N. 201 SENTENZA 3 - 11 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso governativo avverso disposizioni regionali della Lombardia - Contenuto plurimo - Separazione delle questioni proposte - Riserva di decisione. - Legge Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4, artt. 1, comma 3, lettera b), e 3, comma 12. - Costituzione, artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettere q) e s), 118 e 120, secondo comma. Regioni in genere - Incompatibilita' a cariche elettive regionali - Disciplina - Nuovo riparto di competenze - Individuazione dei principi fondamentali in materia. - Costituzione, artt. 122, 117, secondo comma, lettera p) e 97, primo comma; legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 65, comma 1. Regione Lombardia - Incompatibilita' alla carica di consigliere regionale - Limitazione delle cariche incompatibili - Mancanza di una regola generale - Elusione del principio fondamentale ricavabile dall'ordinamento vigente, operante come limite alla competenza legislativa della Regione - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4, art. 1, comma 4. - Costituzione, artt. 122 e 97, primo comma; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 65, comma 1.(GU n.24 del 18-6-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 3,
lettera b), e comma 4, e 3, comma 12, della legge della Regione
Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l'integrazione di
disposizioni legislative), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 7 maggio 2002, depositato in
cancelleria il 16 successivo e iscritto al n. 34 del registro ricorsi
2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Udito l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 maggio 2002 e depositato il
successivo 16 maggio il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato alcune disposizioni della legge della Regione Lombardia
6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della programmazione
regionale e per la modifica e l'integrazione di disposizioni
legislative).
Il ricorrente - oltre a censurare (a) l'art. 1, comma 3,
lettera b), della legge regionale n. 4 del 2002, in tema di
disciplina del Corpo forestale regionale, che sostituisce, con
variazioni che si assumono puramente formali e pertanto ininfluenti,
l'art. 2 della legge regionale 12 gennaio 2002, n. 2, gia' impugnato
in via principale con precedente separato atto (iscritto al registro
ricorsi n. 29 del 2002), e (b) l'art. 3, comma 12, della legge
regionale n. 4 del 2002 (anch'esso di modifica di precedente
normativa regionale), in tema di limiti minimi di distanza tra
impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione e
particolari unita' abitative collettive (asili, scuole, ospedali,
carceri e altre) - solleva, in particolare, questione di
costituzionalita' dell'art. 1, comma 4, della medesima legge della
Regione Lombardia n. 4 del 2002, in quanto tale disposizione,
prevedendo l'incompatibilita' della carica di consigliere regionale
«con quella di presidente e assessore provinciale, di sindaco e
assessore di comuni capoluogo di provincia, nonche' con quella di
sindaco e assessore di comuni con popolazione superiore a 100.000
abitanti», introdurrebbe una fattispecie di incompatibilita' nuova e
diversa, in senso meno restrittivo, rispetto a quanto e' stabilito
dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle
leggi sull'ordinamento degli enti locali), dal quale deriverebbe il
principio generale - vincolante per le regioni secondo l'art. 122
della Costituzione, che si assume pertanto violato - della
«incompatibilita' assoluta della carica di consigliere regionale con
qualsiasi altra carica negli enti locali».
2. - La Regione Lombardia ha depositato in data 6 agosto 2002 -
oltre il termine stabilito dall'art. 23, ultimo comma, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale - atto di
costituzione in giudizio, nel quale ha sostenuto con numerosi
argomenti (poi ulteriormente ripresi e sviluppati in successiva
memoria depositata) l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza del
ricorso governativo.
3. - L'Avvocatura generale dello Stato, per il ricorrente, ha a
sua volta depositato una memoria.
Oltre a formulare deduzioni relativamente alle altre disposizioni
impugnate, l'Avvocatura, quanto all'art. 1, comma 4, della legge
regionale in argomento, che attenua la disciplina
dell'incompatibilita' tra la carica di consigliere regionale e il
mandato amministrativo negli enti locali «forse per risolvere qualche
caso personale», contesta la lettura - prospettata dalla regione
resistente nell'atto di costituzione in giudizio - dell'art. 65 del
decreto legislativo n. 267 del 2000, nel senso (opposto a quello
dedotto con il ricorso) di una disposizione di estremo dettaglio,
come tale priva di carattere vincolante.
Tale lettura, secondo la parte ricorrente, e' sorretta da una
impropria premessa di fondo: quella secondo la quale, fino
all'emanazione delle leggi statali di principio in materia, a norma
del nuovo testo dell'art. 122 della Costituzione, le regioni
potrebbero legiferare senza alcun limite; ed e' comunque una tesi
rovesciabile nel suo opposto, poiche', se non sussistesse alcun
limite di principio, allora il legislatore regionale si troverebbe
nell'impossibilita' di disporre alcunche', dovendo appunto attendere
l'emanazione delle norme statali recanti i limiti di principio,
costituzionalmente necessari a norma dell'art. 122 della
Costituzione.
In realta' l'art. 65 citato contiene, per l'Avvocatura, una
previsione chiara e che e' destinata a valere in termini vincolanti,
a garanzia di un «evidente principio di razionalita», per evitare
improprie commistioni di cariche politiche e amministrative e per
prevenire situazioni di conflitto di interessi.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in esame, il Presidente del Consiglio dei
ministri solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 3, lettera b), e comma 4, e dell'art. 3, comma 12,
della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l'attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l'integrazione di disposizioni legislative). Le norme cosi'
sottoposte al giudizio di legittimita' costituzionale riguardano
materie completamente diverse, senza alcun collegamento tra loro, e
precisamente la disciplina del Corpo forestale regionale,
l'incompatibilita' dei consiglieri regionali, la protezione
dall'esposizione ambientale a campi elettromagnetici indotti da
impianti fissi per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione. Il
ricorso, uno nella forma, e' plurimo nel contenuto. Esigenze di
omogeneita' e univocita' della decisione inducono a distinguere le
materie e a procedere, quindi, alla decisione separata di ciascuna
questione o gruppo di questioni.
Viene ora decisa la questione di legittimita' costituzionale
concernente la disciplina dettata dalla legge regionale lombarda in
tema di incompatibilita' dei consiglieri regionali.
2. - L'art. 1, comma 4, della legge della Regione Lombardia n. 4
del 2002 stabilisce che «in fase di prima attuazione
dell'articolo 122 della Costituzione e in attesa di una disciplina
organica della materia, la carica di consigliere regionale e'
incompatibile con quella di presidente e assessore provinciale, di
sindaco e assessore di comuni capoluogo di provincia, nonche' con
quella di sindaco e assessore di comuni con popolazione superiore a
100.000 abitanti». Il ricorrente ritiene che questa disposizione
contrasti con l'art. 122 della Costituzione, la' dove esso
attribuisce alla legge regionale la disciplina dei casi di
incompatibilita' dei consiglieri regionali nei limiti dei principi
fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, perche'
contrastante con il principio della «incompatibilita' assoluta della
carica di consigliere regionale con qualsiasi altra carica negli enti
locali» che deriverebbe dal decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali),
il cui art. 65, comma 1, stabilisce, recependo la corrispondente
disposizione dell'art. 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in
materia di ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di
consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in
materia di incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario
nazionale), che «[...] il sindaco e gli assessori dei comuni compresi
nel territorio della regione [...] sono incompatibili con la carica
di consigliere regionale».
3. - La questione e' fondata, nei termini di seguito precisati.
4. - Modificando la distribuzione delle competenze normative in
tema di ineleggibilita' e incompatibilita' alla carica di consigliere
regionale vigente prima dell'entrata in vigore della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle regioni), l'attuale art. 122, primo
comma, della Costituzione ha sottratto la materia alla legislazione
dello Stato e l'ha attribuita a quella delle regioni;
conseguentemente, per ragioni di congruenza sistematica, la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
legislazione elettorale dei comuni (oltre che delle province e delle
citta' metropolitane) prevista dall'art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione, ha da essere intesa con esclusione
della disciplina delle cause di incompatibilita' (oltre che di
ineleggibilita) a cariche elettive regionali derivanti da cariche
elettive comunali (oltre che provinciali e delle citta'
metropolitane).
La competenza legislativa regionale in questione vale «nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica».
Poiche' manca a tutt'oggi una legge determinativa di tali principi,
occorre rivolgersi alle norme dell'ordinamento giuridico statale
vigente per individuare, tra tutte, quelle che esprimano scelte
fondamentali e operino cosi' da limiti all'esercizio della competenza
legislativa regionale (cosi', con riferimento alla legislazione di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, ma con
affermazione di portata generale, la sentenza di questa Corte n. 282
del 2002). Il ricorrente ritiene che la regola contenuta nella
richiamata disposizione dell'art. 65 del decreto legislativo n. 267
del 2000, che prevede l'incompatibilita' alla carica di consigliere
regionale di tutti coloro che ricoprono la carica di sindaco e
assessore comunale nei comuni compresi nel territorio della regione,
valga in quanto tale come «principio fondamentale».
Se cosi' si dovesse ritenere, tuttavia, la legge regionale in
tema d'individuazione delle cause di incompatibilita' dovrebbe
limitarsi a ripetere nel caso di specie le determinazioni contenute
nella legge statale: un risultato incompatibile con la natura
concorrente della potesta' legislativa regionale in questione, quale
prevista dall'art. 122, primo comma, della Costituzione.
Non la regola dell'art. 65 del decreto legislativo n. 267 del
2000, dunque, deve assumersi come limite alla potesta' legislativa
regionale, ma il principio ispiratore di cui essa e' espressione. Il
principio in questione consiste nell'esistenza di ragioni che ostano
all'unione nella stessa persona delle cariche di sindaco o assessore
comunale e di consigliere regionale e nella necessita' conseguente
che la legge predisponga cause di incompatibilita' idonee a evitare
le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla
distinzione degli ambiti politico-amministratividelle istituzioni
locali e, in ultima istanza, sull'efficienza e sull'imparzialita'
delle funzioni, secondo quella che e' la ratio delle
incompatibilita', riconducibile ai principi indicati in generale
nell'art. 97, primo comma, della Costituzione (sentenze n. 97 del
1991 e n. 5 del 1978). In sintesi: il co-esercizio delle cariche in
questione e', a quei fini, in linea di massima, da escludere. Il
legislatore statale, con il citato art. 65, ha messo in opera il
principio anzidetto, tramite la predisposizione di una regola
generale di divieto radicale. Ma cio' non esclude scelte diverse
nello svolgimento del medesimo principio, con riferimento specifico
all'articolazione degli enti locali nella regione, naturalmente entro
il limite della discrezionalita', oltrepassato il quale il rispetto
del principio, pur apparentemente assicurato, risulterebbe
sostanzialmente compromesso.
L'impugnato art. 1, comma 4, della legge della Regione Lombardia
n. 4 del 2002 supera questo limite, traducendosi non in un'attuazione
ma in un'elusione del principio. Prevedendo l'incompatibilita' della
carica di consigliere regionale esclusivamente con riguardo alle
cariche di sindaco e assessore di comuni capoluogo di provincia e di
comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, l'effetto della
legge impugnata, tenuto conto della composizione demografica dei 1546
comuni presenti nella Regione Lombardia, risulta essere che
l'incompatibilita' vale per tre comuni capoluogo di provincia e per
un comune non capoluogo di provincia. Indipendentemente da ogni
considerazione circa i criteri qualitativi che possono avere mosso il
legislatore in una scelta cosi' determinata, la conseguenza di
quest'ultima e' il ribaltamento, non l'attuazione della scelta di
principio contenuta nella norma statale di riferimento.
L'incompatibilita', infatti, da regola qual e' nella legislazione
statale, si e' trasformata, nella legislazione regionale, in
eccezione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle questioni relative agli artt. 1,
comma 3, lettera b), e 3, comma 12, della legge della Regione
Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l'attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l'integrazione di
disposizioni legislative), sollevate, in riferimento agli artt. 114,
primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettere q) e s), 118 e
120, secondo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe,
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l'attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l'integrazione di disposizioni legislative).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0652