N. 14 SENTENZA 9 - 30 gennaio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Energia - Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Obbligo del soggetto autorizzato alla costruzione dell'impianto di prestare, entro 180 giorni dalla comunicazione di inizio dei lavori, una fideiussione di importo non inferiore a 50 euro per ogni kW di potenza elettrica rilasciata. - Legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), art. 4, comma 2, lettera c). -(GU n.6 del 7-2-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
lettera c), della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31
(Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per
la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale),
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia nel
procedimento vertente tra la Solon spa e la Regione Puglia e altri,
con ordinanza del 10 marzo 2016, iscritta al n. 93 del registro
ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 19, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione della Solon spa e della Regione
Puglia;
udito nella udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Francesco Saverio Marini per la Solon spa e
Tiziana Teresa Colelli per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio amministrativo - promosso da una
societa', la quale, dopo aver chiesto e ottenuto l'autorizzazione
unica per la costruzione di un impianto fotovoltaico, non lo aveva
realizzato, ritenendolo non piu' conveniente a causa della
sopravvenuta e meno favorevole ridefinizione normativa delle
incentivazioni statali per detti impianti, e quindi chiedeva
«accertarsi l'inadempimento della Regione Puglia rispetto all'obbligo
di conclusione del procedimento nei termini di legge ed il
conseguente [suo] diritto al ristoro del danno da ritardo subito»;
nonche' «l'insussistenza del diritto della Regione all'escussione
della polizza fideiussoria», rilasciata per conto di essa ricorrente
da Fondiaria SAI spa, ai sensi dell'art. 4, comma 2, lettera c),
della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la
riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale) - l'adito
Tribunale amministrativo regionale per la Regione Puglia, respinta
con sentenza parziale la domanda risarcitoria, ha sollevato, con la
separata ordinanza in epigrafe, questione incidentale di legittimita'
costituzionale della norma regionale suddetta, nella parte in cui
questa, appunto, prescrive il rilascio di una fideiussione a prima
richiesta, «a garanzia della realizzazione dell'impianto», a pena di
decadenza dall'autorizzazione unica, in aggiunta alla fideiussione a
prima richiesta «a garanzia del ripristino dello stato dei luoghi a
fine esercizio dell'impianto», prevista dalla successiva lettera d),
dello stesso comma 2 dell'art. 4 della legge reg. Puglia n. 31 del
2008.
1.1.- Ritiene, in premessa, detto Tribunale che, «sotto il
profilo processuale, in subiecta materia si radic[hi] la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo rilevando l'art.
133, comma 1, lett. o), c.p.a., che a questo devolve "le controversie
[...] attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica
amministrazione concernenti la produzione di energia [...]", nonche'
l'art. 133, comma 1, lett. a), punto 2, c.p.a. in materia di accordi
integrativi del contenuto discrezionale di provvedimenti, nell'ambito
dei quali certamente possono farsi rientrare l'Atto di impegno e la
Convenzione in atti con cui la societa' istante si e' obbligata a
depositare la fideiussione a favore della Regione, in conformita'
all'art. 4, comma 2, lett. c), L.R. n. 31/2008».
1.2.- In punto di non manifesta infondatezza argomenta poi lo
stesso rimettente che la previsione della garanzia integrativa di cui
alla disposizione denunciata (che viene in rilievo nel giudizio a
quo) si ponga, all'un tempo, in contrasto: con l'art. 41 della
Costituzione, poiche' trasformerebbe la facolta' di realizzazione
dell'impianto, che dovrebbe fisiologicamente conseguire al rilascio
dell'autorizzazione, in un vero e proprio obbligo di realizzazione
dello stesso, anche quando circostanze sopravvenute rendano non
conveniente l'esecuzione dell'opera, comprimendo cosi' la scelta
discrezionale rimessa all'imprenditore di non dare corso
all'intervento assentito; con l'art. 3 Cost., dando luogo ad «un
evidente trattamento differenziato tra il titolare
dell'autorizzazione unica rispetto alla posizione del soggetto
autorizzato all'esito di analogo procedimento» e rispetto, in
particolare, al titolare di «permesso di costruire», atteso che
«giammai detto titolo abilitativo prevede forme di coazione alla
realizzazione dell'attivita' assentita»; con l'art. 117, terzo comma,
Cost., per violazione dei «principi fondamentali della materia
nell'ambito di materie di legislazione concorrente, qual e' la
materia della produzione dell'energia», ricavabili dal decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), che «non prevede[rebbero] alcuna possibilita' di
introdurre aggravi procedimentali in grado di trasformare la
posizione giuridica del richiedente da "facolta'" piena di costruire
ad "obbligo" di realizzare l'impianto assentito, imponendo il solo
ripristino dello stato dei luoghi in caso di dismissione
dell'impianto, a salvaguardia delle esigenze ambientali»; con l'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., per violazione della
competenza esclusiva statale nella materia «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali»; e con l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
l'irragionevole limite allo sviluppo degli impianti da fonti
rinnovabili, introdotto dalla disposizione regionale censurata, si
porrebbe «in contrasto con la normativa internazionale ed in
particolare con il Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l'11 dicembre
1997 e ratificato con legge 1° giugno 2002, n. 120».
2.- Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituita la parte
privata, svolgendo ampie argomentazioni a sostegno della
prospettazione del Tribunale rimettente.
Per detta parte, l'incameramento della cauzione per l'ipotesi di
mancata esecuzione dell'opera costituirebbe, altresi', «con ogni
evidenza una misura di compensazione», risolventesi in un vantaggio
economico per la Regione e per gli enti locali, in contrasto con il
principio per cui la costruzione di impianti per l'energia eolica e'
attivita' libera, e sarebbe privo di «alcuna giustificazione alla
luce della tutela di concorrenti interessi costituzionalmente
protetti».
3.- Si e' costituita anche la Regione Puglia che ha concluso per
una dichiarazione di inammissibilita' delle questioni sollevate, per
genericita' e difetto di chiarezza e completezza delle censure
rivolte alla disposizione denunciata, in particolare con riferimento
alla asserita violazione dell'art. 117, commi secondo, lettera m), e
terzo, Cost.
Nel merito, la difesa regionale ha sostenuto la non fondatezza,
sotto ogni profilo, della questione stessa.
Con l'imporre al soggetto autorizzato l'obbligo di depositare una
ulteriore polizza fideiussoria, escutibile in caso di mancata
realizzazione dell'impianto, la norma impugnata non violerebbe l'art.
41 Cost., essendo, appunto, volta ad incentivare la realizzazione
degli impianti autorizzati ai fini del raggiungimento dell'obiettivo
di incrementare la produzione di energia da fonti alternative,
perseguito dallo Stato in attuazione di specifici obblighi
internazionali e comunitari, e rappresentando, quindi, una forma di
controllo finalizzato a perseguire l'utilita' sociale, pure garantita
sul piano costituzionale. Neppure essa contrasterebbe con l'art. 3
Cost., stante la peculiarita' degli impianti eolici, rispetto ad ogni
altra tipologia di manufatto realizzabile con il permesso di
costruire, in ragione della pubblica utilita' di detti impianti
accentuata dal favor riconosciuto dal legislatore nazionale alle
fonti di energia rinnovabili.
Ne' potrebbero ritenersi violati i precetti di cui all'art. 117,
commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., poiche' la disposizione
impugnata «non limita l'iniziativa economica nel settore energetico,
ne' la parita' di accesso da parte dei diversi operatori privati», e
perche' essa - oltre ad essere in linea con quanto prescritto dalla
lettera j), dell'art. 13.1 dell'Allegato di cui al decreto del
Ministero dello Sviluppo Economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) -
sarebbe, anche «conforme» all'art. 1-quinquies del decreto-legge 8
luglio 2010, n. 105 (Misure urgenti in materia di energia),
convertito, con modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129,
prevedente l'adozione di «opportune misure affinche' l'istanza per
l'autorizzazione di cui all'articolo 12, comma 3, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, sia accompagnata da congrue
garanzie finanziarie poste a carico del soggetto che richiede il
rilascio dell'autorizzazione e di eventuali successivi subentranti»,
al fine di contrastare «le attivita' speculative [...] da parte di
soggetti che non concludono la realizzazione degli impianti».
Quanto alle precedenti sentenze di questa Corte, n. 119 del 2010
e n. 307 del 2013, la Regione ha ritenuto, per quanto ora rileva, non
pertinente la prima - che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2, della stessa legge n. 31 del
2008, poiche' relativa al diverso profilo della allocazione degli
impianti - e pertinente invece, la seconda, nella parte in cui ha
dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 18, della successiva legge della Regione Puglia 24
settembre 2012, n. 25 (Regolazione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili), la' dove prevede che il richiedente l'autorizzazione
unica sia tenuto a presentare anche un «piano economico e
finanziario»: piano che la Corte ha reputato "aggiuntivo" rispetto
alla cauzione a garanzia (per il ripristino dello stato dei luoghi)
prevista dalle Linee guida statali e quindi non in contrasto con
detta normativa interposta.
4.- La societa' ricorrente nel giudizio a quo, ha, nell'imminenza
dell'udienza di discussione, depositato memoria integrativa, per
contestare partitamente le eccezioni di inammissibilita' e le
deduzioni di non fondatezza delle sollevate questioni, formulate
dalla difesa regionale.
In particolare, quanto alla violazione dell'art. 41 Cost., detta
societa' ha replicato che la previsione dell'incameramento di
un'ingente fideiussione da parte della Regione nell'ipotesi di
mancata realizzazione dell'opera, pari a dieci volte quella prevista
per la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, anche qualora
le iniziali valutazioni circa la convenienza dell'investimento siano
venute meno, comprimerebbe la liberta' imprenditoriale del soggetto
autorizzato, la cui decisione circa l'opportunita' di eseguire o meno
l'opera assentita risulterebbe condizionata dalla previsione in
esame.
E, quanto alla violazione dell'art. 3 Cost., ha sostenuto che
l'aggravamento del procedimento autorizzatorio per la ricostruzione
degli impianti in questione, rispetto a quello per il rilascio del
permesso di costruire, non potrebbe ritenersi giustificato dal fatto
che i progetti assentiti con autorizzazione unica costituiscano opere
di pubblica utilita' ai sensi dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003
e del d.m. 10 settembre 2010. E cio' perche' la disciplina inerente
al permesso di costruire non imporrebbe misure coercitive
dell'attivita' autorizzata neppure nel caso in cui l'opera da
eseguire sia considerata di pubblica utilita'.
Ha escluso infine, che le due garanzie di che trattasi possano
ritenersi «tra loro diverse e complementari», atteso anche che la
fideiussione di cui alla lettera c), e' di importo dieci volte
superiore a quella di cui alla lettera d).
5.- Anche la Regione Puglia ha, infine, depositato memoria
integrativa, nella quale - oltre a ribadire ed ulteriormente
argomentare le precedenti proprie conclusioni - sottolinea come la
disposizione censurata risponda alla finalita' di «contenere il
fenomeno della proposizione di progetti sostanzialmente "virtuali"»,
legato al mercato parallelo dei cosiddetti «sviluppatori», di
societa', cioe', aventi come scopo quello di «farsi autorizzare per
poi cercare un acquirente del titolo acquisito, anziche' procedere
con la effettiva realizzazione del progetto stesso».
Pone, altresi', in evidenza come la polizza fideiussoria in
questione costituisca «adempimento richiesto nella fase
post-autorizzatoria», dovendo essere rilasciata entro 180 giorni
dalla comunicazione di inizio lavori: termine entro il quale «la
costruzione dell'impianto potrebbe, come e' accaduto, essere in
avanzata fase di realizzazione o addirittura essere gia' terminata».
Aggiunge che, comunque, il termine per la comunicazione di inizio
dei lavori, inizialmente fissato in 6 mesi dal rilascio
dell'autorizzazione, «e' reso prorogabile anche di 24 mesi» e, da
ultimo, puo' essere prorogato per una sola volta per altri due anni,
qualora l'impianto non abbia conseguito gli incentivi, ex art. 1,
comma 1, della successiva legge della Regione Puglia 7 agosto 2017,
n. 34, recante «Modifiche all'articolo 5 della legge regionale 24
settembre 2012, n. 25 (Regolazione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili)».
Sottolinea ancora come il costo della polizza fideiussoria in
discussione, variabile con la taglia dell'impianto autorizzato «ma
comunque nell'ordine delle migliaia di euro», sia comunque
«irrisorio» rispetto al costo dell'investimento richiesto dalla
costruzione ed esercizio dell'impianto e sia quindi irrilevante per
imprese che intendano realmente costruirlo. Per cui la disposizione
censurata potrebbe assumere rilievo economico unicamente «nel caso di
soggetti interessati solo alla vendita del titolo autorizzativo, nel
momento in cui, per prolungare quanto piu' possibile l'efficacia del
titolo stesso, dichiarano l'inizio dei lavori, depositano la polizza
e corrono poi il rischio, nel solo caso di mancata realizzazione,
della rivalsa da parte dell'istituto emittente qualora il
beneficiario richieda l'escussione della garanzia».
Quanto al differente importo delle fideiussioni sub lettere c), e
d), della disposizione in esame, la Regione precisa che tale
differenza e' stata eliminata con delibera di Giunta regionale 30
dicembre 2010, n. 3029, che ha equiparato l'importo della
fideiussione di cui alla lettera d), a quello di cui alla lettera c),
ossia ad euro 50,00 per ogni kW.
La Regione Puglia prospetta, infine, una possibile diversa
lettura della disposizione censurata, potendo la prestazione della
fideiussione (sub lettera c) riferirsi all'ipotesi di «mancata
ultimazione» dell'impianto, atteso che i costi del ripristino dello
stato dei luoghi, in questo caso, non sarebbero coperti dalla
fideiussione di cui alla lettera d), riferita alla diversa ipotesi
dell'impianto esercitato e dismesso.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza in epigrafe, emessa nel giudizio di cui si e'
in narrativa detto, il Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia - premessa, con motivazione non implausibile, la sussistenza
della propria giurisdizione in materia - solleva questione
incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
lettera c), della legge della Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31
(Norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per
la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale), «per
contrasto con gli artt. 3, 41, 117, commi 1 e 2, lett. m), e 3» della
Costituzione.
2.- La disposizione cosi' denunciata - nel testo come, nel suo
primo alinea, modificato dall'art. 5, comma 19, della legge della
stessa Regione Puglia 24 settembre 2012, n. 25 (Regolazione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili) - stabilisce che «e[ntro]
centottanta giorni dalla presentazione della comunicazione di inizio
lavori» [«dall'avvenuto rilascio dell'autorizzazione», nel testo
precedente], «il soggetto autorizzato [alla realizzazione di un
impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili] deve
depositare presso la Regione Puglia - Assessorato allo sviluppo
economico e innovazione tecnologica: [...] c) fideiussione a prima
richiesta rilasciata a garanzia della realizzazione dell'impianto, di
importo non inferiore a euro 50,00, per ogni KW di potenza elettrica
rilasciata».
Nella successiva lettera d), del comma 2 dell'art. 4, la predetta
legge regionale prevede il deposito anche di altra fideiussione a
prima richiesta, a garanzia, in questo caso, del «ripristino dello
stato dei luoghi a fine esercizio dell'impianto, di importo non
inferiore a euro 5,00 per ogni kW di potenza elettrica rilasciata».
Il comma 4 dello stesso art. 4 della legge in esame stabilisce
poi che «[i]l mancato deposito, nel termine perentorio indicato al
comma 2, della documentazione di cui al comma 2, lettere [...] c) e
d), determina la decadenza di diritto dall'autorizzazione [...] e il
diritto della Regione di escutere la fideiussione a prima richiesta
rilasciata a garanzia della realizzazione dell'impianto».
3.- Muovendo dalla premessa che la lettera e la ratio della
disposizione sub lettera c), del comma 2 dell'art. 4 della legge
della Regione Puglia n. 31 del 2008, non ne consentano una
interpretazione costituzionalmente orientata - che «limiti il suo
ambito oggettivo di applicazione alla sola ipotesi della non corretta
realizzazione dell'impianto» - per cui la fideiussione, ivi prevista,
non sarebbe altrimenti riferibile che alla ipotesi, diversa da quella
sub lettera d), della «mancata realizzazione» dell'impianto, proprio
in cio' il rimettente ravvisa i plurimi denunciati profili di
sospetta illegittimita' costituzionale della disposizione stessa.
4.- Secondo il giudice a quo - nel prevedere, sub lettera c), il
rilascio di una fideiussione «a garanzia della realizzazione
dell'impianto» assentito, in aggiunta alla fideiussione «a garanzia
del ripristino dello stato dei luoghi a fine esercizio
dell'impianto», di cui alla lettera d) - l'art. 4, comma 2, della
legge regionale impugnata, violerebbe infatti:
l'art. 41 della Costituzione, sul presupposto che l'imposizione
al soggetto autorizzato anche dell'obbligo di depositare un'ulteriore
polizza fideiussoria, escutibile a prima richiesta nell'ipotesi di
mancata realizzazione dell'impianto, trasformerebbe la facolta' di
realizzazione dell'impianto, che dovrebbe fisiologicamente conseguire
al rilascio dell'autorizzazione, in un vero e proprio obbligo di
realizzazione, anche quando circostanze sopravvenute rendano non
conveniente l'esecuzione dell'opera, comprimendo cosi' la scelta
discrezionale rimessa all'imprenditore di non dare corso
all'intervento assentito, senza che tale compressione sia
riconducibile ad un fine congruo di utilita' sociale;
l'art. 3 Cost., poiche' ne deriverebbe una irragionevole
disparita' di trattamento tra il titolare dell'autorizzazione unica e
la posizione dei soggetti autorizzati all'esito di analoghi
procedimenti, in ordine ai quali sarebbe stabilita una facolta', e
non un dovere, di esercitare l'attivita' autorizzata, conservando
l'amministrazione il solo potere di vigilanza sull'attivita', mentre
non sarebbe prevista anche la possibilita' di imporre misure aventi
il chiaro risultato di rendere coercibile un'attivita' libera, come,
in particolare, si desumerebbe dalla disciplina del permesso di
costruire, di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), quale
titolo abilitativo non prevedente forme di coazione volte alla
realizzazione dell'attivita' assentita, neanche ove l'opera
correlativa sia di pubblica utilita';
l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la previsione censurata
avrebbe aggravato il regime autorizzatorio, in violazione della
disciplina nazionale di principio attinente alla produzione di
energia, quale materia di legislazione concorrente, che non
contemplerebbe alcuna possibilita' di introdurre aggravi
procedimentali in grado di trasformare la posizione giuridica del
richiedente da "facolta'" piena di costruire in "obbligo" di
realizzazione dell'impianto assentito, come, in particolare, si
ricaverebbe dal decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), che disciplina i principi
fondamentali in tema di promozione dell'energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita';
l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., sul presupposto che
la disciplina del procedimento di autorizzazione unica, nella parte
in cui scandisce le facolta' e i poteri riconosciuti al soggetto
autorizzato, sia annoverabile nell'ambito dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti diritti civili che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale, sicche' la norma
denunciata, introducendo un obbligo di realizzazione dell'impianto a
seguito del rilascio dell'autorizzazione unica, obbligo ricavabile
dalla previsione della censurata fideiussione a garanzia
dell'esecuzione dell'opera, avrebbe violato il relativo criterio di
attribuzione della materia alla legislazione esclusiva dello Stato;
l'art. 117, primo comma, Cost., sull'assunto che l'introduzione
dell'obbligo di prestare una polizza fideiussoria a carico del
soggetto autorizzato per l'ipotesi di mancata realizzazione
dell'impianto, costituisca un irragionevole limite allo sviluppo
degli impianti da fonti rinnovabili e un aggravamento del
procedimento autorizzativo, in contrasto con la normativa
internazionale ed in particolare con il Protocollo di Kyoto alla
Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici,
fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997 e ratificato con legge 1° giugno
2002, n. 120.
5.- L'ulteriore questione prospettata dalla difesa della parte
privata - sul presupposto che l'incameramento della cauzione in caso
di mancata realizzazione dell'impianto (ex comma 4 dell'art. 4 della
legge reg. Puglia n. 31 del 2008) integri una «misura di
compensazione in favore della Regione», vietata dall'art. 6 del
d.lgs. n. 387 del 2003 - non e' suscettibile di esame e resta,
quindi, estranea al thema decidendum.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di costituzionalita' in via incidentale e', infatti,
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, non potendo essere prese in considerazione, oltre i
limiti in queste fissati, ulteriori questioni o censure di
costituzionalita' dedotte dalle parti, sia che siano state eccepite
ma non fatte proprie dal giudice a quo, sia che siano dirette ad
ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse
ordinanze (da ultimo sentenze n. 250 e n. 29 del 2017).
6.- L'eccezione di inammissibilita', formulata dalla Regione
Puglia, e' fondata quanto alla denuncia di violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione alla normativa internazionale e in
particolare al Protocollo di Kyoto.
Si tratta, infatti, di censura generica, non avendo il rimettente
indicato i parametri interposti, ma semplicemente rinviato ad un
intero Protocollo ad una Convenzione internazionale (sentenza n. 156
del 2016).
Non e' viceversa fondata, tale eccezione, con riguardo agli
ulteriori parametri costituzionali, che il Tribunale a quo ha evocato
con le sopra riferite motivazioni, adeguatamente specifiche.
7.- Con riguardo al ventaglio delle residue censure, in quanto
logicamente preliminari, vanno con precedenza esaminate quelle
relative alla ipotizzata violazione dell'art. 117, commi secondo,
lettera m), e terzo, Cost., con le quali si revoca in dubbio la
competenza della Regione ad adottare la disposizione di che trattasi.
7.1.- Secondo l'indirizzo di questa Corte, la disciplina degli
impianti di energia da fonti rinnovabili rientra nell'ambito della
competenza legislativa concorrente Stato-Regioni, in quanto
riconducibile alla materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. (sentenze n. 307 del 2013 e n. 275 del 2012), i cui
principi fondamentali - ai quali le Regioni devono attenersi e cui,
nella specie, va fatto, dunque, riferimento - sono contenuti nelle
norme del d.lgs. n. 387 del 2003 ed in specie nell'art. 12 (sentenze
n. 224 del 2012, n. 192 del 2011, n. 124 del 2010 e n. 282 del 2009).
E si rinvengono, altresi', nelle "Linee guida", di cui al decreto del
Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), la
cui vincolativita' nei confronti delle Regioni deriva dal fatto che
esse costituiscono «necessaria integrazione» delle previsioni
contenute nel predetto art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 (sentenza
n. 275 del 2012), essendo state adottate, in ragione degli ambiti
materiali che vengono in rilievo, in sede di Conferenza unificata e,
quindi, nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato
e Regioni (sentenza n. 308 del 2011). Per cui la «ponderazione
concertata», imposta dal comma 10 dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del
2003 ai fini del bilanciamento fra esigenze connesse alla produzione
di energia ed interessi ambientali (sentenza n. 192 del 2011),
assegna alle predette Linee guida lo stesso carattere di «principi
fondamentali» della materia (sentenza n. 307 del 2013).
7.1.1.- Per quanto piu' direttamente qui rileva, il citato art.
12 del d.lgs. n. 387 del 2003, sub comma 4, dispone che il rilascio
dell'autorizzazione per la realizzazione di impianti alimentati da
fonti rinnovabili costituisce titolo a costruire ed esercitare
l'impianto in conformita' al progetto approvato e deve contenere
«l'obbligo alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi a carico
del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto».
A sua volta, l'art. 13.1, lettera j), dell'Allegato alle su
menzionate Linee guida, precisa che l'istanza per il rilascio
dell'autorizzazione unica deve essere corredata dall'«impegno alla
corresponsione all'atto di avvio dei lavori di una cauzione a
garanzia della esecuzione degli interventi di dismissione e delle
opere di messa in pristino, da versare a favore dell'amministrazione
procedente mediante fideiussione bancaria o assicurativa secondo
l'importo stabilito in via generale dalle Regioni o dalle Province
delegate in proporzione al valore delle opere di rimessa in pristino
o delle misure di reinserimento o recupero ambientale [...]».
L'art. 1-quinquies del successivo decreto-legge 8 luglio 2010, n.
105 (Misure urgenti in materia di energia), convertito, con
modificazioni, dalla legge 13 agosto 2010, n. 129, infine, prevede
che «[a]l fine di contrastare le attivita' speculative legate allo
sviluppo e all'autorizzazione di progetti di impianti di produzione
di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, che comportano
l'avvio di procedimenti autorizzativi da parte di soggetti che non
concludono la realizzazione degli impianti, il Ministro dello
sviluppo economico stabilisce [...] opportune misure affinche'
l'istanza per l'autorizzazione di cui all'articolo 12, comma 3, del
decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, sia accompagnata da
congrue garanzie finanziarie poste a carico del soggetto che richiede
il rilascio dell'autorizzazione e di eventuali successivi
subentranti».
7.2.- I richiamati principi fondamentali della materia
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
contrariamente a quanto prospettato dal rimettente, non risultano
violati dalla disposizione regionale denunciata.
7.2.1.- E' ben vero che le disposizioni statali, evocate come
normativa interposta ai fini della adombrata violazione del parametro
costituzionale, prevedono, per il rilascio dell'autorizzazione alla
costruzione di impianti eolici, l'impegno del richiedente al rilascio
di un'unica fideiussione, bancaria o assicurativa, a garanzia della
rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Ma la rimessione in pristino del territorio, a tal fine e in tal
modo garantita, con generica correlazione alla «dismissione
dell'impianto», e' evidentemente riferibile sia all'ipotesi della
dismissione che consegua alla conclusione del suo ciclo produttivo,
sia a quella della dismissione di un impianto la cui costruzione sia
stata iniziata ma poi non completata ovvero realizzata in difformita'
dall'autorizzazione rilasciata: nell'uno e nell'altro caso dovendo
identicamente assicurarsi il ripristino dello stato dei luoghi.
Rispetto alla fideiussione che - a garanzia dell'obbligo
dell'operatore alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi (di
cui all'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003) - l'art. 13.1,
lettera j), dell'Allegato alle Linee guida prescrive, dunque, con
unitario e indistinto riferimento ad ogni ipotesi di «dismissione»,
la duplicita' di fideiussioni previste dalla legge regionale
denunciata (sub lettere c e d del comma 2 del suo art. 4) non e',
come si sospetta, aggravatoria della disciplina statale di principio
del procedimento di autorizzazione unica per la costruzione ed
esercizio di impianti di energia da fonti rinnovabili.
Piu' semplicemente, essa riflette l'opzione del legislatore
regionale per una subarticolazione del meccanismo di garanzia in
relazione alle due ipotesi di dismissione che possono in concreto
verificarsi: in corrispondenza delle quali sono, appunto, previste
due autonome, complementari e non sovrapponibili, fideiussioni.
La prima (sub lettera d del comma 2 dell'art. 4 della legge reg.
Puglia n. 31 del 2008) e' specificamente riferita all'ipotesi di
«fine esercizio dell'impianto», della conclusione, cioe', del ciclo
produttivo di un impianto regolarmente realizzato.
La seconda (sub lettera c del comma 2 del medesimo art. 4, cui
propriamente si rivolgono le censure di illegittimita'
costituzionale) e' riferita alla diversa ipotesi di anticipata
«dismissione» di intrapresi lavori di costruzione di un impianto poi
non realizzato.
7.2.2.- Diversamente da quanto presupposto dal rimettente, in
questo secondo caso, la fideiussione non consegue, invero, al fatto
in se', e per se', della mancata realizzazione dell'impianto
(realizzazione che erroneamente, quindi, si assume in «obbligo»
dell'operatore una volta ottenuto il titolo autorizzatorio), poiche'
il deposito di tale fideiussione - come testualmente emerge
dall'incipit del comma 2 del denunciato art. 4 - e', invece, dovuto
solo «entro centottanta giorni dalla comunicazione di inizio lavori».
Vale a dire che il soggetto autorizzato - il quale, dopo avere,
entro il congruo (e dalla legislazione successiva piu' volte
prorogato) termine a sua disposizione, liberamente deciso di
procedere alla costruzione dell'impianto assentito ed avere
intrapreso i correlativi lavori - solo dopo la «comunicazione di
inizio lavori», effettuata alla Regione, ed entro i successivi
centottanta giorni da tale comunicazione, e' tenuto a depositare la
fideiussione in questione «a garanzia della realizzazione
dell'impianto».
7.2.3.- La (iniziale) fissazione di un piu' elevato importo per
la fideiussione sub lettera c) - rispetto a quello (successivamente
al primo poi comunque parificato, dalla Regione Puglia, con delibera
della Giunta regionale del 30 dicembre 2010, n. 3029) relativo alla
fideiussione sub lettera d) - rientra, poi, nell'ambito delle scelte
espressamente riconosciute in materia alla Regione (art. 13.1,
lettera j delle citate Linee guida) e risponde a criteri di
ragionevolezza. Infatti, i costi per il ripristino dei luoghi di
esercizio di un impianto "a fine vita" tengono conto della produzione
di energia pulita avvenuta dall'installazione sino alla cessazione
dell'attivita', ossia del perseguimento (e raggiungimento) dello
scopo di incentivazione di tali fonti alternative, mentre i superiori
costi previsti per la mancata realizzazione sono connessi ad un
impianto mai avviato e produttivo e in tale carenza trovano la
propria giustificazione.
7.2.4.- E', infine, innegabile che la fideiussione a garanzia
della realizzazione dell'impianto risponda anche ad una finalita'
(concorrente con quella di recupero ambientale) di garanzia della
serieta' dei progetti autorizzati e di incremento, quindi, della
produzione di energia da fonti alternative.
Ma, anche per tal profilo, l'impugnata disposizione regionale
appare in linea con i principi regolatori della materia fissati, per
il settore che qui rileva, dalla normativa statale di riferimento e
con i sottesi obiettivi di utilita' sociale.
Cio' che e' poi confermato dalla previsione di cui all'art.
1-quinquies del (successivo) d.l. n. 105 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 129 del 2010, ove si esplicita «[i]l
fine di contrastare le attivita' speculative [...] da parte di
soggetti che non concludono la realizzazione degli impianti».
7.3- Non sussiste, quindi, la violazione dei parametri di cui
agli evocati commi secondo e terzo dell'art. 117 Cost.
8.- Il contrasto della disposizione scrutinata con gli artt. 41 e
3 Cost. e', infine, prospettato dal rimettente, ed e' analogamente
argomentato dalla parte privata, in ragione della premessa che la
fideiussione «a garanzia della realizzazione dell'impianto» trasformi
la "facolta'", che dovrebbe fisiologicamente conseguire al rilascio
dell'autorizzazione, in un vero e proprio "obbligo" di realizzazione
dello stesso. Il che, appunto, per un verso, vulnererebbe la liberta'
di iniziativa economica dell'imprenditore, del quale sarebbe, in tal
modo, compressa la discrezionalita' di scelta in ordine al dare o non
dare corso all'intervento assentito; e, per altro verso,
determinerebbe la denunciata disparita' di trattamento del titolare
dell'autorizzazione unica alla costruzione di impianti produttivi di
energia di fonti rinnovabili, rispetto al soggetto autorizzato
all'esito di analogo procedimento, il quale «ha la facolta' e non il
dovere di esercitare l'attivita' autorizzata».
Tale premessa e', come si e' gia' dimostrato, erronea, perche'
basata su una incompleta lettura della disposizione denunciata.
Da cio' l'infondatezza anche delle due ultime questioni in ordine
alla stessa sollevate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 2, lettera c), della legge della
Regione Puglia 21 ottobre 2008, n. 31 (Norme in materia di produzione
di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni
inquinanti e in materia ambientale), sollevata - in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione alla
normativa internazionale, e, in particolare, al Protocollo di Kyoto
alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti
climatici, fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997 e ratificato con legge 1°
giugno 2002, n. 120 - dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, con l'ordinanza in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 2, lettera c), della legge reg.
Puglia n. 31 del 2008, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 41,
117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., dal Tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, con la medesima ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Mario Rosario MORELLI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 gennaio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA