N. 614 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 giugno 2006
Ordinanza emessa il 7 giugno 2006 dalla Commissione tributaria provinciale di Bologna sul ricorso proposto da Bombo Due di Donadello Luciana & C. S.n.c. contro Agenzia delle entrate - Ufficio di Bologna. Sanzioni amministrative - Sanzioni pecuniarie per l'impiego di lavoratori irregolari - Riscossione coattiva - Soggetto legittimato e modalita' - Mancata individuazione - Irragionevolezza e incongruita' (a fronte della espressa previsione della competenza della Agenzia delle entrate ad irrogare la sanzione) - Conseguente inutilita' dello stesso procedimento di irrogazione. - Decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito con modificazioni nella legge 23 aprile 2002, n. 73, art. 3, comma 5. - Costituzione. art. 3.(GU n.3 del 17-1-2007 )
LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 337/06 depositato il 24 gennaio 2006, avverso cartella di pagamento n. 02020050047518581 sanz. amministr. 2003, contro Agenzia entrate Ufficio Bologna 2 proposto dal ricorrente: Bombo Due di Donadello Luciana & C. S.n.c., via San Felice 93 - 40122 Bologna, difeso da: Biagi Davoli rag. Franca, rag. Lucia Davoli, via Carracci, 16 - 40033 Casalecchio di Reno (Bologna). Osservando quanto segue in F a t t o e d i r i t t o Con ricorso depositato il 24 gennaio 2006 e diretto alla Commissione tributaria provinciale di Bologna, la societa' Bombo Due di Donadello Luciana & C. S.n.c., con sede in Bologna via S. Felice 93 impugnava la cartella di pagamento n. 020200500475185 per complessivi euro 35.447,88, quali sanzioni pecuniarie da lavoro sommerso. Precisava parte ricorrente che l'iscrizione a ruolo a titolo definitivo era conseguente ad avviso irrogazione sanzione n. 796LS0300025/2004, notificato il 1° settembre 2004. Eccepiva la societa' ricorrente che l'avviso di irrogazione sanzione non era stato mai notificato alla societa' e che comunque l'iscrizione deve ritenersi illegittima per difetto di legittimazione attiva dell'Agenzia delle entrate rispetto al procedimento di riscossione coattiva delle sanzioni per l'utilizzo di lavoro irregolare, ex art. 3, comma 3 d.l. n. 12/2002 convertito in legge n. 73/2002, in assenza di una disposizione di legge attributiva del relativo potere alla stessa Agenzia. Veniva eccepita la illegittimita' del ruolo anche sotto il profilo della mancanza di una disposizione di legge che indichi il ruolo quale strumento di riscossione coattiva delle sanzioni di che trattasi. Infine, veniva eccepita la violazione del principio di proporzionalita' fra sanzione ed entita' della violazione e la ricorrente concludeva per la declaratoria di illegittimita' della sanzione inflitta e annullamento della cartella impugnata. Si e' costituita in giudizio l'Agenzia delle entrate di Bologna 2, in via preliminare eccependo la inammissibilita' del ricorso, posto che la cartella non sarebbe stata nella specie impugnata per vizi propri, risultando notificato, ma non impugnato l'atto di irrogazione delle sanzioni. Nel merito, l'Agenzia resistente ha opposto che il potere di irrogazione delle sanzioni nella specie discende dall'art. 3, comma 5 del d.l. n. 12/2002 e che in ordine alla dedotta violazione del principio di proporzionalita' fra sanzione ed entita' della violazione, la Corte cost. si e' gia' espressa con la sentenza n. 144/2005. Alla pubblica udienza del 7 giugno 2006, le parti hanno discusso la controversia. All'esito il Collegio osserva Con riguardo alla eccezione pregiudiziale sollevata dall'ufficio di inammissibilita' del ricorso contro il ruolo in ragione della mancata impugnazione del prodromico avviso di irrogazione delle sanzioni, quale atto, ormai divenuto definitivo, presupposto della stessa iscrizione a ruolo e della consequenziale notifica della cartella di pagamento, e' d'uopo rilevarne la evidente infondatezza sotto il profilo che nei confronti del ruolo e della cartella di pagamento era stato eccepito un «vizio proprio» dell'atto impugnato, quale quello relativo al difetto di legittimazione dell'ufficio con riferimento alla iscrizione a ruolo della sanzione e alla assoluta mancanza di norme attributive del potere di riscossione coattiva a mezzo ruolo delle sanzioni correlate alla evasione contributiva di che trattasi. In relazione al merito delle eccezioni proposte da parte ricorrente, ritiene questa Commissione di sollevare questione di legittimita' costituzionale nei sensi di cui in motivazione. Il decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, nella legge 23 aprile 2002, n. 73, nel dettare disposizioni sulla emersione del lavoro irregolare, all'art. 3, comma 3 ha previsto le sanzioni amministrative da comminare nei confronti di ciascun lavoratore irregolare, per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di constatazione