N. 2 SENTENZA 8 - 19 gennaio 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Ricorso della Regione Sardegna in relazione ad una sentenza della Corte di cassazione - Eccepita inammissibilita' del ricorso per tardivita' - Reiezione. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 39. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Ricorso della Regione Sardegna in relazione ad una sentenza della Corte di cassazione - Eccepita inammissibilita' del ricorso per mancata notificazione anche alla Corte di cassazione - Intervenuta notifica del ricorso e dell'avviso di fissazione dell'udienza nel prescritto termine di venti giorni - Reiezione dell'eccezione. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 27. Conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni - Proposizione in relazione ad atti giurisdizionali - Ammissibilita' - Limiti. Regione Sardegna - Consiglio regionale - Disciplina delle ineleggibilita' e incompatibilita' - Sentenza della Corte di cassazione dichiarativa della decadenza di un consigliere regionale eletto in situazione di incompatibilita' secondo la legge statale - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata violazione delle norme dello Statuto regionale in tema di ineleggibilita' ed incompatibilita', per l'introduzione di una non prevista causa di incompatibilita' - Lamentata esorbitanza dai limiti del potere giurisdizionale - Inammissibilita' del ricorso - Assorbimento della istanza di sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato. - Corte di cassazione, sentenza 11-24 luglio 2006, n. 16889. - Costituzione, artt. 101, 102, 111 e 113; statuto speciale per la Sardegna (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), artt. 15, 17 e 57; legge cost. 31 gennaio 2001, n. 2, art. 3, commi 2 e 3.(GU n.4 del 24-1-2007 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della sentenza della Corte di cassazione, I sezione civile, del
24 luglio 2006, n. 16889, mediante la quale veniva dichiarata la
decadenza di Andrea Mario Biancareddu dalla carica di consigliere
della Regione Sardegna, notificato il 5 e il 25 ottobre 2006,
depositato in cancelleria l'11 e il 31 ottobre 2006 ed iscritto al
n. 14 del registro conflitti tra enti 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del consiglio dei
ministri e della Corte di cassazione;
Udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2006 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione Sardegna e
l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per la Corte di cassazione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 5 ottobre 2006 e depositato nella cancelleria di questa
Corte il successivo 11 ottobre, la Regione autonoma della Sardegna ha
impugnato la sentenza della Corte di cassazione, I sezione civile,
n. 16889 dell'11-24 luglio 2006, notificata il 7 agosto 2006,
chiedendo a questa Corte di «dichiarare che non spetta allo Stato, e
per esso alla Corte di cassazione, dichiarare la decadenza di un
consigliere regionale della Regione autonoma della Sardegna perche'
versante in situazione di pretesa incompatibilita' ai sensi della
legge 23 aprile 1981, n. 154, e, conseguentemente e per l'effetto,
annullare, previa sospensione, la sentenza della Corte di cassazione,
Sez. I civ., 11-24 luglio 2006, n. 16889, con la quale e' stata
dichiarata la decadenza dell'On. Andrea Mario Biancareddu dalla
carica di consigliere regionale della Regione Sardegna».
1.1. - La ricorrente rammenta che il Consiglio regionale della
Sardegna, con deliberazione del 14 luglio 2004, aveva provveduto ad
insediare nella carica di consigliere regionale il predetto
Biancareddu e che avverso tale deliberazione aveva proposto ricorso
un'elettrice, deducendo l'ineleggibilita' e/o l'incompatibilita'
dello stesso alla carica di consigliere regionale, ai sensi degli
artt. 2, primo comma, numero 11, e 3, primo comma, numero 1, della
legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilita' degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), «in quanto alla data del
giorno fissato per il deposito delle candidature rivestiva la carica
di Presidente e legale rappresentante del Consorzio per la Zona
Industriale di interesse regionale di Tempio Pausania, ente
dipendente della Regione o quantomeno sottoposto alla sua vigilanza».
Con sentenza dell'8 - 17 marzo 2005, il Tribunale di Cagliari aveva
ritenuto, nel merito, «che la causa di ineleggibilita' non ricorresse
perche' non applicabile alle elezioni del Consiglio Regionale della
Regione Sardegna la legge n. 154 del 1981»; tale sentenza era stata
confermata da quella di secondo grado, emessa dalla Corte di appello
di Cagliari il 17 giugno - 1° luglio 2005. A seguito di impugnazione
della sentenza d'appello, la Corte di cassazione, con la sentenza
n. 16889 dell'11-24 luglio 2006, in accoglimento del ricorso
principale (proposto dal primo dei non eletti, il cui intervento nel
giudizio era stato reputato ammissibile dal giudice d'appello), aveva
dichiarato «la decadenza del Biancareddu dalla carica di consigliere
regionale della Regione Sardegna, poiche' presidente di un ente
vigilato dalla Regione, e in quanto tale in situazione di
incompatibilita' giusta la legge n. 154 del 1981».
1.2. - Ad avviso della ricorrente Regione Sardegna, sarebbero
gravemente lesive delle proprie attribuzioni costituzionali,
unitamente alle «statuizioni di cui in dispositivo», le seguenti
affermazioni contenute nella impugnata sentenza della Corte di
cassazione:
a) la normativa vigente prevedrebbe la «attuale
applicabilita', in via sussidiaria, della disciplina delle
ineleggibilita' e incompatibilita' di cui alla legge 154 del 1981 nel
territorio della Sardegna»;
b) dovrebbe escludersi «che l'unico caso di ineleggibilita'
[...] e i tre (ora quattro) casi di incompatibilita' [...] previsti
nel primo comma dell'art. 17 dello Statuto di autonomia esauriscano
[...] la disciplina della materia»;
c) cio', anche «alla luce dello stesso art. 17 che, al suo
comma terzo, espressamente demandava alla legge dello Stato di
stabilire gli altri casi di ineleggibilita' e di incompatibilita»;
d) non varrebbe, in contrario, l'intervenuta abrogazione di
tale disposizione da parte dell'art. 3 della legge costituzionale
31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta
dei presidenti delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e Bolzano), giacche' detta abrogazione sarebbe
stata stabilita «non per rendere esaustiva la previsione del primo
comma dell'articolo in esame, ma solo per sostituire la legge
regionale a quella statale, quale fonte di integrazione dei casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' con le cariche di consigliere
regionale [...]»;
e) ne conseguirebbe che «sussisteva [...] e sussiste tuttora,
il dovere per il legislatore di rango subordinato (prima lo Stato ed
ora la Regione) di legiferare in guisa da creare un completo assetto
del regime di incompatibilita' ed ineleggibilita' per le cariche
elettive nella Regione Sardegna», poiche' «nel difetto di un tale
regime si determinerebbe [...] una situazione di vuoto legislativo
per non essere all'evidenza l'unico caso di ineleggibilita' ed i
pochi casi di incompatibilita' statutariamente previsti suscettibili
di soddisfare le primarie esigenze di imparzialita' e buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), di eguaglianza dei cittadini
(art. 3 Cost.) e del possesso di determinati requisiti per l'accesso
alle cariche elettive»;
f) appunto «in coerenza e in funzione di tale esigenza
costituzionale di completezza del regime di disciplina dell'accesso
alle cariche elettive» andrebbe «letto l'art. 57 dello Statuto della
Sardegna»;
g) ne' la legislazione statale applicabile sarebbe solo
quella che facesse esplicito riferimento alla Regione Sardegna,
atteso che tale requisito sarebbe «del tutto estraneo alla lettera e
allo spirito della suddetta norma statutaria [e cioe', dello stesso
art. 57]. La quale, nel prevedere l'applicazione delle leggi dello
Stato, la subordina alla sola condizione temporale della non ancora
intervenuta approvazione di legge regionale regolatrice della
materia»;
h) anche la «logica storica» deporrebbe in questo senso,
atteso che lo Statuto speciale della Regione Sardegna, risalendo al
1948, non avrebbe potuto rinviare a leggi statali precedenti che gia'
si riferissero alla Regione Sardegna;
i) al contrario, «lo specifico "riferimento alla Sardegna"
appartiene alla logica e alla struttura della legge statale cui era
espressamente riservata, dall'ora abrogato terzo comma dell'art. 17
dello Statuto, l'indicazione degli altri casi di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alla carica di consigliere della Regione stessa. Ed
e' invece estraneo, quel riferimento, al meccanismo di cui al
successivo art. 57, che - come gia' puntualizzato dalla sentenza
n. 12806/2004 di questa Corte - "fa tuttora rinvio alla legge
statale". E la cui applicazione - alla stregua del "rapporto di
gerarchia", e di specialita', che esiste tra la fonte (di rango
costituzionale) richiamante e la fonte (ordinaria) richiamata - resta
esclusa non in assenza di specifico riferimento alla Sardegna ma in
presenza di una disciplina statuale che converga su medesimo oggetto
o profilo gia' regolato dallo Statuto»;
l) non varrebbe opporre la sentenza n. 85 del 1988 della
Corte costituzionale, la quale non avrebbe presupposto «la
inapplicabilita' in radice della citata legge n. 154 alle elezioni
dei consiglieri regionali sardi - ma (come ben chiarito al punto 2
del "considerato in diritto") - e' solo limitatamente alla "parte che
interessa[va]" in quel giudizio, e cioe' con riguardo (anche) in quel
caso alla specifica incompatibilita' della carica di consigliere
regionale con quella di Sindaco, che essa ha escluso
l'applicabilita', nella Sardegna, della specifica disposizione
statuale [id est dell'art. 4 della legge n. 154] disciplinante (sia
pur con diversa ampiezza ostativa) il "medesimo caso" di
incompatibilita' gia' statutariamente regolato»;
m) nemmeno varrebbe invocare la legge costituzionale n. 2 del
2001, atteso che l'art. 3, comma 3, di tale legge non rinvierebbe
alla legge statale solo per quanto concerne il procedimento
elettorale, bensi' per l'intera disciplina della elezione dei
consigli regionali, nella quale sarebbero compresi «anche gli aspetti
dell'ineleggibilita' alla carica e della compatibilita' di questa con
altri uffici».
1.3. - Nel ricorso si sostiene che, proprio in forza di tali
argomentazioni, dalle quali e' conseguita la statuizione di decadenza
del Biancareddu dalla carica di consigliere regionale, la Corte di
cassazione avrebbe «gravemente leso le attribuzioni costituzionali
della ricorrente Regione autonoma della Sardegna» per una serie di
motivi, che verrebbero a concretare la violazione degli artt. 15, 17
e 57 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), e 3, commi 2 e 3, della legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano), anche in riferimento
agli artt. 101, 102, 111 e 113 della Costituzione.
1.3.1. - In particolare, la Corte di cassazione, nonostante
asserisca di aver fatto uso del criterio dell'interpretazione
«costituzionalmente orientata» della normativa vigente, sarebbe
andata «ben oltre i limiti logici di tale criterio», distorcendone
gravemente il senso proprio la' dove ha ritenuto di porre rimedio ad
«una situazione di vuoto legislativo per non essere all'evidenza
l'unico caso di ineleggibilita' ed i pochi casi di incompatibilita'
statutariamente previsti suscettibili di soddisfare le primarie
esigenze di imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione
(art. 97 Cost.), di eguaglianza dei cittadini (art. 3 Cost.) e del
possesso di determinati requisiti per l'accesso alle cariche
elettive». Siffatta valutazione - prosegue la Regione Sardegna -
riguarderebbe piuttosto «l'opportunita» e non gia' la «legittimita',
sotto la quale non giace affatto l'asserita «evidenza». Difatti,
l'introduzione di una clausola di ineleggibilita' o di
incompatibilita' risponde ad «una delicatissima scelta legislativa»,
incidente sul diritto costituzionale fondamentale di elettorato
passivo, rispetto alla quale il sindacato di costituzionalita' deve
essere «particolarmente scrupoloso», non spettando all'autorita'
giudiziaria valutare - se non nella fase di promovimento di un
incidente di costituzionalita' - la «illegittimita' costituzionale di
una previsione legislativa in quanto non preveda una qualche
ineleggibilita' o incompatibilita». Peraltro, la sentenza impugnata
«omette ogni pur minima motivazione sul punto relativo all'effettiva
indispensabilita' della specifica e concreta causa di
incompatibilita», adducendo in modo apodittico l'esistenza di «una
generica e astratta insufficienza della normativa statutaria sarda,
con cio' solo arrecando un evidente pregiudizio all'autonomia della
Regione, per la quale le cause di incompatibilita' sono regolate
direttamente dallo Statuto, fonte costituzionale, e dalla legge
regionale».
Ne' potrebbe invocarsi - sostiene la Regione Sardegna - la
sentenza n. 217 del 2006 di questa Corte, con la quale si e' ritenuta
ragionevole una previsione di legge sulla incompatibilita' tra la
carica di consigliere provinciale, comunale e circoscrizionale e la
qualita' di legale rappresentante o dirigente di societa' vigilate o
sovvenzionate dall'ente locale di riferimento, giacche' situazione
ben diversa e' quella dell'introduzione di una causa di
incompatibilita', «non prevista dalle fonti costituzionali che
definiscono le prerogative regionali», da parte dell'autorita'
giudiziaria nell'esercizio di «una prerogativa inesistente (eppercio'
in difetto assoluto di potere)».
Sicche', la Corte di cassazione: 1) ha ravvisato una causa di
incompatibilita' «la' dove lo Statuto della Regione Sardegna [...]
non la prevedeva (ne' consentiva che fosse prevista da fonte
statale)»; 2) «ha travalicato i limiti della funzione
giurisdizionale», come definiti dagli artt. 101, 102, 111 e 113
Cost., i quali, nell'imporre all'autorita' giudiziaria di applicare
la legge, «non le consentono certo di colmare pretese inadeguatezze
della legge sulla base di considerazioni di opportunita' e in
assoluta mancanza di dati normativi legittimanti».
1.3.2. - La Regione ricorrente osserva, poi, che il richiamo
operato dalla sentenza impugnata «al vecchio art. 17, comma 3, dello
Statuto, in questa prospettiva, non solo non e' conferente, ma e'
addirittura controproducente».
Secondo quanto affermato nella sentenza, proprio la norma
predetta assumerebbe rilievo in quanto essa «espressamente demandava
alla legge dello Stato di stabilire gli altri casi di ineleggibilita'
e di incompatibilita», la' dove con la riforma di cui alla legge
costituzionale n. 2 del 2001 il senso dell'abrogazione del terzo
comma del citato art. 17 e' stato solo quello di «sostituire la legge
regionale a quella statale, quale fonte di integrazione dei casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' con le cariche di consigliere
regionale».
Tuttavia, il fatto che il riferimento alla legge statale sia
venuto meno avrebbe, contrariamente a quanto opinato dalla Corte di
cassazione, «rilievo dirimente». Osserva, infatti, la Regione
Sardegna che attualmente lo Statuto non consente in nessun caso che
le cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' siano stabilite
dalla legge statale, dovendo esse esser previste soltanto dallo
Statuto medesimo ed eventualmente dalla legge regionale. Orbene,
nell'avvedersi di siffatta novita', la sentenza impugnata «afferma
che il legislatore regionale avrebbe il dovere di intervenire in
materia, cosi' come lo avrebbe avuto prima, il legislatore statale».
Siffatta asserzione, pero', da un lato, comporta che la Corte di
cassazione riconosca implicitamente l'attuale esistenza di «una
riserva di legge regionale (tra l'altro, a procedimento speciale)»;
dall'altro, «rende logicamente insostenibili le conclusioni poi
raggiunte», giacche' «la ritenuta carenza della legislazione
regionale non potrebbe mai essere surrogata dall'applicazione della
legge statale», ma, se del caso, «potrebbe in ipotesi essere
sanzionata in sede di controllo di costituzionalita' sulla pretesa
omissione legislativa commessa dal legislatore regionale». Sicche',
argomenta ancora la ricorrente, la Corte di cassazione non avrebbe
errato nell'interpretazione della normativa vigente, ma
«arbitrariamente e in carenza assoluta di potere applicato una
normativa del tutto inconferente, che le fonti costituzionali non
vogliono sia estesa alla Regione Sardegna».
1.3.3. - La ricorrente lamenta, inoltre, che la Corte di
cassazione non avrebbe osservato, con l'impugnata decisione, le
«statuizioni» della sentenza n. 85 del 1988 di questa Corte,
affermando che tale pronuncia non avrebbe presupposto «la
inapplicabilita' in radice» della legge n. 154 del 1981 alle elezioni
dei consiglieri regionali sardi, ma solo alla «parte che
interessa[va]» in quel giudizio, e cioe' avuto riguardo alla
specifica incompatibilita' della carica di consigliere regionale con
quella di sindaco.
Ad avviso della Regione Sardegna, siffatta ricostruzione sarebbe
«del tutto errata», giacche' dalla lettura della sentenza n. 85 del
1988 si evincerebbe chiaramente che, sia in riferimento ai casi di
ineleggibilita' che a quelli di incompatibilita', si era inteso
«escludere proprio quello che ora la Corte di cassazione afferma, e
cioe' che (a prescindere dalla coincidenza o meno con le previsioni
statutarie) la legge statale potesse e possa applicarsi alla Regione
Sardegna in mancanza di un esplicito riferimento alla Regione
medesima».
Peraltro, aggiunge la ricorrente, non potrebbe addursi che il
precedente del 1988 sia ormai eccessivamente «risalente», giacche'
esso, oltre a riferirsi «ad una situazione normativa assai meno
favorevole all'autonomia regionale di quella conseguente la legge
cost. n. 2 del 2001», troverebbe anche conforto nella successiva
sentenza n. 29 del 2003, nella quale si afferma che «non e' in
discussione [...] la competenza della legge regionale a disciplinare
- in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica -, insieme alle modalita' di elezione del
Consiglio regionale, i casi di ineleggibilita' e di incompatibilita'
relativi alle cariche elettive regionali (art. 15, secondo comma,
primo periodo, dello statuto sardo, come modificato e integrato
dall'art. 3 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2; e cfr.
anche l'art. 122, primo comma, della Costituzione, come modificato
dall'art. 2 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1)».
Cio' costituirebbe ulteriore conferma del fatto che la Corte di
cassazione non sarebbe incorsa in un mero error in iudicando, bensi'
nel «vizio di esercizio di un potere del tutto estraneo alla funzione
giurisdizionale».
1.3.4. - La Regione Sardegna deduce, inoltre, che non sarebbe
producente il richiamo operato dalla sentenza impugnata all'art. 57
dello statuto (che recita: «Nelle materie attribuite alla competenza
della regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi
regionali, si applicano le leggi dello Stato»), giacche' tale norma
non ha impedito di «pervenire alle conclusioni raggiunte con la sent.
n. 85 del 1988», dovendosi reputare che essa «altro non e' che la
traduzione testuale del principio di continuita». E tuttavia, nella
materia delle ineleggibilita' e delle incompatibilita', «tale
principio e' stato posto da canto dallo stesso Statuto, che ha
direttamente disciplinato la questione con le previsioni di cui
all'art. 17, riservando l'integrazione delle disposizioni statutarie
alla sola legge regionale (art. 15)».
1.3.5. - La ricorrente si sofferma, poi, sul richiamo che la
decisione impugnata opera all'art. 3, comma 3, della legge
costituzionale n. 2 del 2001, osservando che «nemmeno tale previsione
puo' confortare le asserzioni della sentenza gravata, e anzi le
smentisce (tanto che la ricorrente regione Sardegna la invoca, qui,
quale parametro)».
Secondo la ricorrente, «il richiamo alla legislazione (statale)
vigente per le elezioni delle Regioni ordinarie e' da imputare alla
nota intenzione del legislatore costituzionale di generalizzare
(almeno in una prima fase transitoria), anche per le Regioni
speciali, la scelta in favore dell'elezione diretta del Presidente
della Regione, dalla quale si attendevano effetti di stabilizzazione
delle maggioranze consiliari». Sicche', le modifiche «conseguenti»
cui si fa riferimento «sono proprio e solo quelle che risultano
necessarie per rendere operativo lo specifico meccanismo
dell'elezione diretta, tra le quali non possono essere ricomprese
quelle in materia di ineleggibilita' e di incompatibilita». Non vi
sarebbe, pertanto, «alcun richiamo alle norme statali vigenti in
materia».
Cio', peraltro, troverebbe conferma nell'art. 1 della stessa
legge costituzionale n. 2 del 2001, relativo alla Regione siciliana,
che scolpirebbe «con chiarezza e senza approssimazione» la nozione di
«modificazioni conseguenti», come quelle «che si rendono necessarie
in seguito alla ridefinizione delle modalita' di elezione
dell'Esecutivo regionale, in particolare del suo Presidente».
Del resto, opinando diversamente, «ne avremmo che una riduzione
radicale degli spazi di autonomia della Regione Sardegna», come
identificati dalla stessa sentenza n. 85 del 1988, «sarebbe stata
introdotta da una legge costituzionale (che oltretutto intendeva, al
contrario, valorizzare le autonomie speciali, prendendo atto dei
paralleli e contemporanei progressi di quelle ordinarie) in forma a
dir poco oscura e indiretta».
La ricorrente rileva, inoltre, che la Corte di cassazione, nel
propendere per la tesi avversa, avrebbe «rovesciato almeno due suoi
chiari e vicini precedenti». Difatti, con la sentenza 6 luglio 2002,
n. 9831, riferendosi all'art. 1, comma 3, della legge costituzionale
n. 2 del 2001, relativo alla Regione Siciliana (equivalente
all'art. 3, comma 3, relativo alla Regione Sardegna), avrebbe
«espressamente escluso che il riferimento alla legislazione statale
da applicarsi nelle more dell'adozione della nuova legge elettorale
regionale fosse anche a quella in materia di ineleggibilita' e di
incompatibilita». E, con un'ulteriore pronuncia, relativa proprio
alla Regione Sardegna ed alla fattispecie di incompatibilita' tra la
carica di sindaco e quella di consigliere regionale (in ragione della
popolazione del comune), avrebbe argomentatamente riconosciuto che
«l'integrazione delle cause di ineleggibilita' e di incompatibilita'
previste dallo Statuto, pur se ritenuta opportuna de iure condendo,
sarebbe certo preclusa all'autorita' giudiziaria poiche' questa deve
restare entro i limiti delle sue attribuzioni fissati dalla
Costituzione».
Secondo la Regione Sardegna, non potrebbe neppure invocarsi a
sostegno dell'orientamento espresso nella impugnata pronuncia di
legittimita' la sentenza n. 232 del 2006 di questa Corte, in quanto
«le disposizioni relative alla Sardegna e quelle relative al
Trentino-Alto Adige, infatti, non coincidono», giacche' la norma
relativa alla Regione Sardegna (art. 3, comma 3) si riferisce
specificamente «alle sole modificazioni dello Statuto regionale
«conseguenti» l'introduzione dell'elezione diretta del presidente
della Regione», mentre quella relativa al Trentino-Alto Adige
(art. 4, comma 4) si riferisce «all'intera legge generale prevista
dall'art. 47 dello Statuto di quella Regione», e cioe' alla legge
che, ai sensi dello stesso art. 47, comma 2, concerne anche «i casi
di ineleggibilita' e di incompatibilita». Tale differenza tra le due
discipline, oltre ad essere evidente, non sarebbe neppure «casuale o
ingiustificata», tenuto conto, da un lato, che «il legislatore
costituzionale era ben consapevole del regime dei rapporti tra legge
statale e legge regionale identificato per la Sardegna dalla sent.
n. 85 del 1988» e, dall'altro, che «l'art. 17 dello Statuto della
Sardegna contiene una disciplina (pur apoditticamente ritenuta
inadeguata dalla Corte di cassazione) delle ineleggibilita' e delle
incompatibilita' ben piu' ampia di quella di cui all'art. 28 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige».
Ne consegue - ad avviso della Regione ricorrente - che la
sentenza impugnata avrebbe violato «palesemente» anche l'art. 3,
commi 2 e 3, della legge costituzionale n. 2 del 2001, che si
limiterebbe, in via transitoria, «ad imporre la generalizzazione del
sistema dell'elezione diretta del presidente della regione e
l'applicazione della legge statale relativa alle Regioni ordinarie in
assenza di una diversa (conseguente!) legislazione elettorale
regionale», lasciando pero' «intatta» (e anzi ulteriormente
rafforzata, con la novellazione dell'art. 17) «la scelta statutaria
di sottrarre la Regione Sardegna all'applicazione della normativa
statale in materia di ineleggibilita' e incompatibilita' dettata per
le Regioni a statuto ordinario».
1.3.6. - La Regione Sardegna conclude, nel merito, rammentando
che la disciplina delle ineleggibilita' e delle incompatibilita' dei
consiglieri regionali della Regione Sardegna, dettata dalla normativa
di rango costituzionale, sarebbe costituita:
a) dall'art. 17 dello Statuto, che «definisce direttamente
alcune cause di ineleggibilita' e di incompatibilita», prevedendo che
«L'ufficio di consigliere regionale e' incompatibile con quello di
membro di una delle Camere o di un altro Consiglio regionale o di un
sindaco di un comune con popolazione superiore a diecimila abitanti,
ovvero di membro del Parlamento europeo» (comma 2);
b) dall'art. 15 dello Statuto, il quale stabilisce «che la
regione e solo la regione, nell'esercizio di una potesta' legislativa
esclusiva, prevede, con legge approvata a maggioranza dei componenti
del Consiglio regionale, ulteriori cause di ineleggibilita' e di
incompatibilita»;
c) dall'art. 3, commi 2 e 3, della legge costituzionale n. 2
del 2001, che prevede che alle elezioni del Consiglio Regionale della
Sardegna si applicano le norme statali «solo limitatamente a quelle
previsioni che sono consequenziali alla scelta dell'elezione diretta
del presidente della regione».
Prosegue la ricorrente affermando che «il combinato disposto
delle disposizioni sin qui ricordate impedisce che nella materia che
ne occupa trovi applicazione l'art. 57 dello Statuto» e che,
«quand'anche l'art. 57 potesse trovare applicazione, la sola
normativa statale in materia di ineleggibilita' e di incompatibilita'
che potrebbe estendersi alla Regione Sardegna sarebbe quella che a
detta Regione espressamente si riferisse», come rilevato da questa
Corte con la sentenza n. 85 del 1988.
Con cio' - si evidenzia nel ricorso - la Corte di cassazione
avrebbe «indebitamente e illegittimamente invaso una materia che non
solo e' riservata alla Regione Sardegna, ma e' affidata alla sua
competenza esclusiva», avvalendosi «di un potere (di rimediare, con
una scelta di pura opportunita', a ritenute inadeguatezze della
normativa vigente) che gli artt. 101, 102, 111 e 113 della
Costituzione non conferiscono all'autorita' giudiziaria».
1.4. - In punto di ammissibilita' del ricorso, la Regione
Sardegna sostiene che, nel caso di specie, non ricorrerebbero le
ragioni che avevano indotto questa Corte a dichiarare, con la
sentenza n. 29 del 2003, inammissibile un ricorso della Regione
Sardegna avverso taluni provvedimenti giurisdizionali in materia di
ineleggibilita' e incompatibilita', proprio perche' i motivi del
ricorso si atteggiavano a denuncia «di semplici errores in iudicando,
e non di lesioni delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alla
Regione». Con il presente ricorso non si «lamenta certo la mera
erroneita' delle statuizioni giurisdizionali», ma si contesta
«proprio la radicale carenza di potere (per rapporto, alle
attribuzioni costituzionali dell'autorita' giudiziaria)», la quale si
risolverebbe «in pregiudizio immediato per la regione ricorrente, a
causa della evidente lesione della sua sfera di autonomia,
costituzionalmente garantita».
1.5. - Di qui, la stessa domanda di sospensione ai sensi
dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), essendo
ravvisabili le gravi ragioni - come nell'analogo caso deciso con
l'ordinanza n. 94 del 1980 di questa Corte - nel fatto che «la
Regione e' costretta a subire, in forza dell'illegittima statuizione
impugnata, un'alterazione della composizione del consiglio regionale,
che incide sul corretto funzionamento dell'Assemblea
rappresentativa».
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale ha concluso per l'inammissibilita' del ricorso, e
«dell'unita istanza cautelare», e, comunque, per il rigetto nel
merito.
2.1. - Un primo profilo di inammissibilita' deriverebbe, secondo
la difesa erariale, dalla tardivita' del ricorso perche' notificato
oltre i 60 giorni stabiliti dall'art. 39, primo comma, della legge
n. 87 del 1953, che alternativamente decorrerebbero, a norma del
secondo comma dello stesso art. 39, «...dalla notificazione o
pubblicazione ovvero dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato».
Difatti, l'impugnata sentenza della Corte di Cassazione e' stata
depositata il 24 luglio 2006, mentre la notificazione del ricorso per
conflitto di attribuzione e' avvenuta il 4 ottobre 2006, dovendosi a
tal fine ritenere che «il termine perentorio per proporre il
conflitto di attribuzione decorra dalla pubblicazione della sentenza,
che ne determina, oltre all'efficacia (da cui deriva l'asserita
lesivita), anche la conoscibilita' legale e non, invece, dalla
successiva notificazione, atteso che la Regione Sardegna era parte
costituita (contro-ricorrente e ricorrente incidentale) nel
procedimento svoltosi dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione». Ne',
peraltro, la Regione ricorrente potrebbe avvalersi della sospensione
dei termini durante il periodo feriale, giacche' la legge 7 ottobre
1969, n. 742 (Sospensione dei termini processuali nel periodo
feriale) «si riferisce alle sole giurisdizioni ordinaria e
amministrativa, talche' non puo' essere estesa ai procedimenti che si
svolgono davanti alla Corte Costituzionale».
2.2. - Altro profilo di inammissibilita' del ricorso
conseguirebbe dalla circostanza che il ricorso per conflitto di
attribuzione non sembra esser stato notificato anche alla Corte di
cassazione, quale «organo che ha emanato l'atto, come prescrive
l'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte
Costituzionale 16 marzo 1956 al comma 2 (aggiunto dall'art 9 della
Delibera del 10 giugno 2004 )». Ne' - asserisce la difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri - «potrebbe essere ormai
disposta l'integrazione del contraddittorio essendo decorsi i termini
per la proposizione del ricorso».
2.3. - Ad avviso dell'Avvocatura, ulteriori ragioni militerebbero
per l'inammissibilita' del ricorso.
Deduce, infatti, la difesa dello Stato che la Regione autonoma
ricorrente «non contesta l'esistenza del potere giurisdizionale,
[...] contesta, invece, l'interpretazione contenuta nella sentenza
della Corte di Cassazione e, in particolare, la scelta della norma da
applicare, che rientra nella funzione istituzionale della Corte di
Cassazione, in quanto secondo la Regione Sardegna la disciplina delle
cause di incompatibilita' sarebbe contenuta, in modo completo ed
esaustivo, nello Statuto speciale, senza alcuna possibilita' di
integrazione da parte della legge n. 154/1981».
Si tratterebbe, dunque, di una controversia concernente una
questione di interpretazione del diritto vigente e che «non attiene
all'esistenza (od al superamento dei confini) della giurisdizione, al
di la' di quanto lamentato dalla Regione Sardegna la quale si duole,
in realta', dell'interpretazione data allo Statuto dalla Suprema
Corte».
L'Avvocatura ribadisce, dunque, che la presente fattispecie e'
sovrapponibile a quella decisa da questa Corte, nel senso
dell'inammissibilita', con la sentenza n. 29 del 2003, non potendosi
anche nel caso in esame ravvisare un superamento dei limiti assegnati
alla funzione giudiziaria, ma, eventualmente, «un caso di errore di
diritto nelle argomentazioni e nelle statuizioni della sentenza». Del
resto, che la Regione Sardegna non contesti una vera e propria
«disapplicazione» di una norma regionale, quanto piuttosto
un'interpretazione erronea di essa da parte della Corte di
Cassazione, si evincerebbe dal fatto che «l'eccesso o lo
straripamento di potere, per «assoluta mancanza di dati normativi
legittimanti» e' piu' declamata che concretamente dimostrata»,
essendo stati riprodotti nel ricorso per conflitto di attribuzione «i
medesimi motivi articolati nel ricorso per Cassazione e, gia' in
precedenza, sviluppati nel giudizio di merito che si e' svolto
dinanzi al Tribunale ed alla Corte di Appello di Cagliari».
In definitiva, argomenta ancora la difesa erariale, si
tratterebbe, nel caso all'esame, soltanto di «un'interpretazione del
diritto vigente che, lungi dall'applicare una normativa «del tutto
inconferente», come sostenuto dalla Regione Sardegna [...]
«arbitrariamente ed in carenza assoluta di potere», rientra nella
tipica funzione di «nomofilachia» istituzionalmente demandata alla
Corte di Cassazione».
2.4. - Quanto, poi, alla domanda di sospensione dell'efficacia
della sentenza impugnata, l'Avvocatura dello Stato, richiamando
anch'essa la l'ordinanza n. 94 del 1980, esclude che possano
ravvisarsi gli estremi delle «gravi ragioni», giacche'
dall'esecuzione della stessa sentenza «non puo' derivare un concreto
ed attuale pregiudizio alla funzionalita' dell'Assemblea regionale
della Sardegna, dovendo quest'ultima limitarsi a disporre la
surrogazione del consigliere decaduto».
3. - La Regione autonoma della Sardegna ha depositato in data
31 ottobre 2006 copia del ricorso notificato alla Corte di cassazione
il 25 ottobre 2006, unitamente all'avviso di fissazione dell'udienza
pubblica per il 21 novembre 2006.
4. - In data 13 novembre 2006, a seguito della predetta
notificazione, la «Corte Suprema di Cassazione, in persona del Primo
Presidente pro tempore, e la I Sezione Civile della Corte Suprema di
Cassazione in persona del Presidente pro tempore, rappresentate e
difese dall'Avvocatura Generale dello Stato» - si sono costituite in
giudizio, con un unico «atto di costituzione», concludendo per
l'inammissibilita' o comunque per l'infondatezza del ricorso e
dell'istanza cautelare.
«Sull'ammissibilita' e la tempestivita' dell'intervento [...] nel
presente giudizio», la difesa della Corte di cassazione osserva che
la notificazione del ricorso all'organo che ha emanato l'atto
impugnato e' innovazione seguita alla modifica delle norme
integrative - avvenuta con deliberazione della Corte costituzionale
in data 10 giugno 2004 - e, segnatamente, dell'art. 27, comma 2.
Sicche', proprio facendo leva su tale innovazione, «la recente
ordinanza n. 353 del 2006 - resa nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra Enti promosso dalla Regione Veneto a seguito di un
atto di fissazione dell'udienza di trattazione adottato dal giudice
istruttore presso il tribunale civile di Roma in un procedimento di
risarcimento del danno da diffamazione nei confronti di un
consigliere regionale - ha ordinato che il ricorso, notificato dalla
regione ricorrente soltanto al Presidente del Consiglio dei ministri,
venisse notificato anche al Tribunale di Roma». Sostiene la Corte di
cassazione che «puo', dunque, trarsi la conclusione secondo cui -
fermi i contraddittori necessari del conflitto intersoggettivo nel
Presidente del Consiglio dei ministri (che rappresenta lo Stato nella
sua unitarieta) e nella regione - al, autore dell'atto da cui origina
il conflitto, e' dato intervenire nel processo per fare valere le
ragioni di correttezza costituzionale dell'atto giurisdizionale».
In riferimento, poi, «alla difesa tecnica della Corte di
cassazione, essa puo' essere senz'altro esercitata dall'Avvocatura
Generale dello Stato», senza che sia di ostacolo la circostanza che
l'Avvocatura «sia gia', nella specie, in giudizio come difensore del
Presidente del Consiglio dei ministri».
Tanto premesso «in punto di ammissibilita' dell'intervento», la
difesa erariale «eccepisce la mancata notifica, in calce o pedissequa
al ricorso proposto dalla Regione Sardegna, dell'istanza di
abbreviazione dei termini e del decreto presidenziale che ha disposto
la riduzione dei termini processuali», osservando che, in
considerazione di tale omessa notificazione, «si e' ritenuto che il
dimezzamento dei termini riguardasse unicamente i termini per il
deposito delle memorie in vista della trattazione orale all'udienza
del 21 novembre 2006 e non il termine di venti giorni per la
costituzione dell'autorita' giudiziaria evocata in giudizio». In caso
contrario - si conclude sul punto - sarebbe giustificato
«l'accoglimento della richiesta, che si avanza in via meramente
subordinata, di rimessione nel termine per la costituzione in
giudizio per errore scusabile».
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, poi,
l'inammissibilita' del ricorso «per tardivita» della sua proposizione
e, sotto diverso profilo, perche' esso si risolverebbe in «uno
strumento improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale», avendo la Regione ricorrente contestato, in
realta', l'interpretazione contenuta nella sentenza della Corte di
cassazione «e, in particolare, la scelta della norma da applicare,
che rientra nella funzione istituzionale della Corte di cassazione».
A sostegno di siffatte eccezioni vengono addotte le stesse
argomentazioni gia' sviluppate nell'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri.
5. - In prossimita' dell'udienza ha depositato memoria la Regione
autonoma della Sardegna, insistendo nelle conclusioni gia' rassegnate
nel ricorso.
La difesa regionale, nel replicare alle deduzioni difensive del
Presidente del Consiglio dei ministri, osserva, quanto all'eccezione
di inammissibilita' per tardivita' del ricorso, che essa sarebbe,
ancor prima che infondata, «incomprensibile», giacche' l'art. 39
della legge n. 87 del 1953 prevede anzitutto un regime di
notificazione dell'atto e, dunque, «e' appunto quello della
notificazione il dies dal quale inizia a decorrere il termine
decadenziale».
Peraltro, argomenta sempre la regione, l'art. 22 della legge
n. 87 del 1953 prevede che, nei giudizi innanzi alla Corte
costituzionale, si osservano le norme del regolamento per la
procedura innanzi al Consiglio di Stato, il cui art. 1 stabilisce che
il termine per la proposizione del ricorso decorre dalla
notificazione del provvedimento amministrativo; cosi' come l'art. 28,
secondo comma, della legge n. 1034 del 1971 prevede che il termine di
60 giorni per proporre appello al Consiglio di Stato decorre dalla
notificazione della sentenza di primo grado. Il ricorso sarebbe
pertanto tempestivo.
Nella memoria si sostiene, poi, che anche l'eccezione sulla
mancata osservanza dell'art. 27 delle norme integrative per i giudizi
dinanzi alla Corte costituzionale sarebbe infondata. Si dovrebbe,
infatti, ritenere che «quella a soggetti diversi dal Presidente del
Consiglio dei ministri e' una notificazione ulteriore del ricorso,
che non puo' essere confusa con la prima, condizione necessaria e
sufficiente per la valida instaurazione del giudizio». Sicche', la
ricorrente, «proprio per ottemperare al disposto delle Norme
Integrative» ha provveduto, dopo aver notificato l'originale del
ricorso al solo Presidente del Consiglio, a notificare, in data
25 ottobre 2006, il ricorso in copia autentica, oltre all'avviso di
fissazione dell'udienza, «sia alla Suprema corte di cassazione che
alla Sez. I civile della stessa Corte, ai sensi dell'art. 27,
comma 2, « delle norme integrative. Peraltro, soggiunge la difesa
regionale, la «correttezza» di tale scelta sarebbe confermata dalla
recente ordinanza n. 353 del 2006 di questa Corte, che in analoga
controversia ha ordinato la notificazione del ricorso anche
all'organo che aveva adottato l'atto impugnato.
Quanto, poi, all'eccezione di inammissibilita' che si fonda
sull'asserita denuncia di un error in iudicando, la regione ribadisce
le ragioni gia' sostenute in ricorso, deducendo altresi' che la Corte
di cassazione non avrebbe commesso un semplice errore
nell'individuazione delle norme da applicare, ma avrebbe
«illegittimamente disapplicato l'art. 17, comma 1, dello Statuto
della Regione Sardegna». Ed infatti, non potrebbe parlarsi di
semplice error in iudicando la' dove, lungi dal farsi scorretta
applicazione dei criteri ordinatori delle fonti, si «scarti
l'applicazione di una certa norma pel solo fatto che essa viene
giudicata inadeguata in forza di un puro giudizio di valore (di
opportunita)», non consentito, nel nostro ordinamento, al giudice,
che puo' disapplicare una fonte legale solo in ipotesi tassativamente
previste».
6. - In prossimita' dell'udienza anche il Presidente del
Consiglio dei ministri, la Corte Suprema di cassazione e la prima
Sezione civile della stessa Corte di cassazione hanno congiuntamente
depositato memoria con la quale insistono nelle proposte eccezioni di
inammissibilita' del ricorso e, comunque, nella declaratoria di non
fondatezza dello stesso, nonche' dell'istanza cautelare.
Considerato in diritto
1. - La Regione autonoma della Sardegna ha impugnato la sentenza
della Corte di cassazione n. 16889 del 24 luglio 2006, notificatale
il 7 agosto 2006, chiedendo a questa Corte «di dichiarare che non
spetta allo Stato, e per esso alla Corte di cassazione, dichiarare la
decadenza di un consigliere regionale della Regione autonoma della
Sardegna perche' versante in situazione di pretesa incompatibilita'
ai sensi della legge 23 aprile 1981, n. 154, e, conseguentemente e
per l'effetto, annullare, previa sospensione, la predetta sentenza
della Corte di cassazione, con la quale e' stata dichiarata la
decadenza dell'On. Andrea Mario Biancareddu dalla carica di
consigliere regionale della Regione Sardegna».
1.1. - Il conflitto trae origine dalla controversia sulla pretesa
incompatibilita' del predetto Biancareddu alla carica di consigliere
regionale ai sensi degli artt. 2, primo comma, numero 11, e 3, primo
comma, numero 1, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia
di ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale), «in
quanto alla data del giorno fissato per il deposito delle candidature
rivestiva la carica di Presidente e legale rappresentante del
Consorzio per la Zona Industriale di interesse regionale di Tempio
Pausania, ente dipendente della Regione o quantomeno sottoposto alla
sua vigilanza».
Con sentenza del marzo 2005, il Tribunale di Cagliari aveva
ritenuto, «che la causa di ineleggibilita' non ricorresse perche' non
applicabile alle elezioni del Consiglio Regionale della Regione
Sardegna la legge n. 154 del 1981»; sul punto, tale sentenza veniva
confermata da quella di secondo grado, emessa dalla Corte di appello
di Cagliari nel luglio 2005. A seguito di impugnazione della sentenza
d'appello, la Corte di cassazione, con la sentenza n. 16889 del
24 luglio 2006, dichiarava invece «la decadenza del Biancareddu dalla
carica di consigliere regionale della Regione Sardegna, poiche'
presidente di un ente vigilato dalla regione, e in quanto tale in
situazione di incompatibilita' giusta la legge n. 154 del 1981».
1.2. - Ad avviso della regione, sarebbero gravemente lesive,
unitamente alle «statuizioni di cui in dispositivo», talune
affermazioni contenute nella impugnata sentenza, alle quali e'
conseguita la statuizione di decadenza del Biancareddu dalla carica
di consigliere regionale. Sicche', la Corte di cassazione - si
asserisce nel ricorso - avrebbe «gravemente leso le attribuzioni
costituzionali della ricorrente Regione autonoma della Sardegna»,
violando gli artt. 15, 17 e 57 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e 3, commi 2 e 3,
della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano), anche in
riferimento agli artt. 101, 102, 111 e 113 della Costituzione.
A sostegno della dedotta grave menomazione delle proprie
attribuzioni, la ricorrente ha argomentato in forza di plurime e
concorrenti ragioni, le quali possono sintetizzarsi come di seguito.
1.2.1 - Nonostante asserisca di aver fatto uso del criterio
dell'interpretazione «costituzionalmente orientata» della normativa
vigente, la Corte di cassazione - sostiene anzitutto la difesa
regionale - sarebbe andata «ben oltre i limiti logici di tale
criterio», distorcendone gravemente il senso. Con la sentenza
impugnata, infatti, essa avrebbe ravvisato una causa di
incompatibilita' «la' dove lo Statuto della Regione Sardegna [...]
non la prevedeva (ne' consentiva che fosse prevista da fonte
statale)», in tal modo travalicando «i limiti della funzione
giurisdizionale», come definiti dagli artt. 101, 102, 111 e 113
Cost., i quali, nell'imporre all'autorita' giudiziaria di applicare
la legge, «non le consentono certo di colmare pretese inadeguatezze
della legge sulla base di considerazioni di opportunita' e in
assoluta mancanza di dati normativi legittimanti».
1.2.2. - Secondo quanto affermato nella sentenza, il «vecchio
art. 17, comma 3, dello Statuto [...] espressamente demandava alla
legge dello Stato di stabilire gli altri casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita»; detto terzo comma e' stato abrogato con la riforma
di cui alla legge costituzionale n. 2 del 2001. Tuttavia, il senso
dell'abrogazione del terzo comma del citato art. 17 e' stato solo
quello di «sostituire la legge regionale a quella statale, quale
fonte di integrazione dei casi di ineleggibilita' e di
incompatibilita' con le cariche di consigliere regionale». Sicche',
argomenta la Regione, la Corte di cassazione non avrebbe errato
nell'interpretazione della normativa vigente, ma «arbitrariamente e
in carenza assoluta di potere applicato una normativa del tutto
inconferente, che le fonti costituzionali non vogliono sia estesa
alla Regione Sardegna».
1.2.3. - La Corte di cassazione non avrebbe poi osservato le
«statuizioni» della sentenza n. 85 del 1988 di questa Corte,
affermando che detta pronuncia non avrebbe presupposto «la
inapplicabilita' in radice» della legge n. 154 del 1981 alle elezioni
dei consiglieri regionali sardi, ma solo alla «parte che
interessa[va]» in quel giudizio, e cioe' avuto riguardo alla
specifica incompatibilita' della carica di consigliere regionale con
quella di sindaco. Ad avviso della Regione Sardegna, siffatta
ricostruzione sarebbe «del tutto errata», giacche' dalla lettura
della sentenza n. 85 del 1988 si evincerebbe chiaramente che, sia in
riferimento ai casi di ineleggibilita' che a quelli di
incompatibilita', si era inteso «escludere [...] che (a prescindere
dalla coincidenza o meno con le previsioni statutarie) la legge
statale potesse e possa applicarsi alla Regione Sardegna in mancanza
di un esplicito riferimento alla Regione medesima». Peraltro,
aggiunge la ricorrente, il precedente del 1988 troverebbe anche
conforto nella successiva sentenza n. 29 del 2003, nella quale si
afferma che «non e' in discussione [...] la competenza della legge
regionale a disciplinare - in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica -, insieme alle
modalita' di elezione del Consiglio regionale, i casi di
ineleggibilita' e di incompatibilita' relativi alle cariche elettive
regionali». Cio' costituirebbe ulteriore conferma del fatto che la
Corte di cassazione non sarebbe incorsa in un mero error in
iudicando, bensi' nel «vizio di esercizio di un potere del tutto
estraneo alla funzione giurisdizionale».
1.2.4. - Si assume inoltre, nel ricorso, che non sarebbe
producente il richiamo operato dalla sentenza impugnata all'art. 57
dello statuto sardo - il quale stabilisce che: «Nelle materie
attribuite alla competenza della regione, fino a quando non sia
diversamente disposto con leggi regionali, si applicano le leggi
dello Stato» - giacche' tale norma non ha impedito di «pervenire alle
conclusioni raggiunte con la sent. n. 85 del 1988», dovendosi
reputare che essa «altro non e' che la traduzione testuale del
principio di continuita». E tuttavia, nella materia delle
ineleggibilita' e delle incompatibilita', «tale principio e' stato
posto da canto dallo stesso Statuto, che ha direttamente disciplinato
la questione con le previsioni di cui all'art. 17, riservando
l'integrazione delle disposizioni statutarie alla sola legge
regionale (art. 15)».
1.2.5. - Neppure il richiamo all'art. 3, comma 3, della legge
costituzionale n. 2 del 2001, potrebbe «confortare le asserzioni
della sentenza gravata» e cioe' che tale norma non rinvierebbe alla
legge statale solo per quanto concerne il procedimento elettorale,
bensi' per l'intera disciplina della elezione dei consigli regionali,
nella quale sarebbero compresi «anche gli aspetti
dell'ineleggibilita' alla carica e della compatibilita' di questa con
altri uffici». Ad avviso della Regione ricorrente, la sentenza
impugnata avrebbe invece violato «palesemente» anche il richiamato
art. 3 della legge costituzionale n. 2 del 2001, che si limiterebbe,
in via transitoria, «ad imporre la generalizzazione del sistema
dell'elezione diretta del presidente della regione e l'applicazione
della legge statale relativa alle Regioni ordinarie in assenza di una
diversa (conseguente!) legislazione elettorale regionale», lasciando
pero' «intatta» (e anzi ulteriormente rafforzata, con la novellazione
dell'art. 17), «la scelta statutaria di sottrarre la Regione Sardegna
all'applicazione della normativa statale in materia di
ineleggibilita' e incompatibilita' dettata per le Regioni a statuto
ordinario».
1.2.6. - Peraltro, prosegue la difesa regionale, la Corte di
cassazione, nel propendere per la tesi avversa, avrebbe «rovesciato
almeno due suoi chiari e vicini precedenti». Difatti, con la sentenza
6 luglio 2002, n. 9831, riferendosi all'art. 1, comma 3, della legge
costituzionale n. 2 del 2001, relativo alla Regione siciliana
(equivalente all'art. 3, comma 3, relativo alla Regione Sardegna),
avrebbe «espressamente escluso che il riferimento alla legislazione
statale da applicarsi nelle more dell'adozione della nuova legge
elettorale regionale fosse anche a quella in materia di
ineleggibilita' e di incompatibilita». Con l'ulteriore pronuncia
n. 12806 del 10 luglio 2004, relativa proprio alla Regione Sardegna
ed alla fattispecie di incompatibilita' tra la carica di sindaco e
quella di consigliere regionale (in ragione della popolazione del
comune), avrebbe argomentatamente riconosciuto che «l'integrazione
delle cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' previste dallo
Statuto, pur se ritenuta opportuna de iure condendo, sarebbe certo
preclusa all'autorita' giudiziaria poiche' questa deve restare entro
i limiti delle sue attribuzioni fissati dalla Costituzione».
1.2.7. - Secondo la Regione Sardegna, non potrebbe neppure
invocarsi a sostegno dell'orientamento espresso nella impugnata
pronuncia la sentenza n. 232 del 2006 di questa Corte che, in
riferimento all'art. 4, comma 4, della legge costituzionale n. 2 del
2001, ha ritenuto che «e' la stessa legge costituzionale [...] a fare
salva, in via transitoria, non gia' la competenza legislativa
regionale, ma le leggi elettorali «vigenti» emanate da chi, fino a
quel momento, aveva la relativa competenza». Cio', in quanto «le
disposizioni relative alla Sardegna e quelle relative al
Trentino-Alto Adige [...] non coincidono».
1.3. - In conclusione, la Corte di cassazione avrebbe, ad avviso
della ricorrente, «indebitamente e illegittimamente invaso una
materia che non solo e' riservata alla Regione Sardegna, ma e'
affidata alla sua competenza esclusiva», da esercitare con «una legge
c.d. «statutaria» (che potremmo anche definire «organica») da
approvare a maggioranza speciale assoluta dei componenti». Il giudice
di legittimita' avrebbe, dunque, esercitato «un potere (di rimediare,
con una scelta di pura opportunita', a ritenute inadeguatezze della
normativa vigente) che gli artt. 101, 102, 111 e 113 della
Costituzione non conferiscono all'autorita' giudiziaria».
2. - Devono essere esaminate, anzitutto, le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso sollevate dal Presidente del Consiglio
dei ministri.
2.1. - Un primo profilo di inammissibilita' deriverebbe, secondo
la difesa erariale, dalla tardivita' del ricorso perche' notificato
oltre i sessanta giorni stabiliti dall'art. 39, primo comma, della
legge n. 87 del 1953, che alternativamente decorrerebbero, a norma
del secondo comma dello stesso art. 39, «dalla notificazione o
pubblicazione ovvero dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato».
Sul presupposto che l'impugnata sentenza della Corte di Cassazione e'
stata depositata il 24 luglio 2006, mentre la notificazione del
ricorso per conflitto di attribuzione e' avvenuta il 5 ottobre 2006,
si sostiene che il termine perentorio per proporre il conflitto di
attribuzione avrebbe dovuto decorrere dalla pubblicazione della
sentenza, «che ne determina, oltre all'efficacia (da cui deriva
l'asserita lesivita), anche la conoscibilita' legale e non, invece,
dalla successiva notificazione, atteso che la Regione Sardegna era
parte costituita (contro-ricorrente e ricorrente incidentale) nel
procedimento svoltosi dinanzi alla Suprema Corte di Cassazione».
Peraltro, argomenta ancora l'Avvocatura generale, la Regione
ricorrente neppure potrebbe invocare la sospensione dei termini
durante il periodo feriale, giacche' la legge 7 ottobre 1969, n. 742
(Sospensione dei termini processuali nel periodo feriale), «non puo'
essere estesa ai procedimenti che si svolgono davanti alla Corte
Costituzionale».
L'eccezione non e' fondata.
Per giurisprudenza costante, che muove gia' dalla risalente
sentenza n. 82 del 1958, l'atto che puo' formare oggetto di
impugnazione deve essere portato a conoscenza del soggetto cui la
legge attribuisce la potesta' di agire. Pertanto, nei giudizi per
conflitto di attribuzione tra enti, la notificazione, la
pubblicazione o la conoscenza del provvedimento impugnato, ai fini
della decorrenza del termine di 60 giorni di cui all'art. 39 della
legge n. 87 del 1953, debbono intendersi riferite agli organi
legittimati a proporre il ricorso, cioe', per lo Stato, al Presidente
del Consiglio dei ministri e, per la Regione, al Presidente della
Giunta regionale, come stabilito dal secondo comma dell'art. 39
citato. Orbene, come risulta dalla stessa sentenza impugnata, parte
del giudizio dinanzi alla Corte di cassazione non e' stata la Regione
in persona del suo Presidente bensi' il Consiglio Regionale, in
persona del Presidente del tale organo.
Sicche', non puo' sostenersi che la Regione, in persona del
Presidente della Giunta regionale, legittimato a proporre ricorso per
conflitto di attribuzioni, abbia avuto «conoscibilita' legale» (come
si esprime la difesa erariale) della sentenza in quanto parte del
giudizio nel quale la stessa e' stata emessa. Va, dunque, fatta
risalire alla data di notificazione (7 agosto 2006) alla Regione
autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta
regionale pro tempore, la conoscenza della sentenza impugnata; donde,
il rispetto del termine di 60 giorni per la notifica del ricorso al
Presidente del Consiglio dei ministri, avvenuta il 5 ottobre 2006.
2.2. - Ulteriore eccezione di inammissibilita' del ricorso
concerne la sua mancata notificazione anche alla Corte di cassazione,
quale «organo che ha emanato l'atto», come prescrive l'art. 27 delle
Norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte Costituzionale
16 marzo 1956, al comma 2 (aggiunto dall'art. 9 della Delibera del 10
giugno 2004). Ne' - asserisce ancora la difesa del Presidente del
Consiglio dei ministri - «potrebbe essere ormai disposta
l'integrazione del contraddittorio essendo decorsi i termini per la
proposizione del ricorso».
Neanche siffatta eccezione e' fondata.
La notificazione del ricorso - unitamente all'avviso di
fissazione dell'udienza pubblica per il 21 novembre 2006 - alla Corte
di cassazione, da parte della Regione autonoma della Sardegna, e'
stata effettuata il 25 ottobre 2006, con deposito dell'atto
notificato in data 31 ottobre 2006. Sicche', prima della discussione
in udienza pubblica del conflitto (21 novembre 2006), la Corte di
cassazione ha potuto fruire, ai sensi del quarto comma dell'art. 27
delle norme integrative, di 20 giorni liberi, dalla data di notifica
del ricorso, per intervenire in giudizio; intervento che si e'
concretamente realizzato.
3. - Il conflitto deve invece essere dichiarato inammissibile -
come eccepito anche dal resistente Presidente del Consiglio dei
ministri - per la circostanza che la Regione Sardegna ha denunciato,
in effetti, dei semplici errores in iudicando.
3.1. - A tal riguardo, questa Corte e' chiamata a verificare
anzitutto se il ricorso per conflitto, al di la' delle formali
asserzioni a corredo della prospettazione, si traduca «in strumento
atipico di impugnazione» dell'atto giurisdizionale e come tale
risulti, quindi, inammissibile. Non vi e' dubbio, infatti, che il
conflitto intersoggettivo (come, peraltro, anche quello tra poteri
dello Stato) possa riguardare un atto giurisdizionale, la' dove pero'
la stessa proposizione del conflitto non si risolva in un mezzo
improprio di censura del modo di esercizio della funzione
giurisdizionale (tra le altre, sentenze n. 326, n. 276 e n. 29 del
2003, n. 27 del 1999, n. 357 del 1996, n. 175 e n. 99 del 1991,
n. 285 del 1990, n. 70 del 1985, n. 183 e n. 98 del 1981, n. 289 del
1974), giacche' avverso «gli errori in iudicando di diritto
sostanziale o processuale, infatti, valgono i rimedi consueti
riconosciuti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni; non vale il conflitto di attribuzione» (cosi' la
citata sentenza n. 27 del 1999). E' chiaro, quindi, che il conflitto
non puo' surrettiziamente trasformarsi in un nuovo grado di
giurisdizione avente portata tendenzialmente generale. Difatti, come
precisato ancora dalla sentenza n. 27 del 1999, «avendo [...] per lo
piu' le situazioni soggettive delle regioni base diretta o almeno
indiretta in norme di rango costituzionale attributive di competenza,
la gran parte dei motivi di doglianza da parte delle stesse contro
decisioni giurisdizionali finirebbe per potersi trasformare
automaticamente in motivo del ricorso per conflitto di attribuzione,
con evidente forzatura dei caratteri propri di quest'ultimo e
alterazione dei rapporti tra la giurisdizione costituzionale e quella
riconosciuta a istanze giurisdizionali non costituzionali».
3.2. - A fronte delle specifiche censure che la regione
ricorrente ha mosso alla sentenza impugnata (censure sintetizzate nei
precedenti punti da 1.2.1 a 1.2.7.), deve osservarsi che il percorso
interpretativo che ha condotto la Corte di cassazione ad esprimersi
nel senso «dell'attuale applicabilita', in via sussidiaria, della
disciplina delle ineleggibilita' e incompatibilita' di cui alla legge
154 del 1981 nel territorio della Sardegna», si colloca,
dichiaratamente, nel solco del «combinato contesto degli artt. 15, 17
e 57 dello Statuto della Regione Sardegna [...] e dell'art. 3 della
legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2». Alle argomentazioni che
fanno leva sulla lettura delle predette norme si coniugano quelle
ulteriori ragioni giuridiche tratte dal significato che la stessa
sentenza ascrive, oltre che agli artt. 3 e 97, all'art. 51 della
Costituzione, rilevando la posizione eminente che la stessa norma
assume ai fini di «un equo bilanciamento tra il diritto individuale
di elettorato passivo e la tutela delle cariche pubbliche, cui
possono accedere solo coloro che sono in possesso delle condizioni
che tali cariche per loro natura richiedono».
Sicche', secondo lo stesso provvedimento oggetto di conflitto, e'
«in coerenza e in funzione» della «esigenza costituzionale di
completezza del regime di disciplina dell'accesso alle cariche
elettive», che andrebbe «letto l'art. 57 dello Statuto della
Sardegna, che [...] consente l'applicazione della legge statale, se e
fin quando la Regione non abbia legiferato nelle materie di sua
competenza». Peraltro, sempre ad avviso della Corte di cassazione, al
fine di porre rimedio al paventato «vuoto legislativo», la tesi
dell'applicabilita' sussidiaria della legge statale n. 154 del 1981
riceverebbe ulteriore conforto proprio dall'art. 3, comma 3, della
legge costituzionale n. 2 del 2001, il quale non rinvierebbe alla
legge statale solo per quanto concerne il procedimento elettorale,
bensi' per l'intera disciplina della elezione dei consigli regionali,
nella quale sarebbero compresi «anche gli aspetti
dell'ineleggibilita' alla carica e della compatibilita' di questa con
altri uffici».
Non e' senza rilievo, poi, il fatto che sia proprio la impugnata
sentenza della Corte di cassazione a porsi il problema dell'esistenza
di altro indirizzo interpretativo con cui doversi confrontare e cioe'
quello espresso, segnatamente, con la sentenza n. 85 del 1988 di
questa Corte, ovvero quello presente in seno alla stessa
giurisprudenza di legittimita' (Cass. n. 12806 del 2004),
puntualizzando, tra l'altro, come, in quelle differenti occasioni,
venisse in discussione il caso dell'incompatibilita' della carica di
consigliere regionale con quella di sindaco, effettivamente regolato
dallo statuto (art. 17), e per il quale - differentemente dal caso
oggetto della presente cognizione - e' esclusa l'applicazione della
normativa statuale.
3.3. - Alla luce di quanto teste' messo in rilievo, non e' dato
addebitare alla motivazione della sentenza di aver travalicato i
«limiti logici» del criterio dell'interpretazione adeguatrice,
nonche' di aver condotto un'indagine improntata a mere considerazioni
di «opportunita» e «in assoluta mancanza di dati normativi
legittimanti», giacche' proprio su tali dati si incentra la
motivazione del provvedimento denunciato, tanto da far assumere alle
norme di rango costituzionale sopra ricordate (art. 57 dello statuto
di autonomia e art. 3 della legge costituzionale n. 2 del 2001) il
ruolo di perno sul cui ruota l'intero asse portante delle
argomentazioni a corredo della decisione.
Si deve, quindi, ritenere che la Corte di cassazione sia giunta,
nella sentenza impugnata dalla Regione Sardegna, alla conclusione
dell'applicabilita', in via sussidiaria, della disciplina delle
ineleggibilita' e delle incompatibilita' di cui alla legge 154 del
1981 nel territorio della Sardegna, in forza di un ragionamento
giuridico che si avvale degli ordinari criteri interpretativi. E cio'
a prescindere, naturalmente, da ogni valutazione in ordine alla
correttezza o meno della soluzione adottata.
3.4. - Di qui, dunque - come del resto nell'analogo caso deciso
da questa Corte con la sentenza n. 29 del 2003 - l'inammissibilita'
del conflitto, che si traduce, in realta', in strumento atipico di
impugnazione della sentenza n. 16889 del 2006 della prima sezione
civile della Corte di cassazione.
Ne consegue, altresi', che l'istanza di sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato rimane assorbita dalla
presente decisione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Regione autonoma della Sardegna nei confronti dello Stato, in
relazione alla sentenza della Corte di cassazione, sezione prima
civile, del 24 luglio 2006, n. 16889, con il ricorso in epigrafe
indicato.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 gennaio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 gennaio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C0054