N. 198 SENTENZA 23 maggio - 5 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Minore sottoposto a tutela - Permesso di soggiorno - Conversione da motivo di «minore eta» a motivo di «lavoro» - Omessa previsione - Lamentata disparita' di trattamento rispetto a minori in affidamento - Possibilita' di interpretazione conforme a Costituzione - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, della questione. - D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 32, comma 1 (come integrato ad opera dell'art. 25 della legge 30 luglio 2002, n. 189). - Costituzione, artt. 3, 30, secondo comma, e 31, secondo comma.(GU n.23 del 11-6-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 32,
comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), promosso con ordinanza del
23 maggio 2002 dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna, sul ricorso proposto da Gallani Jani contro il
Questore di Bologna ed altro, iscritta al n. 397 del registro
ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo,
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 23 maggio 2002 la prima sezione del
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna ha sollevato,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 32 del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), nella parte in cui non prevede che, al compimento della
maggiore eta', il permesso di soggiorno possa essere rilasciato anche
nei confronti dei minori stranieri «sottoposti a tutela, ai sensi
degli artt. 343 e seguenti del Codice civile».
2. - Premette il remittente di essere chiamato a giudicare su un
ricorso proposto avverso un provvedimento con il quale e' stata
rigettata l'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno e
contestuale conversione da «minore eta» a «lavoro». Il ricorrente,
cittadino straniero, aveva ottenuto un permesso di soggiorno «per
affidamento» in seguito alla nomina del cognato quale tutore;
raggiunta successivamente la maggiore eta', aveva presentato istanza
per ottenere il rinnovo del permesso, con conversione del motivo a
«lavoro», disponendo di una regolare attivita' lavorativa.
L'amministrazione competente ha ritenuto di rigettare tale istanza,
in quanto la «trasformazione in lavoro» sarebbe consentita «solo
qualora il permesso di soggiorno per affidamento sia stato disposto
ai sensi della legge n. 184 del 1983».
3. - Il remittente evidenzia come il diniego opposto
dall'amministrazione si fondi sul disposto di cui all'art. 32 del
d.lgs n. 286 del 1998, che non comprende fra coloro a cui puo' essere
convertito il permesso di soggiorno i minori stranieri sottoposti a
tutela, ai sensi degli artt. 343 e seguenti del Codice civile.
Nell'ordinanza si mostra di essere a conoscenza di come questa
disposizione sia stata interpretata da alcuni organi giurisdizionali
in senso estensivo, in modo da ricomprendere non solo il caso ivi
espressamente previsto - ossia quello dei vari tipi di affidamento
contemplati dall'art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 (Diritto
del minore a una famiglia) - ma anche la tutela prevista dagli
artt. 343 e segg. del Codice civile.
Malgrado che il remittente reputi una simile lettura della norma
l'unica conforme alle prescrizioni costituzionali, tuttavia non
ritiene possibile il percorso interpretativo utilizzato dalla
giurisprudenza sopra citata, in quanto non conforme «al tenore
letterale della disposizione de qua, e dunque nemmeno al fondamentale
canone ermeneutico posto dal comma 1 dell'art. 12 delle c.d.
preleggi». Il legislatore avrebbe infatti fatto riferimento a tutti i
tipi di «affidamento» previsti dalla legge 184, ma non ad istituti
diversi.
Tale conclusione interpretativa sarebbe avvalorata anche da
considerazioni di ordine sistematico.
4. - L'ordinanza afferma tuttavia l'esistenza di «seri dubbi in
ordine all'intrinseca conformita' a Costituzione» dell'art. 32,
secondo l'interpretazione che ritiene di dover accogliere.
I parametri di questa possibile illegittimita' costituzionale
sono indicati nel canone di uguaglianza ed in quello di
ragionevolezza, entrambi riferibili all'art. 3 della Costituzione.
A tal fine, l'ordinanza di rimessione compie una ricostruzione
degli istituti della tutela e dell'affidamento: si evidenzia, innanzi
tutto, come al tutore spetterebbe una potesta' «comprensiva di poteri
che attengono cosi' al patrimonio come alla persona del minore»; in
secondo luogo si sottolinea che i presupposti in presenza dei quali
e' possibile dare apertura alla tutela «attengono a situazioni di
definitivita' (quale la morte di entrambi i genitori) ovvero comunque
provviste assai piu' dei caratteri di una certa permanenza piuttosto
che della provvisorieta».
Viceversa, l'istituto dell'affidamento si fonderebbe «sul
presupposto che il minore sia «temporaneamente» privo di un ambiente
familiare idoneo», avendo lo scopo di provvedere ai bisogni del
minore senza far venir meno il legame di costui con la famiglia
d'origine.
Sia la tutela che l'affido, dunque, sarebbero istituti
caratterizzati da fondamentali funzioni di cura, educazione ed
istruzione del minore: da questo punto di vista, sarebbero ampiamente
assimilabili. Viceversa, la differenza maggiore che separerebbe la
tutela dall'affido sarebbe individuabile nel carattere
«dichiaratamente temporaneo» e reversibile dell'affido, a fronte
della tendenziale stabilita' della tutela. Cio' nonostante - nota il
remittente - e' invece il primo ad essere «valorizzato dal
legislatore ai fini del rilascio del permesso di soggiorno al
raggiungimento della maggiore eta».
La sostanziale assimilabilita' dei due istituti, in relazione
agli aspetti maggiormente rilevanti nel caso in questione, dovrebbe,
invece, portare ad una equiparazione degli stessi in relazione alla
disciplina oggetto del giudizio.
5. - L'Avvocatura generale dello Stato, nel suo atto di
intervento, conclude nel senso dell'infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
In via preliminare, si rileva che l'ordinanza di rimessione non
avrebbe tenuto adeguatamente conto dell'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione in questione che pure
la giurisprudenza, in varie occasioni, ha mostrato di accogliere.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ricostruisce i
caratteri dell'affidamento e della tutela in modo decisamente
differente rispetto alla prospettazione del remittente. Infatti ad
essere «provvisorio» e «strettamente temporaneo» sarebbe l'istituto
della tutela, mentre l'affidamento determinerebbe un «nuovo legame
personale e di stabilita' nei riguardi del territorio nazionale».
Tali argomentazioni, conseguentemente, dovrebbero portare a ritenere
non irragionevole la scelta legislativa.
Considerato in diritto
1. - La prima sezione del Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero) «nella parte in cui non prevede
che, al compimento della maggiore eta', il permesso di soggiorno
possa essere rilasciato anche nei confronti dei minori stranieri
sottoposti a tutela, ai sensi degli articoli 343 e seguenti del
Codice civile».
L'illegittimita' deriverebbe dall'irragionevole disparita' di
trattamento rispetto ai minori stranieri che siano stati dati in
affidamento, a cui appunto si riferisce l'art. 32 del d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286 (rectius: art. 32, comma 1, essendo stato
questo articolo, originariamente composto da un unico comma,
integrato, successivamente all'ordinanza di rimessione, da altri tre
commi ad opera dell'art. 25 della legge 30 luglio 2002, n. 189,
relativa a «Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo»).
2. - La questione e' infondata, nei termini di seguito precisati.
Il comma 1 dell'art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286,
prevede che possa «essere rilasciato un permesso di soggiorno per
motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o
autonomo, per esigenze sanitarie e di cura» ai soggetti stranieri che
compiano la maggiore eta' e che siano in condizione di affidamento ai
sensi dello «articolo 31, commi 1 e 2, e ai minori comunque affidati
ai sensi dell'art. 2 della legge del 4 maggio 1983, n. 184» (Diritto
del minore a una famiglia).
Questa disposizione viene pacificamente interpretata, secondo
quanto riconosce anche l'organo remittente, come relativa ad ogni
tipo di affidamento previsto dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e
cioe' sia all'affidamento «amministrativo» di cui al primo comma
dell'art. 4, che all'affidamento «giudiziario» di cui al secondo
comma dello stesso articolo 4, sia anche all'affidamento di fatto, di
cui all'art. 9 della medesima legge.
L'organo remittente conosce, ma non condivide, l'ulteriore
orientamento interpretativo presente nella giurisprudenza ordinaria e
amministrativa che ha esteso la disciplina di cui all'art. 32 del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, anche ai minori stranieri sottoposti a
tutela ai sensi degli articoli 343 e seguenti del Codice civile;
malgrado il riconoscimento che in tal modo si puo' giungere «ad
un'interpretazione della norma conforme a Costituzione»,
l'argomentato dissenso della prima sezione del Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna muove dall'asserita
impossibilita' di adottare nel caso di specie tecniche interpretative
di tipo estensivo.
La disposizione di cui all'art. 32, comma 1, del d.lgs. 25 luglio
1998, n. 286, indubbiamente lacunosa nel mancato riferimento ai
minori soggetti a tutela, puo' essere - se non interpretata
estensivamente - comunque integrata in via analogica, sulla base
della comparazione fra i presupposti e le caratteristiche del
rapporto di tutela del minore e del rapporto di affidamento.
I due istituti infatti, pur avendo presupposti diversi (la tutela
si apre con la morte o l'assenza di entrambi i genitori o
l'impossibilita' di questi di esercitare la potesta', l'affidamento
puo' essere disposto allorche' la famiglia di origine sia
temporaneamente inidonea ad offrire al minore un adeguato ambiente
familiare), sono entrambi finalizzati ad assicurare la cura del
minore.
Infatti l'affidamento disciplinato dalla legge n. 184 del 1983 ha
il fine di favorire il reingresso del minore nella famiglia di
origine, ma compito dell'affidatario e' quello di provvedere al suo
mantenimento, alla sua educazione ed istruzione, tenendo conto delle
indicazioni dei genitori (art. 5, della legge n. 184 del 1983).
Allo stesso modo, il tutore, oltre ad amministrare il patrimonio,
deve prendersi cura dei bisogni del pupillo e della sua istruzione ed
educazione, sotto il controllo del giudice tutelare (artt. 357 e 371
del Codice civile).
3. - I profili che invece differenziano la tutela
dall'affidamento ineriscono, come gia' detto, ai differenti
presupposti in presenza dei quali si puo' fare ricorso ai due
istituti, nonche' alla tendenziale definitivita' della prima a fronte
della temporaneita' del secondo. Cio', peraltro, conformemente alla
funzione - di sostituzione dei genitori - che l'ordinamento assegna
al tutore.
La sussistenza di profili di analogia, rilevanti ai fini della
presente decisione, tra il tutore e i genitori e' del resto mostrata
proprio dalla legge n. 184 del 1983, che nel suo art. 4 stabilisce
che l'affidamento familiare e' disposto «previo consenso manifestato
dai genitori o dal genitore esercente la potesta', ovvero dal
tutore».
Proprio il ruolo analogo a quello dei genitori che ha il tutore
nella legislazione sull'affidamento familiare mette bene in evidenza
una ulteriore incongruenza che deriverebbe da una interpretazione
meramente letterale dell' art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286:
rientrerebbero nella previsione di questo articolo sia il minore
straniero iscritto nel permesso di soggiorno o nella carta di
soggiorno del genitore, sia il minore straniero comunque affidato,
mentre ne sarebbe escluso il solo minore straniero sottoposto a
tutela, e cioe' ad un istituto giuridico assimilato dalla stessa
legislazione in parola al vincolo familiare e spesso originato da
situazioni di bisogno anche piu' gravi di quelle che originano
l'affidamento familiare.
Se le analogie rilevate tra affidamento e tutela giustificano una
applicazione della disposizione impugnata al caso del minore
straniero sottoposto a tutela, ad identica conseguenza conduce la
considerazione della sostanziale eguaglianza delle situazioni di
fatto nelle quali si trovano i minori stranieri posti in affidamento
o sottoposti a tutela.
4. - A conferma di quanto appena argomentato puo' anche
considerarsi che l'art. 25 della legge 30 luglio 2002, n. 189,
successiva all'ordinanza di rimessione, ha integrato l'art. 32 del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, prevedendo che il permesso di
soggiorno possa essere rilasciato, a determinate condizioni, anche
«ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un
periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione
sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato» avente alcune
caratteristiche determinate dalle disposizioni legislative. Come e'
evidente, sarebbe del tutto irragionevole una normativa che
consentisse il rilascio del permesso di soggiorno in situazioni quali
quella appena descritta e non, invece, in favore del minore straniero
sottoposto a tutela.
Appare quindi chiaro che una interpretazione meramente letterale
dell' art. 32, comma 1, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286,
condurrebbe ad un sicuro conflitto con i valori personalistici che
caratterizzano la nostra Costituzione ed in particolare con quanto
previsto dall'art. 30, secondo comma, e dall'art. 31, secondo comma,
e determinerebbe fondati dubbi di ragionevolezza.
Questa Corte ha evidenziato piu' volte che «eventuali residue
incertezze di lettura sono destinate a dissolversi una volta che si
sia adottato, quale canone ermeneutico preminente, il principio di
supremazia costituzionale che impone all'interprete di optare, fra
piu' soluzioni astrattamente possibili, per quella che rende la
disposizione conforme a Costituzione» (sentenze n. 316 del 2001 e
n. 113 del 2000 nonche', in senso analogo, ordinanza n. 277 del
2000).
Non resta quindi che concludere che la disposizione del comma 1
dell' art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, va riferita anche ai
minori stranieri sottoposti a tutela, ai sensi del Titolo X del Libro
primo del Codice civile, e che pertanto non si pone un problema di
costituzionalita' di questa disposizione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 32, comma 1, del
d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dalla prima sezione del Tribunale amministrativo
regionale dell'Emilia-Romagna con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 23 maggio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria. Di Paola
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