N. 279 SENTENZA 23 novembre - 16 dicembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio regionale di previsione per il 2016 e pluriennale 2016-2018 - Disposizioni relative all'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione. - Legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio regionale di previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio pluriennale 2016-2018). -(GU n.51 del 21-12-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9 della
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio regionale di
previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio pluriennale
2016-2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 4-5 luglio 2016, depositato in cancelleria il
14 luglio 2016 ed iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4-5 luglio 2016 e depositato il 14
luglio 2016, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 9 della
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio regionale di
previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio pluriennale
2016-2018), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, in relazione al decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42), nonche' in riferimento all'art. 81, terzo e
quarto comma, Cost.
Il ricorrente si duole essenzialmente del fatto che con
l'impugnato articolo, rubricato «Avanzo di amministrazione», la
Regione abbia iscritto nella parte attiva del bilancio somme
indebitamente utilizzate per allargare la propria capacita' di spesa,
in tal modo pregiudicando l'equilibrio di bilancio di cui all'art.
81, terzo e quarto comma, Cost. ed altresi' violando l'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. per essersi discostata,
nell'allocazione di tali importi, dai modelli previsti dalla
legislazione statale in tema di armonizzazione dei conti pubblici.
Viene a tal fine ricordato il principio consolidato nella
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui nessuna spesa puo' essere
accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto, se non
quella correlata a fondi vincolati accertati nei modi di legge
nell'esercizio precedente.
Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la sentenza n.
70 del 2012 di questa Corte e rileva che il collegamento tra entrate
e spese a destinazione vincolata, utilizzato nell'ambito del bilancio
di previsione impugnato, non consentendo di individuare con esattezza
i presupposti normativi dell'utilizzazione in deroga al principio
generale del previo accertamento del risultato di amministrazione
complessivo, sarebbe in contrasto non solo sotto il profilo formale
con i modelli individuati dal legislatore statale in tema di
armonizzazione, ma soprattutto col principio dell'equilibrio di
bilancio, perche' consentirebbe di espandere la spesa oltre i limiti
consentiti dalla legislazione vigente e dall'indefettibile principio
di cui all'art. 81 Cost.
L'elenco analitico delle quote vincolate e accantonate del
risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015 (Elenco B),
riportato nella nota integrativa del bilancio, non sarebbe conforme a
quello previsto dal punto 9.11.4 dell'Allegato n. 4/1 al d.lgs. n.
118 del 2011 e non consentirebbe di ricostruire il vincolo normativo
tra entrate e spese a destinazione vincolata. Il suddetto elenco
mostrerebbe inoltre un totale diverso da quello della parte vincolata
riportato nella Tabella dimostrativa del risultato di
amministrazione, Allegato a), rispettivamente di euro 821.070.593,46
ed euro 729.148.706,75. La suddetta Tabella, Allegato a),
indicherebbe, nella parte riservata all'«Utilizzo» delle quote
vincolate del risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre
2015, soltanto l'importo di euro 247.598.229,01 per la reiscrizione
di economie vincolate (lettera a dell'impugnato articolo 9) e non
anche l'importo di euro 481.550.477,74 relativo ai fondi di
accantonamento dell'avanzo (lettera b del medesimo articolo). Con
riferimento all'iscrizione come «Utilizzo avanzo presunto di
amministrazione» del Fondo crediti di dubbia legittimita' per euro
7.257.741,15 (lettera c dell'art. 9 impugnato), rappresentato come
quota accantonata nella Tabella dimostrativa del risultato di
amministrazione presunto, Allegato a), il ricorrente sostiene che
tale previsione contrasterebbe con il principio applicato della
contabilita' finanziaria 9.2. dell'Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del
2011, ai sensi del quale l'utilizzo della quota accantonata per i
crediti di dubbia esigibilita' puo' aversi solo a seguito del
verificarsi dei rischi per i quali sono stati accantonati ovvero
qualora si accerti che la spesa potenziale non possa piu'
verificarsi.
Il Presidente del Consiglio lamenta altresi' la violazione
dell'art. 81, terzo e quarto comma Cost., poiche' l'utilizzo
dell'avanzo di amministrazione presunto per la copertura di spese al
di fuori delle ipotesi strettamente consentite dal legislatore
statale determinerebbe un indebito ampliamento della capacita' di
spesa della Regione con conseguente pregiudizio per l'equilibrio di
bilancio.
Il ricorrente solleva questione di legittimita' anche con
riguardo alla mancata contabilizzazione delle anticipazioni di
liquidita' previste dagli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile
2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli
enti territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli
enti locali), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 giugno 2013, n. 64, effettivamente incamerate negli
esercizi 2013 e 2014, nonche' alla mancata copertura nel triennio
della quota interessi e della quota capitale delle suddette
anticipazioni di liquidita' in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., rilevando che cio' non sarebbe conforme alle prescrizioni ed
alle modalita' specificamente previste dall'art. 1, commi 692 e
seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2016)».
2.- La Regione Molise non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
9 della legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio
regionale di previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio
pluriennale 2016-2018), in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, in relazione al decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), nonche' in riferimento all'art. 81,
terzo e quarto comma, Cost.
Il ricorrente si duole essenzialmente del fatto che l'articolo
censurato, rubricato «Avanzo di amministrazione», abbia indebitamente
previsto l'iscrizione di somme nella parte attiva del bilancio per
allargare la possibilita' di spesa, in tal modo pregiudicando
l'equilibrio di bilancio tutelato dall'art. 81, terzo e quarto comma,
Cost. e altresi' violando l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. per essersi discostato, nell'allocazione di tali somme, dai
modelli previsti dalla legislazione statale in tema di armonizzazione
dei conti pubblici.
Viene a tal fine ricordato il principio consolidato nella
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui nessuna spesa puo' essere
accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo presunto, se non
quella relativa a fondi vincolati accertati nei modi di legge
nell'esercizio precedente.
Il Presidente del Consiglio ricorda che il collegamento tra
entrate e spese a destinazione vincolata utilizzato nell'ambito del
bilancio di previsione impugnato, non consentendo di individuare con
esattezza «i presupposti normativi dell'utilizzazione in deroga al
principio generale del previo accertamento del risultato di
amministrazione complessivo» (sentenza n. 70 del 2012), sarebbe in
contrasto non solo, sotto il profilo formale, con la modellistica in
tema di armonizzazione, ma soprattutto col principio dell'equilibrio
di bilancio, perche' consentirebbe di espandere la spesa oltre i
limiti consentiti dalla legislazione vigente e dall'indefettibile
principio di cui all'art. 81, terzo comma, Cost.
L'elenco analitico delle quote vincolate ed accantonate del
risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015 (Elenco B)
riportato nella nota integrativa non sarebbe conforme a quello
previsto dal punto 9.11.4 dell'Allegato n. 4/1 del d.lgs. n. 118 del
2011 e non consentirebbe di ricostruire il vincolo normativo tra
entrate e spese a destinazione vincolata. Il suddetto elenco
mostrerebbe inoltre un totale diverso dall'importo della parte
vincolata del risultato di amministrazione riportato nella Tabella
dimostrativa del risultato di amministrazione, Allegato a),
rispettivamente euro 821.070.593,46 ed euro 729.148.706,75. La
suddetta Tabella dimostrativa del risultato di amministrazione
indicherebbe, nella parte riservata all'«Utilizzo», quote vincolate
del risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre 2015 pari ad
euro 247.598.229,01 per la reiscrizione di economie vincolate
(lettera a dell'impugnato articolo 9) e non anche l'importo di euro
481.550.477,74 relativo ai fondi di accantonamento dell'avanzo
(lettera b del medesimo articolo). Con riferimento all'iscrizione
come «Utilizzo avanzo presunto di amministrazione» del Fondo crediti
di dubbia esigibilita' per euro 7.257.741,15 (lettera c
dell'impugnato art. 9), rappresentato come quota accantonata nella
Tabella dimostrativa del risultato di amministrazione presunto, il
ricorrente sostiene che tale previsione contrasterebbe con il
principio applicato della contabilita' finanziaria di cui al punto
9.2. dell'Allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, ai sensi del quale
l'utilizzo della quota accantonata per i crediti di dubbia
esigibilita' puo' aversi solo a seguito del verificarsi dei rischi
per i quali sono stati accantonati ovvero qualora si accerti che la
spesa potenziale non possa piu' verificarsi.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, altresi', la
violazione dell'art. 81, terzo e quarto comma, Cost., in quanto
l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione presunto per la copertura
di spese al di fuori delle ipotesi strettamente consentite dal
legislatore statale determinerebbe un indebito ampliamento della
capacita' di spesa della Regione, con conseguente pregiudizio
all'equilibrio di bilancio.
Il ricorrente solleva questione di legittimita' anche con
riguardo alla mancata contabilizzazione delle anticipazioni di
liquidita' previste dagli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile
2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti
della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli
enti territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli
enti locali), convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 giugno 2013, n. 64, effettivamente incamerate negli
esercizi 2013 e 2014, nonche' alla mancata copertura nel triennio
della quota interessi e della quota capitale delle suddette
anticipazioni di liquidita' in riferimento all'art. 81, terzo comma,
Cost., rilevando che cio' non sarebbe conforme alle prescrizioni ed
alle modalita' specificamente previste dall'art. 1, commi 692 e
seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2016)».
2.- Occorre preliminarmente rilevare che il ricorrente invoca,
accanto al terzo comma dell'art. 81 Cost., anche il quarto comma del
medesimo articolo. Risulta palese l'incongruenza dell'affiancamento
di tale parametro - il quale stabilisce che «Le Camere ogni anno
approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati
dal Governo» - rispetto allo sviluppo argomentativo del ricorso,
evidentemente circoscritto al precetto di cui al terzo comma del
predetto art. 81 Cost.
Tale incongruenza - probabilmente dovuta alla allocazione
normativa del principio di equilibrio del bilancio anteriore alla
modifica apportata dall'art. l della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. l (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale) - «"non si configura come errore concettuale
bensi' quale mero lapsus calami, che non preclude l'identificazione
della questione e non pregiudica il diritto di difesa della parte
resistente" (sentenza n. 188 del 2014) ed e' dunque irrilevante ai
fini dell'ammissibilita'» (ex multis, sentenza n. 151 del 2016).
E' necessario anche sottolineare come il censurato art. 9
contenga prima facie una contraddizione tra la rubrica «Avanzo di
amministrazione» ed il contenuto, che menziona il «saldo finanziario
presunto». Considerato che gia' in passato quest'ultima locuzione era
stata utilizzata dalla Regione Molise per indicare l'avanzo di
amministrazione presunto, appare evidente che essa si riferisce a
tale istituto contabile (tenuto anche conto che al maggio 2016 non
risultava approvato il bilancio consuntivo della Regione stessa
relativo all'esercizio 2015).
Infine, e' utile evidenziare come all'utilizzazione dell'avanzo
di amministrazione presunto di cui alla norma impugnata risulti
contestualmente affiancata l'applicazione di due disavanzi di
amministrazione, secondo quanto disposto dagli artt. 10 e 11 della
medesima legge reg. Molise n. 6 del 2016. Cosi' l'art. 10 (Ripiano
del disavanzo di amministrazione al 31 dicembre 2014) dispone che «l.
Il disavanzo finanziario alla chiusura del 31 dicembre 2014 ancora da
ripianare al l° gennaio 2016 e' pari a euro 20.979.558,32. 2. Il
disavanzo di amministrazione di cui al comma l viene ripianato in 9
(nove) esercizi, cosi' come stabilito dall'articolo l, comma 691,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208 "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)", con quote costanti pari ad euro 2.331.062,54». Analogamente
il successivo art. 11 (Ripiano del maggiore disavanzo di
amministrazione al l° gennaio 2015) prevede che «l. Il maggiore
disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015 ancora da ripianare
al 1° gennaio 2016 e' pari a euro 219.014.451,13. 2. Ai sensi
dell'articolo 2, comma 2, del D.M. dell'Economia e delle Finanze di
concerto con il Ministero dell'Interno del 2 aprile 2015 e in
conformita' alla Delib.C.R. n. 293 del 10 novembre 2015 il ripiano
del maggior disavanzo di amministrazione di cui al comma l, avviene
in 29 (ventinove) esercizi a partire dal 2016 sino al 2044 attraverso
quota costante di euro 7.552.222,45».
3.- Tanto premesso, le questioni sollevate dal Presidente del
Consiglio sono fondate nei termini di seguito precisati.
Esse sono tra loro profondamente compenetrate, perche' gli
scostamenti dai principi del d.lgs. n. 118 del 2011 in tema di
armonizzazione dei conti pubblici non costituiscono solamente un
vizio formale dell'esposizione contabile, ma risultano strumentali ad
una manovra elusiva della salvaguardia degli equilibri del bilancio
regionale presidiati dall'art. 81 Cost. La manovra elusiva consiste
essenzialmente nel programmare una spesa superiore a quella
consentita dalle risorse disponibili nell'esercizio finanziario 2016,
nel biennio successivo e nel lungo periodo di rientro dai disavanzi
pregressi. Cio' comporta una lesione agli equilibri di bilancio ben
piu' ampia di quella risultante dalla sommatoria delle singole
illegittimita' dedotte dal ricorrente in relazione ai principi
contabili di cui al d.lgs. n. 118 del 2011. Proprio dalla fondatezza
delle singole questioni sollevate si evince, infatti, che la non
corretta redazione del censurato art. 9 finisce per influenzare, in
senso costituzionalmente non conforme, gli equilibri complessivi dei
bilanci annuale e pluriennale della Regione Molise.
4.- La lesione di detti equilibri e' talmente estesa da investire
la stessa struttura del bilancio, invalidandone sostanzialmente
l'intera costruzione. Con riguardo alla fattispecie in esame, e'
utile ricordare il costante orientamento di questa Corte, secondo cui
la «forza espansiva dell'art. 81, quarto [ora terzo] comma, Cost. nei
riguardi delle fonti di spesa di carattere pluriennale, aventi
componenti variabili e complesse» (ex multis, proprio la sentenza n.
70 del 2012 richiamata dal Presidente del Consiglio dei ministri)
costituisce una clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi di carattere finanziario con essa collidenti. Con
riguardo all'art. 9 della legge reg. Molise n. 6 del 2016, la lesione
congiunta agli equilibri di bilancio annuale e pluriennale si
realizza attraverso le sue interrelazioni con le altre componenti di
detti bilanci.
Tali interrelazioni possono essere cosi' sintetizzate: a) impiego
di un avanzo di amministrazione presunto per allargare, in assenza
dei presupposti normativi, la possibilita' di spesa, destinando, tra
l'altro, non meglio identificate «economie di spesa su fondi
vincolati», ed indebita utilizzazione di tale avanzo in concomitanza
all'applicazione pro rata (artt. 10 e 11 della medesima legge
regionale) di due disavanzi gia' accertati in precedenti esercizi, il
cui ripiano e' stato deliberato rispettivamente in nove e ventinove
anni; b) non corretta contabilizzazione del «Fondo crediti di dubbia
esigibilita'» che, in tal modo, consente, anziche' impedire, la
spendita di risorse di incerta realizzazione; c) mancata esposizione
e sterilizzazione delle anticipazioni di liquidita', acquisite nel
2013 e nel 2014 per un ammontare complessivo pari ad euro
71.745.187,00, ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 e
successive modifiche ed integrazioni, nonche' mancata copertura per
l'intero triennio del pagamento della quota interessi e della quota
capitale di dette anticipazioni.
4.1.- Venendo al merito delle singole questioni, appare
senz'altro fondata quella che attribuisce all'impugnato art. 9
l'arbitraria applicazione, con conseguente illegittima autorizzazione
alla correlata spesa, dell'avanzo di amministrazione presunto, sia
per la parte inerente alla lettera a) («euro 247.598.229,01 per la
reiscrizione in bilancio di economie di spesa finanziate con fondi
assegnati con vincolo di specifica destinazione risultanti
dall'esercizio 2014 e riguardanti i fondi comunitari - F.S.E, F.E.S.R
e Cooperazione internazionale - e statali - F.S.C.»), che per quella
relativa alla lettera b) («euro 481.550.477,74 accantonati in
appositi fondi iscritti nella Missione 20, Programma 3, utilizzabili,
mediante prelievo ed iscrizioni sulle pertinenti Missioni, solo a
seguito dell'approvazione del rendiconto generale della Regione
Molise per l'esercizio finanziario 2015»).
Deve essere condiviso l'assunto del ricorrente secondo cui ne' le
disposizioni in esame ne' la nota integrativa e neppure gli allegati
al bilancio individuano i vincoli normativi in grado di collegare
dette risorse alla correlata parte della spesa.
Ne consegue l'impossibilita' di individuare «i presupposti
normativi dell'utilizzazione in deroga al principio generale del
previo accertamento del risultato di amministrazione complessivo»
(sentenza n. 70 del 2012). Peraltro, l'elenco analitico delle quote
vincolate e accantonate del risultato di amministrazione presunto al
31 dicembre 2015 (Elenco B) riportato nella nota integrativa non
risulta conforme a quello previsto dal punto 9.11.4 dell'Allegato n.
4/1 del d.lgs. 118 del 2011, mostrando comunque - come rileva il
Presidente del Consiglio dei ministri - un totale diverso da quello
della parte vincolata del risultato di amministrazione riportato
nella Tabella dimostrativa di tale risultato, Allegato a).
In ogni caso, non risulta alcuna corrispondenza tra l'elenco
analitico delle quote vincolate e gli atti in base ai quali e' stato
disposto ed accertato il preteso vincolo ed il relativo oggetto.
E' utile in proposito ricordare come il rispetto del vincolo
debba essere rigorosamente circoscritto alla corrispondenza tra
risorsa assegnata e finalita' di impiego, mentre non e' possibile
ipotizzare, come sembra intendere il legislatore regionale, una
sommatoria indifferenziata delle pretese risorse vincolate destinata,
in modo indistinto e non ripartito, ad obiettivi che - quand'anche
derivassero da vincoli di legge - non troverebbero esatta
corrispondenza quantitativa e qualitativa nelle componenti analitiche
dell'avanzo presunto. Sotto tale profilo appare particolarmente grave
la formulazione della lettera b) dell'impugnato art. 9, la quale
include nell'avanzo euro 481.550.477,74, «accantonati in appositi
fondi iscritti nella Missione 20, Programma 3, utilizzabili mediante
prelievo ed iscrizioni sulle pertinenti Missioni», senza neppure
indicarne la natura, l'eventuale esistenza del vincolo e la ragione
della conservazione in bilancio.
4.1.1.- Quanto al principio di cui al punto 9.11.4 dell'Allegato
4/1 del d.lgs. n. 118 del 2011, nella parte denominata «Elenco
analitico delle risorse vincolate rappresentate nel prospetto del
risultato di amministrazione presunto», questa Corte non puo' non
rilevarne la pletoricita' e la parziale oscurita' nella parte in cui
sembra ipotizzare l'esistenza di vincoli di destinazione diversi da
quelli determinati dalla legge (si parla, infatti, in detto
principio, di vincoli derivanti da trasferimenti, da finanziamenti,
di vincoli formalmente attribuiti dall'ente e di altri vincoli). In
realta', proprio l'ipotesi apparentemente eversiva della regola
generale, quella dei «vincoli formalmente attribuiti dall'ente»,
viene ridimensionata dalla successiva definizione, la quale precisa
che «[p]er vincoli formalmente attribuiti dall'ente si intendono
quelli previsti dal principio applicato 9.2, derivanti da "entrate
straordinarie, non aventi natura ricorrente, accertate e riscosse cui
l'amministrazione ha formalmente attribuito una specifica
destinazione. E' possibile attribuire un vincolo di destinazione alle
entrate straordinarie non aventi natura ricorrente solo se l'ente non
ha rinviato la copertura del disavanzo di amministrazione negli
esercizi successivi, ha provveduto nel corso dell'esercizio alla
copertura di tutti gli eventuali debiti fuori bilancio [...]"».
Infatti, la facolta' di imprimere uno specifico vincolo deriva dalla
classificazione normativa (entrate straordinarie non aventi natura
ricorrente) e dall'ulteriore requisito dell'assenza di disavanzi da
ripianare.
In definitiva, l'analitica classificazione delle somme vincolate
non inficia il principio per cui, quand'anche non direttamente
dipendente dalla legge, il vincolo deve trovare diretto presupposto
nella stessa. E' anche evidente come proprio la stessa perimetrazione
della fattispecie derogatoria risponda all'obiettivo di non alterare
l'equilibrio del bilancio, situazione che invece si concreta per
l'effetto prodotto dall'applicazione delle lett. a) e b)
dell'impugnato art. 9.
4.1.2.- Comunque, per i principi contabili vale la regola
dell'interpretazione conforme a Costituzione, secondo la quale, in
presenza di ambiguita' o anfibologie del relativo contenuto, occorre
dar loro il significato compatibile con i parametri costituzionali.
Al contrario, ove fosse possibile solo un'ipotesi ermeneutica, quale
quella implicitamente adottata dalla Regione Molise, cio'
determinerebbe l'illegittimita' costituzionale dello stesso principio
contabile, dal momento che, cosi' interpretato, esso diventerebbe un
veicolo per un indebito allargamento - in contrasto con l'art. 81
Cost. - della spesa di enti gia' gravati dal ripiano pluriennale di
disavanzi di amministrazione pregressi.
In ogni caso, anche prima dell'entrata in vigore dei nuovi
principi contabili, l'orientamento di questa Corte era nel senso che
«[n]essuna spesa puo' essere accesa in poste di bilancio correlate ad
un avanzo presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati»
individualmente identificati «e regolarmente stanziati nell'esercizio
precedente» (sentenza n. 70 del 2012).
4.2.- Risulta in contrasto con i parametri invocati dal
ricorrente anche l'iscrizione in parte entrata del «Fondo crediti di
dubbia esigibilita' al 31 dicembre 2015», di cui alla lettera c)
dell'impugnato art. 9 della legge reg. Molise n. 6 del 2016.
E' opportuno premettere che il «Fondo crediti di dubbia
esigibilita'» assolve alla funzione di precludere l'impiego di
risorse di incerta acquisizione. In sostanza esso e' un fondo
rettificativo, in diminuzione di una posta di entrata, finalizzato a
correggere il valore nominale dei crediti dell'ente in relazione alla
parte di essi che si prevede di non incassare in corso di esercizio.
Per questo motivo, in parte entrata si iscrive il credito al valore
nominale (punto 3.3 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011),
mentre tra le passivita' si inserisce l'importo di prevedibile
svalutazione (art. 46 «Fondo crediti di dubbia esigibilita'», del
d.lgs. n. 118 del 2011 e punto 3.3 dell'allegato 4/2 del medesimo
decreto), il quale viene accantonato proprio al fine di evitare un
risultato di amministrazione negativo a seguito delle eventuali
minusvalenze derivanti dalla riscossione dei crediti soltanto
parziale.
Ancorche' caratterizzato da una formulazione pletorica, ed a
tratti anche poco chiara, il principio applicato 9.2 dell'allegato
4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011 non si discosta dalla definizione
funzionale precedentemente richiamata del «Fondo crediti di dubbia
esigibilita'». In particolare, le parti dello stesso principio
invocate dal ricorrente, i commi venticinquesimo e ventiseiesimo del
punto 9.2 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011, prevedono che
«Le quote accantonate del risultato di amministrazione sono
utilizzabili solo a seguito del verificarsi dei rischi per i quali
sono stati accantonati. [...] L'utilizzo della quota accantonata per
i crediti di dubbia esigibilita' e' effettuato a seguito della
cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendo di pari
importo il risultato di amministrazione».
Tali regole rispondono al generale principio di cautela, il quale
in materia finanziaria e contabile serve a prevenire lesioni
all'equilibrio del bilancio. In conformita' di tale assunto, il
citato ventiseiesimo comma del punto 9.2 dell'allegato 4/2 del d.lgs.
n. 118 del 2011 prevede che l'utilizzo della quota accantonata per i
crediti di dubbia esigibilita' possa avvenire solo a seguito della
cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendosi cosi',
di pari importo, il valore del risultato di amministrazione.
