N. 244 SENTENZA 5 ottobre - 22 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Adozione, con decreto-legge, di misure per la realizzazione su scala nazionale di un sistema di gestione dei rifiuti - Individuazione di impianti di recupero di energia dai rifiuti urbani e speciali, costituenti infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale. - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, in legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 35. -(GU n.48 del 30-11-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 35 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), e dell'art. 35, commi da 1 a 9 e 11, dello
stesso decreto-legge, convertito, con modificazioni, in legge 11
novembre 2014, n. 164, promossi dalla Regione Lombardia con due
ricorsi notificati il 6 novembre 2014 e il 9 gennaio 2015, e dalla
Regione Veneto con un ricorso notificato il 9 - 14 gennaio 2015,
depositati in cancelleria il 12 novembre 2014, il 15 ed il 16 gennaio
2015 e rispettivamente iscritti al n. 87 del registro ricorsi 2014 e
al n. 7 e n. 10 del registro ricorsi 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Giovanni Guzzetta per la Regione Lombardia,
Luca Antonini per la Regione Veneto e l'Avvocato dello Stato Paolo
Grasso per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 6 novembre 2014 e depositato il 12
novembre 2014 (reg. ric. n. 87 del 2014), la Regione Lombardia ha
impugnato l'art. 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), per violazione degli artt. 3, secondo
comma, 77, secondo comma, 81, 117, primo comma, della Costituzione,
in riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente; nonche' per
violazione dell'art. 117, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120
Cost.
L'art. 35 prevede che «1. Entro novanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, il Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, individua, con proprio decreto, gli
impianti di recupero di energia e di smaltimento dei rifiuti urbani e
speciali, esistenti o da realizzare per attuare un sistema integrato
e moderno di gestione di tali rifiuti atto a conseguire la sicurezza
nazionale nell'autosufficienza e superare le procedure di infrazione
per mancata attuazione delle norme europee di settore. Tali impianti,
individuati con finalita' di progressivo riequilibrio socio economico
fra le aree del territorio nazionale concorrono allo sviluppo della
raccolta differenziata e al riciclaggio mentre deprimono il
fabbisogno di discariche. Tali impianti di termotrattamento
costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente
interesse nazionale ai fini della tutela della salute e
dell'ambiente.
2. Tutti gli impianti, sia esistenti che da realizzare, devono
essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto
dall'articolo 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46. Entro
60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli
impianti esistenti, le Autorita' competenti provvedono ad adeguare le
autorizzazioni integrate ambientali.
3. Tutti gli impianti di nuova realizzazione dovranno essere
realizzati conformemente alla classificazione di impianti di recupero
energetico di cui al punto R1 (nota 4), allegato C, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
4. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto,
per gli impianti esistenti, le Autorita' competenti provvedono a
verificare la sussistenza dei requisiti per la loro qualifica di
impianti di recupero energetico R1, revisionando in tal senso e nello
stesso termine, quando ne ricorrono le condizioni, le autorizzazioni
integrate ambientali.
5. Ai sensi del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive
modificazioni non sussistendo vincoli di bacino per gli impianti di
recupero, negli stessi deve essere data priorita' al trattamento dei
rifiuti urbani prodotti nel territorio nazionale e a saturazione del
carico termico, devono essere trattati rifiuti speciali non
pericolosi o pericolosi a solo rischio sanitario, adeguando
coerentemente le autorizzazioni integrate ambientali alle presenti
disposizioni nei termini sopra stabiliti.
6. I termini previsti per l'espletamento delle procedure di
espropriazione per pubblica utilita', di valutazione di impatto
ambientale e di autorizzazione integrata ambientale degli impianti di
cui al comma 1, sono ridotti alla meta'. Se tali procedimenti sono in
corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono
ridotti della meta' i termini residui.
7. In caso di mancato rispetto dei termini di cui ai commi 2, 4,
5 e 6 si applica il potere sostitutivo previsto dall'articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131».
2.- Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l'art. 77
Cost., in primo luogo perche' la necessita' di interventi strutturali
sul sistema della gestione dei rifiuti non sarebbe affatto una
circostanza accidentale e eccezionale, suscettibile di essere
disciplinata in via d'urgenza.
Non si tratterebbe di una soluzione di natura emergenziale, ma di
un vero e proprio intervento di riassetto ordinamentale, che sarebbe
del tutto estraneo alla natura del decreto-legge; ne' le misure da
esso introdotte potrebbero considerarsi di immediata applicazione,
comportando tempi rilevanti ed accertamenti in via amministrativa
complessi.
2.1.1.- In secondo luogo, la difesa regionale deduce il difetto
di omogeneita' del decreto-legge, che sarebbe ravvisabile sia
dall'epigrafe del provvedimento, sia dall'ampio preambolo, dove si
attesterebbe la straordinaria necessita' ed urgenza di provvedere con
misure eterogenee.
Tale difetto riguarderebbe anche l'impugnato art. 35, le cui
disposizioni imporrebbero alle competenti autorita' regionali e
locali il rispetto di scansioni temporali non coordinate e in
potenziale conflitto fra loro.
2.1.2.- Quanto alla ridondanza di tali vizi sulla lesione delle
proprie attribuzioni costituzionali, la disciplina introdotta dal
Governo inciderebbe, ad avviso della Regione, sulle proprie
competenze in materia di governo del territorio, pianificazione
territoriale ed urbanistica, tutela della salute, produzione
dell'energia, coordinamento della finanza regionale e del sistema
tributario, servizi pubblici locali.
Le norme contestate avrebbero ripercussioni sulla programmazione
regionale di recente approvazione, in particolare
sull'autosufficienza nello smaltimento mediante recupero energetico
dei rifiuti indifferenziati.
Peraltro, la ricorrente deduce che, nel quadro degli obiettivi
della nuova pianificazione, essa ha avviato dei tavoli di lavoro con
operatori e amministratori locali per la gestione delle istruttorie
di rispettiva competenza, anche al fine di sperimentare la cosiddetta
decommissioning di alcuni impianti.
Ad avviso della Regione, l'autorizzazione generalizzata degli
impianti con saturazione del carico termico, con le conseguenti
ripercussioni in termini di emissioni, potrebbe risultare
penalizzante rispetto alle specifiche condizioni sanitarie delle aree
interessate dalla presenza di questi impianti, specie nel territorio
del bacino padano, caratterizzato da condizioni climatiche favorevoli
all'accumulo degli inquinanti.
Tale misura, dunque, inciderebbe sulla competenza regionale in
materia di tutela della salute, vanificando gli accertamenti
istruttori gia' compiuti dalle competenti autorita' al momento
dell'autorizzazione integrata degli impianti.
Infine, secondo la difesa regionale, l'ingresso nel mercato di
ulteriori rifiuti a costi nuovamente negoziabili, potrebbe comportare
l'aggravio della tariffa di smaltimento per i cittadini lombardi, con
conseguente compressione dell'autonomia finanziaria della Regione.
Di qui, secondo la Regione, l'ammissibilita' della censura
relativa alla violazione dell'art. 77, secondo comma, in combinato
disposto con l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost.
2.2.- Sarebbe altresi' violato l'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 giugno 2001, in quanto la disposizione impugnata
adotterebbe un vero e proprio programma nazionale in materia di
gestione integrata dei rifiuti, in assenza della necessaria analisi
di valutazione ambientale strategica (VAS).
Neppure si potrebbe ritenere, secondo la Regione, che le norme
della direttiva non riguardino l'attivita' legislativa degli Stati
membri. L'art. 2, lettera a), infatti, stabilisce che per «piani e
programmi» debbano intendersi anche quelli «che sono previsti da
disposizioni legislative»; l'art. 4, poi, stabilisce che la procedura
di VAS debba essere avviata «anteriormente alla sua adozione e
all'avvio della relativa procedura legislativa» di adozione del piano
o programma.
Diversamente opinando, gli obblighi imposti a livello europeo
sarebbero facilmente eludibili dallo Stato, che potrebbe occultare
sotto il nomen iuris dell'atto normativo un provvedimento avente i
connotati essenziali di un atto di programmazione generale, che
dovrebbe essere obbligatoriamente sottoposto alla prescritta
valutazione di impatto.
Secondo la Regione, inoltre, una diversa interpretazione della
direttiva, che fosse in contrasto con il suo tenore letterale,
richiederebbe a questa Corte di investire la Corte di Giustizia
dell'Unione europea mediante rinvio pregiudiziale, ai sensi dell'art.
267 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea.
Ad ogni modo, anche a voler ritenere che il legislatore statale
non si sia sottratto alle procedure in materia di VAS, in quanto
queste ultime sarebbero esperibili al momento dell'attuazione della
legge, l'art. 35 sarebbe comunque illegittimo, perche' non
contemplerebbe affatto l'esperimento di siffatte procedure, nemmeno
per l'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
chiamato ad individuare gli impianti.
Sarebbe evidente, infatti, come la scelta degli impianti da
considerare quali infrastrutture di preminente interesse nazionale,
con le conseguenze delineate dal legislatore in termini di
operativita' al massimo del carico termico e di trattamento dei
rifiuti provenienti da tutto il territorio nazionale al fine di
garantire l'autosufficienza, costituisca un'operazione di
rilevantissimo impatto ambientale.
Ad avviso della ricorrente, la circostanza, che nell'esercizio
della propria discrezionalita' amministrativa, l'autorita' competente
a rilasciare l'autorizzazione abbia stabilito un vincolo per un
livello di carico sub-massimo, richiederebbe di verificare se
un'utilizzazione a pieno regime non abbia ricadute ambientali nocive.
