N. 172 SENTENZA 7 - 11 giugno 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Marche - Carburanti - Impianti di distribuzione - Localizzazione e costruzione - Ricorso del Governo - Asserita incidenza in settori di competenza esclusiva statale, omessa considerazione delle norme statali in materia - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15, art. 4, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e), h), l), e s), e terzo comma. Regione Marche - Carburanti - Impianti di distribuzione - Autorizzazione all'esercizio provvisorio - Previsione di perizia giurata attestante il rispetto della normativa fiscale, sanitaria, ambientale, di sicurezza antincendio, urbanistica, di tutela dei beni storici o artistici - Ricorso del Governo - Asserita incidenza in materie di competenza esclusiva statale, omessa considerazione delle norme statali - Manifesta infondatezza della questione. - Legge Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15, art. 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere e), h), l), e s), e terzo comma. Regione Marche - Carburanti - Impianti di distribuzione - Attribuzione al Presidente della Giunta di poteri sostitutivi nei confronti dei Comuni - Ricorso del Governo - Asserita lesione della competenza esclusiva statale nella materia relativa agli «organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane», lesione della riserva statale nella disciplina degli interventi sostitutivi - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15, art. 11, comma 2. - Costituzione, art. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma.(GU n.23 del 16-6-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY; Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 4,
comma 1, 5 e 11, comma 2, della legge della Regione Marche 24 luglio
2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di
distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
7 ottobre 2002, depositato in cancelleria il 15 successivo ed
iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'Avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 ottobre 2002 e depositato il
successivo 15 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato gli articoli 4, comma 1, 5 e 11, comma 2, della legge della
Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed
ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso di
autotrazione).
2. - Il ricorrente, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, osserva preliminarmente che gli impianti di distribuzione dei
carburanti liquidi e gassosi per autotrazione sono oggetto di
numerose discipline (tributarie, di sicurezza, ambientali,
commerciali, civilistiche, amministrative, in tema di «scorte
petrolifere»), attinenti a diversi parametri costituzionali, come
quelli dell'art. 117, secondo comma, lettere e) («sistema
tributario»), h) («sicurezza»), l) («ordinamento civile») e s)
(«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema»); in questo quadro, il
ricorrente richiama altresi' la disposizione dell'art. 18, comma 1,
lettere d) e f), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59); in particolare, la normativa regionale contro
la quale il ricorso e' promosso attiene alla disciplina
amministrativa, e si ricollega alla delega di funzioni
amministrative, nel settore dei distributori di carburante in
questione, disposta a favore delle regioni con l'art. 52, primo
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di
cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).
Questa materia, prosegue il ricorrente, e' rimasta affidata alla
legislazione concorrente dello Stato e delle regioni, nel nuovo testo
dell'art. 117 della Costituzione, rientrando essa nella disciplina
dell'«energia» nonche', «marginalmente», in quella della «tutela
della salute».
Di conseguenza, secondo il ricorrente, la legislazione regionale
in questo settore deve attenersi ai principi fondamentali posti dalla
legislazione statale, e specificamente dal decreto legislativo
11 febbraio 1998, n. 32, recante «Razionalizzazione del sistema di
distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4,
lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59», e dal decreto
legislativo 8 settembre 1999, n. 346 (Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 13 febbraio 1998, n. 32, concernente la
razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a
norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
oltre che «in testi normativi anteriori».
Poste le suddette premesse, il ricorrente formula specifiche
censure riguardanti le tre indicate disposizioni della legge
regionale n. 15 del 2002.
2.1. - Quanto all'art. 4, comma 1, della legge regionale, che
dispone la realizzazione degli impianti di distribuzione dei
carburanti «nel rispetto delle prescrizioni della presente legge e
del regolamento di cui all'art. 2 [della legge medesima]», il
ricorrente lamenta l'omessa considerazione, da parte della
disposizione regionale, delle «non poche e non trascurabili» norme
statali che riguardano la localizzazione e la costruzione degli
impianti in parola; norme che, del resto, il richiamato art. 2 della
legge regionale non menziona ne' potrebbe menzionare, in quanto non
attinenti all'attuazione della legge regionale medesima.
Un «accenno» agli interessi pubblici coinvolti, conclude sul
punto il ricorso, si rintraccerebbe solo nell'art. 5, secondo
periodo, e nell'art. 11, comma 3, ma soltanto in connessione,
rispettivamente, con gli aspetti della «autorizzazione provvisoria» e
dei «controlli».
2.2. - Con riferimento all'art. 5, relativo alla gia' accennata
autorizzazione - rilasciata, sulla base di una domanda
dell'interessato, in caso di ristrutturazione totale o parziale
dell'impianto - all'esercizio provvisorio dell'impianto di
distribuzione dei carburanti, il ricorrente censura l'affidamento,
che in esso sarebbe previsto, a un soggetto privato (il «tecnico
abilitato») di compiti che attengono ad «aspetti» non riconducibili
alle competenze legislative regionali.
2.3. - Per cio' che concerne, infine, l'art. 11, comma 2, della
legge regionale, nel ricorso si premette una ricostruzione del
vigente testo costituzionale secondo la quale la disciplina del
potere di sostituirsi a organi degli enti locali, con la definizione
delle correlative procedure, e nel rispetto dei principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione, non potrebbe essere
stabilita altrimenti che con legge dello Stato: a questa conclusione
condurrebbero (a) la «continuita' testuale» dei due periodi
dell'unitario secondo comma dell'art. 120 della Costituzione, che
concerne il potere sostitutivo del Governo e i relativi casi di
esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute nell'art. 114,
commi primo e secondo, della Costituzione (con la garanzia
dell'autonomia degli enti territoriali), (c) l'assegnazione alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato della materia relativa
agli «organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e
citta' metropolitane» [art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione], (d) la «cogente esigenza» di una disciplina unitaria -
o perlomeno fortemente coordinata - delle modalita' di esercizio dei
poteri sostitutivi, a iniziare dall'individuazione dell'organo
chiamato a disporre l'intervento sostitutivo.
Pertanto, l'espressione contenuta nell'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, secondo cui la «legge» definisce le citate
procedure di esercizio dei poteri sostitutivi, dovrebbe intendersi
alla stregua di una riserva alla fonte legislativa statale; in questo
stesso senso, il ricorrente richiama le norme attuative della riforma
del Titolo V della Parte II della Costituzione.
A questo schema non si conformerebbe l'impugnata disposizione
regionale dell'art. 11, comma 2, la' dove essa attribuisce al
Presidente della giunta regionale il potere di «adottare,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza di cui al comma 1 e previa
diffida, i provvedimenti, anche di carattere sostitutivo, idonei ad
assicurare il rispetto dei termini e delle norme violate»; donde la
lesione dei parametri sopra enucleati.
Infine, nel ricorso si critica una certa «oscurita» che sarebbe
propria della disposizione, in quanto, da un lato, essa collegherebbe
l'eventuale intervento sostitutivo alle funzioni di vigilanza
«sull'applicazione della presente legge» (cosi' nel comma 1
richiamato), mentre, dall'altro, accennerebbe alla violazione delle
«prescrizioni vincolanti» previste «dalle leggi», al plurale, senza
adeguatamente considerare, dunque, che tali prescrizioni possono
essere contenute in disposizioni legislative statali.
3. - Nel giudizio cosi' promosso si e' costituita la Regione
Marche, che, previa sintesi della complessiva disciplina posta con la
legge regionale n. 15 del 2002, diretta alla «razionalizzazione e
all'ammodernamento della rete di distribuzione dei carburanti per uso
di autotrazione, al fine di migliorare l'efficienza complessiva del
sistema distributivo, favorire il contenimento dei prezzi e
incrementare, anche qualitativamente, i servizi resi all'utenza»,
secondo le finalita' della legge definite nel suo art. 1, ha concluso
per l'infondatezza di tutte le censure sollevate con il ricorso
statale.
3.1. - Quanto all'art. 4, comma 1, l'infondatezza della questione
sollevata deriverebbe dal fatto che il mancato richiamo delle
disposizioni statali di principio, in particolare dei decreti
legislativi n. 32 del 1998 e n. 346 del 1999, non potrebbe assumere
il significato di escludere o di ridurre l'ambito della loro
applicabilita'.
3.2. - Circa la censura mossa all'art. 5, l'indicazione
comprensiva di tutti gli aspetti (fiscali, sanitari, ambientali, di
sicurezza, etc.) coinvolti nel rilascio dell'autorizzazione
all'esercizio provvisorio non si trasformerebbe in una disciplina
ricadente nei rispettivi ambiti materiali, ma varrebbe solo come
definizione del contenuto della domanda di autorizzazione da
presentare al comune competente; senza considerare che, comunque, le
materie in discorso non sarebbero estranee alle competenze -
quantomeno di natura concorrente - della regione.
3.3. - Quanto, infine, all'art. 11, comma 2, la norma regionale
atterrebbe all'esercizio del potere sostitutivo da parte della
regione, mentre le disposizioni costituzionali fatte valere dal
ricorrente riguarderebbero la disciplina e l'esercizio del potere
sostitutivo da parte dello Stato: l'estraneita' reciproca degli
ambiti priverebbe, dunque, di fondamento l'asserita violazione della
sfera di competenza statale.
4. - Nell'imminenza dell'udienza di trattazione, l'Avvocatura
generale dello Stato, per il ricorrente, ha depositato una memoria in
cui si sviluppano ulteriormente alcuni degli argomenti gia' dedotti
nel ricorso.
In particolare, quanto alla previsione di un potere sostitutivo
regionale, la tesi della possibile «compresenza» di poteri
sostitutivi dello Stato e delle regioni, addotta dalla resistente, a
parte i rilevanti inconvenienti che potrebbe far insorgere in caso di
esercizio concorrente di tali poteri, sarebbe contraddetta
dall'assenza di una qualsiasi previsione costituzionale che, al pari
di quanto per lo Stato fa l'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, attribuisca un potere sostitutivo alle regioni: se, nel
procedere alla revisione del Titolo V della Parte II della
Costituzione, si e' ritenuto necessario porre una espressa
disposizione costituzionale, indicando l'organo competente e dettando
limiti e modalita' dell'esercizio del potere, sarebbe «irrazionale e
a-sistematico», ad avviso del ricorrente, ritenere che per
l'intervento sostitutivo da parte delle regioni non occorra alcuna
«copertura» costituzionale, con l'effetto di rendere il legislatore
regionale, al contrario di quello statale, sostanzialmente libero di
attribuire poteri sostitutivi a organi e soggetti indeterminati.
«Sia dicendo (nell'art. 120 Cost.) sia tacendo», la Costituzione
stabilirebbe dunque una sorta di riserva in capo allo Stato del
potere in questione; e cio' sarebbe confermato dalla legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
che, all'art. 8, farebbe salve soltanto le competenze delle regioni
ad autonomia differenziata (comma 3), assegnando a regioni ed enti
locali una mera facolta' di «iniziativa» (commi 1 e 4).
D'altra parte, a bilanciare l'accennata riserva statale, varrebbe
il principio di sussidiarieta', in virtu' del quale non ogni
sostituzione si tradurrebbe in avocazione allo Stato: proprio secondo
l'art. 120, l'intervento sostitutivo si collocherebbe nel quadro del
principio di leale collaborazione, giacche' esso non si porrebbe alla
stregua di un intervento di natura sanzionatoria, ma sarebbe
espressione di sostegno e ausilio, in vista del perseguimento di
finalita' comuni a tutti gli enti menzionati nell'art. 114 della
Costituzione.
La disciplina dell'art. 120, nella quale la sostituzione
concernerebbe non l'ente ma l'organo (e in cui l'atto adottato in via
sostitutiva resterebbe un atto imputabile all'ente, per il tramite
dell'«organo straordinario» di esso che sarebbe il soggetto che si
sostituisce), ammetterebbe la sostituzione del Governo non solo nei
casi di inerzia dell'organo ordinariamente competente, ma anche
quando quest'ultimo agisse - ma non «nel rispetto» delle esigenze
costituzionali - ovvero perfino quando lo richiedesse semplicemente
la tutela dei valori indicati nella norma. Si tratterebbe, in
definitiva, di una nozione di intervento sostitutivo assai piu' ampia
di quella che e' utilizzata nel campo dell'azione amministrativa.
Si aggiunge che la disciplina costituzionale potrebbe anche
condurre a una delimitazione della stessa nozione di intervento
sostitutivo, dalla quale potrebbero essere esclusi i casi di
competenze amministrative attribuite in via ordinaria (ed
eventualmente anche da leggi regionali) a piu' enti, in una sequenza
procedimentale articolata in piu' momenti tra loro collegati, e cio'
indipendentemente dalla tipologia dei casi che valgono quali
presupposti per l'attivazione del collegamento procedimentale.
In questa prospettiva, l'impugnato art. 11 della legge regionale
considererebbe due casi: (a) il mancato rispetto di termini per
l'esercizio di funzioni amministrative, cioe' una inerzia perdurante
anche dopo la diffida, e (b) l'adozione di atti in violazione di
«prescrizioni vincolanti», cioe' il mancato annullamento, dopo la
diffida, di atti illegittimi. Mentre il primo caso rientrerebbe nella
nozione tradizionale di intervento sostitutivo, il secondo
sembrerebbe piuttosto configurare una sorta di potere di riesame da
parte di un altro ente (in tal modo implicitamente «sovraordinato»).
Le considerazioni svolte sarebbero tali da corrispondere
all'esigenza «di evitare sia una eccessiva estensione sia una
banalizzazione della categoria giuridica dell'intervento
sostitutivo».
5. - Nel depositare anch'essa una memoria, la Regione Marche ha
ribadito la contestazione dei singoli profili di censura prospettati
nel ricorso statale.
5.1. - Quanto all'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 15
del 2002, si rileva che la sua legittimita' potrebbe essere colta
alla luce del complessivo percorso normativo nel settore della
distribuzione di carburante, da (a) l'iniziale assetto - nel quale la
disciplina non costituiva materia di legislazione concorrente ex
art. 117 della Costituzione, cosicche' le normative regionali si
giustificavano in base all'art. 118, secondo comma, della
Costituzione, nel quadro di una legislazione statale che qualificava
la materia come servizio pubblico, da esercitare in regime di
concessione (art. 16 del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745,
convertito con legge 18 dicembre 1970, n. 103) -, passando attraverso
(b) la delega di funzioni amministrative a norma del d.P.R. n. 616
del 1977 - nel quadro di indirizzi posti dal Governo, in particolare
con il d.P.C.m. dell'11 settembre 1989, e in regime di
autorizzazione, ora affidato alla potesta' dei comuni, secondo una
ripartizione di competenze tra quella di programmazione (regioni) e
quella di concreta gestione (comuni) che la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 159 del 2001) avrebbe riconosciuto
conforme al disegno costituzionale -, fino a (c) il piu' recente
quadro improntato alla liberalizzazione, quale delineato dal decreto
legislativo n. 32 del 1998, emanato secondo le direttive di
razionalizzazione e di efficienza commerciale poste dalla legge di
delega (art. 4 della legge n. 59 del 1997), e nel quale rimane ferma
la potesta' di «indirizzo programmatico» affidata alle regioni
(art. 1 del decreto legislativo n. 32), che conseguentemente sono
titolari di poteri sostitutivi nei confronti dei comuni inadempienti
rispetto agli obblighi di localizzazione loro assegnati (art. 2 del
decreto legislativo citato).
Su quest'ultimo contesto normativo, poi, sono intervenuti
dapprima il decreto legislativo n. 112 del 1998, che con l'art. 41 ha
«trasferito» alle regioni le competenze gia' «delegate» in base al
d.P.R. n. 616 del 1977, e poi la legge 5 marzo 2001, n. 57, il cui
art. 19, in particolare, ha previsto l'adozione con decreto
ministeriale di un piano nazionale recante le linee-guida per
l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti. In coerenza
con questo piano - adottato con decreto ministeriale del 31 ottobre
2001 - e' previsto che le regioni, svolgendo i poteri di
programmazione di cui dispongono, redigano piani regionali, nel
rispetto di criteri prestabiliti dalla legge.
Prosegue la difesa della Regione Marche osservando che, con la
riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la
«distribuzione locale dei carburanti», non riservata allo Stato ne'
compresa nell'elenco delle materie di legislazione concorrente,
rientrerebbe nella competenza c.d. «residuale» delle regioni, pur
presentando interferenze e connessioni con quella della «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», prevista, quale
competenza concorrente, nel terzo comma del nuovo art. 117 della
Costituzione.
Tutto cio' posto, la resistente ribadisce che l'impugnato art. 4,
comma 1, della legge regionale n. 15 del 2002 non si presterebbe alle
censure governative, e cio' sia considerando la materia di competenza
residuale della regione, sia considerandola di competenza
concorrente: in ogni caso, infatti, il mancato richiamo delle norme
statali di cui ai decreti legislativi n. 32 del 1998 e n. 346 del
1999 non avrebbe affatto il significato di escludere o limitare
l'applicabilita' della disciplina posta dallo Stato; al contrario,
l'art. 4 censurato stabilirebbe il rispetto delle prescrizioni della
«presente legge» e tra esse sarebbe da far rientrare anche quella
posta nel comma 3 dell'art. 3 della legge regionale, che stabilisce
appunto il «rispetto delle norme di cui al d.lgs. n. 32 del 1998».
5.2. - Circa l'impugnato art. 5 della legge regionale, nella
memoria si riprendono le argomentazioni gia' dedotte, operandosi
anche il richiamo a una serie di atti normativi di altre regioni, che
presenterebbero contenuti analoghi a quelli della norma impugnata.
5.3. - Sulla censura concernente l'art. 11, comma 2, infine, la
regione, nel ribadire le osservazioni gia' formulate nell'atto di
costituzione, rileva che, da ultimo, l'art. 8 della legge n. 131 del
2003, attuando l'art. 120 della Costituzione, avrebbe posto regole di
esercizio del potere sostitutivo che confermerebbero come la norma
della Costituzione riguardi soltanto la sostituzione del Governo in
rapporto a provvedimenti regionali (cosi' nel comma 1, che prescrive
la partecipazione del Presidente della regione alle riunioni del
Consiglio dei ministri), senza disporre alcunche' sui poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali. La generica prescrizione
del comma 3 del citato art. 8, che impone di tenere conto dei
principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione nell'esercizio
dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali, costituirebbe
d'altra parte un principio fondamentale che le regioni sarebbero
tenute a rispettare nel disciplinare l'esercizio dei poteri
sostitutivi nelle materie di loro competenza.
La resistente conclude osservando che la normativa impugnata
sarebbe conforme agli enunciati della piu' recente giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 313 del 2003), quanto a presupposti e
moduli procedimentali della sostituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione
di legittimita' costituzionale degli articoli 4, comma 1, 5 e 11,
comma 2, della legge della Regione Marche 24 luglio 2002, n. 15
(Razionalizzazione ed ammodernamento della rete di distribuzione dei
carburanti per uso di autotrazione).
La legge regionale, ad avviso del ricorrente, interverrebbe su
una materia, quella degli impianti di distribuzione dei carburanti
liquidi e gassosi per autotrazione, che sarebbe oggetto di numerose
discipline, connesse a settori di competenza esclusiva statale
[art. 117, secondo comma, lettere e) («sistema tributario»), h)
(«sicurezza»), l) («ordinamento civile») e s) («tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema»), della Costituzione], e che sarebbe comunque
rimasta affidata, nel nuovo testo dell'art. 117 della Costituzione,
alla legislazione concorrente dello Stato e delle regioni, rientrando
essa nella disciplina dell'«energia» nonche', «marginalmente», in
quella della «tutela della salute».
1.1. - Con riferimento all'art. 4, comma 1, della legge
regionale, che dispone la realizzazione degli impianti di
distribuzione dei carburanti «nel rispetto delle prescrizioni della
presente legge e del regolamento di cui all'art. 2 [della legge
medesima]», il ricorrente lamenta l'omessa considerazione, da parte
della disposizione regionale, delle «non poche e non trascurabili»
norme statali che riguardano la localizzazione e la costruzione degli
impianti in parola.
1.2. - Circa l'art. 5 della legge, relativo alla autorizzazione
all'esercizio provvisorio dell'impianto di distribuzione dei
carburanti, si censura l'affidamento, in esso previsto, a un soggetto
privato (il «tecnico abilitato») di compiti che attengono ad
«aspetti» non riconducibili alle competenze legislative regionali.
1.3. - Quanto, infine, all'art. 11, comma 2, l'attribuzione al
Presidente della giunta regionale del potere di «adottare,
nell'esercizio delle funzioni di vigilanza di cui al comma 1 e previa
diffida, i provvedimenti, anche di carattere sostitutivo, idonei ad
assicurare il rispetto dei termini e delle norme violate», si
porrebbe in contrasto con gli articoli 114, commi primo e secondo,
117, comma secondo, lettera p), e 120, comma secondo, della
Costituzione, giacche' la disciplina degli interventi sostitutivi
sarebbe riservata alla legge dello Stato.
A suffragio di tale conclusione si adducono (a) la «continuita'
testuale» dei due periodi dell'unitario secondo comma dell'art. 120
della Costituzione, che concerne il potere sostitutivo del Governo e
i relativi casi di esercizio, (b) le «solenni disposizioni» contenute
nell'art. 114, commi primo e secondo, della Costituzione (con la
garanzia dell'autonomia degli enti territoriali), (c) l'assegnazione
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato della materia
relativa agli «organi di governo e funzioni fondamentali di comuni,
province e citta' metropolitane» [art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione], (d) la «cogente esigenza» di una
disciplina unitaria - o perlomeno fortemente coordinata - delle
modalita' di esercizio dei poteri sostitutivi, a iniziare
dall'individuazione dell'organo chiamato a disporre l'intervento
sostitutivo.
Dello stesso art. 11, comma 2, il ricorrente lamenta, altresi',
una certa «oscurita», in quanto da un lato esso collegherebbe
l'eventuale intervento sostitutivo alle funzioni di vigilanza
«sull'applicazione della presente legge» (cosi' nel comma 1
dell'articolo, che viene richiamato), mentre, dall'altro,
accennerebbe alla violazione delle «prescrizioni vincolanti» previste
«dalle leggi», al plurale, senza adeguatamente considerare, dunque,
che tali prescrizioni possono essere contenute in disposizioni
legislative statali.
2. - La questione relativa all'art. 4, comma 1, della legge della
Regione Marche n. 15 del 2002, nella parte in cui omette di
considerare la normativa statale in materia tra le disposizioni il
cui rispetto si impone nella realizzazione degli impianti di
distribuzione dei carburanti, non e' fondata.
La disposizione impugnata, nell'operare un rinvio alle
prescrizioni contenute nella «presente legge» (oltre che nel suo
regolamento di attuazione), non puo' condurre a circoscrivere il
novero delle fonti normative cui la realizzazione degli impianti deve
conformarsi. L'assenza di un espresso riferimento alla legislazione
statale vigente in materia, quindi, non puo' in alcun modo escludere
la necessita' di conformarsi a tutte le previsioni legislative che
incidono sulla realizzazione degli impianti di distribuzione dei
carburanti.
D'altra parte, se anche, in ipotesi, si volesse accedere a una
lettura restrittiva, il rinvio operato dall'art. 4, comma 1, alle
disposizioni della legge regionale non potrebbe non leggersi nel
senso che esso richiami tutte le prescrizioni contenute nella legge,
e, tra queste, evidentemente anche l'art. 13, comma 6, il quale
stabilisce espressamente che, per quanto dalla legge non previsto,
trovano applicazione le norme di cui al decreto legislativo
11 febbraio 1998, n. 32, recante «Razionalizzazione del sistema di
distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4,
lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59», e successive
modificazioni.
3. - Manifestamente infondata e' la censura mossa nei confronti
dell'art. 5 della legge della Regione Marche n. 15 del 2002, secondo
cui la domanda di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio
provvisorio di un impianto temporaneo deve essere presentata al
comune dall'interessato unitamente a una perizia giurata, redatta da
un ingegnere o tecnico abilitato, attestante il rispetto della
normativa vigente, «in particolare in ordine agli aspetti fiscali,
sanitari, ambientali, di sicurezza antincendio, urbanistici, di
tutela dei beni storici o artistici».
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, con
l'indicazione dei profili che nella perizia giurata debbono essere
presi in considerazione, la disposizione impugnata non incide sulla
disciplina di materie (asseritamente) non di competenza legislativa
regionale, ma si limita a precisare i presupposti per il rilascio
dell'autorizzazione all'esercizio di una attivita' ricadente in un
settore di competenza regionale.
4. - La questione avente a oggetto l'art. 11, comma 2, della
legge della Regione Marche n. 15 del 2002, che attribuisce al
Presidente della giunta regionale il potere di adottare
provvedimenti, «anche di carattere sostitutivo», idonei ad assicurare
il rispetto delle prescrizioni legislative e regolamentari e dei
termini previsti per l'esercizio delle funzioni amministrative
disciplinate dalla legge, non e' fondata.
4.1. - Come questa Corte ha gia' piu' ampiamente argomentato
(cfr. sentenze numeri 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004), con
l'avvenuta riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, i
mutati criteri di riparto delle funzioni amministrative si sono
articolati, per un verso, nell'attribuzione generale delle stesse
all'ente comunale e, per l'altro, nella flessibilita' assicurata al
sistema dalla clausola in base alla quale si prevede, al fine di
«assicurarne l'esercizio unitario», il conferimento di funzioni
amministrative a province, citta' metropolitane, regioni e Stato,
«sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza» (art. 118, primo comma, della Costituzione).
Sulla scorta della compenetrazione tra questi due criteri, la
concreta allocazione delle funzioni amministrative ai vari livelli di
governo non puo' prescindere da un intervento legislativo (statale o
regionale, a seconda della ripartizione della competenza legislativa
in materia), che deve, di volta in volta, manifestare la prevalenza
del criterio generale di allocazione al livello comunale ovvero la
necessaria preminente considerazione di esigenze unitarie che
impongono una allocazione diversa: in questo contesto, il nuovo
art. 118, secondo comma, della Costituzione, stabilisce che i comuni
(oltre che le province e le citta' metropolitane) sono titolari sia
di «funzioni amministrative proprie» sia di funzioni «conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze».
In tale quadro, la previsione della sostituzione di un livello di
governo a un altro per il compimento di specifici atti o attivita',
considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli
interessi unitari coinvolti, pregiudicati dall'inerzia dell'ente
ordinariamente competente, vale a inserire un elemento di
flessibilita' tale da preservare la normale distribuzione delle
competenze che il principio di sussidiarieta' implica. In assenza,
infatti, si renderebbe necessario collocare la competenza, in via
normale, al livello di governo piu' comprensivo, con evidente
sproporzione del fine rispetto ai mezzi e con altrettanto evidente
lesione del principio di sussidiarieta'.
Alla luce delle finalita' espressamente indicate nella norma
costituzionale, il potere attribuito dall'art. 120, secondo comma,
della Costituzione non puo' non configurarsi alla stregua di un
potere sostitutivo straordinario, esercitabile cioe' soltanto in
presenza di emergenze istituzionali di particolare gravita',
allorche' si ravvisino rischi di compromissione di interessi
essenziali di portata piu' generale. D'altro canto, nulla, nella
disposizione citata, lascia pensare che si sia inteso con essa
smentire la consolidata tradizione legislativa che ha ammesso
pacificamente interventi sostitutivi operati da enti diversi dallo
Stato e da organi diversi dal Governo.
L'art. 120, secondo comma, della Costituzione non preclude,
dunque, in linea di principio, la possibilita' che la legge
regionale, intervenendo in materie di propria competenza, e nel
disciplinare l'esercizio di funzioni amministrative di competenza
degli enti locali, preveda anche poteri sostitutivi in capo a organi
regionali nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell'ente
ordinariamente competente.
Nel prevedere ipotesi di interventi sostitutivi, da configurarsi
come eccezionali rispetto al normale esercizio delle funzioni, la
legge regionale non puo' pero' prescindere dal rispetto di condizioni
e limiti.
Al riguardo, e' stato chiarito (cfr., in particolare, sentenze
numeri 313 del 2003; 43, 69, 70, 71, 72, 73 e 112 del 2004) che (a)
le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere previste
e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del 1989), la quale
deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali; (b) la
sostituzione puo' essere prevista esclusivamente per il compimento di
atti o attivita' «prive di discrezionalita' nell'an (anche se non
necessariamente nel quid o nel quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988),
la cui obbligatorieta' sia il riflesso degli interessi unitari alla
cui salvaguardia provvede l'intervento sostitutivo; (c) l'esercizio
del potere sostitutivo deve essere affidato a un organo di governo
della regione o deve comunque svolgersi sulla base di una decisione
di questo (cfr. sentenze n. 313 del 2003, n. 342 del 1994, n. 460 del
1989), stante l'attitudine dell'intervento a incidere sull'autonomia
costituzionale dell'ente sostituito; infine, (d) la legge deve
predisporre, in conformita' al principio di leale cooperazione,
congrue garanzie procedurali per l'esercizio del potere sostitutivo,
prevedendo, in particolare, un procedimento in cui l'ente sostituito
sia messo in grado di interloquire con gli organi deputati alla
sostituzione e di evitare la sostituzione stessa attraverso un
autonomo adempimento (cfr. sentenze n. 419 del 1995 e n. 153 del
1986; ordinanza n. 53 del 2003).
4.2. - L'art. 11, comma 2, della legge della Regione Marche n. 15
del 2002 non contrasta con alcuno dei limiti e delle condizioni sopra
enunciati.
Oggetto della legge, in cui la previsione di interventi
sostitutivi si inserisce, e' la razionalizzazione e l'ammodernamento
della rete di carburanti per uso di autotrazione, materia che, per
quanto asseritamente connessa ad altre di competenza esclusiva
statale, come riconosciuto dallo stesso ricorrente appartiene al
novero di quelle di competenza concorrente. La previsione, nella
specie, di un potere sostitutivo da parte di organi regionali nei
confronti degli enti comunali si conforma, pertanto, a «l'ordine
delle competenze rispettivamente [...] fissato dalla Costituzione»
(sentenza n. 313 del 2003).
Inoltre, la disposizione impugnata contiene una compiuta
definizione dei presupposti sostanziali e procedurali che legittimano
l'esercizio del potere sostitutivo, offrendo a esso una sicura base
legislativa.
Circa la natura dei presupposti sostanziali, la disposizione
prevede che all'intervento sostitutivo si faccia luogo «in caso di
mancato rispetto dei termini previsti per l'esercizio delle funzioni
amministrative di cui alla [...] legge o in caso di adozione di atti
in violazione delle prescrizioni vincolanti previste dalle leggi o
dal regolamento» di attuazione di cui all'art. 2. Tale riferimento,
peraltro, e' di per se' univoco nell'individuare - attraverso un
sintetico richiamo alle fonti legislative e regolamentari regionali e
alle fonti legislative statali - le fattispecie suscettibili di
sostituzione regionale, e da cio' discende l'infondatezza della
doglianza circa una asserita «oscurita» della disposizione.
Conforme ai requisiti prescritti e' altresi' l'attribuzione del
potere sostitutivo a un organo di governo, quale sicuramente e' il
Presidente della giunta regionale.
Le modalita' di esercizio del potere sostitutivo, attivabile
soltanto «previa diffida», soddisfano, infine, il necessario rispetto
del principio di leale cooperazione, dovendo intendersi la
formulazione legislativa nel senso che sara' cura dell'organo
regionale anteporre, all'intervento sostitutivo, un congruo lasso di
tempo a far data dalla diffida, onde consentire il coinvolgimento del
comune inadempiente e, eventualmente, l'autonomo adempimento.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge della Regione Marche
24 luglio 2002, n. 15 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete
di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione), sollevata,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s),
e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso in epigrafe;
b) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5 della predetta legge della
Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettere e), h), l) e s), e terzo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe;
c) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 2, della predetta legge della
Regione Marche n. 15 del 2002, sollevata, in riferimento agli
articoli 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
e 120, secondo comma, della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2004.
Il Presidente e redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 giugno 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0712