comunque, eliminino eventuali forme di cooptazione
"a vita" tuttora esistenti, prevedendo disposizioni transitorie per
gli attuali componenti.
Circa le funzioni che possono essere riconosciute nel nuovo assetto
alle assemblee dei soci (qualora mantenute in vita dai nuovi statuti)
e' da ribadire che esse non possono svolgere in alcun modo compiti di
organo di indirizzo. L'unica disposizione espressa, in materia, e'
quella dell'art. 4, c. 1, lett. d), del d.lgs. n. 153, in base alla
quale lo statuto puo' attribuire alle assemblee il potere di
designare una quota "non maggioritaria" dei componenti dell'organo di
indirizzo. Ulteriori compiti possono essere previsti dallo statuto,
purche' non si sovrappongano ne' interferiscano operativamente con
quelli degli altri organi. In particolare, per le assemblee appare
opportuno delineare un nuovo specifico ruolo, che consenta di dare
voce e continuita' alla rappresentanza degli interessi storici
originari della fondazione, nel contesto delle funzioni previste dal
nuovo ordinamento (in tale prospettiva si segnalano, come possibili
compiti delle assemblee dei soci, quelli propri dei collegi, dei
probiviri, ovvero di garanzia dell'osservanza del codice etico della
fondazione, di istanza di tutela dei soggetti destinatari degli
interventi, ecc.).
L'art. 4, sopra richiamato, stabilisce che i soggetti nominati
nell'organo di indirizzo per designazione dell'assemblea dei soci,
unitamente a quelli eventualmente nominati per cooptazione ai sensi
dello stesso art. 4, c. 5, del d.lgs. n. 153, non possono superare la
meta' del totale dei componenti l'organo di indirizzo. Qualora lo
statuto intendesse, appunto, riservare all'organo di indirizzo la
predetta facolta' di nomina per cooptazione di una quota dei propri
componenti, potrebbe rivelarsi utile, in via transitoria, per
consentire sin dall'inizio l'integrale costituzione dell'organo,
attribuire all'assemblea dei soci, in prima applicazione, la facolta'
di designare anche la quota attribuita a regime all'organo di
indirizzo.
Al fine di assicurare, anche dal punto di vista dell'assetto
preventivo dei rapporti tra organi della fondazione, formali
condizioni di indipendenza nello svolgimento dei rispettivi compiti e
di assoluta trasparenza delle decisioni (a prescindere dalle
situazioni concrete che potrebbero eventualmente dar luogo a
conflitti di interesse), si ritiene necessario affermare un principio
di incompatibilita' fra la qualita' di componente dell'assemblea dei
soci e quella di componente dell'organo di indirizzo, di
amministrazione e di controllo della fondazione, nonche' con la
carica di direttore generale della fondazione.
Pertanto, nei casi in cui lo statuto attribuisca alle assemblee dei
soci il potere di designare una quota dei componenti dell'organo di
indirizzo e l'assemblea designi a tale scopo propri membri, questi
ultimi decadono dall'assemblea con l'accettazione della nomina presso
l'organo di indirizzo. Lo stesso e' a dirsi qualora un componente
dell'assemblea dei soci sia nominato, dai competenti organi previsti
dallo statuto, nell'organo di amministrazione o di controllo della
fondazione.
4.2 Organo di indirizzo
4.2.1. L'organo di indirizzo ha i compiti previsti dell'art. 4, c,
l, lett. b), d. lgs. n.153. Altri eventuali compiti che lo statuto
intendesse assegnare a tale organo devono mantenersi nell'ambito di
una corretta distinzione tra funzioni di indirizzo, amministrazione e
controllo, evitando ogni commistione o sovrapposizione di ruoli, che
sarebbe in contrasto con quanto disposto dall'ordinamento di settore.
4.2.2. Il numero dei componenti dell'organo di indirizzo e' rimesso
dall'ordinamento di settore alla libera scelta statutaria, sulla base
del criterio direttivo secondo cui esso deve essere fissato in modo
da assicurare l'efficace esercizio dei relativi compiti. Non si
ritiene in questa sede di fornire indicazioni numeriche di soglie
minime e massime, sembrando che il problema debba essere valutato in
concreto, tenuto conto delle dimensioni patrimoniali della singola
fondazione e del suo ambito di operativita', riferita sia al
territorio sia ai settori di intervento. In sostanza, si ribadisce la
necessita' di seguire in materia un criterio di adeguatezza, al fine
di evitare che una composizione eccessivamente ridotta o, al
contrario, inutilmente pletorica, possa pregiudicare l'efficace
esercizio dell'azione di indirizzo, dell'attivita' deliberativa
rimessa allo stesso organo e dell'azione di controllo sull'attivita'
degli amministratori.
4.2.3. Per la composizione dell'organo di indirizzo l'ordinamento
settoriale fornisce indicazioni di massima sufficientemente
articolate, lasciando alla libera scelta statutaria la determinazione
concreta delle modalita' di designazione dei componenti e di
determinazione dei soggetti chiamati a partecipare alla formazione
dell'organo.
In linea generale gli statuti possono procedere all'individuazione
delle istituzioni, degli enti locali territoriali e degli altri enti,
organismi e associazioni chiamati a designare, anche con criteri di
rotazione, i componenti dell'organo di indirizzo, avuto riguardo alle
zone ove le singole fondazioni svolgono una parte significativa della
loro attivita'.
Occorre sottolineare che tutte le designazioni debbono essere fatte
nell'interesse della fondazione.
La designazione va intesa non come una forma di rappresentanza in
seno alla fondazione degli interessi propri dell'ente o
dell'associazione designante bensi' quale strumento rivolto a
realizzare la confluenza in un unico organismo di esperienze,
capacita' e professionalita' diverse, con il fine di concorrere alla
migliore realizzazione degli scopi affidati alla fondazione. Cio' si
desume, oltre che dalla "ratio" del sistema previsto dall'ordinamento
di settore, dalla disposizione espressa dell'art.4, c.2, del d.lgs.
n.153, in base alla quale i componenti dell'organo di indirizzo non
rappresentano i soggetti esterni che li hanno nominati (cioe'
designati ai fini della nomina), ne' ad essi rispondono.
Le considerazione che precedono hanno importanti implicazioni sulla
configurazione dei potere di designazione, in particolare sul grado
di vincolativita' che le designazioni vengono ad assumere nei
confronti dell'organo della fondazione al quale e' attribuito il
potere di nomina.
Secondo una corretta impostazione logico-giuridica e' da ritenere
che il potere di designazione abbia carattere vincolante (e possa
tradursi addirittura in un potere diretto di nomina) nei casi in cui
la persona designata e' chiamata a "rappresentare" l'ente designante
in un collegio di composizione di interessi. Nelle predette ipotesi,
infatti, e' evidente che la scelta del soggetto e la valutazione
circa la sua idoneita' a rappresentare i propri interessi nell'ente
designato non puo' che appartenere al soggetto designante.
Nell'ordinamento delle fondazioni, invece, si verifica una
situazione diversa, nel senso che gli enti designatori concorrono
alla formazione dell'organo di indirizzo presso l'ente designato, ma
le persone interessate non "rappresentano" i soggetti esterni che le
hanno prescelte ne' ad essi rispondono. Ne deriva che il grado di
vincolativita' della designazione non puo' che essere inteso in senso
relativo. Appare pertanto ammissibile la predeterminazione nello
statuto (ovvero il rinvio ai regolamenti interni sulla base dei
criteri indicati nello statuto) di requisiti anche specifici di
professionalita' per i soggetti designati (art.2, c. 1, lett. g)
della legge di delega), nonche' la possibilita' di richiedere rose di
candidati. In particolare, e' possibile che lo statuto stabilisca che
ogni componente, da qualsiasi ente designato, debba essere in
possesso non solo dei requisiti di onorabilita' stabiliti dallo
statuto stesso, ma anche di titoli culturali e professionali e di
competenza ed esperienza, anche specifiche, adeguati ai compiti da
svolgere, in base alle esigenze operative della fondazione. Tali
requisiti debbono essere ovviamente fissati in termini generali ed
oggettivi, in modo da evitare un'indiscriminata discrezionalita'
della fondazione, tale da indurre ad una non ragionevole ed indebita
restrizione del potere di designazione.
Quanto sopra si desume chiaramente dalla disposizione dell'art.4,
c. 1, lett. c) del d.lgs. n. 153, il quale, nell'individuare le due
principali categorie di soggetti chiamate a comporre l'organo di
indirizzo (rappresentanza del territorio, con particolare riguardo
agli enti locali, e personalita' scelte al di fuori di tale ambito),
richiede che la rappresentanza dei territorio sia "adeguata e
qualificata" e che gli altri componenti dell'organo, scelti al di
fuori di tale categoria, debbono essere "personalita' che per
professionalita', competenza ed esperienza, in particolare nei
settori cui e' rivolta l'attivita' della fondazione, possano
efficacemente contribuire al perseguimento dei fini istituzionali
della fondazione".
Orbene, nel comporre l'organo di indirizzo, il principio
fondamentale fissato dall'ordinamento di settore, oltre ai due
predetti criteri attinenti ai soggetti (rappresentanza del territorio
e personalita'), e', quello, di carattere oggettivo, dell'equilibrio
fra le diverse componenti, dovendo lo statuto prevedere modalita' di
nomina e di designazione "dirette a consentire un'equilibrata, e
comunque non maggioritaria, rappresentanza di ciascuno dei soggetti
che partecipano alla formazione dell'organo" (art. 4, c. 1, lett. c),
del d.lgs. n.153). Occorre pertanto prevedere nello statuto un
bilanciamento generale fra le anzidette categorie generali e,
all'interno di esse, un'equilibrata distribuzione del potere di
designazione fra i diversi soggetti, intendendo per soggetti anche
singole tipologie (istituzionali od associative, e simili). Al fine
di consentire la piu' ampia partecipazione, potranno eventualmente
essere previsti, fra piu' soggetti compresi nella stessa tipologia
(esempio piu' enti locali), opportune forme di turnazione nella
designazione dei componenti dell'organo di indirizzo.
L'insieme delle disposizioni di cui sopra tende sostanzialmente ad
evitare che un potere di designazione a carattere maggioritario di un
gruppo di soggetti possa determinate il collegamento permanente della
fondazione con interessi definiti o con strutture istituzionali, in
violazione dell'autonomia che l'ordinamento di settore riconosce alle
fondazioni, tenuto conto che il perseguimento da parte delle
fondazioni di scopi di utilita' sociale e di promozione dello
sviluppo economico non puo' ritenersi sostitutivo ma deve essere
attuato "fermi restando compiti e funzioni attribuiti dalla legge ad
altre istituzioni" (art. 2, c.1, lett. a) della legge di delega).
Si rammenta per completezza, che alle associazioni rappresentative
o di categoria delle fondazioni non possono essere attribuiti sotto
qualsiasi forma poteri di designazione degli organi della fondazione
(art. 4, c. 5, del d.lgs. n. 153).
Per quanto riguarda le assemblee dei soci (ove mantenute dagli
statuti), e' da ritenere che le stesse non possano essere
considerate, ai fini dell'eventuale attribuzione di un potere di
designazione, come un unico soggetto, sia in considerazione del fatto
che la loro composizione risulta essa stessa da un processo di
designazione frazionato, sia tenuto conto di quanto disposto
dall'art. 4, c. 1, lett. d) del d.lgs. n. 153, il quale pone come
limite alla designazione la meta' del totale dei componenti l'organo
di indirizzo, unitamente agli eventuali soggetti nominati per
cooptazione ai sensi dello stesso art. 4, c. 5.
E' opportuno che gli statuti prevedano strumenti idonei ad ovviare
ai casi in cui gli enti e gli organismi interessati non procedano
alle designazioni di propria competenza.
E' da ricordare, come specificato in precedenza, che in caso di
delimitazione dell'attivita' della fondazione in modo esclusivo ad un
determinato territorio, ricorre l'applicazione di quanto previsto
dall'art. 4, c. 1, lett. f), del d.lgs. n. 153 in merito alla
necessaria presenza negli organi collegiali della fondazione (nella
specie in quello di indirizzo) di una rappresentanza non inferiore al
cinquanta per cento di persone residenti da almeno tre anni nei
territori stessi. Tale criterio e' da considerarsi aggiuntivo
rispetto ai criteri gia' illustrati.
4.2.4. Lo statuto, con riferimento alla durata in carica dei
componenti l'organo di indirizzo, e' tenuto al rispetto della
disposizione in base alla quale essi sono nominati per un periodo di
tempo delimitato e possono essere confermati per una sola volta (art.
4, c. 1, lett. i), del d.lgs. n. 153).
La determinazione della durata della carica e' rimessa alla libera
scelta statutaria, che ovviamente deve rispondere a criteri di
ragionevolezza delle motivazioni e di prudente e buona scelta
organizzativa, nel senso di prevedere una durata, opportunamente
diversificata rispetto a quella degli organi di amministrazione e di
controllo, capace di contemperare l'esigenza di una sufficiente
stabilita' degli indirizzi nei periodi ai quali si riferiscono i
programmi di attivita' della fondazione nei settori istituzionali con
quella, egualmente essenziale, del rinnovo periodico delle esperienze
e degli apporti personali dei componenti.
4.3. Organo di amministrazione
4.3.1. L'organo di amministrazione svolge i compiti di cui
all'articolo 4, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 153. Anche per
l'organo di amministrazione e' da ribadire che gli eventuali altri
compiti che lo statuto intendesse assegnare devono mantenersi
nell'ambito di una corretta distinzione tra funzioni di indirizzo,
amministrazione e controllo.
4.3.2. La composizione dell'organo di amministrazione e' rimessa
alla libera scelta statutaria, che ovviamente deve basarsi su criteri
di ragionevole adeguatezza alle concrete necessita' operative della
fondazione, tenendo conto di parametri ispirati a criteri di
efficiente organizzazione e di ottimale utilizzazione delle risorse.
4.3.3. E' necessario che i componenti dell'organo siano in
possesso, oltre che dei requisiti generali di onorabilita' stabiliti
dallo statuto per tutti i componenti degli organi della fondazione,
di specifici requisiti di professionalita', adeguati ai compiti da
svolgere.
Tali requisiti possono essere opportunamente individuati dagli
statuti in termini generali, rimettendone la concreta valutazione
all'organo competente alla nomina (organo di indirizzo). Si ritiene
opportuno che lo statuto preveda una procedura di tipo
selettivo-comparativo per l'individuazione dei soggetti idonei a
svolgere i compiti di amministratore della fondazione.
4.4 Organo di controllo
I compiti dell'organo di controllo sono desumibili dalle
corrispondenti disposizioni del codice civile. L'ordinamento di
settore stabilisce che l'organo di controllo della fondazione deve
essere composto da persone che hanno i requisiti professionali per
l'esercizio del controllo legale dei conti. E' opportuno che lo
statuto riporti, per completezza, la suddetta prescrizione minima.
Qualora si intendano richiedere requisiti aggiuntivi, questi devono
essere previsti nello statuto.
4.5 Requisiti di onorabilita' e di professionalita', cause di
incompatibilita', di decadenza e di sospensione
Gli statuti, a norma dell'art. 4, c. 1, lett. g), del d.lgs. n.153,
debbono fissare requisiti di professionalita' e di onorabilita' per i
componenti degli organi della fondazione, nonche' individuare ipotesi
di incompatibilita', di decadenza e di sospensione per i soggetti che
svolgono funzioni di indirizzo, amministrazione direzione e controllo
presso le fondazioni. Su tali materie la predetta disposizione
demanda in modo specifico all'Autorita' di vigilanza l'emanazione di
indirizzi generali.
4.5.1. In materia di requisiti di onorabilita' si ritiene che la
specificita' delle funzioni delle fondazioni non consenta di fare
puro e semplice rinvio alle disposizioni gia' in vigore per il
settore bancario, fermo restando che le disposizioni stesse possono
costituire un utile parametro di riferimento per costruire una figura
di onorabilita' da inserire negli statuti, aderente alle esigenze
particolari delle fondazioni, eventualmente anche mediante la
previsione di requisiti di ordine etico confacenti allo svolgimento
delle specifiche funzioni e alla tutela dell'immagine della
fondazione. Altri utili riferimenti possono rinvenirsi nel testo
unico della finanza approvato con decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (art. 13 ) e nelle relative disposizioni di attuazione
(D.M. 11 novembre 1998, n. 468 (in G.U. 11 gennaio 1999, n. 7),
nonche' nella legislazione sulle organizzazioni non lucrative di
utilita' sociale (ONLUS). Le stesse indicazioni possono valere per i
requisiti di professionalita'. La determinazione dei predetti
requisiti puo' essere anche articolata in modo diverso per i vari
organi di indirizzo, amministrazione e controllo, tenuto conto della
diversita' dei compiti affidati a ciascuno di essi.
4.5.2. Circa le incompatibilita' appare opportuno, in linea di
massima, che esse siano fissate reciprocamente fra i componenti dei
tre organi di base delle fondazioni (indirizzo, amministrazione e
controllo), e fra questi e l'organo di direzione. Cio' per assicurare
l'indipendenza nello svolgimento dei rispettivi compiti e la
trasparenza delle decisioni. Nel punto 3. 1. si e' gia' individuata
analoga incompatibilita' riferita ai componenti delle eventuali
assemblee dei soci presso le fondazioni di origine associativa, ove
mantenute dagli statuti.
Sembra necessario tuttavia, al fine di assicurare l'unitarieta'
operativa della fondazione e l'univoca rappresentanza dell'ente
all'esterno che le funzioni di presidente dell'organo di indirizzo e
di presidente dell'organo di amministrazione siano riunite nella
stessa persona, con l'avvertenza che, per evitare situazioni di
interferenza dovute alla predetta concentrazione in un unico soggetto
delle due funzioni, appare necessario che le funzioni di presidente
dell'organo di indirizzo siano limitate a quelle di "ordine"
strettamente necessarie al regolare svolgimento delle riunioni
(ordine del giorno, convocazione, direzione della discussione, ecc.).
Naturalmente, la convocazione dell'organo di indirizzo, com'e' nella
prassi di tali organismi, va prevista, oltre che su iniziativa del
presidente, anche su richiesta di un determinato numero di componenti
ovvero del collegio sindacale.
Il criterio dell'incompatibilita' reciproca, nei sensi su indicati,
non impedisce, ma anzi rende opportuno, che gli statuti prevedano che
i componenti dell'organo di amministrazione possano essere invitati
(ovvero assistano in via permanente o con altra formula liberamente
individuata dallo statuto) alle riunioni dell'organo di indirizzo,
senza diritto di voto, al fine di poter contribuire alla discussione
e fornire il supporto della loro specifica conoscenza dei problemi
della fondazione, soprattutto in sede di definizione dei programmi di
attivita'.
Accanto alle predette incompatibilita' per cosi' dire "interne" gli
statuti debbono individuare situazioni di incompatibilita' rivolte
all'esterno, riferite anche alla carica di direttore generale della
societa' bancaria conferitaria, nel significato attribuito a tale
locuzione dall'art. 1 del d. d.lgs. n. 153. Tali situazioni possono
essere individuate dagli statuti con riferimento ad incarichi esterni
il cui svolgimento sia ritenuto non compatibile, in base ad una
verificabile motivazione, con la qualita' di componente degli organi
della fondazione, ovvero con riferimento alla titolarita' di cariche
pubbliche, non necessariamente elettive, per le quali sia ritenuta
analoga incompatibilita'.
Si ricorda che, in base alla prescrizione dell'art. 4, c.3, del
d.lgs. n.153, i membri dell'organo di amministrazione non possono
assumere le funzioni di consigliere di amministrazione nella societa'
bancaria conferitaria (nel significato che tale locuzione assume
nell'art.1 del d. d.lgs. n.153).
Le predette incompatibilita' debbono essere individuate in modo che
siano funzionali al preciso scopo di assicurare, anche dal punto di
vista dell'assetto preventivo dei rapporti tra partecipazione agli
organi della fondazione e svolgimento di incarichi esterni o
titolarita' di cariche pubbliche, condizioni formali e sostanziali di
indipendenza nello svolgimento dei compiti dei vari organi e di
assoluta trasparenza delle decisioni, nonche' di evitare, in senso
oggettivo e soggettivo, situazioni anche in astratto riconducibili
alla figura del conflitto di interessi.
In tale contesto, appare del tutto plausibile, ed anzi necessario,
che gli statuti introducano specifiche ipotesi di incompatibilita'
per i dipendenti e amministratori degli enti e degli organismi al
quali spettano, in base alle disposizioni statutarie, poteri di
designazione dei componenti gli organi della fondazione, da estendere
a tutti i soggetti legati ai predetti enti ed organismi da rapporti
di collaborazione anche a tempo determinato.
Sembra altresi' necessario che lo stesso soggetto non possa
ricoprire cariche in piu' fondazioni, per cui una specifica
incompatibilita' dovrebbe riguardare coloro che ricoprono funzioni di
indirizzo, amministrazione o controllo in altre fondazioni. La
predetta situazione di incompatibilita' trova motivazione
nell'esigenza di evitare eventuali interferenze (o potenziali
conflitti di interessi) nelle determinazioni relative alla gestione
del patrimonio delle fondazioni partecipate.
E' da ritenere invece consentito che lo stesso ente, qualora
investito di poteri di designazione in piu' fondazioni in base ai
rispettivi statuti, possa legittimamente procedere alle designazioni
stesse, a condizione, appunto, che non sia designata la stessa
persona.
Qualora la fondazione abbia rapporti organici e permanenti con
organizzazioni dei soggetti destinatari degli interventi e' opportuno
che gli amministratori delle organizzazioni stesse siano ritenuti in
posizione di incompatibilita' con la qualita' di componente degli
organi della fondazione.
In tema di decadenze, il principio generale e' che il difetto,
anche sopravvenuto, dei requisiti per la nomina e la mancata
rimozione delle situazioni di incompatibilita' determinano la
decadenza dalla carica. A tali situazioni di solito si accompagnano
previsioni relative alla mancata partecipazione alle riunioni del
rispettivo organo per un certo numero di sedute consecutive, senza
giustificato motivo, ovvero l'omessa comunicazione di un conflitto di
interessi o di una causa di incompatibilita' o di sospensione.
Occorre ricordare, in proposito, che fra le disposizioni che
rientrano nel contenuto obbligatorio degli statuti ai sensi
dell'art.4 del d.lgs. n.153 vi e' la previsione:
a)che ciascun organo verifica per i propri componenti la
sussistenza dei requisiti, delle incompatibilita' o delle cause
di sospensione e di decadenza ed assume entro trenta giorni i
conseguenti provvedimenti;
b)dell'obbligo per ciascun componente degli organi della
fondazione di dare immediata comunicazione delle cause di
decadenza o sospensione e delle cause di incompatibilita' che li
riguardano. Per i soggetti che svolgono funzioni di direzione si
ritiene che l'organo destinatario delle segnalazioni, anche con
riferimento ai possibili conflitti di interesse di cui al
successivo punto 4.6, sia l'organo di amministrazione, al quale
pertanto va demandata l'adozione delle misure necessarie.
Gli statuti potrebbero eventualmente prevedere modalita' e
procedure oggettive per la verifica dei requisiti da parte dei
competenti organi.
4.6. Conflitti di interesse
I componenti gli organi della fondazione e coloro che svolgono
funzioni di direzione operano, secondo i principi che regolano
l'ordinamento di settore (art. 4 del d.lgs. n. 153, in particolare il
c.2), nell'esclusivo interesse della fondazione.
Nel caso in cui uno dei soggetti di cui sopra si trovi in una
situazione di conflitto con l'interesse della fondazione, lo statuto,
in applicazione del principio di cui all'art. 4 del d.lgs. n.153,
deve prevedere l'obbligo di darne immediata comunicazione all'organo
di appartenenza (ed eventualmente all'organo di controllo), nonche'
di astenersi dal partecipare a deliberazioni in relazione alle quali
possa determinarsi il predetto conflitto. Con la permanenza del
conflitto di interessi ricorrono poi i presupposti per applicare gli
istituti della sospensione e della decadenza.
E' opportuno che lo statuto preveda le misure conseguenti alla
violazione degli obblighi anzidetti.
4.7 Compensi
In materia di compensi ai componenti degli organi della fondazione,
va tenuta presente la disposizione dell'art. 8, c.3, del d.lgs.
n.153, che stabilisce il divieto (da ribadire nello statuto) di
distribuire o assegnare quote di utili, di patrimonio ovvero
qualsiasi altra forma di utilita' economiche agli associati, agli
amministratori, ai fondatori e ai dipendenti, "con esclusione dei
compensi previsti dall'art. 4, c. 1, lett. b)" dei decreto medesimo
(cioe' i compensi che l'organo di indirizzo puo' determinare per i
componenti dell'organo di amministrazione e di controllo della
fondazione).
In relazione alla disposizione di cui sopra, per quanto riguarda
l'organo di indirizzo, possono ritenersi consentite (fermi i divieti
stabiliti nella norma stessa) forme di trattamento economico di tipo
non "corrispettivo" bensi' indennitario, collegate alla
partecipazione ai lavori dei rispettivi organi di appartenenza e che
privilegino la partecipazione effettiva (gettoni di presenza,
rimborso spese, e simili).
L'effettiva partecipazione puo' essere sollecitata anche con altri
strumenti (come la previsione di forme di decadenza per
ingiustificata mancata partecipazione a piu' sedute successive).
5. PATRIMONIO E DESTINAZIONE DEL REDDITO
In base all'art.5, c.1, del d.lgs. n.153, il patrimonio della
fondazione e' totalmente vincolato al perseguimento degli scopi
statutari. Inoltre, nell'amministrare il patrimonio, le fondazioni
debbono osservare criteri prudenziali di rischio, in modo da
conservarne il valore ed ottenerne un'adeguata redditivita'. La
stessa disposizione stabilisce (c. 2) che l'eventuale affidamento
della gestione patrimoniale a soggetti esterni deve avvenire "in base
a criteri di scelta rispondenti all'esclusivo interesse delle
fondazioni".
Tali previsioni, che e' opportuno ribadire per completezza negli
statuti, possono essere utilmente integrate con disposizioni. divieti
o cautele, individuati dagli statuti medesimi, che ne rendano
concretamente operativo il contenuto, con particolare riguardo, ad
esempio, alla regolazione di possibili conflitti di interessi con
componenti degli organi della fondazione in materia di affidamento
all'esterno della gestione del patrimonio, ovvero agli affidamenti a
societa' di gestione nell'ambito della societa' bancaria
conferitaria, nonche' ad altre analoghe situazioni indicate negli
statuti.
Il patrimonio e' incrementato dalla riserva obbligatoria stabilita'
dall'Autorita' di vigilanza ai sensi dell'art. 8, c.1, lett. c), del
d.lgs. n.153. La costituzione di eventuali riserve o accantonamenti
facoltativi deve essere prevista dallo statuto, ai sensi della lett.
e) della stessa disposizione, con l'indicazione delle specifiche
finalita' e dei criteri di determinazione delle riserve stesse, sulla
base di principi di sana e prudente gestione e senza pregiudizio
dell'effettiva tutela degli interessi contemplati negli statuti.
Per quanto riguarda la destinazione del reddito della fondazione e'
sufficiente, almeno quale prescrizione minima, che lo statuto
richiami la disposizione dell'art. 8 del d.lgs. n. 153, che contiene
anche la definizione del concetto di reddito valida per l'ordinamento
di settore.
Si ritiene di dover precisare che non costituisce reddito il
corrispettivo dell'alienazione di cespiti patrimoniali, fino ad un
ammontare pari al valore di bilancio dei cespite dimesso.
6. BILANCI
In materia di bilanci, va richiamata la disposizione dell'art 9,
c.5, del d.lgs. n. 153, che demanda all'Autorita' di vigilanza di
disciplinare con regolamento la redazione e le forme di pubblicita'
dei bilanci e della relativa relazione, in conformita' con la natura
di organismi senza fine di lucro delle fondazioni. A tale regolamento
occorre pertanto che gli statuti facciano rinvio, ribadendo altresi',
per completezza, le prescrizioni degli altri commi del cit. 9.
L'Autorita' di vigilanza, nel determinare le modalita' di redazione
dei bilanci, deve ispirarsi ai seguenti criteri direttivi:
a) rendere trasparenti i profili patrimoniali, economici e
finanziari dell'attivita' svolta dalla fondazione;
b) fornire una corretta ed esauriente rappresentazione delle forme
di investimento del patrimonio, al fine di consentire la verifica
dell'effettivo perseguimento degli obiettivi di conservazione del suo
valore e dei criteri seguiti per ottenerne un'adeguata redditivita'.
Si ritiene che tali indicazioni, oltre a riguardare direttamente
l'esercizio del potere regolamentare dell'Autorita' di vigilanza,
rappresentino altrettanti indirizzi generali che ispirano
l'ordinamento di settore, ai quali pertanto le, fondazioni debbono
conformarsi nelle scelte statutarie in materia di gestione del
patrimonio, di bilanci, di contabilita' e di scritture contabili,
nonche' nella emanazione di regolamenti interni nelle predette
materie (a tali criteri va pertanto fatto rinvio per la parte di
dette materie che lo statuto demandi eventualmente ai regolamenti
stessi).
Per quanto riguarda, in particolare, la tenuta dei libri e delle
scritture contabili debbono osservarsi, in quanto applicabili, le
disposizioni degli articoli da 2421 a 2435 del codice civile (art.9,
cit., c.2). E' necessario, di conseguenza, che gli statuti
individuino, sulla scorta delle richiamate disposizioni del codice
civile, i libri e le scritture che la fondazione e' obbligata a
tenere. Si ricorda in proposito l'obbligo di tenere contabilita'
separate nel caso di istituzione di imprese strumentali: art. 9,
cit., c.3).
6.1 Durata dell'esercizio e documento previsionale
Per consentire la progressiva uniformita' dell'ordinamento
contabile delle fondazioni ed assicurare un ordinato e tempestivo
passaggio al nuovo assetto, si ritiene necessario fornire in via di
anticipazione, ai fini dell'adeguamento degli statuti, le seguenti
indicazioni in tema di bilanci, che saranno successivamente
formalizzate nel previsto regolamento:
a) coincidenza dell'esercizio finanziario delle fondazioni con
l'anno solare. Le fondazioni, per le quali e' attualmente prevista
una diversa durata o cadenza dell'esercizio finanziario, determinano
in via transitoria nello statuto le modalita' di allineamento alla
predetta durata, anticipando o estendendo l'esercizio in corso, non
oltre comunque il 31 dicembre 2000.
b) obbligo per le fondazioni di provvedere, entro il mese di
ottobre di ciascun anno, a valere per l'esercizio successivo,
all'adozione di "Documento programmatico previsionale" dell'attivita'
relativa all'esercizio successivo, da trasmettere entro quindici
giorni all'Autorita' di vigilanza.
Le disposizioni di cui ai precedenti punti a) e b) sono emanate
nell'esercizio dei poteri di cui all'art.28, c.5, del d.lgs. n.153, e
si applicano indipendentemente dalle relative modifiche statutarie.
7. DISCIPLINA STATUTARIA DELLE SITUAZIONI TRANSITORIE
Gli statuti adottano norme transitorie idonee a disciplinare un
ordinato passaggio al nuovo ordinamento delle fondazioni ed a
favorire l'applicazione a regime delle disposizioni statutarie
emanate in attuazione dell'ordinamento stesso. A tal fine operano
secondo criteri di adeguatezza e di flessibilita', specie in presenza
di incompatibilita' non previste nel precedente assetto, nel rispetto
delle specificita' di ciascuna fondazione ed al fine di assicurarne
la migliore funzionalita' nella fase transitoria. Il regime
transitorio ha naturalmente un limite implicito nell'esigenza che il
primo bilancio approvato in costanza del nuovo assetto risultante
dall'adeguamento degli statuti ai sensi dell'art. 28 del d.lgs. n.
153 sia deliberato dagli organi previsti dallo statuto stesso.
In linea generale, si reputa che, considerato il radicale mutamento
di natura giuridica e di finalita' che il nuovo ordinamento
attribuisce alle fondazioni, nonche' le regole indeclinabili in
materia di distinzione fra funzioni di indirizzo, di amministrazione
e di controllo, debba essere affermato un principio di cesura e di
"non continuita'" con il precedente ordinamento, per cui e' da
ritenere che gli esistenti organi, quanto meno quelli con competenze
miste (ad esempio di indirizzo e di amministrazione) debbano essere
dichiarati decaduti con l'approvazione del nuovo statuto, salvo a
rimanere in carica fino alla prima riunione dei nuovi organismi, con
il compito di provvedere agli adempimenti relativi alla costituzione
degli organismi stessi ed agli altri adempimenti obbligatori per
legge o per disposizione dell'Autorita' di vigilanza. Per quanto
riguarda la gestione, gli organi scaduti, in regime statutario di
prorogatio, limitano la propria attivita' all'ordinaria
amministrazione, secondo il principio generale vigente in materia.
Quanto sopra salvo motivati casi eccezionali, riconducibili a
verificabili situazioni di pregiudizio per la funzionalita' e per
l'integrita' del patrimonio della fondazione. L'Autorita' di
vigilanza si riserva in proposito di valutare singolarmente le
specifiche situazione che verranno al suo esame nell'esercizio dei
poteri di approvazione previsto dal d. lgs. n. 153 (art. 10).
E' appena il caso di sottolineare che i componenti degli organi
decaduti possono essere nominati nei nuovi organi istituiti dallo
statuto, con l'osservanza delle procedure ivi stabilite, qualora in
possesso dei requisiti previsti. In tali ipotesi, non si ritiene che
la durata individuale della carica possa essere limitata in
connessione con l'incarico gia' rivestito, atteso il ricordato
principio di non continuita' giuridica e ordinamentale su cui si basa
la decadenza dei precedenti organi.
Il presente atto di indirizzo sara' pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica Italiana.
Roma, 5 agosto 1999
Il Ministro: AMATO