Per questo motivo appare assolutamente inconferente la nota
integrativa al bilancio 2016 della Regione Molise nella parte in cui
si afferma che «[n]ella determinazione del "Fondo crediti di dubbia
esigibilita'" [...] l'ente ritiene che non sussistono tali
eventualita' sulle poste contabili oggetto di verifica, in quanto per
le stesse gli accertamenti avvengono tutt[i] per cassa». Presa alla
lettera, la singolare espressione di limitare gli accertamenti alla
sola cassa significherebbe che l'ente non cura affatto
l'individuazione dei creditori e la riscossione dei crediti,
limitandosi ad accertare in entrata le quote di chi paga
spontaneamente. In definitiva, appare evidente che l'ente, con
singolare eterogenesi dei fini, iscrive tra le poste attive una voce
che, al contrario, serve a ridimensionare la spesa in rapporto alle
prevedibili difficolta' di riscossione. La conseguenza di tutto cio'
e' quella - ventilata dallo Stato - di allargare indebitamente la
possibilita' di spesa oltre le risorse disponibili. E cio' - e' da
aggiungere - in un contesto in cui la Regione Molise ha gia'
usufruito di anticipazioni di liquidita' per debiti inevasi da
restituire in trenta anni (artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013) e,
per di piu', dilazionato, rispettivamente per un novennio e per un
ventinovennio, il rientro dai disavanzi di amministrazione 2014 e
2015 (artt. 10 e 11 della legge regionale impugnata) pari ad una rata
annuale di euro 2.331.062,54 (disavanzo di amministrazione al 31
dicembre 2014) per 9 anni e di euro 7.552.222,45 (maggiore disavanzo
di amministrazione al 1° gennaio 2015) per 29 anni.
4.3.- E' fondata anche la censura rivolta, in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., alla mancata contabilizzazione delle
anticipazioni di liquidita' previste dagli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35
del 2013 ed effettivamente percepite negli esercizi 2013 e 2014,
nonche' quella afferente alla mancata copertura nel triennio della
quota interessi e della quota capitale da restituire con riguardo
alle suddette anticipazioni.
Correttamente il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che
cio' non e' conforme alle prescrizioni e alle modalita'
specificamente sancite dall'art. 1, commi 692 e seguenti, della legge
n. 208 del 2015. E' stato gia' affermato in proposito che
«[u]n'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata
delle norme statali porta dunque a concludere che le anticipazioni di
liquidita' altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di piu'
lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio,
quale si ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori
preparatori, e' quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti
strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso
un'utilizzazione limitata al pagamento delle passivita' pregresse
unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle
quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa
cosi' da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo
temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione
dell'anticipazione» (sentenza n. 181 del 2015).
Si puo', quindi, concludere che, mentre gli artt. 2 e 3 del d.l.
n. 35 del 2013 hanno la finalita' di consentire «di adempiere ad
oneri pregressi, attraverso una mera anticipazione di cassa di lungo
periodo ed un parallelo rientro dal deficit (mediante proporzionate
riduzioni della spesa corrente nel periodo di ammortamento
dell'anticipazione di cassa)» (sentenza n. 181 del 2015),
l'impostazione del bilancio regionale finisce per aggravare -
attraverso la mancata contabilizzazione delle risorse incamerate ed
il mancato stanziamento degli oneri relativi alla restituzione del
prestito allo Stato - le disfunzioni cui l'anticipazione stessa
doveva porre rimedio e per incrementare il disavanzo potenziale
dell'ente. In sostanza, il processo di rientro dal deficit di
liquidita' avrebbe dovuto essere accompagnato nel lungo periodo da
una proporzionata riduzione della situazione debitoria e dal
riequilibrio dello stato economico-patrimoniale della Regione, il cui
turbamento e' all'origine delle eccezionali operazioni finanziarie
consentite dalla legislazione statale.
5.- E' ulteriormente lesiva degli equilibri di bilancio l'assenza
di un prospetto sintetico in grado di dare la misura della dimensione
economico-finanziaria dalla quale prende l'avvio il bilancio di
previsione 2016 nonche' delle complessive coperture riferite
all'esercizio annuale, a quello triennale e alle straordinarie
situazioni debitorie fronteggiate attraverso il ricorso alle
eccezionali misure normative previste dalle leggi statali cui fanno
richiamo i citati artt. 10 e 11 della legge reg. Molise n. 6 del
2016.
L'assenza di un quadro sintetico e chiaro degli elementi
necessari per valutare la manovra di bilancio regionale finisce per
snaturare completamente quest'ultimo nella sua essenza. Infatti, il
bilancio e' un documento che proprio in virtu' della sua definizione
lessicale si articola attraverso la contrapposizione di due serie
numeriche bilancianti - cioe' «pareggiate» nei rispettivi totali -
finalizzata a riassumere in modo chiaro ed attendibile la situazione
economico-finanziaria dell'ente che lo adotta. Quest'ultima si
ricava, a sua volta, attraverso il rapporto tra attivita' e
passivita', che deve sempre tendere all'equilibrio. La denominazione
tecnica e la relativa differenziazione dei vari elementi positivi e
negativi che compongono il bilancio non puo' oscurare - come nel caso
della legge regionale in considerazione - lo stato di tale
bilanciamento, soprattutto quando il disavanzo e' talmente anomalo da
prevedere un rientro ripartito in tante annualita' future. Questa
situazione deficitaria deve essere riassunta in modo fedele e
comprensibile in una precisa scansione temporale in grado di
definire, tra l'altro, le passivita' posposte in esercizi futuri in
base alle leggi eccezionali di ripianamento (art. 9, comma 5, del
decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante «Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali», convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2015, n. 125; art. 1, comma 691, della legge n.
208 del 2015; art. 2, comma 3, lettera c), del d.l. n. 35 del 2013,
concernente la rateizzazione del rimborso delle anticipazioni
necessarie a fronteggiare il ritardo nei pagamenti delle
amministrazioni pubbliche, che fissa in trent'anni la restituzione
delle stesse anticipazioni allo Stato) e le modalita' per "mettere in
sicurezza" tale posposizione.
La struttura della legge di bilancio della Regione Molise
finisce, dunque, per collidere con l'art. 81, terzo comma, Cost.
anche sotto il profilo dei principi di unita', universalita' ed
integrita' del bilancio, i quali per effetto dell'art. 24, comma l,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica), costituiscono «"profilo attuativo" (rectius:
specificativo) dell'art. 81 Cost.» (sentenza n. 192 del 2012).
Infatti, la norma impugnata ed il suo inscindibile collegamento
eziologico con la struttura annuale e pluriennale del bilancio della
Regione Molise urta col principio dell'unita' - in quanto ne erode il
naturale bilanciamento tra risorse impiegate e spese programmate - e
con quelli di universalita' e integrita', i quali esigono che tutte
le finalita' e gli obiettivi di gestione devono essere rapportati ai
relativi valori finanziari, economici e patrimoniali in una veritiera
e corretta rappresentazione della programmazione dell'ente.
6.- In ragione del contrasto con lo spettro delle accezioni
precettive sintetizzate nell'art. 81 Cost., la fattispecie normativa
impugnata, in quanto correlata e interagente con l'intera struttura
del bilancio regionale, finisce per trasmettere a quest'ultimo la
propria invalidita' (in senso conforme, sul riflesso invalidante di
singole poste nei confronti dell'intero bilancio, sentenze n. 266 e
250 del 2013).
In considerazione della inscindibile connessione esistente tra la
norma impugnata e la struttura dei bilanci annuale e pluriennale,
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9 deve estendersi in via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), alla legge reg. Molise n. 6 del 2016 nelle parti in
cui: a) e' autorizzata la spendita dell'avanzo di amministrazione
presunto di cui all'art. 9; b) non sono state sterilizzate le
anticipazioni di tesoreria di cui agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del
2013; c) non e' stata prevista la copertura delle rate in quota
capitale ed interessi delle anticipazioni stesse.
In base al principio dell'equilibrio tendenziale del bilancio, il
quale «consiste nella continua ricerca di un armonico e simmetrico
bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il
perseguimento delle finalita' pubbliche» (sentenza n. 250 del 2013),
la Regione Molise dovra' assumere appropriati provvedimenti di
carattere finanziario, in ordine alla cui concreta configurazione la
perdurante discrezionalita' del legislatore regionale sara' limitata
dalla priorita' dell'impiego delle risorse disponibili per i doverosi
provvedimenti di riequilibrio precedentemente individuati (in senso
conforme sentenze nn. 266 e 250 del 2013).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9 della
legge della Regione Molise 4 maggio 2016, n. 6 (Bilancio regionale di
previsione per l'esercizio finanziario 2016 - Bilancio pluriennale
2016-2018);
2) dichiara, in via consequenziale, in applicazione dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale della legge reg. Molise n. 6 del 2016 nei sensi di cui
in motivazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 dicembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA