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        Ricorso   della   Regione   Emilia-Romagna   in  persona  del
Presidente  in  carica  Vasco  Errani, rappresentata e difesa, giusta
procura   a   margine  del  presente  atto,  dall'avv. Rosaria  Russo
Valentini  presso  il  cui  studio  in  Roma, corso Vittorio Emanuele
n. 282/284 elegge domicilio;
        Contro   il   Presidente   del  Consiglio  dei  ministri  per
l'annullamento,  previa  sospensione  del decreto del Ministero della
salute  del  23  febbraio  2006 portante individuazione dei programmi
strategici,  ripartizione delle risorse e individuazione dei soggetti
capofila  cui  e  destinato  lo  stanziamento  di 100 milioni di euro
previsto  per  il  Ministero  della  salute,  pubblicato  in Gazzetta
Ufficiale - Serie generale n. 68 - del 22 marzo 2006.
                           P r e m e s s e
    La  legge statale n. 266 del 23 dicembre 2005 (Finanziaria 2006),
all'art. 1,   comma   302,  allo  scopo  di  incentivare  la  ricerca
sanitaria, ha destinato un'ingente somma aggiuntiva -- 100 milioni di
euro  --  per  la  ricerca  oncologica, finalizzata alla prevenzione,
diagnosi, cura e riabilitazione.
    Il  comma  303 dell'art. 1 ha statuito che «Le linee generali del
programma  di  cui  al  comma  302,  le  modalita' di attuazione e di
raccordo  con  il  programma di ricerca sanitaria di cui all'articolo
12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni,  nonche'  l'individuazione  dei  soggetti  pubblici  e
privati  attraverso cui il programma straordinario e realizzato, sono
adottate  con  decreto del Ministro della salute, da emanare entro il
15 febbraio 2006».
    In  data  23  marzo  2006 il Ministro della salute ha adottato il
decreto che cosi' recita:
        «Visto  l'art. 1,  comma  302,  della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 ...;
        Visto  l'art. 1,  comma  303  della legge 23 dicembre 2005, n
266...
        Visto  l'art. 1,  comma  304,  della  legge 23 dicembre 2005,
n. 266....
        Avuto riguardo che le tematiche per l'oncologia previste sono
quelle  della  prevenzione,  della  cura, della riabilitazione, della
innovazione    tecnologica    e    i   progetti   di   collaborazione
internazionale...
        Avuto  riguardo  della  rispondenza  delle  tematiche  con il
programma   di   ricerca  sanitaria  del  4  agosto  2005,  ai  sensi
dell'art. 12-bis  del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive  modificazioni  approvato  dalla  Conferenza Stato-regioni
nella seduta del 30 giugno 2005;
        Considerato  che si e' ritenuto opportuno finanziare soggetti
previsti  nel  decreto legislativo n. 502/1922, art. 12 (e successive
modifiche)  ed  in  particolare  gli  istituti  di  ricovero e cura a
carattere scientifico e l'Istituto superiore di sanita' alfine di non
disperdere  le  risorse ed utilizzare quelle conoscenze ed esperienze
maturate  grazie  al contributo del finanziamento del Ministero della
salute;
        Avuto  riguardo della esperienza degli istituti di ricovero e
cura  a  carattere  scientifico  nella  cura dei tumori, tali risorse
saranno   ripartite  secondo  le  specifiche  competenze;  gli  IRCCS
individuati come capofila avranno il compito di coinvolgere gli altri
enti  territoriali  con  l'obbiettivo  di  rendere comuni i risultati
alfine  di  consentire  una  crescita diffusa della conoscenza ed una
veloce ricaduta sulla popolazione;...
    Segue  l'art. 1  che  individua  n. 9 programmi di ricerca e n. 9
enti  capofila  tra  cui,  oltre  all'Istituto  Superiore di Sanita',
l'IRCCS  privato  San Raffaele Monte Tabor di Milano, l'IRCCS privato
Europeo  di Oncologia di Milano, l'IRCCS Istituto Nazionale di tumori
di  Milano,  l'IRCCS  Istituto  Regina  Elena  di Roma - IFO, l'IRCCS
privato  S. Raffaele della Pisana di Roma, l'IRCCS privato Fondazione
S. Lucia di Roma, l'IRCCS privato Fondazione Maugieri di Milano.
    Il  monitoraggio  dei progetti e' affidato a sei esperti nominati
dal Ministero della salute (art. 2).
    La  Regione  Emilia-Romagna  impugna  il  suddetto  decreto per i
seguenti

                             M o t i v i

    1)  Violazione  dell'art. 118,  primo  comma  Cost., in relazione
all'art. 12-bis,  d.lgs. n. 502/1992 testo vigente, e al principio di
leale collaborazione, nonche' in relazione agli articoli 97 e 3 Cost.
    Sia  la  ricerca  scientifica,  sia  la  tutela della salute sono
materie  di  legislazione  concorrente  ai sensi dell'art. 117, terzo
comma Cost.
    E'   pacifico   che   vi  possano  essere  programmi  di  ricerca
scientifica  finalizzati alla tutela della salute in cui l'istanza di
esercizio  unitario collochi in capo allo Stato non solo una potesta'
legislativa  di  dettaglio ma anche, nel meccanismo di sussidiarieta'
di  cui  all'art. 118,  primo comma Cost., l'ambito piu' adeguato per
l'esercizio  dell'attivita'  amministrativa.  Per  questa ragione, la
Regione    Emilia-Romagna   non   ha   contestato   la   legittimita'
costituzionale   dei   commi   303  e  304  dell'art. 1  della  legge
n. 266/2005.
    E'   pero'   altrettanto   pacifico   che,   quando   l'attivita'
amministrativa impatti nel cuore di materie di competenza concorrente
che  strettamente  ed inscindibilmente si intrecciano, una concezione
«dinamica»  della sussidiarieta' richiede un procedimento e strumenti
idonei  a  garantire  la  leale collaborazione tra Stato e Regioni. E
piu' i poteri sono intrecciati, piu' devono essere adottate procedure
idonee a garantire la leale collaborazione.
    Strettamente  intrecciate  tra Stato e Regioni sono le competenze
in  materia di ricerca finalizzata alla tutela della salute, non solo
a  livello  teorico e di principio, ma anche all'atto organizzativo e
pratico. La ricerca, infatti, in tutte le sue fasi, dall'attivita' di
diagnosi,  a  quelle  di  prelievo, agli screening su larga scala o a
campione,  alle  attivita'  di  cura  sperimentale  e di riscontro ha
necessita' di «corpi», ha necessita' di pazienti. E' un'attivita' «in
corpore  vili».. Per questo, da sempre, la ricerca in campo sanitario
ha  avuto  necessita'  strumentale  «di corpi», e di qui sono nate le
cliniche  universitarie  in  cui, mentre si insegnava e si ricercava,
strumentalmente  si  curava  anche. Da identica istanza sono nati gli
IRCCS,  che  a  differenza  delle  cliniche  universitarie  non hanno
finalita'  istituzionale  anche  didattica ma solo di ricerca, ma che
inscindibilmente  hanno  necessita' di «curare e di ricoverare», pena
l'impossibilita'  effettiva  di  ricercare e che, mentre ricoverano e
curano, ricercano.
    Ora,  la concreta organizzazione e gestione dei «pazienti», cioe'
dei  soggetti  che  accedono  alle prestazioni sanitarie, sicuramente
rientra  nella  competenza amministrativa e gestionale delle Regioni,
che  la  esercitano  per  alcuni aspetti in via diretta e, per quanto
riguarda    l'erogazione   delle   prestazioni,   tramite   organismi
strumentali  pubblici  propri, quali le aziende sanitarie, o «misti»,
quali  le  aziende  ospedaliero-universitarie  o  gli IRCSS pubblici,
oppure  in  via  indiretta,  con  l'esercizio  dei  poteri-doveri  di
autorizzazione  e vigilanza su tutte le istituzioni sanitarie private
(art. 43,  legge n. 833/1978), ivi compresi gli IRCCS privati. E tale
potere di esercizio di funzione amministrativa da parte delle Regioni
e'    anche   un   dovere,   irrinunciabile,   indifferentemente   ed
inscindibilmente  nell'ipotesi in cui il paziente sia solo «curato» o
sia  anche  contemporaneamente  sottoposto  ad  attivita' di ricerca.
Basti pensare alle cautele sanitarie cui ogni attivita' di ricerca e'
sottoposta   sui   piani   non   solo   medico,  ma  anche  igienico,
organizzativo  e  strumentale,  questi  ultimi tutti rientranti nella
competenza  regionale  di  autorizzazione  e  vigilanza. Per esempio,
l'uso  di  attrezzature  sanitarie  non consone, o l'utilizzazione di
personale  non  idoneo nel corso di un'attivita' sanitaria e anche di
ricerca,  richiederebbe  l'intervento  regionale in sede di vigilanza
sulla struttura che tale attivita' effettua.
    Questa  «inscindibilita» di competenze sanitarie ed assistenziali
e'  la ratio per cui l'art. 6, d.lgs. n. 502/1992 ha superato, con il
modello  delle aziende miste ospedaliero-universitarie, il precedente
modello  delle  cliniche  solo  universitarie  in cui si faceva anche
assistenza,  riportandone in capo alle regioni, congiuntamente con le
universita', la competenza amministrativa e gestionale. E', altresi',
la  ratio,  per  cui gli IRCCS, dopo un'iniziale e subito abbandonata
ipotesi   di   configurazione  quali  «enti  nazionali»,  sono  stati
espressamente dichiarati enti «a rilevanza» nazionale (art. 42, primo
comma,  lett.  a)  legge  n. 3/2003  e  art. 1,  primo comma,  d.lgs.
n. 288/2003).
    D'altronde,   l'ecc.ma   Corte   adita,  ragionando  in  tema  di
competenza  legislativa,  ci  ha  precisato  che  «nel  nuovo  quadro
costituzionale,  caratterizzato  dall'inserimento  nell'ambito  della
legislazione  concorrente  di  cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
anzitutto  della  materia  "tutela  della  salute",  assai piu' ampia
rispetto alla precedente materia "assistenza ospedaliera", ed inoltre
dalla  materia "ricerca scientifica", non puo' dubitarsi che di norma
tutti  gli  enti  pubblici  operanti  in queste materie di competenza
delle Regioni siano oggetto della corrispondente potesta' legislativa
regionale,  ...  e  che  la competenza dello Stato a legiferare nella
materia  "ordinamento  e  organizzazione  amministrativa  degli  enti
pubblici  nazionali  ...  non  puo' assumere le caratteristiche di un
titolo  trasversale  in  grado di legittimare qualsivoglia intervento
legislativo  indipendentemente  dalle  specifiche  funzioni che ad un
determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite ..."».
    A  maggior  ragione, riteniamo, quando la trasversalita' riguardi
le  competenze  e  le attivita' amministrative e gestionali. Tanto e'
vero  che,  proprio  per  quanto  riguarda  i  programmi  di ricerca,
l'art. 42,  primo  comma,  lett. d) legge n. 3/2003 aveva delegato il
Governo al «individuare nel ristretto della programmazione regionale,
misure  idonee  di  collegamento e sinergia con le altre strutture di
ricerca  e  di  assistenza  sanitaria,  pubbliche e private, e con le
universita',  al  fine  di  elaborare  ed attuare programmi comuni di
ricerca...»  e  l'art. 8,  terzo comma, d.lgs. n. 288/2003 ha attuato
tale  delega con riferimento al programma di ricerca sanitaria di cui
all'art. 12-bis,  terzo  comma  del  d.lgs.  n. 502/1992,  per cui e'
richiesta  l'intesa  del  Ministero  della  sanita' con la Conferenza
permanente per i rapporti tra Stato e Regioni.
    E',  infatti, in questa sede che le Regioni possono, tra l'altro,
rappresentare   le   migliori  condizioni  per  l'ottimizzazione  dei
programmi   nazionali  di  ricerca,  rappresentando  quali  siano  le
strutture   da   esse  dipendenti,  o  controllate  e  vigilate,  che
presentino   e   che   possano   offrire,   per  esperienza,  sistema
epidemiologico della popolazione del territorio, programmi di ricerca
gia'  in  atto e sinergici, particolare professionalita' delle equipe
sanitarie  e  tecniche,  particolare  dotazione  strumentale ecc. E',
infatti,  in  questa  sede  che  le Regioni possono impegnarsi per la
migliore  riuscita del programma di ricerca, attivandosi con tutte le
proprie competenze.
    In  sostanza,  la  collaborazione  tra  Stato  e  Regioni  per  i
programmi  di  ricerca  anche  nazionale nel campo della tutela della
salute,  e'  un  principio  non  solo  astratto, bensi' positivamente
previsto  e  imposto  da tutta la legislazione di settore che di tale
tema si e' espressamente interessata.
    Cosicche'  esso era scontato, e dato per presupposto, dalla legge
finanziaria  2006  che  a  tale scopo aveva previsto un finanziamento
aggiuntivo ed assai ingente per un «programma straordinario».
    La   «straordinarieta»  del  programma  di  nuovo  finanziamento,
implica  di per se' che la ricerca cosi' finanziata non e' ricompresa
nel  programma ordinario gia' approvato ai sensi dell'art. 12, d.lgs.
n. 502/1992.
    Ma  straordinarieta'  del  programma  di nuovo finanziamento, non
puo'  ragionevolmente  significare  la  sua esenzione dalle procedure
amministrative  di  intesa  gia' imposte al Ministero della salute in
via   generale   dall'art. 12-bis,   d.lgs.   n. 502/1992.   Valendo,
altrimenti,  l'artificio  che  basterebbe  per  lo Stato prevedere un
finanziamento «ordinario» minimo, ed un finanziamento «straordinario»
massimo,  per  svuotare  di  effettivita'  l'obbligo di intesa con le
Regioni.
    La  corretta  applicazione,  in  sede di esercizio delle funzioni
amministrative,   della  legge  che  ha  stanziato  il  finanziamento
«straordinario» di ricerca, avrebbe imposto al Ministero della salute
di  adottare  il  decreto  di sua competenza previa intesa in sede di
Conferenza  Stato-Regioni,  o  comunque attraverso un procedimento di
leale  collaborazione, nel corso del quale, fra l'altro, ogni Regione
avrebbe  avuto  la  possibilita'  di  rappresentare  le  opportunita'
offerte  dalle  strutture  di  ricerca  ed  assistenza insistenti sul
territorio  di  propria  competenza,  e  di offrire la propria attiva
collaborazione:  cio'  che, fra l'altro, avrebbe consentito la scelta
attraverso  un  procedimento  di  selezione  motivato, e percio' piu'
trasparente,  anche  in  aderenza  ai principi di cui all'art. 97 e 3
Cost.
    Ad  esempio,  la  Regione  Emilia-Romagna,  anche  ammesso  e non
concesso  che  si  fosse ragionevolmente inteso limitare la selezione
delle  sedi di ricerca agli IRCCS, non estendendola, ad esempio, alle
aziende   ospedaliero-universitarie,   avrebbe  potuto  rappresentare
l'esperienza  e  la  competenza  assolutamente  primarie,  a  livello
nazionale ed internazionale, dell'IRCCS - Istituti Ortopedici Rizzoli
di Bologna nel campo dell'oncologia muscolo-scheletrica neuromotoria.
    Il  Ministro  della  salute, in assenza di un qualsiasi confronto
con  le  regioni,  con  un  provvedimento privo di previ ed oggettivi
criteri  di  selezione,  e  di  qualsiasi  motivazione  specifica, ha
concentrato tutte le ingenti somme stanziate dalla legge finanziaria,
oltre  che sull'ente nazionale ISS, su n. 8 IRCC, pubblici e privati,
insistenti sul territorio di sole due Regioni, Lombardia e Lazio.
    Neppure  ha  previsto  la  partecipazione  regionale  in  sede di
«Monitoraggio dei progetti» di cui all'art. 2 del decreto.
    Con  cio' violando i moduli di leale collaborazione indicati come
indispensabili  dalla  Corte  costituzionale,  in  particolare  nella
materie di intreccio di poteri, doveri, tra Stato e Regioni.
Domanda  di  sospensione  dell'esecuzione del decreto ministeriale ex
art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 1.
    L'esecuzione  del provvedimento ministeriale impugnato, pur cosi'
palesemente   costituzionalmente  illegittimo,  creerebbe,  tuttavia,
diritti   di   credito   in   capo   alle  strutture  direttamente  e
inopinatamente  individuate  dai  Ministero quali destinatarie, molte
delle  quali,  oltretutto,  private.  Cosicche',  vista  la rilevanza
economica   ma   anche  l'assoluta  straordinarieta'  dell'intervento
previsto,  una  tantum, dalla legge finanziaria, non sarebbe di fatto
possibile   riscostituire  una  situazione  di  integrita'  all'esito
dell'auspicato giudizio positivo di merito da parte di codesta ecc.ma
Corte costituzionale.
    La  Regione  Emilia-Romagna,  in  considerazione  del pregiudizio
derivante  dalla  esclusione  degli  IRCCS, e di ogni altra struttura
sanitaria  di  ricerca, presenti nel proprio territorio dal programma
di  ricerca  oncologica  definito  dal  Ministro  della salute con il
decreto  impugnato, e dalla conseguente esclusione dalla ripartizione
delle  relative  risorse finanziarie, chiede che venga sospesa, nelle
more del presente giudizio, l'attuazione del provvedimento.
    Ed invero, l'assenza di meccanismi di selezione degli Istituti di
ricovero  e  cura a carattere scientifico, ai quali vengono conferite
le  risorse,  e  l'esclusione di Istituti, presenti nel territorio di
altre  Regioni all'infuori di Lombardia e Lazio, che per l'esperienza
maturata  e le risorse disponibili pure potrebbero fornire contributi
rilevanti  nella  realizzazione dei programmi gia' elaborati, oltre a
concretizzarsi  in  una  invasione  di  competenze regionali, risulta
pregiudizievole per l'interesse generale ad una adeguata e coordinata
attivita'  di ricerca su tutto il territorio nazionale. Identicamente
assurdo  precludere  la presenza di esperti nominati anche nelle sedi
regionali dalle attivita' di monitoraggio

                              P. Q. M.
    Si  chiede  che  l'Ecc.ma  Corte costituzionale, voglia annullare
annullare  il decreto del Ministro della salute -- Individuazione dei
programmi strategici, ripartizione delle risorse e individuazione dei
soggetti  capofila cui e' destinato lo stanziamento di 100 milioni di
euro  previsto  per  il  ministero  della  salute -- pubblicato nella
Gazzetta  Ufficiale,  serie generale, n. 68 del 22 marzo 2006, previa
sospensione  dell'esecuzione  ai sensi dell'art. 40 della legge 1953,
n. 1  fino  alla definizione del giudizio, sentendo i difensori delle
parti in Camera di consiglio.
    Bologna-Roma, addi' 20 maggio 2006
                    Avv. Rosaria Russo Valentini
06C0545