della violazione. Quest'ultima disposizione era stata sottoposta, da questa stessa Commissione, all'esame della Corte costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui stabiliva, tout court, una presunzione assoluta, invece di commisurare la sanzione alla durata di effettivo ricorso a forme di lavoro irregolare, senza consentire la prova della effettiva durata del lavoro irregolare. La Corte costituzionale, in accoglimento delle eccezioni di incostituzionalita' sollevate, con la sentenza n. 144 del 12 aprile 2005, ha dichiarato la illegittimita' costituzionale del citato art. 3, comma 3 del d. l. n. 12/2002 nella parte in cui non ammette la possibilita' di provare l'effettiva durata del rapporto di lavoro irregolare. Con riguardo al merito delle eccezioni sollevate dalla ricorrente nel presente giudizio, e' d'uopo anzitutto rilevare che l'art. 3, comma 4 del d.l. n. 12/2002 ha attribuito agli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro la competenza relativa alla constatazione della violazione, riservando soltanto all'Agenzia delle entrate il potere di irrogazione della sanzione amministrativa, a norma del comma 5 dello stesso art. 3, con la precisazione che si applicano le disposizioni del d.lgs. n. 472 del 1997, e successive modificazioni, ad eccezione del comma 2 dell'art. 16. In tal guisa, la legge inopportunamente e senza una valida giustificazione di carattere sistematico, ha attribuito agli organi tributari, quali sono le Agenzie delle entrate, un potere che istituzionalmente all'evidenza esula dalla specifica competenza delle stesse, posto che la determinazione della entita' della sanzione amministrativa e la irrogazione della medesima va commisurata (v. comma 3) al costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi di categoria; incidendo cosi' in una sfera di competenza che e' propria degli enti previdenziali e degli organi ispettivi preposti all'accertamento delle violazioni in materia di lavoro. Invero, come risulta dalle disposizioni surrichiamate di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 3 del d.l. n. 12/2002 e dalla legge di conversione n. 73/2002, anche se con la citata sentenza della Corte cost. n. 144/2005, e' stata risolta la questione di legittimita' costituzionale del comma 3 dello stesso articolo, tuttavia rimane ancora aperta l'altra questione relativa alla determinazione normativa della competenza a riscuotere coattivamente la sanzione amministrativa irrogata dall'Agenzia delle entrate. Infatti, posto che all'Agenzia delle entrate e' stato affidato il potere di «constatare» la violazione e di «irrogare» la speciale sanzione di che trattasi, la questione che ora si pone e' nel senso di stabilire, se possa in esso ritenersi compreso anche il diverso e distinto potere di riscossione coattiva della stessa sanzione, anche a mezzo della sua iscrizione a ruolo. Il legislatore, con le disposizioni sopra citate ha omesso ogni riferimento all'esercizio di tale potere, del quale non e' alcuna menzione, di guisa che l'omissione o e' indicativa di una precisa voluntas legis oppure si deve pensare ad una non improbabile svista del legislatore. A questo punto e' anche da chiedersi quale rilievo possa assumere il richiamo delle disposizioni del d.lgs. n. 472 del 1997 (Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie), contenuto nell'art. 3, comma 5 del d.l. n. 12/2002, osservando che tale riferimento, per il contesto normativo in cui e' inserito, non puo' che riferirsi al solo procedimento di irrogazione della sanzione e non a quello ulteriore di riscossione, non essendo affatto plausibile che per il procedimento di riscossione della sanzione fosse sufficiente il solo e generico richiamo al d.lgs. n. 472/1997, tenuto conto che lo stesso legislatore ha sentito il bisogno di attribuire espressamente all'Agenzia delle entrate, con due specifiche disposizioni, la competenza per il solo procedimento di accertamento e di irrogazione della sanzione. In effetti, condividendo l'interpretazione adottata dalla sentenza della CTP di Bari 8 luglio 2005, n. 59, citata dalla ricorrente, il richiamo delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 472/1997 e' inserito nel comma 5 dell'art. 3 del d.l. n. 12/2002 che disciplina la competenza in ordine alla irrogazione della sanzione, di guisa che lo stesso richiamo normativo non puo' intendersi operato all'art. 24 del d.lgs. n. 472/1997, concernente la riscossione della sanzione inflitta. D'altra parte, il citato art. 24, comma 1 stabilisce che per la riscossione della sanzione «si applicano le disposizioni sulla riscossione dei tributi cui la violazione si riferisce». Ne consegue che la stessa norma non potrebbe trovare applicazione nell'ambito di una materia che come pure precisato, «non e' connessa alla violazione di disposizioni tributarie, ne' attiene o e' collegata all'accertamento, alla liquidazione o alla riscossione di tributi». Tale precisazione impedisce, pertanto, un'applicazione analogica od estensiva del citato art. 24 del d.lgs. n. 472/1997 alla materia delle violazioni per l'utilizzo di lavoratori irregolari, posto che tutto il complesso normativo che nella fattispecie viene in considerazione non puo' che essere di stretta e rigida interpretazione in ragione del sacrificio economico piu' o meno grave che, secondo la forma della riscossione posta in essere, viene imposto al contribuente. In conclusione, sembra potersi condividere l'osservazione secondo la quale e' illegittimo, sotto il profilo soggettivo, il procedimento di riscossione posto in essere dall'Agenzia delle entrate, con riferimento al difetto di legittimazione della stessa, in quanto all'Agenzia non risulta normativamente conferito un qualsiasi potere connesso alla riscossione della sanzione. Segnata dall'incertezza, invece, appare l'opinione secondo la quale sarebbe illegittimo il procedimento di riscossione coattiva della sanzione, con riferimento, sotto il profilo oggettivo, alla mancanza di una qualsiasi disposizione normativa che legittimi l'ente o l'ufficio che hanno irrogato la sanzione a riscuoterla a mezzo ruolo. A tal riguardo puo' essere rilevato che l'art. 17, comma 1 del d. lgs. n. 46 del 1999, con disposizione di carattere generale, stabilisce che... «si effettua mediante ruolo la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici, anche previdenziali, esclusi quelli economici»; ond'e' che, una volta individuato l'ente legittimato a riscuotere la sanzione per l'utilizzo del lavoro irregolare, appare legittimo che lo stesso ente possa senz'altro procedere alla riscossione a mezzo ruolo della relativa sanzione, in modo che cosi' possa ritenersi sussistente il necessario nesso di interdipendenza che deve intercorrere fra soggetto legittimato a porre in essere il titolo costitutivo dell'obbligazione e soggetto legittimato alla riscossione coattiva nei confronti dello stesso obbligato. Nella specie, pero', non risulta individuato il soggetto legittimato per legge alla riscossione della sanzione. In considerazione delle difficolta' applicative sin qui emerse appare non manifestamente infondata e rilevante la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5 del d.l. n. 12/2002, convertito nella legge n. 73/2002, nella parte in cui omette di individuare e di disciplinare la legittimazione soggettiva a riscuotere e le modalita' della riscossione coattiva della sanzione irrogata dall'Agenzia delle entrate. Infatti, nella specie la norma carente sotto i cennati profili non appare idonea ad essere agevolmente sottoposta ad un procedimento, per quanto eccezionale, di auto od eterointegrazione; di guisa che, in assenza specialmente della previsione di un potere soggettivo di riscossione della sanzione, la norma medesima deve ritenersi effettivamente lacunosa e quindi chiaramente affetta da un vuoto incolmabile, neanche con disposizione di interpretazione autentica od analogica, posto che nella materia de qua la norma di carattere afflittivo non puo' non essere che di stretta interpretazione. Non senza sottolineare, con riferimento all'art. 3 Cost., la irragionevolezza e la incongruita' di una norma, come quella di che trattasi, in cui e' individuato il soggetto legittimato alla irrogazione della sanzione, senza nulla dire in ordine alla necessaria individuazione del soggetto, a sua volta, legittimato alla riscossione coattiva della stessa sanzione che cosi' puo' essere irrogata, ma non riscossa, con conseguente inutilita' dello stesso procedimento di irrogazione. Pertanto, la questione di legittimita' costituzionale come d'ufficio sollevata appare non solo non manifestamente infondata, ma anche rilevante ai fini del presente giudizio, in quanto, la decisione della corte, sia in caso di accoglimento che di rigetto, e' destinata a risolvere il dubbio in ordine alla titolarita' del potere di riscossione della sanzione e alla legittimazione in capo alla Agenzia delle entrate alla relativa iscrizione a ruolo.
P. Q. M. Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 5 del d.l. n. 12/2002, convertito nella legge n. 73/2002, in relazione all'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui omette di individuare e di disciplinare la legittimazione soggettiva a riscuotere e le modalita' della riscossione coattiva della sanzione irrogata dall'Agenzia delle entrate. Per l'effetto dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso. Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza venga notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e venga comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Bologna, addi' 7 giugno 2006 Il Presidente relatore estensore: Ferrau' 07C0014