Il Governo, dunque, avrebbe dovuto necessariamente prevedere che
la stessa venisse assoggettata a VAS, anche alla luce della
necessita' di definire criteri univoci per la distribuzione
territoriale degli impianti e per la valutazione degli impatti
discendenti dalle scelte in ordine alla loro localizzazione.
Anche in questo caso, ad avviso della Regione, i vizi denunciati
arrecherebbero un vulnus alle proprie competenze; ne' si potrebbe
obiettare che tale vulnus sia giustificato dalla finalita' di tutela
ambientale e, quindi, dal carattere trasversale della relativa
competenza statale.
Infatti, osserva la ricorrente, da una parte la finalita'
ambientale non e' l'unica perseguita dall'intervento normativo
statale; dall'altra, per le modalita' con le quali viene perseguita,
risulta strettamente intrecciata con la materia della «produzione di
energia». In ogni caso, alla luce della giurisprudenza
costituzionale, alle Regioni residua la potesta' di assicurare
livelli di tutela maggiori di quelli previsti dallo Stato.
2.3.- Secondo la Regione, inoltre, l'impugnato art. 35 violerebbe
i principi costituzionali in materia di riparto delle competenze
sanciti dall'art. 117, commi secondo e terzo, Cost., perche'
introdurrebbe misure in materia di gestione dei rifiuti che
comprometterebbero oltre il limite dell'adeguatezza le competenze
regionali e locali coinvolte.
Tale disposizione, infatti, inciderebbe sulla programmazione
regionale di recente approvazione, in particolare
sull'autosufficienza nello smaltimento tramite recupero energetico
dei rifiuti indifferenziati.
La Giunta regionale, infatti, ha adottato specifiche misure per
evitare un sovradimensionamento di impianti di trattamento dei
rifiuti urbani indifferenziati ed ha attivato tavoli di lavoro con
operatori e amministratori locali per la valutazione dell'eventuale
disattivazione di alcuni impianti.
Questa attivita' di pianificazione ha portato alla diminuzione
della produzione di rifiuti urbani pro-capite, stimabile intorno al
-2 per cento, e alla definizione di nuovi obiettivi per incrementare
la raccolta differenziata e prevenire la produzione del rifiuto.
Secondo la Regione, invece, l'impugnato art. 35 vanificherebbe questi
risultati e avrebbe ricadute nel suo territorio, che conta ben 11
impianti di incenerimento.
2.3.1.- Quanto all'impatto sulla tutela della salute, la Regione
osserva come i propri impianti abbiano ottimizzato il processo in
relazione alle tipologie di rifiuti raccolti e alle caratteristiche
di questi ultimi.
Invece, la variazione della qualita' del rifiuto conseguente alla
normativa introdotta dal Governo, ridurrebbe l'efficienza dei
processi e aggraverebbe i relativi impatti ambientali e sanitari.
Inoltre, ad avviso della Regione, l'autorizzazione ad operare con
saturazione del carico termico potrebbe risultare penalizzante per le
condizioni sanitarie delle aree interessate dalla presenza di tali
impianti, specie nel bacino padano.
2.4.- La disciplina contestata, inoltre, non prevederebbe alcuna
forma di collaborazione con le Regioni e con gli altri enti
territoriali interessati, violando gli artt. 118 e 120 Cost.
In particolare, l'art. 35, comma 1, incarica il Presidente del
Consiglio dei ministri di individuare con suo decreto quali saranno
gli impianti di trattamento gia' esistenti o da costruire, da
qualificare come infrastrutture strategiche di preminente interesse
nazionale, senza prevedere alcun coinvolgimento delle Regioni e degli
enti locali, ne' in forma individuale, ne' attraverso il sistema
delle conferenze.
Le altre disposizioni dell'art. 35 imporrebbero alle autorita'
competenti al rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA)
di adeguarsi entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge; viene inoltre imposto a tali autorita' e a quelle
competenti per le procedure di espropriazione, il dimezzamento dei
termini dei procedimenti eventualmente gia' in corso e di quelli
futuri.
In caso di mancato rispetto dei termini, si applica il potere
sostitutivo di cui all'art. 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Tali norme, dunque, prevedendo l'intervento sostitutivo dello
Stato nel caso in cui le autorita' competenti non realizzino gli
interventi previsti, configurerebbe un'ipotesi di sostituzione
statale attivata direttamente in caso di inerzia degli enti locali,
in riferimento ad ambiti di competenza regionale, senza consentire
alle Regioni di esercitare il proprio potere sostitutivo, con
conseguente lesione delle relative attribuzioni.
2.5.- Secondo la Regione, le proprie sfere di competenza
sarebbero, altresi', menomate dalla manifesta irragionevolezza e
dalla intrinseca contraddittorieta' delle disposizioni contenute
nell'art. 35, che non sarebbero coordinate e sarebbero in potenziale
conflitto tra loro.
In particolare, i commi secondo e terzo dell'art. 35 imporrebbero
alle competenti autorita' di adeguare le autorizzazioni integrate
ambientali degli impianti di recupero e smaltimento entro 60 giorni
dalla data di entrata in vigore del decreto-legge.
Il primo comma dell'art. 35, invece, stabilisce che il d.P.C.m.
di individuazione degli impianti da qualificarsi come infrastrutture
strategiche di preminente interesse nazionale, sia adottato entro 90
giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge.
Secondo la Regione, tale discrasia temporale imporrebbe alle
autorita' competenti di operare in un contesto giuridico incerto,
cioe' prima della definitiva individuazione degli impianti da parte
dello Stato, sebbene le attivita' di revisione delle AIA comportino
incisivi impatti sulle competenze pianificatorie di Regioni e
Province in materia di rifiuti, nonche' sulle posizioni giuridiche
consolidate dei soggetti gestori degli impianti interessati.
Inoltre, l'autorizzazione degli impianti a saturazione del carico
termico, con il conseguente aumento delle emissioni, potrebbe
risultare penalizzante per le condizioni sanitarie delle aree
interessate dalla presenza di tali impianti, e cio' prima che essi
vengano inseriti nel d.P.C.m.
Ad avviso della Regione, poi, l'irragionevolezza sarebbe ancor
piu' accentuata dal fatto che i termini per l'attuazione della norma
da parte delle autorita' competenti sono equivalenti a quelli per la
conversione in legge del decreto.
Sarebbe, altresi', irragionevole la previsione di cui al sesto
comma dell'art. 35, che prevede il dimezzamento dei termini per le
procedure di espropriazione per pubblica utilita', di valutazione di
impatto ambientale e di autorizzazione integrata ambientale degli
impianti individuati con d.P.C.m., anche con riferimento ad impianti
che non vi risultino ancora inseriti.
2.6.- Infine, ad avviso della Regione, l'art. 35 violerebbe la
sua autonomia di entrata e di spesa, nonche' i vincoli inerenti il
proprio bilancio, previsti rispettivamente dagli artt. 119 e 81 Cost.
A fronte delle priorita' di smaltimento stabilite dal comma 5
dell'art. 35, infatti, verrebbe azzerato l'attuale surplus di
potenzialita' di incenerimento degli impianti lombardi, che ad oggi
soddisfano il fabbisogno di incenerimento degli altri rifiuti
speciali non ritenuti prioritari dal decreto-legge in questione.
Questi ultimi, dunque, dovranno trovare altra destinazione,
probabilmente all'estero, con relative conseguenze di natura
ambientale ed economica.
Inoltre, la significativa alterazione dei flussi di rifiuti in
ingresso nella Regione, mettera' in crisi il sistema di mutuo
soccorso tra gli impianti della rete regionale, previsto per i casi
di manutenzione straordinaria e per quelli di manutenzione
occasionale ed emergenziale, con evidenti ripercussioni sui bilanci
della Regione.
Infine, poiche' il sistema di smaltimento regionale e'
attualmente gestito in modo tale da creare condizioni concorrenziali
che hanno ottimizzato la tariffa, le misure introdotte dal Governo ed
il conseguente ingresso nel mercato di ulteriore rifiuto, a costi
nuovamente negoziabili, alterera' l'equilibrio economico raggiunto,
con potenziale aggravio della tariffa per i cittadini.
3.- Con atto depositato il 15 dicembre 2014 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile o infondato, anche alla luce delle
modifiche introdotte in sede di conversione.
3.1.- In via preliminare, l'Avvocatura generale dello Stato
eccepisce l'inammissibilita' del ricorso perche' l'insussistenza dei
presupposti per l'esercizio del potere di decretazione d'urgenza
sarebbe sindacabile solo ove ridondi nella lesione di competenze
regionali.
Ad avviso della difesa statale, invece, l'impugnato art. 35,
concernendo il sistema di gestione dei rifiuti, rientrerebbe nella
competenza esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.2.- Nel merito, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
la disposizione impugnata e' stata incisivamente modificata in sede
di conversione, garantendo alla Regione un pieno coinvolgimento
nell'attuazione del sistema di gestione dei rifiuti, cosi' da
escludere ogni menomazione delle sue attribuzioni costituzionali.
Alla luce della nuova formulazione dell'art. 35, comma 7,
inoltre, non sarebbe neppure ravvisabile alcuna violazione degli
artt. 119 e 81 Cost.
Pertanto, ad avviso della difesa statale, l'assenza di
menomazioni di attribuzioni regionali costituzionalmente garantite
renderebbe inammissibile il motivo di ricorso teso a far valere
l'insussistenza dei requisiti per la decretazione d'urgenza,
prescritti dall'art. 77, secondo comma, Cost.
3.2.1.- In ogni caso, osserva l'Avvocatura generale dello Stato,
tale motivo di ricorso sarebbe comunque infondato, in quanto l'art.
35 sarebbe coerente con le finalita' esplicitate nel decreto-legge.
Viene richiamata, a questo riguardo, la giurisprudenza costituzionale
che collega l'esistenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza
ad un'intrinseca coerenza delle norme contenute nel decreto-legge,
non solo dal punto di vista oggettivo e materiale, ma anche dal punto
di vista funzionale e finalistico.
3.2.2.- Quanto al difetto di omogeneita' che deriverebbe dalla
previsione di diversi termini gravanti rispettivamente sulle
competenti autorita' regionali e locali, da un lato, e sul Governo,
dall'altro, per l'adempimento degli obblighi sanciti dall'art. 35, la
difesa statale osserva che tra l'individuazione degli impianti
tramite d.P.C.m. e l'adeguamento delle AIA non vi sarebbe alcuna
pregiudizialita' logica o giuridica, trattandosi di attivita' che
possono essere espletate autonomamente e che non risultano
reciprocamente condizionate.
3.2.3.- Del pari non fondata sarebbe la censura di
irragionevolezza della disposizione impugnata perche' il termine di
60 giorni entro il quale le autorita' competenti sono chiamate ad
adeguare le autorizzazioni integrate e' pari a quello per la
conversione del decreto-legge e dunque esporrebbe tali autorita' ad
una situazione di totale incertezza.
La difesa statale, infatti, osserva come in sede di conversione
questo termine sia stato modificato, portandolo a 90 giorni
decorrenti dall'entrata in vigore della stessa legge di conversione.
3.2.4.- In ordine alla sussistenza dei presupposti di necessita'
ed urgenza, l'Avvocatura generale dello Stato rileva altresi' che il
decreto-legge risponderebbe all'obiettivo di superare le eccezionali
situazioni di crisi connesse alla gestione dei rifiuti, che hanno
provocato nei confronti dell'Italia l'apertura di procedure
d'infrazione tuttora pendenti da parte dell'Unione europea.
Tale intervento normativo, pertanto, sarebbe volto ad evitare il
protrarsi di una situazione che espone lo Stato italiano alla
violazione della normativa europea.
3.2.5.- Inoltre, l'art. 35 introdurrebbe misure di immediata
applicazione, poiche', da un lato, pone obblighi puntuali in capo
alle autorita' amministrative competenti, ai quali va prestato
adempimento entro termini perentori e con specifiche procedure;
dall'altro, esso contiene previsioni, come quella di cui al comma 4,
che prescindono da ogni coinvolgimento delle autorita'
amministrative.
3.3.- Quanto all'asserita violazione della direttiva 2001/42/CE,
la difesa statale ritiene che la norma impugnata non configuri un
nuovo piano di gestione dei rifiuti determinato in ogni suo
dettaglio, poiche' ad un simile risultato si arriverebbe solo
all'esito di una serie di attivita' rimesse alle competenti autorita'
regionali e locali, le quali, prima di definire i contenuti del
piano, saranno chiamate ad effettuare valutazioni e verifiche
pienamente rispondenti alla ratio della procedura di VAS prescritta
dalla direttiva.
Alla luce delle modifiche introdotte in sede di conversione,
infatti, la procedura di VAS risulterebbe pienamente esperibile, nel
suo contenuto sostanziale, in sede di attuazione del dettato
legislativo, dovendosi pertanto escludere ogni intento elusivo delle
finalita' della direttiva.
3.4.- Neppure vi sarebbe alcuna compromissione delle sfere di
competenza regionale, in quanto l'art. 35 sarebbe espressione della
competenza legislativa esclusiva della Stato in materia di «tutela
dell'ambiente».
D'altra parte, le modifiche introdotte in sede di conversione
hanno delineato una disciplina da cui si ricaverebbe, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, la garanzia di un pieno
coinvolgimento della Regione nell'attuazione del sistema di gestione
dei rifiuti, tale da escludere qualsiasi menomazione delle sue
competenze costituzionalmente garantite e assicurerebbe il rispetto
del principio di leale collaborazione.
3.5.- La difesa statale deduce, infine, l'infondatezza delle
censure relative alla violazione degli artt. 81 e 119 Cost., in
quanto la nuova formulazione dell'art. 35, comma 7, configurerebbe un
sistema compensativo che consente alle Regioni di determinare il
contributo per lo smaltimento dei rifiuti di provenienza
extra-regionale.
4.- La Regione Lombardia ha presentato una successiva memoria in
data 13 settembre 2016, nella quale ha replicato alle deduzioni della
difesa statale.
5.- Con ricorso notificato il 9 gennaio 2015 e depositato il 15
gennaio 2015 (reg. ric. n. 7 del 2015), la Regione Lombardia ha
impugnato l'art. 35 del decreto-legge n. 133 del 2014, convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre
2014, n. 164, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 11, 77,
secondo comma, 81, 117, primo comma, Cost., in riferimento alla
direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27
giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati
piani e programmi sull'ambiente; nonche' per violazione degli artt.
117, secondo comma e terzo comma, 118, 119 e 120 Cost.
La disposizione impugnata prevede che «1. Entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con
proprio decreto, individua a livello nazionale la capacita'
complessiva di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli
impianti di incenerimento in esercizio o autorizzati a livello
nazionale, con l'indicazione espressa della capacita' di ciascun
impianto, e gli impianti di incenerimento con recupero energetico di
rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno
residuo, determinato con finalita' di progressivo riequilibrio
socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto
degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo
conto della pianificazione regionale. Gli impianti cosi' individuati
costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente
interesse nazionale, attuano un sistema integrato e moderno di
gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza
nazionale nell'autosufficienza, consentono di superare e prevenire
ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme
europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti in
discarica.
2. Ai medesimi fini di cui al comma 1, entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, il Presidente del Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare, effettua la ricognizione dell'offerta esistente e
individua, con proprio decreto, il fabbisogno residuo di impianti di
recupero della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in
maniera differenziata, articolato per regioni; sino alla definitiva
realizzazione degli impianti necessari per l'integrale copertura del
fabbisogno residuo cosi' determinato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano possono autorizzare, ove tecnicamente
possibile, un incremento fino al 10 per cento della capacita' degli
impianti di trattamento dei rifiuti organici per favorire il recupero
di tali rifiuti raccolti nel proprio territorio e la produzione di
compost di qualita'.
3. Tutti gli impianti di recupero energetico da rifiuti sia
esistenti sia da realizzare sono autorizzati a saturazione del carico
termico, come previsto dall'articolo 237-sexies del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, qualora sia stata valutata
positivamente la compatibilita' ambientale dell'impianto in tale
assetto operativo, incluso il rispetto delle disposizioni sullo stato
della qualita' dell'aria di cui al decreto legislativo 13 agosto
2010, n. 155. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, le autorita'
competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate
ambientali degli impianti esistenti, qualora la valutazione di
impatto ambientale sia stata autorizzata a saturazione del carico
termico, tenendo in considerazione lo stato della qualita' dell'aria
come previsto dal citato decreto legislativo n. 155 del 2010.
4. Gli impianti di nuova realizzazione devono essere realizzati
conformemente alla classificazione di impianti di recupero energetico
di cui alla nota 4 del punto R1 dell'allegato C alla parte quarta del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive
modificazioni.
5. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, per gli impianti
esistenti, le autorita' competenti provvedono a verificare la
sussistenza dei requisiti per la loro qualifica di impianti di
recupero energetico R1 e, quando ne ricorrono le condizioni e nel
medesimo termine, adeguano in tal senso le autorizzazioni integrate
ambientali.
6. Ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, non
sussistendo vincoli di bacino al trattamento dei rifiuti urbani in
impianti di recupero energetico, nei suddetti impianti deve comunque
essere assicurata priorita' di accesso ai rifiuti urbani prodotti nel
territorio regionale fino al soddisfacimento del relativo fabbisogno
e, solo per la disponibilita' residua autorizzata, al trattamento di
rifiuti urbani prodotti in altre regioni. Sono altresi' ammessi, in
via complementare, rifiuti speciali pericolosi a solo rischio
infettivo nel pieno rispetto del principio di prossimita' sancito
dall'articolo 182-bis, comma 1, lettera b), del citato decreto
legislativo n. 152 del 2006 e delle norme generali che disciplinano
la materia, a condizione che l'impianto sia dotato di sistema di
caricamento dedicato a bocca di forno che escluda anche ogni contatto
tra il personale addetto e il rifiuto; a tale fine le autorizzazioni
integrate ambientali sono adeguate ai sensi del presente comma.
7. Nel caso in cui in impianti di recupero energetico di rifiuti
urbani localizzati in una regione siano smaltiti rifiuti urbani
prodotti in altre regioni, i gestori degli impianti sono tenuti a
versare alla regione un contributo, determinato dalla medesima, nella
misura massima di 20 euro per ogni tonnellata di rifiuto urbano
indifferenziato di provenienza extraregionale. Il contributo,
incassato e versato a cura del gestore in un apposito fondo
regionale, e' destinato alla prevenzione della produzione dei
rifiuti, all'incentivazione della raccolta differenziata, a
interventi di bonifica ambientale e al contenimento delle tariffe di
gestione dei rifiuti urbani. Il contributo e' corrisposto annualmente
dai gestori degli impianti localizzati nel territorio della regione
che riceve i rifiuti a valere sulla quota incrementale dei ricavi
derivanti dallo smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale
e i relativi oneri comunque non possono essere traslati sulle tariffe
poste a carico dei cittadini.
8. I termini per le procedure di espropriazione per pubblica
utilita' degli impianti di cui al comma 1 sono ridotti della meta'.
Nel caso tali procedimenti siano in corso alla data di entrata in
vigore del presente decreto, sono ridotti di un quarto i termini
residui. I termini previsti dalla legislazione vigente per le
procedure di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione
integrata ambientale degli impianti di cui al comma 1 si considerano
perentori.
9. In caso di mancato rispetto dei termini di cui ai commi 3, 5 e
8 si applica il potere sostitutivo previsto dall'articolo 8 della
legge 5 giugno 2003, n. 131.
10. Al comma 9-bis dell'articolo 11 del decreto-legge 31 agosto
2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre
2013, n. 125, dopo le parole: "il Ministero dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare" sono inserite le seguenti: ", anche
avvalendosi della societa' Consip Spa, per lo svolgimento delle
relative procedure, previa stipula di convenzione per la disciplina
dei relativi rapporti,".
11. All'articolo 182 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, e successive modificazioni, dopo il comma 3 e' inserito il
seguente:
"3-bis. Il divieto di cui al comma 3 non si applica ai rifiuti
urbani che il Presidente della regione ritiene necessario avviare a
smaltimento, nel rispetto della normativa europea, fuori del
territorio della regione dove sono prodotti per fronteggiare
situazioni di emergenza causate da calamita' naturali per le quali e'
dichiarato lo stato di emergenza di protezione civile ai sensi della
legge 24 febbraio 1992, n. 225.".
12. All'articolo 234 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) il comma 2 e' abrogato;
b) al comma 3 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo: "In ogni
caso, del consiglio di amministrazione del consorzio deve fare parte
un rappresentante indicato da ciascuna associazione maggiormente
rappresentativa a livello nazionale delle categorie produttive
interessate, nominato con decreto del Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare, sentito il Ministro dello sviluppo
economico";
c) al comma 13 sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: "Il
contributo percentuale di riciclaggio e' stabilito comunque in misura
variabile, in relazione alla percentuale di polietilene contenuta nel
bene e alla durata temporale del bene stesso. Con il medesimo decreto
di cui al presente comma e' stabilita anche l'entita' dei contributi
di cui al comma 10, lettera b)".
13. Fino all'emanazione del decreto di cui al comma 13
dell'articolo 234 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come
modificato dal presente articolo, i contributi previsti dal medesimo
articolo 234, commi 10 e 13, sono dovuti nella misura del 30 per
cento dei relativi importi.».
5.1.- La Regione deduce, in primo luogo, l'insussistenza dei
presupposti che giustificano il ricorso alla decretazione d'urgenza,
ai sensi dell'art. 77, secondo comma, Cost. A suo avviso, infatti, la
necessita' di interventi strutturali sul sistema della gestione dei
rifiuti non sarebbe affatto una circostanza accidentale e
eccezionale, suscettibile di essere disciplinata in via d'urgenza.
Non si tratterebbe di una soluzione di natura emergenziale,
quanto piuttosto di un vero e proprio intervento di riassetto
ordinamentale, del tutto estraneo alla natura del decreto-legge; ne'
le misure da esso introdotte potrebbero considerarsi di immediata
applicazione, comportando tempi rilevanti ed accertamenti
amministrativi complessi.
5.1.1.- In secondo luogo, la difesa regionale deduce il difetto
di omogeneita' del decreto-legge, che sarebbe ravvisabile sia
dall'epigrafe del provvedimento, sia dall'ampio preambolo, dove si
attesterebbe la straordinaria necessita' ed urgenza di provvedere con
misure eterogenee fra loro.
5.1.2.- Quanto alla ridondanza di tali vizi sulla lesione delle
proprie attribuzioni costituzionali, la disciplina introdotta dal
Governo inciderebbe, ad avviso della Regione, sulle sue competenze in
materia di governo del territorio, pianificazione territoriale ed
urbanistica, tutela della salute, produzione dell'energia,
coordinamento della finanza regionale e del sistema tributario,
servizi pubblici locali.
Le norme contestate avrebbero ripercussioni sulla programmazione
regionale di recente approvazione, in particolare
sull'autosufficienza nello smaltimento mediante recupero energetico
dei rifiuti indifferenziati.
Peraltro, la ricorrente deduce che, nel quadro degli obiettivi
della nuova pianificazione, essa ha avviato dei tavoli di lavoro con
operatori e amministratori locali per la gestione delle istruttorie
di rispettiva competenza, anche al fine di sperimentare la cosiddetta
decommissioning di alcuni impianti.
Ad avviso della Regione, l'autorizzazione generalizzata degli
impianti con saturazione del carico termico, con le conseguenti
ripercussioni in termini di emissioni, potrebbe risultare
penalizzante rispetto alle specifiche condizioni sanitarie delle aree
interessate dalla presenza di questi impianti, specie nel territorio
del bacino padano, caratterizzato da condizioni climatiche favorevoli
all'accumulo degli inquinanti.
Tale misura, dunque, inciderebbe sulla competenza regionale in
materia di tutela della salute, vanificando gli accertamenti
istruttori gia' compiuti dalle competenti autorita' al momento
dell'autorizzazione integrata degli impianti.
Infine, secondo la difesa regionale, l'ingresso nel mercato di
ulteriori rifiuti a costi nuovamente negoziabili, potrebbe comportare
l'aggravio della tariffa di smaltimento per i cittadini lombardi, con
conseguente compressione dell'autonomia finanziaria della Regione.
Di qui, secondo la Regione, l'ammissibilita' della censura
relativa alla violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost.
5.2.- Sarebbe altresi' violato l'art. 117, primo comma, Cost., in
riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 giugno 2001, in quanto la disposizione impugnata
adotterebbe un vero e proprio programma nazionale in materia di
gestione integrata dei rifiuti senza aver dato luogo alla necessaria
procedura di VAS. Sul punto la Regione riproduce le argomentazioni
gia' svolte nel precedente ricorso.
5.2.1.- In via subordinata, la Regione chiede a questa Corte di
effettuare un rinvio pregiudiziale, ai sensi dell'art. 267 del
Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, per investire la
Corte di Giustizia dell'Unione europea della seguente questione
interpretativa della direttiva 2001/ 42/CE: «se gli artt. l, 3, 4, 8
e 9 direttiva 2001/42/CE, anche in combinato disposto, ostino
all'applicazione di una norma, quale quella prevista dall'art. 35,
comma l, del decreto-legge n. 133 del 2014, come convertito, la quale
prevede che "il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
[...] con proprio decreto individua [...] gli impianti di
incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati
da realizzare per coprire il fabbisogno residuo, determinato con
finalita' di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del
territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta
differenziata e di riciclaggio", senza prevedere che, all'atto della
predisposizione di tale piano, si applichi la disciplina di
valutazione ambientale strategica cosi' come prevista dalla
menzionata direttiva».
5.3.- Secondo la Regione, inoltre, l'impugnato art. 35 violerebbe
l'art. 117, commi secondo e terzo, Cost., perche' introdurrebbe
misure in materia di gestione dei rifiuti che comprometterebbero
oltre il limite dell'adeguatezza le competenze regionali e locali
coinvolte. Anche questa censura viene sorretta dalle stesse
argomentazioni gia' svolte nel precedente ricorso.
5.4.- La disciplina contestata, inoltre, prevederebbe una forma
collaborativa con le Regioni e con gli altri enti territoriali
interessati del tutto insufficiente (comma l), ovvero non ne
prevederebbe alcuna (commi 2 e 9).
In particolare, il comma 1, richiedendo che la Conferenza Stato
Regioni sia chiamata ad esprimere un mero parere, sarebbe disattesa
la forma di intesa "forte" richiesta dalla costante giurisprudenza
costituzionale; il comma 2, invece, escluderebbe ogni forma di
collaborazione con la Regione interessata.
Il comma 9 dell'art. 35, inoltre, violerebbe l'art. 120 Cost., in
quanto esso disciplina una sostituzione non legittimata dai requisiti
costituzionalmente previsti, quali il mancato rispetto di norme di
trattati internazionali o della normativa comunitaria, ovvero la
tutela dell'unita' giuridica o economica e la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Tale disposizione violerebbe anche la previsione dell'art. 120,
secondo comma, Cost., non assicurando il coinvolgimento della Regione
nel processo di sostituzione; inoltre, sarebbe realizzata un'ipotesi
di sostituzione statale attivabile in caso di inerzia degli enti
locali, in riferimento ad ambiti di competenza regionale, senza
consentire alle Regioni di esercitare il proprio potere sostitutivo,
con conseguente lesione delle relative attribuzioni.
Anche il comma 11 sarebbe in contrasto con il principio di leale
collaborazione, in quanto la Regione destinataria dei rifiuti da
smaltire non verrebbe in alcun modo messa in grado di interloquire
sul destino degli stessi.
5.5.- Secondo la Regione, le proprie sfere di competenza
sarebbero altresi' menomate dalla manifesta irragionevolezza
dell'art. 35, comma 8, il quale, prevedendo la riduzione di un quarto
dei termini residui per i procedimenti di espropriazione per pubblica
utilita', in corso alla data di entrata in vigore del decreto-legge,
sarebbe in contrasto con il principio del legittimo affidamento dei
destinatari dei provvedimenti.
5.6.- Infine, ad avviso della ricorrente, l'art. 35 violerebbe la
sua autonomia di entrata e di spesa, nonche' i vincoli inerenti il
bilancio, previsti rispettivamente dagli artt. 119 e 81 Cost.
Osserva la difesa della Regione come il sistema regionale di
smaltimento dei rifiuti sia gestito in modo tale da creare condizioni
concorrenziali per ottimizzare la tariffa; con l'ammissione di
rifiuti speciali pericolosi a solo rischio infettivo, prevista dal
comma 6 dell'art. 35, tali equilibri verrebbero alterati, con
potenziale aggravio della tariffa per i cittadini.
E' bensi' vero, secondo la Regione, che il comma 7 prevede la
possibilita' di utilizzo del fondo per ridurre le tariffe di gestione
dei rifiuti urbani, ma non si avrebbero certezze in ordine alla
compensazione degli eventuali squilibri. In ogni caso, cio'
avverrebbe pregiudicando le finalita' di bonifica, cui il fondo e'
destinato, e che la Regione stessa ritiene prioritarie.
6.- Con atto depositato il 17 febbraio 2015 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato infondato.
6.1.- Quanto alla mancanza dei presupposti che, ai sensi
dell'art. 77, secondo comma, Cost., giustificano la decretazione
d'urgenza, la difesa statale richiama la giurisprudenza
costituzionale che ricollega l'esistenza dei presupposti
all'intrinseca coerenza delle norme del decreto-legge, anche sotto il
profilo finalistico.
Da questo punto di vista, gli interventi previsti dal
decreto-legge, sebbene riguardanti materie diverse, risponderebbero
ad un unico nesso teleologico, volto a garantire "Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive", al fine di dare sviluppo al Paese e
fronteggiare situazioni ritenute straordinarie.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, altresi', come dalla
lettura della relazione di accompagnamento al disegno di legge di
conversione, si ricaverebbe un'adeguata esposizione delle ragioni che
hanno portato ad utilizzare lo strumento della decretazione d'urgenza
e che informano anche la disciplina di cui all'articolo 35.
Tale disposizione, pertanto, sarebbe pienamente coerente con le
finalita' esplicitate nel decreto-legge; essa, infatti, avrebbe lo
scopo di razionalizzare la gestione dei rifiuti su tutto il
territorio nazionale, autorizzando gli impianti alla "saturazione del
carico termico" e prevedendo un censimento di quelli esistenti,
nonche' la possibilita' di smaltire i rifiuti anche fuori dai confini
regionali, nei casi di emergenza.
L'art. 35, inoltre, risponderebbe a criteri di straordinaria
necessita' e urgenza, in quanto finalizzato ad interrompere le
numerose procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea,
riportando sotto controllo situazioni che hanno superato la soglia
critica.
La difesa statale ritiene che si tratti di misure di immediata
applicazione, perche' la disciplina introdotta dall'art. 35
novellerebbe radicalmente le procedure autorizzative, senza che
occorra un ulteriore intervento normativo di tipo regolamentare per
attuarle.
Neppure si tratterebbe di un piano complessivo per la gestione
dei rifiuti, perche' la disposizione impugnata sarebbe piuttosto
finalizzata a risolvere una strutturale situazione di emergenza,
connessa ad un utilizzo non ottimale degli impianti sul territorio
nazionale.
6.2.- L'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, deduce
l'inammissibilita' della questione relativa alla violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione agli obblighi in materia di VAS
imposti dalla direttiva 2001/42/ CE.
Ad avviso della difesa statale, infatti, la Regione non avrebbe
specificato come la mancata previsione dell'obbligo della VAS nella
procedura di adozione dei piani in questione leda le sue competenze.
6.3.- Non fondata sarebbe anche la censura relativa alla lesione
delle competenze regionali in materia di governo del territorio,
pianificazione urbanistica ed edilizia, di produzione di energia,
gestione dei servizi pubblici locali e tutela della salute, perche'
gli impianti di incenerimento dei rifiuti, qualificati come
infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale, garantirebbero la sicurezza nazionale, che e' materia di
competenza esclusiva dello Stato.
La difesa statale osserva, inoltre, come sia riservato allo Stato
anche il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero
territorio nazionale; e come lo Stato, nell'esercizio di tale
competenza, abbia regolato il potere di localizzare gli impianti di
recupero e smaltimento di preminente interesse nazionale, gia'
disciplinato dall'articolo 195, comma 1, lettera f), del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
6.4.- Quanto al coinvolgimento delle Regioni nel sistema di
gestione dei rifiuti, la difesa statale rileva che l'art. 35 prevede,
ai fini dell'individuazione degli impianti di recupero e di
smaltimento di preminente interesse nazionale, che sia sentita la
Conferenza unificata, e che la ricognizione dell'offerta esistente e
la ricognizione del fabbisogno residuo di impianti di recupero
avvenga tramite d.P.C.m. articolato per Regioni.
6.5.- Infine, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
l'art. 35, comma 9, non sarebbe in contrasto con gli artt. 118 e 120
Cost., in quanto il potere d'intervento statale in caso di mancato
rispetto dei termini sarebbe ricondotto nell'ambito del potere
sostitutivo ordinario dello Stato, che ha il suo fondamento implicito
negli artt. 117 e 118 Cost.
6.6.- Non sussisterebbe neppure la lamentata lesione del
principio di leale collaborazione, atteso che le norme impugnate sono
state adottate nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva
dello Stato, rispetto alla quale la Costituzione non imporrebbe alcun
coinvolgimento delle Regioni; in ogni caso, l'esercizio
dell'attivita' legislativa sfuggirebbe alle procedure di leale
collaborazione.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato una
successiva memoria in data 6 settembre 2016, nella quale ha insistito
perche' il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
8.- Con ricorso spedito per la notifica il 9 gennaio 2015,
ricevuto il 14 gennaio 2015 e depositato il successivo 16 gennaio
2015 (reg. ric. n. 10 del 2015), la Regione Veneto ha impugnato, fra
gli altri, l'art. 35, commi 1, 2, 3, 4, 5, 8 e 9, del decreto-legge
n. 133 del 2014, come convertito, per violazione degli artt. 3,
secondo comma, 11, 117, primo comma, in riferimento alla direttiva
2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001,
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente; nonche' per violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione.
8.1.- Osserva la ricorrente come l'art. 35, comma 1,
riprodurrebbe solo parzialmente la disciplina di cui all'art. 195 del
d.lgs. n. 152 del 2006. Esso, infatti, non conterrebbe piu' la
clausola di salvezza delle attribuzioni costituzionali delle Regioni,
prevista dal richiamato art. 195, con la conseguenza che un'ampia
gamma di poteri regionali, anche potenzialmente rivolti a stabilire
criteri di tutela dell'ambiente piu' rigorosi di quelli statali,
risulterebbe travolta dalla costituzione di un sistema nazionale di
impianti di incenerimento.
Tale disposizione, dunque, sarebbe in contrasto con l'art. 3
Cost., perche' favorirebbe irragionevolmente la prospettiva
dell'incenerimento a discapito dell'economia del riciclo. Questa
violazione ridonderebbe nella lesione delle competenze regionali in
materia di tutela della salute, governo del territorio,
valorizzazione dei beni ambientali e turismo.
8.2.- Sarebbe altresi' violato l'art. 120 Cost., perche' la
previsione che la Conferenza Stato Regioni sia solo «sentita»
rappresenterebbe una forma di coinvolgimento del tutto inadeguata
rispetto alla significativa incidenza della norma sulle competenze
regionali. A questo riguardo, viene richiamata la sentenza di questa
Corte n. 383 del 2005.
8.3.- L'art. 35, comma 1, inoltre, pur configurando un vero e
proprio atto di pianificazione in materia di gestione dei rifiuti,
non ne prevederebbe l'assoggettamento ad autorizzazione ambientale
strategica, in violazione della direttiva 2001/42/CE. Esso, pertanto,
sarebbe in contrasto con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., e
anche tale vizio ridonderebbe nella lesione delle suindicate
competenze regionali.
8.4.- Del pari lesivo dell'art. 120 Cost., sarebbe anche il comma
2 dell'art. 35, perche' non prevederebbe alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni rispetto alla definizione dell'offerta
esistente su tutto il territorio nazionale.
8.5.- La Regione lamenta, inoltre, che i commi 3, 5 e 9 dell'art.
35, nell'imporre unilateralmente che tutti gli impianti di recupero
energetico da rifiuti siano autorizzati alla saturazione del carico
termico, con conseguente adeguamento delle autorizzazioni integrate
ambientali; nonche' nel prevedere, in caso di mancato rispetto dei
termini, l'intervento del potere sostitutivo statale, violerebbero
«per i motivi sopra indicati» le competenze regionali in materia di
tutela della salute, governo del territorio, valorizzazione dei beni
ambientali e turismo, di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e
118 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione, di cui
all'art. 120 Cost.
8.6.- Anche il comma 4 dell'art. 35 sarebbe in contrasto con gli
artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., dal momento che, a fronte
dell'obbligo che viene imposto, non sarebbero previste garanzie
finanziarie a favore delle Regioni.
8.7.- Infine, viene denunciato il contrasto dell'art. 35, comma
8, con gli artt. 3 e 117, terzo comma, Cost. in quanto esso, da un
lato, avrebbe un effetto generalizzato tale da travolgere tutte le
diverse previsioni adottate nei vari settori dalla legislazione
regionale; dall'altro, facendo riferimento ai procedimenti in corso,
determinerebbe un'irragionevole violazione del principio di legittimo
affidamento.
9.- Con atto depositato il 23 febbraio 2015 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato infondato.
9.1.- Ad avviso della difesa statale, per verificare se il piano
previsto dall'art. 35 sia effettivamente ascrivibile alla categoria
dei piani e programmi da assoggettare a VAS, sarebbe necessario
esaminarne le specifiche caratteristiche alla luce delle definizioni
e delle finalita' della VAS che si ricavano dalla disciplina vigente.
A questo riguardo, si osserva che il d.lgs. n. 152 del 2006 non
definirebbe esplicitamente cosa siano i "piani e programmi" ai quali
si applica la VAS; ne' sarebbe possibile rinvenire maggiori
indicazioni nella stessa direttiva VAS, che all'art. 2, lettera a),
utilizzerebbe una formula trascritta quasi alla lettera
nell'ordinamento italiano.
Ritiene, dunque, la difesa statale che, in base all'art. 12 delle
preleggi, si debba assoggettare a VAS il piano che presenti
potenziali effetti significativi sull'ambiente, secondo quanto
stabilito dall'art. 4, comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 152 del
2006.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, tuttavia, la
finalita' enunciata dalla quest'ultima disposizione non sarebbe
compatibile con i contenuti del piano previsto dall'art. 35, il quale
sarebbe diretto a stabilire, con riferimento al trattamento dei
rifiuti urbani e assimilati, la capacita' complessiva degli impianti
di recupero energetico esistenti, nonche' quella necessaria per
coprire il fabbisogno residuo, al fine di effettuare una ricognizione
unitaria e affidabile della situazione del settore.
Si tratterebbe, dunque, di un piano che, per la sua funzione
meramente ricognitiva, sarebbe incompatibile con le stesse finalita'
della VAS. Di qui, la non fondatezza della censura relativa alla
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. in relazione alla
direttiva 2001/ 42/CE.
9.2.- Del pari non fondata sarebbe la censura relativa alla
violazione dell'art. 117, secondo e terzo comma, Cost., in quanto la
disposizione impugnata sarebbe riconducibile a materie di competenza
legislativa concorrente, quali la produzione dell'energia, il governo
del territorio, la pianificazione territoriale e urbanistica, la
tutela della salute.
Ad avviso della difesa statale, infatti, l'art. 35 sarebbe
espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
«tutela dell'ambiente», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., nel cui ambito rientra la disciplina dei rifiuti ed e'
riconosciuto allo Stato il potere di fissare livelli di tutela
uniforme sull'intero territorio nazionale.
Tale disciplina, peraltro, sarebbe giustificata dall'esistenza di
una situazione di emergenza, relativa alla gestione dei rifiuti
urbani e assimilati, la quale presenterebbe una rilevanza
sovraregionale e dunque richiederebbe che le scelte di fondo siano
adottate a livello centrale e siano applicate uniformemente
sull'intero territorio nazionale.
A tale necessita' risponderebbe l'allocazione a livello statale,
ai sensi dell'art. 118, comma primo, Cost., di nuove funzioni
amministrative con l'obiettivo di potenziare il recupero a fini
energetici, realizzando una rete nazionale di impianti basata
innanzitutto sulla maggiore efficienza di quelli esistenti; da questo
punto di vista, dunque, le previsioni di cui ai commi 3, 4, e 5
dell'art. 35, troverebbero piena giustificazione.
Secondo la difesa statale, l'art. 35 prevederebbe anche idonee
garanzie procedimentali per quanto riguarda la valutazione dei
possibili interessi regionali coinvolti. Esso, infatti, stabilisce
che la ricognizione della capacita' complessiva di trattamento degli
impianti esistenti, nonche' l'individuazione del fabbisogno residuo,
debba essere effettuata con d.P.C.m., previo parere della Conferenza
Stato Regioni; e che l'individuazione delle aree nelle quali
realizzare gli impianti occorrenti a coprire tale fabbisogno debba
comunque tenere conto della pianificazione regionale.
Inoltre, il comma 3 stabilisce che l'adeguamento delle
autorizzazioni integrate ambientali da parte delle autorita'
competenti regionali, ai fini dell'operativita' degli impianti a
saturazione del carico termico, presupponga la valutazione positiva
della compatibilita' ambientale in tale assetto di esercizio e debba
in ogni caso tenere conto degli obiettivi di qualita' dell'aria
vigenti nel territorio; il comma 5, poi, prevede che l'adeguamento
delle autorizzazioni, ai fini della qualifica degli impianti come
impianti di recupero energetico Rl, sia effettuato a condizione che
ne sussistano i requisiti e le condizioni.
Dunque, ad avviso della difesa statale, le disposizioni impugnate
farebbero salve le prerogative delle Regioni, per quanto riguarda sia
il loro coinvolgimento nelle scelte di fondo, sia lo svolgimento
delle valutazioni circa le possibili prestazioni degli impianti.
9.3.- Quanto, infine, alle censure concernenti il potere
sostitutivo statale, nel caso di mancato rispetto dei termini di cui
ai commi 3, 5 e 8, l'Avvocatura generale dello Stato osserva che tale
misura non solo sarebbe proporzionata in relazione alle esigenze di
celerita' che sono alla base dell'intera disciplina, ma offrirebbe
anche le garanzie procedimentali invocate dalla ricorrente, in
ragione del richiamo all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Pertanto, il potere sostitutivo di cui al comma 9 dell'art. 35,
sarebbe pienamente conforme all'art. 120 Cost. e alla relativa
normativa di attuazione.
10.- Con due successive memorie depositate in prossimita'
dell'udienza, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la
Regione Veneto, hanno insistito nelle conclusioni gia' rassegnate.
Considerato in diritto
1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe, la Regione Lombardia
(reg. ric. n. 87 del 2014 e n. 7 del 2015) e la Regione Veneto (reg.
ric. n. 10 del 2015) hanno promosso questioni di legittimita'
costituzionale, fra gli altri, dell'art. 35 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164. La disposizione impugnata detta una serie di
disposizioni volte alla realizzazione su scala nazionale di un
sistema di gestione dei rifiuti.
1.1.- I parametri invocati nei ricorsi sono gli artt. 3, 11, 77,
secondo comma, 81, 117, primo comma, della Costituzione, in
riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente; nonche' gli
artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118, 119, primo comma, e
120 Cost. Sarebbero altresi' violati il principio di leale
collaborazione e quello di ragionevolezza.
1.2.- In particolare, la Regione Lombardia ha impugnato il solo
art. 35 del decreto-legge n. 133 del 2014, sia nel testo originario,
sia nel testo risultante dalle modifiche apportate, in sede di
conversione, dalla legge n. 164 del 2014; la Regione Veneto, invece,
ha censurato anche altre disposizioni del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito.
1.3.- Riservata a separate pronunce la decisione
dell'impugnazione delle altre disposizioni del decreto-legge n. 133
del 2014, come convertito, vengono in esame, in questa sede, le sole
questioni relative all'art. 35 del medesimo decreto-legge.
In considerazione della parziale identita' delle norme denunciate
e delle censure proposte, i tre giudizi, come sopra delimitati,
devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con
un'unica pronuncia.
2.- Va inoltre richiamata per i due ricorsi della Regione
Lombardia la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale, «[i]n
relazione a fattispecie [...] in cui vi e' una sostanziale identita'
tra il testo del decreto-legge originario e quello risultante dalla
legge di conversione, [...] le censure al testo originario sono
assorbite in quelle rivolte alle corrispondenti disposizioni della
legge di conversione (sentenze n. 443 del 2007; n. 417 del 2005). Da
cio' deriva, nella specie, che: [...] le questioni promosse nei
confronti del testo originario del decreto-legge [...] si
trasferiscono sul corrispondente testo risultante dalla legge di
conversione e sono, percio', assorbite in queste» (sentenza n. 298
del 2009).
Pertanto, l'oggetto del giudizio e' limitato alle questioni
concernenti l'art. 35 del decreto-legge n. 133 del 2014, come
risultante dalla legge di conversione, e in particolare a quelle
relative ai commi 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 e 11, per la Regione Lombardia,
nonche' ai commi 1, 2, 3, 4, 5, 8 e 9, per la Regione Veneto.
3.- La Regione Lombardia lamenta, in primo luogo, che l'art. 35
violi l'art. 77, secondo comma, Cost., sotto il duplice profilo della
insussistenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza e del
difetto di omogeneita'; ad avviso della ricorrente, inoltre, il
difetto di omogeneita' riguarderebbe anche il decreto-legge nel suo
complesso.
3.1.- Va preliminarmente esaminata al riguardo l'eccezione
sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale il
ricorso sarebbe inammissibile in quanto la denunciata carenza dei
presupposti per l'adozione del decreto-legge non ridonderebbe nella
lesione di competenze regionali.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalle Regioni in riferimento a
parametri non attinenti al riparto delle competenze statali e
regionali sono ammissibili al ricorrere di due concomitanti
condizioni: in primo luogo, la ricorrente deve individuare gli ambiti
di competenza regionale - legislativa, amministrativa o finanziaria -
incisi dalla disciplina statale, indicando le disposizioni
costituzionali nelle quali - appunto - trovano fondamento le proprie
competenze in tesi indirettamente lese (ex plurimis, sentenze n. 83 e
n. 65 del 2016, n. 251 e n. 89 del 2015); e, in secondo luogo, questa
Corte deve ritenere che sussistano competenze regionali suscettibili
di essere indirettamente lese dalla disciplina impugnata (ex
plurimis, sentenze n. 68 del 2016, n. 220 e n. 219 del 2013). Cio' si
verifica quando la disposizione statale, pur conforme al riparto
costituzionale delle competenze, obbliga le Regioni - nell'esercizio
di altre loro attribuzioni normative, amministrative o finanziarie -
a conformarsi ad una disciplina legislativa asseritamente
incostituzionale, per contrasto con parametri, appunto, estranei a
tale riparto» (sentenza n. 145 del 2016).
Nel caso di specie, la pretesa violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., presenta profili di ridondanza sulla sfera di
competenza costituzionalmente attribuita alla Regione. Infatti, non
solo esistono competenze regionali suscettibili di essere
indirettamente lese dal decreto-legge, ma la Regione le ha
espressamente individuate ed ha anche adeguatamente motivato in
ordine a tale ridondanza, diffondendosi in particolare sul
pregiudizio che l'impugnato art. 35 recherebbe alla propria
programmazione in materia di rifiuti.
L'eccezione, pertanto, non puo' essere accolta.
3.2.- Nel merito, la questione non e' fondata.
3.2.1.- Quanto al difetto di omogeneita' dell'art. 35 e
all'inesistenza della urgente necessita' di adottarne le
disposizioni, va richiamata la giurisprudenza di questa Corte che
«collega il riconoscimento dell'esistenza dei presupposti fattuali,
di cui all'art. 77, secondo comma, Cost., ad una intrinseca coerenza
delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista
oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico.
La urgente necessita' del provvedere puo' riguardare una pluralita'
di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie
disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni
straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi
oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma
indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare» (sentenza n. 22 del 2012).
Ebbene, confrontando la rubrica del decreto-legge con il testo
della disposizione impugnata questa coerenza sussiste. La prima,
infatti, reca, tra le altre, «Misure urgenti per [...] la
realizzazione delle opere pubbliche»; il secondo concerne «Misure
urgenti per la realizzazione su scala nazionale di un sistema
adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani [...]», anche
attraverso l'individuazione di nuovi impianti di incenerimento, i
quali altro non sono che una species del piu' ampio genus delle opere
pubbliche.
Dal tenore letterale dell'art. 35, comma 1, si evince, altresi',
come l'urgente necessita' di provvedere sia connessa all'esigenza di
«superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata
attuazione delle norme europee di settore».
3.2.2.- Quanto al difetto di omogeneita' del provvedimento nella
sua interezza, e' bensi' vero che il decreto-legge n. 133 del 2014 e'
riconducibile alla categoria dei «provvedimenti governativi ab
origine a contenuto plurimo», annoverati dalla Corte tra gli «atti
[...] che di per se' non sono esenti da problemi rispetto al
requisito dell'omogeneita'» (sent. n. 32 del 2014); nondimeno, le
molteplici disposizioni che lo compongono, ancorche' eterogenee dal
punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneita' di
scopo, essendo tutte preordinate all'unitario obiettivo di accelerare
e semplificare la realizzazione e la conclusione di opere
infrastrutturali strategiche, nel piu' ampio quadro della promozione
dello sviluppo economico e del rilancio delle attivita' produttive.
Il decreto-legge in esame, dunque, ancorche' articolato e
differenziato al proprio interno, appare fornito di una sua
intrinseca coerenza.
4.- La Regione Veneto, inoltre, deduce che l'art. 35, comma 1,
violerebbe l'art. 3 Cost., in collegamento con gli artt. 117, terzo e
quarto comma, 118, e 119 Cost., in quanto favorirebbe
irragionevolmente la prospettiva dell'incenerimento a discapito
dell'economia del riciclo; tale violazione, ad avviso della
ricorrente, ridonderebbe nella compressione delle proprie competenze.
4.1.- Alla luce della giurisprudenza costituzionale sopra
richiamata, la questione e' ammissibile, in quanto la Regione ha
sufficientemente motivato la ridondanza della lamentata violazione
sulla sfera delle proprie competenze.
4.2.- Nel merito, tuttavia, la questione non e' fondata.
La scelta delle politiche da perseguire e degli strumenti da
utilizzare in concreto per superare il ciclico riproporsi
dell'emergenza rifiuti, infatti, e' necessariamente rimessa allo
Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva in materia di
«tutela dell'ambiente».
Lo Stato, peraltro, ai sensi del comma 1, agisce «nel rispetto
degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, tenendo
conto della pianificazione regionale». Cio' vale ad escludere il
pregiudizio temuto dalla Regione.
5.- Entrambe le ricorrenti lamentano, poi, la violazione degli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in riferimento alla direttiva
2001/42/CE, in materia di VAS, in quanto il primo comma dell'art. 35
adotterebbe un vero e proprio programma nazionale in materia di
gestione integrata dei rifiuti, senza averne espressamente previsto
la sottoposizione alla procedura di VAS. In questo atto di
pianificazione, secondo la Regione Lombardia, rientrerebbero anche le
previsioni di cui ai commi 3 e 4 del richiamato art. 35.
5.1.- In via preliminare, la difesa statale ha eccepito
l'inammissibilita' della questione promossa dalla Regione Lombardia,
in quanto la ricorrente non avrebbe specificato come la mancata
previsione della VAS nella procedura di adozione di tale piano
lederebbe la propria sfera di competenza costituzionalmente
garantita.
5.1.1.- L'eccezione non puo' essere accolta perche' la Regione,
ancorche' in modo sintetico, deduce che tale vizio arreccherebbe un
vulnus alle sue specifiche competenze in materia di «produzione di
energia» e di «tutela dell'ambiente», in particolare sottolineando
come, in tale ultimo ambito, competa ad essa assicurare livelli di
tutela piu' elevati di quelli fissati dallo Stato.
5.2.- Nel merito, la questione non e' fondata.
Deve anzitutto rilevarsi come il comma 1 dell'art. 35 preveda
l'adozione del d.P.C.m., sia per individuare la capacita' complessiva
di trattamento degli impianti esistenti, sia per individuare gli
impianti di incenerimento da realizzare per coprire il fabbisogno
residuo.
In riferimento agli impianti esistenti, il carattere ricognitivo
della disposizione impugnata la rende inidonea ad arrecare
qualsivoglia pregiudizio, trattandosi di infrastrutture in essere,
per le quali, dunque, le procedure di VAS devono ritenersi gia'
esperite.
Quanto agli impianti di nuova realizzazione, questi - al pari
degli impianti esistenti - vengono qualificati come «infrastrutture e
insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini
della tutela della salute e dell'ambiente» (art. 35, comma 1).
Ebbene, in riferimento all'analogo «carattere di interesse
strategico» che l'art. 37 del medesimo decreto-legge n. 133 del 2014
attribuisce alle specifiche infrastrutture ivi indicate, questa Corte
ha chiarito che «la disposizione impugnata non modifica - ne'
espressamente, ne' implicitamente - le singole discipline di settore,
dettate per la localizzazione, la realizzazione ovvero
l'autorizzazione all'esercizio di ciascuna delle categorie di
infrastrutture in essa elencate» (sentenza n. 110 del 2016).
Anche per gli impianti di incenerimento di cui all'art. 35 esiste
una specifica disciplina di settore, concernente la localizzazione,
la realizzazione e l'autorizzazione all'esercizio dell'impianto. Tale
disciplina ne contempla, evidentemente, anche la sottoposizione a
VAS, la quale, dunque, deve ritenersi impregiudicata dalla
qualificazione dell'impianto come infrastruttura strategica di
preminente interesse nazionale. Peraltro, le modifiche introdotte in
sede di conversione, con particolare riguardo ai termini, facilitano
l'espletamento delle relative procedure.
Di qui la non fondatezza della questione.
Ne consegue che la richiesta avanzata in via subordinata dalla
Regione Lombardia, affinche' questa Corte effettui un rinvio
pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea, non puo'
essere accolta.
6.- La Regione Lombardia lamenta che l'art. 35 comprometterebbe
«oltre il limite dell'adeguatezza le [...] sfere di competenza
regionale»; esso violerebbe anche il principio di leale
collaborazione prevedendo un coinvolgimento regionale insufficiente
(comma 1), ovvero del tutto assente (commi 2 e 9). Analoga censura,
in riferimento ai commi 1 e 2, e' mossa dalla Regione Veneto.
6.1.- Neanche tali censure sono fondate.
6.1.1- Quanto alla prima, va richiamata la costante
giurisprudenza costituzionale secondo la quale «la disciplina della
gestione dei rifiuti rientra nella materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema" riservata, in base all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello Stato (ex multis,
sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del
2010, n. 61 e n. 10 del 2009)» (sentenza n. 154 del 2016); in questa
materia, inoltre, «lo Stato conserva il potere di dettare standard di
protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da
queste» (sentenza n. 307 del 2003).
L'art. 35, a ben vedere, persegue un livello uniforme di tutela
ambientale su tutto il territorio nazionale e, pertanto, risulta
legittimamente adottato dallo Stato nell'esercizio di tale sua
competenza.
6.1.2- Del pari non fondata e' la censura relativa alla
violazione del principio di leale collaborazione.
Questa Corte, in riferimento all'art. 195, comma 1, lettera f),
del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), il
quale prevedeva che «l'individuazione degli impianti di recupero e
smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese» fosse operata «sentita la
Conferenza unificata», ha ritenuto non fondata un'analoga censura di
violazione del principio di leale collaborazione, sul presupposto che
«tale forma di coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali si
rivela adeguata, incidendo la predetta attivita' su competenze
regionali (governo del territorio, tutela della salute) concorrenti,
in ordine alle quali spetta comunque allo Stato dettare i principi
fondamentali» (sent. n. 249 del 2009).
E' bensi' vero che il richiamato art. 195, comma 1, lettera f),
conteneva una clausola che faceva espressamente salve le prerogative
regionali, prevedendo l'individuazione degli impianti «nel rispetto
delle attribuzioni costituzionali delle Regioni»; cio' nondimeno,
l'assenza di un'analoga clausola nella disposizione impugnata non
puo' far presumere che il legislatore statale intenda operare in
violazione di quanto e' costituzionalmente stabilito.
La non fondatezza della questione riguarda, pertanto, sia il
comma 1, sia il comma 2 dell'art. 35, con specifico riferimento al
quale il rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni
comporta l'intesa con la Regione interessata ai fini della
localizzazione dell'impianto.
7.- La Regione Veneto deduce che i commi 3, 5 e 9 dell'art. 35
sarebbero lesivi delle proprie competenze, in relazione agli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, 119 e 120 Cost., «per i motivi sopra
indicati».
7.1.- La questione e' inammissibile.
Questa Corte ha piu' volte chiarito che «l'esigenza di una
adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimita' costituzionale si pone in termini perfino piu'
pregnanti nei giudizi diretti rispetto a quelli incidentali» (ex
multis, sentenza n. 3 del 2016).
Nel rinviare genericamente ai «motivi sopra indicati», pertanto,
la ricorrente non ha assolto adeguatamente al proprio onere
motivazionale nel giudizio in via principale, avendo cumulativamente
indicato le norme impugnate e i parametri violati, senza aver fornito
alcuna indicazione delle specifiche ragioni di contrasto fra ciascuna
norma e ciascun singolo parametro.
8.- La Regione Veneto impugna, altresi', il comma 4 dell'art. 35,
il quale prevede che i nuovi impianti siano realizzati conformemente
alla classificazione di impianti di recupero energetico di cui al d.
lgs. n. 152 del 2006.
Ad avviso della Regione, tale disposizione sarebbe in contrasto
con gli artt. 117, terzo comma e 119, Cost., perche', stante la
competenza regionale in materia di produzione di energia, essa
imporrebbe illegittimamente un obbligo che non sarebbe neppure
accompagnato da adeguate garanzie finanziarie a favore delle Regioni.
8.1.- Neanche tale questione e' fondata.
La ricorrente, infatti, muove dall'erroneo presupposto
interpretativo che tale obbligo sia stato illegittimamente posto. Al
contrario, si tratta di una prescrizione legittimamente adottata
dallo Stato nell'esercizio della sua competenza esclusiva in materia
di «tutela dell'ambiente», di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
9.- La Regione Lombardia censura il comma 6 dell'art. 35, in
riferimento agli artt. 81 e 119 Cost., in quanto l'ammissione di
rifiuti speciali pericolosi a solo rischio infettivo provenienti da
altre Regioni altererebbe gli equilibri finanziari raggiunti dalla
Regione, con potenziale aggravio della tariffa per i cittadini.
9.1.- La questione non e' fondata.
Ai sensi del successivo comma 7, infatti, nel caso in cui rifiuti
urbani provenienti da altre Regioni vengano smaltiti negli impianti
della Regione, i gestori di tali impianti devono versare ad essa un
contributo che confluisce in un apposito fondo destinato, fra
l'altro, «al contenimento delle tariffe di gestione dei rifiuti
urbani»; inoltre, e' espressamente previsto che gli oneri derivanti
dallo smaltimento di rifiuti extra-regionali «non possono essere
traslati sulle tariffe poste a carico dei cittadini».
10.- Entrambe le ricorrenti deducono, poi, che il comma 8
dell'art. 35 violerebbe l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost., in
combinato disposto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza, perche', prevedendo la riduzione dei termini residui
per i procedimenti di espropriazione per pubblica utilita' degli
impianti di cui al comma 1, in corso alla data di entrata in vigore
del decreto-legge, sarebbe in contrasto con il principio del
legittimo affidamento dei destinatari dei provvedimenti.
In particolare, ad avviso della Regione Veneto, l'effetto
generalizzato di tale previsione, coinvolgendo tutte le fasi del
procedimento espropriativo, travolgerebbe le diverse previsioni
adottate, nei vari settori, dalla legislazione regionale.
10.1.- La questione e' inammissibile.
In riferimento a tale censura la Regione Lombardia non ha
adeguatamente argomentato la ridondanza della violazione sulla sfera
delle proprie competenze regionali, mentre la doglianza della Regione
Veneto e' supportata da uno sforzo argomentativo maggiore. Cio' non
vale, tuttavia, a dimostrare che la riduzione dei termini di
espropriazione, oltre a riguardare i privati interessati, leda anche
attribuzioni regionali.
11.- La Regione Lombardia censura, inoltre, il comma 9 dell'art.
35, che disciplina l'applicazione del potere sostitutivo in caso di
mancato rispetto dei termini di cui ai commi 3, 5 e 8.
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe l'art. 120
Cost., sotto il duplice profilo della mancanza dei requisiti
costituzionalmente previsti per la sostituzione e del mancato
coinvolgimento regionale.
11.1.- La questione non e' fondata.
La disposizione impugnata, infatti, richiama, ai fini
dell'esercizio del potere sostitutivo, l'art. 8 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il quale
rinvia ai casi e alle finalita' previsti dall'articolo 120, secondo
comma, Cost.; assegna, inoltre, all'ente inadempiente un congruo
termine per provvedere; prevede, infine, l'audizione dell'ente
inadempiente da parte del Consiglio dei ministri, nonche' la
partecipazione del Presidente della Regione interessata alla riunione
del Consiglio dei ministri che adotta i provvedimenti necessari.
D'altra parte, e' bensi' vero che «[l]'articolo 120, secondo
comma, non preclude [...] in via di principio, la possibilita' che la
legge regionale, intervenendo in materie di propria competenza, e nel
disciplinare, ai sensi dell'articolo 117, terzo e quarto comma, e
dell'articolo 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
l'esercizio di funzioni amministrative di competenza dei Comuni,
preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi regionali [...]»
(sentenza n. 43 del 2004); nel caso di specie, tuttavia, la
disposizione impugnata e' espressione della competenza legislativa
dello Stato in materia di «tutela dell'ambiente» e spetta, dunque, al
legislatore statale anche la disciplina di eventuali ipotesi di
sostituzione di organi locali.
12.- La Regione Lombardia impugna, infine, l'art. 35, comma 11,
che inserisce nell'art. 182 del d. lgs. n. 152 del 2006 il comma 3
bis, ai sensi del quale il divieto di smaltire i rifiuti urbani non
pericolosi in Regioni diverse da quelle dove sono prodotti «non si
applica ai rifiuti urbani che il Presidente della Regione ritiene
necessario avviare a smaltimento, nel rispetto della normativa
europea, fuori del territorio della Regione dove sono prodotti per
fronteggiare situazioni di emergenza causate da calamita' naturali
per le quali e' dichiarato lo stato di emergenza di protezione civile
ai sensi della legge 24 febbraio 1992, n. 225».
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe il principio
di leale collaborazione, in quanto la Regione destinataria dei
rifiuti non verrebbe messa in condizione di interloquire sulla loro
destinazione.
12.1.- La questione non e' fondata.
Il principio di leale collaborazione attiene ai rapporti -
verticali - tra lo Stato e le Regioni. La norma in esame si limita a
rendere legittima per lo Stato una decisione presa da una Regione
diversa da quella in cui potra' avvenire lo smaltimento. In tal modo,
tuttavia, l'impugnato comma 11 non esclude affatto che tale decisione
- nell'ambito dei rapporti orizzontali fra Regioni - possa essere
oggetto di accordi o intese interregionali, da concludersi in ogni
caso in seno alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e non in
sede di Conferenza Stato Regioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse dalla Regione Veneto con il
ricorso indicato in epigrafe;
riuniti i giudizi;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 8, del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 117,
secondo e terzo comma, Cost., dalla Regione Lombardia e dalla Regione
Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, commi 3, 5 e 9, del decreto-legge n. 133
del 2014, come convertito, promossa, in riferimento agli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118, 119, e 120 Cost., dalla Regione Veneto,
con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale del decreto-legge n. 133 del 2014, come convertito,
nella sua interezza e limitatamente all'art. 35, promossa, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., dalla Regione
Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 1, del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito, promossa, in riferimento agli artt. 3 e 117,
terzo e quarto comma, 118, e 119 Cost., dalla Regione Veneto, con il
ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 133
del 2014, come convertito, promossa dalla Regione Lombardia e dalla
Regione Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe, in riferimento
agli artt. 11 e 117, primo comma, in relazione alla direttiva
2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001,
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente;
6) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35 del decreto-legge n. 133 del 2014, come
convertito, promossa, in riferimento agli artt. 117, secondo e terzo
comma, Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in
epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, commi 1, 2 e 9, del decreto-legge n. 133
del 2014, come convertito, promossa, in riferimento all'art. 120
Cost., e al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Lombardia e dalla Regione Veneto, con i ricorsi indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 4, del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito, promossa, in riferimento agli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso indicato in
epigrafe;
9) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 6, del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito, promossa, in riferimento agli artt. 81 e 119
Cost., dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
10) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 9, del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito, promossa, in riferimento all'art. 120 Cost.,
dalla Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe;
11) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 35, comma 11, del decreto-legge n. 133 del
2014, come convertito, promossa, in riferimento all'art. 120 Cost., e
al principio di leale collaborazione, dalla Regione Lombardia, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2016.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA