N. 341 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 luglio 2001
Ordinanza del 23 luglio 2001 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 giugno 2002)emessa dal Tribunale di Bassano del Grappa nel procedimento civile vertente tra Bassa Giuseppe ed altri e comune di Gallio ed altra Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, commi 1 e 2, come sostituito dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, art. 7. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma.(GU n.33 del 21-8-2002 )
IL TRIBUNALE Sciogliendo la riserva di decisione; proponendo, per istanza di parte attrice, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34, commi 1 e 2, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 - nel testo previgente alla sua sostituzione, operata con l'art. 7, lett. b), legge 21 luglio 2000 n. 205 - per eccesso rispetto alla delega conferita dall'artt. 11, quarto comma, lett. g), legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui sottraeva al giudice ordinario e devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia; e definitiva, agli effetti dello stesso decreto, la materia urbanistica quella che concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio: in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione; O s s e r v a Con atto di citazione notificato il 15 e il 16 settembre 1999, i sig. Giuseppe Bassa, Luigino Polon, Giovanni Busatto, Guido Golfetto e Giorgio Comparin esponevano di essere proprietari di appartamenti compresi in complessi condominiali ubicati, nel comune di Gallio, in area oggetto di piano di lottizzazione e di relativa convenzione di lottizzazione intercorsa, in data 24 gennaio 1976, tra il detto Ente e la s.p.a. La Malga; e cosi', comproprietari, in forza dei rispettivi atti di compravendita, di "... porzione di area dei mappali individuati al Catasto terreni del comune di Gallio, foglio 31, m.n. ri 138 di mq 38.228 e foglio 36, m.n. ri 321 di mq 2.686 e 127 di mq 3127 area quale risultera' scoperta destinata a stretta pertinenza dei fabbricati condominiali realizzati e da realizzare, quali appartenenti alla convenzione ..." suddetta, "... escluse quindi sia le aree che saranno coperte ed interessate alle costruzioni dei fabbricati stessi, sia le aree destinate a strade, spazi pedonali, verde attrezzato, parcheggi e a verde, ed impianti sportivi ... con l'avvertenza che gli erigendi fabbricati ivi compresi i servizi, potranno subire modifiche in ordine ai tracciati, alla estensione e ubicazione". Gli attori narravano che, iniziate la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la costruzione di alcuni (sei) fabbricati, e a seguito del fallimento, dichiarato con sentenza di questo tribunale in data 10 aprile 1987, della societa' lottizzante, i terreni di proprieta' di questa, compresi nell'area lottizzata, erano stati ceduti, per la quota di spettanza del fallimento, alla s.a.s. La Malga Due in forza di decreto del giudice delegato in data 12 novembre 1990 e successive integrazioni del 15 marzo 1991; quindi, la cessionaria aveva stipulato con il comune, in data 24 aprile 1993, ulteriore convenzione, concordando - nonostante la scadenza del termine decennale per l'attuazione del piano, e senza interpellare gli attori, comproprietari dei terreni predetti - sostanziali modificazioni dell'originario assetto dell'area, previsto dallo strumento urbanistico esecutivo; in particolare: a) stipulando una permuta di terreni di proprieta' comunale con altri, in comproprieta' della lottizzante e degli attori; b) accordando al comune la possibilita' di realizzare tre immobili su aree destinate a verde condominiale; c) operando la cessione, in favore dell'ente, di una fascia di terreno interessante uno dei condomini menzionati in premessa, antistante la strada comunale, allo scopo di realizzare una corsia di canalizzazione; d) venendo dalla societa' versato al comune un contributo di lire 300 milioni, destinato alla realizzazione di un campo sportivo (pubblico), invece che impegnarsi alla ultimazione delle opere di urbanizzazione (campi da tennis e impianto di depurazione). Cio' esposto, gli attori convenivano in giudizio il comune e la societa' lottizzante, proponendo domande di accertamento della nullita' e, comunque, della inefficacia, nei loro confronti, della recente convenzione, relativamente alla lottizzazione; altresi', di accertamento della insussistenza di qualsivoglia diritto della societa' La Malga Due a realizzare sull'area comune nuove costruzioni, con la conseguente condanna alla riduzione dei luoghi in pristino stato. Costituendosi in giudizio, l'amministrazione comunale deduceva che: a) le permute di terreni erano finalizzate a una migliore perimetrazione dei lotti; b) essa era gia' proprietaria di tre lotti compresi nel piano, la programmazione del quale era stata recepita nel P.R.G. approvato nel 1983; c) la canalizzazione, se intesa quale fascia di penetrazione pedonale, era ancora compiutamente da allocare; d) la lottizzante si era avvalsa della facolta' di monetizzare la prevista opera di urbanizzazione secondaria (campi da tennis), e il relativo importo era stato devoluto nella realizzazione di un'opera pubblica; ferma restando la facolta' del privato di eseguire egualmente le infrastrutture di pertinenza della lottizzazione; ed essendo l'impianto di depurazione, gia' realizzato, necessitante soltanto di collegamenti fognari. Il comune formulava, percio', le seguenti conclusioni: in via preliminare, dichiarare il difetto di legittimazione passiva della P.A. convenuta e conseguentemente disporre la sua estromissione dal giudizio; in via ulteriormente pregiudiziale: dichiarare l'inammissibilita' dell'azione, siccome proposta, nei confronti della convenuta, mirando essa a modificare o, meglio, estinguere un rapporto instaurato dalla P.A. in virtu' dei suoi poteri pubblicistici in materia urbanistica, e quindi ad ottenere una decisione condizionante detti poteri; nel merito, rigettare ogni pretesa attorea in quanto generica e non provata, e comunque perche' destituita di fondamento. La societa' Malga Due, costituendosi a sua volta, eccepiva la carenza di giurisdizione in capo al giudice adito, avendo l'art. 34 del d.l. n. 80/98 deferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, con la precisazione che la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio. Nel merito, la societa' convenuta deduceva che: 1) il P.R.G. approvato con delibera della giunta regionale n. 6152 del 27 dicembre 1983, in vigore all'epoca della recente convenzione, aveva confermato e fatto propria la disciplina urbanistica del P.d.l. che, conseguentemente, doveva considerarsi valida e operante a tempo indeterminato; 2) in ogni caso, l'intervenuta dichiarazione di fallimento non aveva influito sulla regolare esecuzione delle opere infrastrutturali primarie, che erano state pressocche' completate nella loro interezza progettuale e nei termini previsti; ben poteva determinare, invece, la sospensione dei termini previsti nella convenzione per il completamento delle opere; 3) l'originario strumento urbanistico esecutivo non sarebbe stato affatto stravolto, ma solo adeguato alla reale situazione dei luoghi, e definito in alcuni aspetti, peraltro marginali; 4) la facolta' della convenuta di stipulare ed adempiere alla cennata convenzione, le derivava direttamente dall'atto di acquisto, dai vari atti di compravendita, ivi compresi quelli stipulati dagli attori, nonche' dal regolamento condominiale, del quale l'art. 40 stabilisce: "... la societa' venditrice si riserva, inoltre, la facolta' di edificare sopra l'attuale piano campagna come da lottizzazione approvata ed eventuali successive varianti, nonche' a determinare, una volta ultimate le costruzioni dei fabbricati di cui al piano di lottizzazione ... le aree scoperte di pertinenza dei fabbricati condominiali appartenenti alla lottizzazione, riservandosi altresi' la proprieta' delle aree su cui insisteranno gli altri fabbricati previsti dalla lottizzazione, nonche' a cedere al comune di Gallio le aree destinate strade, spazi pedonali, verde attrezzato, parcheggi e verde ed impianti sportivi ...". La convenuta concludeva, percio': in via preliminare, per la dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo, con ogni conseguente statuizione; nel merito, per il rigetto delle domande svolte dagli attori; in via riconvenzionale, per la condanna di costoro, anche ex art. 96 c.p.c., al risarcimento del danno subito e subendo in conseguenza dell'azione giudiziale da essi intrapresa. Assegnati consecutivamente i termini di cui agli artt. 180, secondo comma, 183, quinto comma, e 184, primo comma, c.p.c.; valutata dal g.i. rispondente a un criterio di economia processuale la pronuncia sulla preliminare eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, dedotta dalla convenuta Malga Due s.a.s.; la causa, previa precisazione delle conclusioni, come da atti introduttivi, e' stata ritenuta in decisione, con la contestuale assegnazione dei termini di cui all'art. 281-quinquies, primo comma, in relazione all'art. 190, primo comma, codice di rito. M o t i v i 1. - Nella stesura della comparsa conclusionale, gli attori hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale, per eccesso di delega, dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, pur contestandone l'applicabilita' alla fattispecie; motivandone la rilevanza con la considerazione che tale disposizione e' stata trasfusa nell'art. 7, legge n. 205 del 2000, dopo l'introduzione del presente giudizio. All'eccezione cosi' proposta (in linea subordinata) dagli attori, aderisce la difesa del comune e, al contrario, si oppone quella della societa' convenuta, nelle rispettive memorie di replica. 2. - L'art. 34, primo comma, del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 dispose che fossero devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia; il secondo comma defini', agli effetti del decreto, la materia dell'urbanistica come concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio. Le disposizioni trascritte sembrano sospette di violare i principi e i criteri direttivi dettati dall'art. 11, quarto comma, lett. g), della legge di delegazione 15 marzo 1997 n. 59, il quale aveva autorizzato l'estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici: e cosi', non implicava l'istituzione di nuove giurisdizioni esclusive in dette materie; ne', all'uopo, enunciava le relative nozioni. 3. - Come deciso da codesta ecc.ma Corte (sent. n. 292 del 2000), "... "l'estensione della giurisdizione amministrativa esistente, tanto di legittimita' che esclusiva, era il compito assegnato al legislatore delegato; i "diritti patrimoniali conseguenziali in essi compreso il risarcimento del danno, erano l'oggetto (normativamente individuato) di tale estensione; e le tre materie dell'edilizia, urbanistica e servizi pubblici si ponevano come l'ambito all'interno del quale la giurisdizione amministrativa doveva essere estesa"; constatandosi, poco prima, che, "Ove invece il legislatore delegante avesse voluto istituire nuove giurisdizioni esclusive, avrebbe dovuto - per rispettare l'art. 76 della Costituzione - definire i limiti della "materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici non contemplata normativamente e quindi formalmente non identificata, ed assegnare al Governo principi e criteri direttivi per procedere a tale individuazione". In accoglimento della rispettiva questione, "Pertanto l'art. 33, comma 1, del decreto legislativo n. 80 del 1998 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui, eccedendo i limiti della delega, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia dei pubblici servizi, e non si e' limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa - nei limiti in cui essa, in base alla disciplina vigente, gia' conosceva di quella materia, sia a titolo di legittimita' che in via esclusiva - alle controversie concernenti i diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno". 4. - L'odierna, parallela questione sollevata, seppure in via di subordine, dagli attori, risulta non manifestamente infondata; considerando che la legislazione previgente non aveva devoluto al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva nelle materie dell'edilizia e dell'urbanistica (ne' dei servizi pubblici); e non ne aveva - al pari del legislatore delegante - enunciato la nozione, se non per fini specifici (art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977), differenti da quelli ispiratori della recente legge di delega. 5. - In tema di rilevanza della questione, gli attori fanno valere pretese - quelle alla declaratoria di nullita' o inefficacia, nei loro confronti, della piu' recente convenzione urbanistica, intervenuta fra il comune e la societa' convenuti, nonche', conseguentemente, alla eliminazione delle nuove costruzioni, erette in attuazione di detta stipula - le quali, inevitabilmente, interferiscono nelle scelte di pianificazione edilizia compiute dall'ente territoriale nell'esercizio dei suoi poteri in materia. Invero, come si apprende dalle premesse della cennata convenzione, "... il P.R.G. approvato dalla giunta regionale con deliberazione n. 6152 del 27 dicembre 1983 e attualmente in vigore, all'art. 23 delle N.T.A. ha confermato e fatta propria la disciplina urbanistica del P.d.L. che quindi si deve ritenere sempre valida ed operante; si deve quindi ritenere sufficiente, anche si sensi del citato art. 59, l.r. n. 61/85, la stipula di una convenzione per disciplinare la realizzazione delle opere di urbanizzazione incomplete nonche' l'uso degli spazi pubblici, ad integrazione della convenzione 24 gennaio 1976". Non sembra, quindi, sostenibile l'assunto di parte attrice, secondo il quale "lo stesso comune di Gallio ha dato atto che l'originaria convenzione era ormai decaduta per lo spirare del termine di sua validita'". All'opposto, l'amministrazione ha rivelato l'opinione di considerare tuttora vigente lo strumento urbanistico esecutivo, al punto da qualificare la recente convenzione come "integrazione" di quella originaria; e cosi', manifestamente, mostrando di avvalersi del potere previsto dall'art. 28, quinto comma, legge n. 1150 del 1942 (come sostituito dall'art. 8, legge n. 765 del 1967). 6. - La cognizione delle domande proposte dagli attori non puo', coerentemente, prescindere dal sindacato incidentale di legittimita' dalla pecedente convenzione, nonche' degli atti, provvedimenti o comportamenti amministrativi che l'hanno preceduta. Cio' e' tanto vero che, nei rapporti fra le parti private, l'art. 40 del regolamento condominiale - trascritto in narrativa - riserva alla societa' venditrice le facolta' di edificare, nonche', ultimate le costruzioni, di determinare le aree scoperte di pertinenza dei fabbricati, proprio in aderenza al piano di lottizzazione del quale l'atto introduttivo del giudizio suppone la sopravvenuta inefficacia; oltre che alle eventuali successive varianti dello strumento, della legittimita' (o della esistenza) delle quali gli attori dubitano. Se ne argomenta, altrettanto ineludibilmente, che i diritti fatti valere nel presente giudizio, in forza delle disposizioni impugnate, sarebbero stati devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. 7. - Da differente angolazione, non ha pregio obiettare (memoria conclusionale di replica per la societa' convenuta) che "L'unica istanza presentata alla Corte che abbia sollevato dubbi sulla costituzionalita' della norma, e' stata dichiarata manifestamente inammissibile con la stessa sentenza n. 292/2000 ...". Si replica che la pronuncia di inammissibilita' per irrilevanza fu adotta perche' "... il giudizio a quo non concerne la materia di cui all'art. 34, ne' ha ad oggetto pretese considerate dall'art. 35" (sent. da ultimo citata, punto 2.3 dei considerato in diritto); mentre l'attuale controversia concerne proprio detta materia, nonche', in tale ambito, la pretesa alla tutela di posizioni prospettate come diritti soggettivi, quali il legislatore delegato intese devolvere alla cognizione, in via di giurisdizione esclusiva, del giudice amministrativo. Invero, sembra arduo negare che le cennate convenzioni urbanistiche configurino atti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni, intesi alla gestione dell'uso del territorio, in aderenza al tenore delle norme impugnate. 8. - La questione proposta non si considera assorbita da quella sollevata dal supremo collegio (sez. un., ord. 25 maggio 2000 n. 43/SU), ove, piu' limitatamente, l'art. 34 d.lgs. citato e' stato impugnato "... nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alla gestione del territorio". 9. - La rilevanza della questione non pare eliminata dalla intervenuta sostituzione delle disposizioni in oggetto (con l'unica variante dell'inserimento, nel primo comma dell'art. 34, dell'inciso: "e dei soggetti alle stesse equiparati"), ad opera dell'art. 7, lett. b), legge 21 luglio 2000 n. 205: atteso che, in difetto di norme transitorie recate da quest'ultima, quelle sostituite resterebbero tuttora applicabili alle controversie instaurate a partire dal 1 luglio 1998 - come disposto dall'art. 45, 18o comma, d.lgs. in esame - e fino alla data di entrata in vigore della recente legge. Difatti, l'eventuale accoglimento dell'eccezione comporterebbe, attraverso la caducazione delle norme impugnate, il venire meno - limitatamente al periodo prima indicato - della cognizione del giudice amministrativo sulle questioni relative a diritti nella materia considerata, e la restituzione (in via transitoria) dei corrispondenti poteri al giudice ordinario. In tema, l'eccezione, sollevata dall'Avvocatura erariale, di inammissibilita' di analoghe questioni per irrilevanza, in quanto sollevate da giudici carenti di giurisdizione, fu giudicata "... infondata, perche' le questioni investono proprio le norme che, a dire dei rimettenti, sottrarrebbero loro la giurisdizione" (Corte costituzionale, sent. citata, punto 2 dei considerato in diritto). "Il principio della perpetuatio iurisdictionis - desunto dalla statuizione secondo cui la competenza si determina, oltre che dallo stato di fatto esistente, anche con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, e non hanno rilevanza, rispetto ad essa, i successivi "mutamenti della legge" e dello stato di fatto medesimo - risulta inoperante nell'ipotesi in cui la legge determinativa della competenza, venga dichiarata costituzionalmente illegittima. Altro e' infatti il fenomeno della successione, nel tempo, nel corso del processo, di piu' leggi determinative della competenza (che ne disciplinano diversamente i criteri di attribuzione), ed altro e' quello della dichiarazione di illegittimita' costituzionale di una norma determinativa della competenza. In tale seconda evenienza, infatti, l'accertamento del vizio - originario - di incostituzionalita', incidendo sul presupposto stesso del valido svolgimento del processo (la competenza dell'ufficio giudiziario adito), determina, secondo i principi che disciplinano gli effetti di dichiarazione di illegittimita' costituzionale (art. 136, comma primo, Cost. e art. 30, comma terzo, legge n. 87 del 1953), oltre l'annullamento - con efficacia ex tunc - della norma (attributiva della competenza) dichiarata incostituzionale, anche l'invalidita' conseguenziale degli atti compiuti e dei provvedimenti adottati nel processo instaurato innanzi al giudice (consequenzialmente) incompetente, a meno che, naturalmente, la questione di competenza non debba, nella fattispecie concreta, ritenersi ormai esaurita, per formazione del giudicato, ovvero a causa del decorso del termine di decadenza per eccepire il vizio di competenza" (Cass., n. 4474 del 1997).
P. Q. M. Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953 n. 87; Dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini della decisione la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34, commi 1 e 2, d.lgs. 31 marzo 1998 n. 80 - nel testo previgente alla sua sostituzione, operata con l'art. 7, lett. b), legge 21 luglio 2000 n. 205 - per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lett. g), legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui sottraeva al giudice ordinario e devolveva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia; e definiva, agli effetti dello stesso decreto, la materia urbanistica quella che concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio: in riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio in corso; Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri; e altresi' comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Bassano, d.g., addi' 23 luglio 2001 Il giudice: Montini Trotti 02C0708